王艷秋

（264005 煙臺大學(xué) 山東 煙臺）

民國時期的文官遺族撫恤制度

王艷秋

（264005 煙臺大學(xué) 山東 煙臺）

文官遺族撫恤制度，民國時期已經(jīng)相對成熟。遺族撫恤金作為其核心內(nèi)容，其適用對象、種類、領(lǐng)受條件、給付標準等主要規(guī)則日益成熟，但是徒法不足以自行，因缺乏與之相應(yīng)的社會條件，以及制度自身的局限性，文官遺族撫恤制度的實施步履維艱。

民國；文官；遺族撫恤；功績主義

民國撫恤制度比較成熟，文官遺族撫恤是其主要內(nèi)容。所謂文官遺族撫恤，是指政府以遺族撫恤金的形式向死亡文官的遺屬提供物質(zhì)幫助，以維持文官遺族的基本生活的一種制度。從北洋政府到南京國民政府，民國時期建立起完善的文官遺族撫恤立法。這不僅有助于公務(wù)人員解除后顧之憂，安心工作，還能促使公務(wù)員廉潔自守、澄清吏治。

鑒于民國時期文官遺族撫恤制度的重要性，學(xué)術(shù)界進行了諸多研究①?？傮w而言，目前學(xué)界的研究主要側(cè)重于南京國民政府時期的研究，缺乏對民國文官遺族撫恤制度的整體研究。有鑒于此，本文擬通過對北洋政府時期和南京國民政府時期文官遺族撫恤制度的比較研究，探查民國文官遺族撫恤制度的流變和特色，以為完善我國當(dāng)前的公務(wù)員撫恤立法提供借鑒。

一、民國時期文官遺族撫恤法律框架的構(gòu)建

民國時期文官遺族撫恤法規(guī)之創(chuàng)建，始于北洋政府時期。北洋政府于1914年公布了《文官恤金令》、《文官恤金令施行規(guī)則》②和《警察官吏恤金給予條例》。《文官恤金令》作為民國時期文官遺族撫恤制度之濫觴，內(nèi)容完備。以《文官恤金令》為基礎(chǔ)，南京國民政府于1927年出臺了《官吏恤金條例》，規(guī)定遺族撫恤金與年薪、月俸相聯(lián)系，而不再與終身恤金相掛鉤，給付標準更加科學(xué)。隨著公務(wù)員制度的推行，南京國民政府于1934年頒布了《公務(wù)員恤金條例》。與《官吏恤金條例》相比，該條例最為顯著的變化就是官吏改稱為公務(wù)員，恤金類別包括遺族一次恤金和遺族年恤金。鑒于之前的撫恤法規(guī)都是撫恤、退休合為一體，撫恤制度實施多有不便，1943年的《公務(wù)員撫恤法》首次將撫恤、退休分開。南京國民政府對公務(wù)員遺族撫恤進行專門立法，這是公務(wù)員遺族撫恤立法的一大進步 。③

二、民國時期文官遺族撫恤的主要內(nèi)容

民國時期文官遺族撫恤制度的重要載體是遺族撫恤金。其主要內(nèi)容涵蓋遺族撫恤金的受領(lǐng)對象、給付標準等。

（一）遺族撫恤金的受領(lǐng)對象

民國時期文官遺族撫恤制度的建立，始于北洋政府時期。在《文官恤金令》的基礎(chǔ)上，南京國民政府進一步擴大和完善了遺族撫恤金的受領(lǐng)對象。根據(jù)表一可知，第一，南京國民政府對公務(wù)員子女的保護愈來愈周到、全面。北洋政府時期，法律僅僅規(guī)定亡故者之子享有資格。隨著男女平等觀念的深入，南京國民政府初期的《官吏恤金條例》擴大了遺族撫恤金受領(lǐng)對象的范圍，將亡故者之女納入保護范圍。由此，亡故公務(wù)員的女兒與兒子同時成為遺族撫恤金的受領(lǐng)對象。④第二，遺族撫恤金受領(lǐng)對象中的女性越來越受到重視和保護。亡故者之妻的地位上升?！豆倮粜艚饤l例》將亡故者之妻列由第二順序人改為領(lǐng)受遺族撫恤金的第一順序人。第三，女性公務(wù)員遺族日益受到關(guān)注和保護。按照《官吏恤金條例》的規(guī)定，女性公務(wù)員父母被納入保護范圍。隨著時代的進步，南京國民政府進一步加強了對女性公務(wù)員的保護，根據(jù)《公務(wù)員恤金條例》的規(guī)定，女性公務(wù)員遺族撫恤金的受領(lǐng)對象與男性公務(wù)員并無二致。

表1

（二）遺族撫恤金的給付標準

遺族撫恤金是文官遺族撫恤制度的核心內(nèi)容。⑤而遺族撫恤金的給付標準則是文官遺族撫恤制度的核心。它既是衡量遺族撫恤金的尺度，又是評價文官遺族撫恤制度的標桿。

表2

據(jù)表2可知，南京國民政府遺族年恤金的給付標準與北洋政府不同，不再以終身恤金為標準，而以薪資為標準。給付條件結(jié)合工作年限、工作成績定性、定量考察，更細化、更科學(xué)、更具有操作性。國民政府成立以來，遺族撫恤金的給付標準呈現(xiàn)一些變化：其一是南京國民政府為了改善公務(wù)員遺族生活，不斷提高給付標準；其二是遺族撫恤金的給付標準逐漸堅持功績主義。遺族恤金開始與服務(wù)年限、薪資雙掛鉤。

三、結(jié)語

公務(wù)員保障尤其是文官遺族撫恤制度在整個公務(wù)員管理過程中發(fā)揮了安全網(wǎng)、減壓器和救助器的作用。⑥但是，需要指出的是，宥于當(dāng)時的社會環(huán)境和自身局限性，文官遺族撫恤制度的實施步履維艱。其一，整個民國時期政局動蕩、戰(zhàn)亂頻仍，文官撫恤法規(guī)形同虛設(shè)。其二，國家財政入不敷出，根本無力負擔(dān)文官遺族撫恤金的開支。北洋政府手中能支配的財源無力負擔(dān)文官遺族撫恤金。到南京國民政府時期，財政赤字愈演愈烈，從國共十年內(nèi)戰(zhàn)的10%上升到抗日戰(zhàn)爭結(jié)束后的81%。⑦其三，惡劣的經(jīng)濟環(huán)境亦阻礙文官遺族撫恤制度的推行。盡管南京國民政府不斷上調(diào)公務(wù)員遺族撫恤金、盡力改善公務(wù)員遺族的生活，但通貨膨脹的經(jīng)濟形勢日益嚴峻，公務(wù)員遺族的生活日益困苦?？傊?，民國時期的文官遺族撫恤制度在理想與現(xiàn)實之間存在較大的差距。

盡管民國時期的文官遺族撫恤制度宥于一些外部社會原因及內(nèi)部局限性沒有實現(xiàn)預(yù)期的效果，但相對于當(dāng)時的時代背景來說，還是比較成功的。此外，民國時期的文官遺族撫恤制度對后世產(chǎn)生了深遠影響。臺灣現(xiàn)行公務(wù)員撫恤制度，以民國文官遺族撫恤制度為基礎(chǔ)發(fā)展而來。目前我國公務(wù)員撫恤方面缺乏專門立法，民國文官遺族撫恤制度對于完善我國公務(wù)員撫恤立法具有重要的示范意義。

注釋：

①已有的研究：岳宗?！独砟畹逆幼?制度的初創(chuàng)—近代中國社會保障立法研究》，2004年浙江大學(xué)博士論文，徐有守《中華民國退休撫恤制度》，臺北正中書局1984年版。岳、徐主要闡述國民政府撫恤制度近代化的歷程。李翔《1927-1949年國民政府軍人撫恤觀念流變》，《軍事歷史研究》2008年第3期。李翔論述了南京國民政府時期的撫恤思想。姜迎春《南京國民政府初期的撫恤制度》，《史林》，2012年第2期。任同芹《國民政府時期公務(wù)員退撫制度探略》，《河南師范大學(xué)學(xué)報》，2009年第5期。姜、任主要介紹南京國民政府時期的撫恤制度，對北洋政府時期的鮮有涉及。

②《政府公報》1914 年 第 679 號。

③蔡鴻源主編.《民國法規(guī)集成》，合肥：黃山書社 ，1999 年，第67 冊，第 327～329 頁。

④《官吏恤金條例》規(guī)定子女可以領(lǐng)受遺族撫恤金，沒有明確說明是未成年子女，只能從喪失事由“子女達于成年時遺族撫恤金領(lǐng)受權(quán)喪失”推斷出受領(lǐng)對象為未成年子女。

⑤姜迎春.《南京國民政府初期的撫恤制度》，《史林》，2012年第2期。

⑥張明智.《國家公務(wù)員保障機制研究》廈門大學(xué)行政管理專業(yè)碩士論文，2002。

⑦楊蔭博.《民國財政史》，北京：中國財政經(jīng)濟出版社，1985年，第102頁。