安志放

論應(yīng)急管理視角下網(wǎng)絡(luò)輿情事件的應(yīng)對

安志放

互聯(lián)網(wǎng)傳播已經(jīng)成為社會信息最主要的傳播方式之一，網(wǎng)絡(luò)輿論對社會生活的影響越來越大。網(wǎng)絡(luò)輿論的負面影響往往導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)輿情事件的發(fā)生并造成現(xiàn)實危害，這對政府應(yīng)急管理能力提出了新的挑戰(zhàn)。通過闡明網(wǎng)絡(luò)輿情事件的內(nèi)涵，探討其發(fā)生機理及危害，明確應(yīng)對原則，圍繞應(yīng)急管理的“一案三制”框架提出對策建議。

網(wǎng)絡(luò)輿論；網(wǎng)絡(luò)輿情事件；應(yīng)急管理

當前，互聯(lián)網(wǎng)傳播已經(jīng)成為社會信息最主要的傳播方式之一，網(wǎng)絡(luò)輿論對社會生活的影響也越來越大。網(wǎng)絡(luò)輿論的負面影響往往導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)輿情事件的發(fā)生并造成現(xiàn)實危害，這對政府應(yīng)急管理能力提出了新的挑戰(zhàn)。

一、相關(guān)概念界定

輿論（public opinion），通常稱為“公共意見”或“公眾意見”。只有那些被認為是多數(shù)人共有的、能夠在公開場合表明的意見才能成為輿論［1］。輿情，即“輿論情況”或“社情民意”，它是由個人以及社會群體構(gòu)成的公眾，在一定歷史階段和社會空間內(nèi)，對自己關(guān)心或自身利益密切相關(guān)的各種公共事務(wù)所持有的多種情緒、意愿、態(tài)度和意見交錯的總和。網(wǎng)絡(luò)輿情則是指通過互聯(lián)網(wǎng)表達和傳播的各種不同情緒、態(tài)度和意見交錯的總和［2］。網(wǎng)絡(luò)輿情是對經(jīng)互聯(lián)網(wǎng)傳播的輿論所作的一種抽象表述，它是輿情在互聯(lián)網(wǎng)空間里的一種特殊反映。

網(wǎng)絡(luò)輿情事件是指由特定網(wǎng)絡(luò)傳播內(nèi)容或其他社會因素引起，在互聯(lián)網(wǎng)的放大和催化作用下，對公共安全、社會穩(wěn)定和公共利益等造成不良影響并導(dǎo)致一定程度現(xiàn)實危害的事件。之所以在“網(wǎng)絡(luò)輿情”后加上“事件”二字，一方面是將其作為一個“真實”事件來看待，它不僅僅是網(wǎng)上（虛擬世界）的隨便說說，還經(jīng)常伴有網(wǎng)下（現(xiàn)實世界）的實際行動，在客觀上造成社會影響（通常是負面影響）；另一方面是將其作為網(wǎng)絡(luò)突發(fā)公共事件的一種類型，納入突發(fā)公共事件應(yīng)急管理工作框架中，采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對。

二、網(wǎng)絡(luò)輿情事件的發(fā)生機理及危害

網(wǎng)絡(luò)輿情事件的發(fā)生不僅取決于互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，其危害也不囿于一隅。只有充分認識到這些，網(wǎng)絡(luò)輿情事件應(yīng)急管理的所有工作才有一個根本指向，才能做到對癥下藥。

（一）網(wǎng)絡(luò)輿情事件的發(fā)生機理

在以互聯(lián)網(wǎng)為核心的現(xiàn)代信息技術(shù)作用下，人類社會進入到了一個嶄新階段。社會的個體間、個體與群體間、群體之間通過網(wǎng)絡(luò)緊密聯(lián)結(jié)起來，社會情緒、社會信任、網(wǎng)絡(luò)傳播與互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)本身頻繁互動，它們彼此影響、相互制約，加速了網(wǎng)絡(luò)輿情事件的生成和演化。社會情緒是人們對社會生活的各種情境的知覺［3］，它對網(wǎng)絡(luò)輿論具有驅(qū)動作用。但是，網(wǎng)絡(luò)輿論對社會情緒也會產(chǎn)生巨大的影響，它既可能促成人們正向表達自己的情緒，也可能導(dǎo)致負向情緒的蔓延和擴散。在網(wǎng)民對社會信任不足時，網(wǎng)絡(luò)輿論常常會激化社會負面情緒，一旦出現(xiàn)觸發(fā)因素，其強度和烈度將急劇攀升，可能導(dǎo)致網(wǎng)下極端的現(xiàn)實行為，如出現(xiàn)非常態(tài)社會聚集現(xiàn)象，甚至可能引致暴力表達、過激行動。

（二）網(wǎng)絡(luò)輿情事件的現(xiàn)實危害

盡管網(wǎng)絡(luò)輿論對社會熱點問題的聚焦和升溫可以促成社會公共領(lǐng)域的討論，有利于政府進行科學(xué)決策并獲取社會支持，但網(wǎng)絡(luò)輿情事件的現(xiàn)實危害卻不容小覷。一是會影響社會基本價值觀念的整合。通常，互聯(lián)網(wǎng)上起初理性的討論極易演變?yōu)榍榫w化的發(fā)泄，真知灼見可能被淹沒在洶涌的暴力表達中，難以實現(xiàn)社會基本價值觀念的整合。二是挑戰(zhàn)政府的合法性和良好形象。網(wǎng)絡(luò)輿情事件常常使政府部門遭遇“塔西佗陷阱”的尷尬，即一旦失去公信力，無論說真話還是假話，做好事還是壞事，都會被認為是說假話、做壞事［4］。三是造成社會秩序的不穩(wěn)定。網(wǎng)絡(luò)輿情一旦從網(wǎng)絡(luò)虛擬世界中溢出，引發(fā)現(xiàn)實世界中的突發(fā)公共事件，容易使社會公眾缺乏安全感，損害社會公眾的切身利益，干擾社會的良性運行和公眾的正常生活，造成社會關(guān)系失調(diào)，導(dǎo)致局部社會乃至整個社會混亂。

三、網(wǎng)絡(luò)輿情事件的應(yīng)對原則

（一）及時研判，準確把握

實時掌握網(wǎng)絡(luò)輿論動態(tài)是有效應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)輿情事件的前提。在發(fā)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)輿論的異動后，要及時組織人員進行會商研判，對收集到的信息或相關(guān)單位的報告進行分析、判斷、評估，準確查找輿情信息產(chǎn)生的原因，認真核實輿情反映的問題，預(yù)斷輿情的未來走向，客觀、全面評估潛在影響和風險，尤其是要準確定性可能誘發(fā)的事件，并提出具有針對性的應(yīng)對措施。

（二）積極發(fā)聲，正面引導(dǎo)

基于對網(wǎng)絡(luò)輿情的分析，人民網(wǎng)輿情監(jiān)測室提出了“黃金4小時”概念，其核心內(nèi)容在于爭取發(fā)布時效，掌控網(wǎng)絡(luò)輿論的主動權(quán)和應(yīng)急處置的主導(dǎo)權(quán)。根據(jù)網(wǎng)絡(luò)輿情事件的發(fā)展態(tài)勢和走向，要特別利用好“黃金4小時”媒體，如微博、微信公眾號等，及時準確發(fā)布權(quán)威信息，強化正面宣傳力度，以疏代堵，積極引導(dǎo)公眾依法、理性表達意見，努力減少和化解不良影響。對于情況較為復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)輿情信息，事態(tài)尚不明了，可能引起社會公眾妄以臆度，可先發(fā)布已認定的簡要信息，然后再視事態(tài)發(fā)展進行處理。

（三）分級應(yīng)對，有序管理

根據(jù)網(wǎng)絡(luò)輿情事件可能造成的社會影響、社會危害的大小和發(fā)展態(tài)勢，可將其劃分為一般網(wǎng)絡(luò)輿情事件（Ⅳ級）、較大網(wǎng)絡(luò)輿情事件（Ⅲ級）、重大網(wǎng)絡(luò)輿情事件（Ⅱ級）和特別重大網(wǎng)絡(luò)輿情事件（Ⅰ級）。針對不同等級的輿情事件，堅持分級應(yīng)對的原則，啟動不同的應(yīng)對機制，實施差異化的應(yīng)急處置措施。強調(diào)分級管理，明確各級政府在應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)輿情事件中的責任。如果發(fā)生重大問題，必須追究有關(guān)政府和部門主要領(lǐng)導(dǎo)和當事人的責任。

四、網(wǎng)絡(luò)輿情事件的應(yīng)急框架

“一案三制”是我國對突發(fā)公共事件應(yīng)急管理主體結(jié)構(gòu)和核心內(nèi)容制定的工作性框架，其中包括：應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)急管理體制、機制、法制等四要素。

（一）網(wǎng)絡(luò)輿情事件的應(yīng)急管理體制

對于網(wǎng)絡(luò)輿情事件的應(yīng)對體制，我國絕大多數(shù)行政區(qū)域的做法是：成立網(wǎng)絡(luò)輿情事件應(yīng)對工作領(lǐng)導(dǎo)小組，將其作為網(wǎng)絡(luò)輿情事件應(yīng)急、指揮的非常設(shè)領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。網(wǎng)絡(luò)輿情事件應(yīng)對工作領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室（通常設(shè)在各級“互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室”）承擔網(wǎng)絡(luò)輿情事件應(yīng)對工作領(lǐng)導(dǎo)小組日常事務(wù)，綜合協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)輿情事件處置工作。同時，根據(jù)情況需要，設(shè)置聯(lián)絡(luò)和處置等專業(yè)小組。在有條件的地方，還組建了專家咨詢組，為處置網(wǎng)絡(luò)輿情事件提供決策咨詢建議和技術(shù)支持。但是，在基層網(wǎng)絡(luò)輿情事件應(yīng)對機構(gòu)中卻普遍存在職責不清、人員編制較少等問題。

（二）網(wǎng)絡(luò)輿情事件的應(yīng)急管理機制

如今，網(wǎng)絡(luò)輿情事件日益頻發(fā)且愈加復(fù)雜，探索建立科學(xué)合理、行之有效的應(yīng)急管理機制，需要以理性分析、科學(xué)研判網(wǎng)絡(luò)輿情事件的發(fā)生機制和演化規(guī)律為基礎(chǔ)。近年來，盡管不斷強調(diào)應(yīng)急管理要“關(guān)口前移”“防患于未然”，但“事后型”的被動反應(yīng)模式在網(wǎng)絡(luò)輿情事件應(yīng)對中仍未完全得到改變，缺乏主動性和靈活性的弊端依舊存在。網(wǎng)絡(luò)輿情事件應(yīng)急管理機制要涵蓋事前、事發(fā)、事中和事后全過程，有針對性地細化各個階段的應(yīng)急管理行為，統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)應(yīng)急管理相關(guān)機構(gòu)和部門職能及運行機制，提高其協(xié)同應(yīng)對的能力和效率。

（三）網(wǎng)絡(luò)輿情事件應(yīng)急管理的法制建設(shè)

網(wǎng)絡(luò)輿情事件的應(yīng)對需要以配套的法制建設(shè)為保障。2014年8月，國務(wù)院授權(quán)重新組建的國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室負責全國互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理工作，并負責監(jiān)督管理執(zhí)法。針對網(wǎng)上誹謗等有害言論泛濫的情況，最高人民法院和最高人民檢察院在2013年9月發(fā)布了《關(guān)于辦理利用信息網(wǎng)絡(luò)實施誹謗等刑事案件適用法律若干問題的解釋》，對利用信息網(wǎng)絡(luò)實施誹謗設(shè)定了量化的入罪標準。2016年11月7日，第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十四次會議通過了《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》，其中已有部分條款涉及發(fā)布或傳輸信息的法律責任，但仍需要對網(wǎng)絡(luò)輿情的管理做出更加明確的規(guī)定，以使網(wǎng)絡(luò)輿情事件每一個應(yīng)對環(huán)節(jié)都有法可依、有據(jù)可查。

（四）網(wǎng)絡(luò)輿情事件的應(yīng)急預(yù)案

網(wǎng)絡(luò)輿情事件應(yīng)急預(yù)案是突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案體系的重要組成部分。按照國務(wù)院提出的建立“橫向到邊、縱向到底”應(yīng)急預(yù)案體系的要求，各級政府和相關(guān)部門應(yīng)當分別制定相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案。從現(xiàn)有的網(wǎng)絡(luò)輿情事件應(yīng)急預(yù)案來看，其內(nèi)容大都簡單、篇幅較短，很大以網(wǎng)絡(luò)輿情事件的發(fā)生機理、演化規(guī)律及互聯(lián)網(wǎng)的技術(shù)特點為根據(jù)來研究和設(shè)定相關(guān)環(huán)節(jié)，不易操作，難以及時、有效地發(fā)揮實際效用。在具體實踐中，網(wǎng)絡(luò)輿情事件發(fā)生后，仍然只有靠先召開會議，商討應(yīng)對方案，再協(xié)調(diào)各部門之間的行動，極大地影響了應(yīng)對效率。

五、網(wǎng)絡(luò)輿情事件的應(yīng)對策略建議

（一）體制建設(shè)：搭建應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)，加強綜合協(xié)調(diào)

網(wǎng)絡(luò)輿情事件所帶來的威脅和影響，往往超越行政區(qū)域劃分、社會成員和社會群體之間的分層狀態(tài)以及各種組織之間的邊界。因此，需要以互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為基礎(chǔ)，在政府內(nèi)部打破傳統(tǒng)的條塊分割和組織邊界，搭建起一個網(wǎng)絡(luò)輿情事件的應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)，將過去的被動應(yīng)對轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃影l(fā)現(xiàn)與解決。在平時的常態(tài)管理過程中，以網(wǎng)絡(luò)信息部門為主，利用其廣泛的觸角監(jiān)測和發(fā)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)社會環(huán)境中的各種風險，進行科學(xué)的風險識別，確認對現(xiàn)實社會的威脅要素，控制網(wǎng)絡(luò)輿情事件發(fā)生的條件。一旦網(wǎng)絡(luò)輿情事件發(fā)生，其現(xiàn)實社會影響面很可能迅速擴大，這就需要以突發(fā)公共事件應(yīng)急指揮中心為主，在更大的范圍內(nèi)運用高級別的行政權(quán)來綜合協(xié)調(diào)各部門的應(yīng)急處置行動。

（二）機制建設(shè)：建立健全機制，確保有效運行

首先，要建立健全監(jiān)測預(yù)警機制。實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)測常態(tài)化，將網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)測作為一項重要的日常工作進行落實，隨時掌握網(wǎng)絡(luò)輿論的動向、特點和趨勢。一旦發(fā)現(xiàn)不利于社會穩(wěn)定的負面輿情，及時通報有關(guān)部門采取措施。其次，要建立健全應(yīng)急處置機制。使離散的資源得以互聯(lián)和共享，實施快速高效的部門聯(lián)合行動，以盡快消除影響，控制事態(tài)發(fā)展。再次，要建立健全善后工作機制。持續(xù)關(guān)注網(wǎng)絡(luò)上相關(guān)事件的輿情趨勢，做好善后工作，最終達成網(wǎng)絡(luò)事件徹底平息解決。

（三）法制建設(shè)：遵循法治原則，完善法律措施

一是要遵循法治原則，積極推動立法進程?！吨腥A人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》作為我國網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域的一部基本法，在宏觀上對網(wǎng)絡(luò)信息發(fā)布傳輸進行了原則上的規(guī)定，但還需繼續(xù)完善相應(yīng)的配套法律、法規(guī)和制度，體現(xiàn)其對網(wǎng)絡(luò)輿情管理的可操作性和可執(zhí)行性。二是要理順網(wǎng)絡(luò)執(zhí)法關(guān)系，著力提高網(wǎng)信部門及相關(guān)部門尤其是一線人員的法治理念和法律素質(zhì)，提高其法治的自覺性、警惕性，提高依法行政的能力和水平。三是要培養(yǎng)社會公眾文明的網(wǎng)絡(luò)素養(yǎng)和守法的行為習慣，堅決維護網(wǎng)絡(luò)社會的“公序良俗”，努力營造健康和諧的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境。

（四）預(yù)案建設(shè)：規(guī)范預(yù)案管理，開展實戰(zhàn)演練

應(yīng)急預(yù)案是網(wǎng)絡(luò)輿情事件處置的基礎(chǔ)，編制應(yīng)急預(yù)案要根據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)和各項規(guī)章制度，結(jié)合網(wǎng)絡(luò)輿情事件的發(fā)生機理和演化規(guī)律，明確應(yīng)急各方的職責和響應(yīng)程序，詳細描述事前、事發(fā)、事中和事后全過程中何人何時做何事、如何做，從而使應(yīng)對工作能夠迅速、高效、有序地開展。編制完成應(yīng)急預(yù)案后，相關(guān)部門應(yīng)組織定期或不定期的實戰(zhàn)演練，強化相關(guān)部門及其人員的知識、技能及相互配合經(jīng)驗，同時驗證應(yīng)急預(yù)案的實施效果，及時發(fā)現(xiàn)方案中存在的問題，并不斷改進。近年來，網(wǎng)絡(luò)輿情事件的逐漸增多給政府及相關(guān)部門有效應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)輿情事件帶來了新的挑戰(zhàn)。在復(fù)雜多變的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下，政府及相關(guān)部門不僅要加強應(yīng)急管理措施，還要努力將網(wǎng)絡(luò)輿論的生態(tài)治理與網(wǎng)絡(luò)輿情事件應(yīng)急管理進行融合，才能更好地應(yīng)對挑戰(zhàn)。

[1]張國良.20世紀傳播學(xué)經(jīng)典文本[M].上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2003：23.

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[4]祝華新，單學(xué)剛，胡江春.2011年中國互聯(lián)網(wǎng)輿情分析報告[R].北京：人民網(wǎng)輿情監(jiān)測室，2012.

（編輯：王苑嶺）

D630.8

A

1673-1999（2017）01-0016-03

安志放（1976—），男，貴州大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，碩士研究生導(dǎo)師，研究方向為公共安全與危機管理。

2016-11-30

2014年度貴州省教育廳高等學(xué)校人文社會科學(xué)研究碩士點項目“公共危機治理視角下的網(wǎng)絡(luò)突發(fā)公共事件應(yīng)對機制研究”（14SSD001）。