歐國(guó)良+張宇

摘要：土地整備是土地資源二次開(kāi)發(fā)的重要手段和方法，深圳市土地整備有其歷史和現(xiàn)實(shí)意義。首先對(duì)深圳市土地利用現(xiàn)狀、面臨的形勢(shì)進(jìn)行了闡述，然后對(duì)深圳市近幾年土地整備情況進(jìn)行了概括總結(jié)，最后對(duì)深圳市目前土地整備存在的問(wèn)題進(jìn)行了分析。

關(guān)鍵詞：土地整備，深圳，土地利用

中圖分類號(hào)：F293 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B

文章編號(hào)：1001-9138-（2017）02-0032-40 收稿日期：2017-01-16

土地整備作為深圳土地資源緊約束下發(fā)展的創(chuàng)新工具，與城市更新并列為城市土地二次開(kāi)發(fā)的“兩駕馬車”?！笆濉逼陂g，深圳將迎來(lái)新一輪的轉(zhuǎn)型發(fā)展機(jī)遇期，同時(shí)也是土地資源拓展受限情況下推進(jìn)改革發(fā)展的關(guān)鍵階段。如何以土地為抓手，通過(guò)靈活運(yùn)用現(xiàn)有土地政策實(shí)現(xiàn)土地資源的充分利用、土地資產(chǎn)最大化、土地資本的快速高效流轉(zhuǎn)等目標(biāo)，是土地制度改革必須關(guān)注的問(wèn)題。土地整備在深圳新一輪城市發(fā)展建設(shè)過(guò)程中，源于其政府主導(dǎo)的優(yōu)勢(shì)，在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、保障公共基礎(chǔ)設(shè)施及重大項(xiàng)目建設(shè)方面無(wú)疑將發(fā)揮供給側(cè)改革作用。盡管土地整備定位為政府主導(dǎo)下的二次開(kāi)發(fā)工具，實(shí)施面更廣，包括了房屋征收、土地收回、填海（填江）、土地收購(gòu)等多種方式，但放眼全市范圍，實(shí)踐操作中仍以房屋征收為主，土地整備中的其他方式要么受實(shí)施條件限制無(wú)法推廣、要么推進(jìn)難度較大，原權(quán)益人不愿配合。由此導(dǎo)致的客觀結(jié)果是，以土地整備的名義實(shí)施征地拆遷，本質(zhì)上與過(guò)去未開(kāi)展土地整備并無(wú)實(shí)質(zhì)性改變。這顯然與深圳土地整備的歷史和現(xiàn)實(shí)定位是錯(cuò)位的。

1 深圳市土地利用的現(xiàn)狀和面臨的形勢(shì)

1.1 深圳市土地利用形勢(shì)嚴(yán)峻，空間拓展壓力大

30年前，深圳以土地市場(chǎng)化改革為突破口，以土地資源為載體，搭建了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的平臺(tái)；以土地資本為依托，解決了城市建設(shè)的資金缺口，率先在全國(guó)實(shí)現(xiàn)了土地資源與資本的統(tǒng)一，創(chuàng)造了中國(guó)乃至世界城市發(fā)展和建設(shè)史的典范。30年后，同樣因?yàn)橥恋貑?wèn)題，深圳面臨傳統(tǒng)發(fā)展模式下城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和空間拓展的瓶頸。一方面，深圳新增可利用土地潛力十分有限，城市面貌的改善和提升、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及重大項(xiàng)目落地等問(wèn)題很難像過(guò)去那樣通過(guò)新增建設(shè)用地予以解決。根據(jù)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的新一輪土地利用規(guī)劃大綱，深圳2020年建設(shè)用地控制規(guī)模為976平方公里，而早在2008年現(xiàn)狀建設(shè)用地已達(dá)到917.69平方公里，2009-2020年新增建設(shè)用地規(guī)模為58.31平方公里，年均不足5平方公里。另一方面，全市約有400平方公里的城中村用地，景觀面貌差，基礎(chǔ)設(shè)施缺乏，用地權(quán)屬混亂，功能不清，呈零散無(wú)序的點(diǎn)狀分布狀態(tài)，并表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)發(fā)展均質(zhì)化、空間布局蔓延化，土地集約利用程度較低，與其區(qū)位土地實(shí)際價(jià)值相差甚遠(yuǎn)，客觀上造成土地資產(chǎn)的沉淀和浪費(fèi)，是存量用地挖潛的重點(diǎn)。原特區(qū)外的廣大地區(qū)，甚至可概括為“三多一少”，即現(xiàn)狀建設(shè)用地多、歷史遺留違法建筑多、低效率利用土地多、新增建設(shè)用地少。以寶安為例，據(jù)統(tǒng)計(jì)，寶安建成區(qū)面積接近226平方公里，占轄區(qū)總面積的58%，高于全市47%的比例，其中原村股份公司未征未轉(zhuǎn)地建成區(qū)面積約158.49平方公里，占全區(qū)已建成面積的78%。按照常規(guī)理解，深圳市47%的建成區(qū)面積已經(jīng)接近國(guó)際城市規(guī)劃的天花板，而寶安更高，基本上沒(méi)有空間外拓的可能。就現(xiàn)狀進(jìn)一步調(diào)查，以違法建筑為例，根據(jù)深圳市違法建筑普查申報(bào)數(shù)據(jù)，寶安違法建筑約13.6萬(wàn)棟、建筑面積約1.9億平方米，占全市比例分別為35.8%、47.5%，存量土地開(kāi)發(fā)利用難度可想而知。

1.2 深圳新一輪經(jīng)濟(jì)發(fā)展亟需土地作為強(qiáng)力支撐

“十三五”期間，將繼續(xù)深化改革，增強(qiáng)改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，率先在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革取得決定性成果。深化土地管理制度改革是其中重要環(huán)節(jié)。在城市發(fā)展建設(shè)方面，將進(jìn)一步推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，統(tǒng)籌開(kāi)發(fā)陸海空和地下“四維空間”，以更大力度推進(jìn)土地整備和城市更新，拓展城市發(fā)展空間，釋放更多土地資源。

目前，深圳正大力推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，逐步淘汰低產(chǎn)能、高消耗產(chǎn)業(yè)，扶持和發(fā)展生物、科技、文化等優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，但經(jīng)過(guò)30余年的蔓延式發(fā)展，深圳可資利用的土地資源十分有限，低端發(fā)展已無(wú)空間，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整迫在眉睫。為此，深圳正在大力推進(jìn)招商引資、引智，通過(guò)拓展產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺(tái)，強(qiáng)化公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等途徑扶持產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，提升民生福祉。但土地是發(fā)展的載體，無(wú)土地，難轉(zhuǎn)型，不轉(zhuǎn)型，無(wú)發(fā)展，無(wú)論是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型還是社會(huì)轉(zhuǎn)型，必須首先解決發(fā)展空間受限問(wèn)題。充分挖掘土地潛力，進(jìn)一步拓展土地利用空間，對(duì)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和城市空間布局、完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、保障重大項(xiàng)目落地、提升城區(qū)形象具有重要意義。

1.3 土地整備是深圳經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展增速的基礎(chǔ)

通過(guò)對(duì)比表1中的深圳各區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀可以看出，各區(qū)發(fā)展存在嚴(yán)重的不均衡問(wèn)題。以寶安區(qū)為例，盡管寶安轄區(qū)面積在各區(qū)中是最大的，但經(jīng)濟(jì)總量、地均GDP和地均稅收在各區(qū)排名中并不靠前，地均GDP和地均稅收甚至低于龍崗和龍華兩區(qū)，土地利用集約水平總體偏低。實(shí)際調(diào)研的情況也表明，除了隨處可見(jiàn)的違法私房外，大量老舊工業(yè)區(qū)的容積率普遍低于1，且布局較為混亂、粗放無(wú)序。但由于城市更新以市場(chǎng)主導(dǎo)為主，企業(yè)短期盈利性是城市更新快速推動(dòng)的直接動(dòng)力，大多數(shù)城市更新項(xiàng)目主要以商品房開(kāi)發(fā)建設(shè)為主，規(guī)模較小，分布零散，對(duì)重大產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、高新技術(shù)、市政交通、生態(tài)保育等事關(guān)區(qū)域長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的用地缺乏積極性，這就需要政府引導(dǎo)下以土地整備的形式強(qiáng)力推進(jìn)?？梢哉f(shuō)，實(shí)施土地整備是土地資源緊約束條件下拓展城市發(fā)展空間的一項(xiàng)牽動(dòng)全局、事關(guān)長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略性工作，將為新一輪發(fā)展提供空間保障。

2 深圳市近幾年土地整備實(shí)施總體情況

2.1 土地整備超額完成年度計(jì)劃任務(wù)

2011-2015年，深圳共整備完成121.46平方公里用地，各年計(jì)劃及完成情況詳見(jiàn)表2和圖1。

數(shù)據(jù)顯示，2011-2015年每年的土地整備完成量都超過(guò)了計(jì)劃量，2011年土地整備的計(jì)劃與完成量甚至超過(guò)了2012、2013年的總和，主要因?yàn)?011年土地整備工作任務(wù)剛啟動(dòng)，存在大量待整備的土地，主要以歷史遺留問(wèn)題用地處理為主，工作難度相對(duì)較小，所需資金量也相對(duì)較小，因而整備入庫(kù)規(guī)模較大。

2.2 土地整備入庫(kù)可建設(shè)用地逐步減少

土地整備是通過(guò)對(duì)現(xiàn)有土地資源的整合和挖潛滿足城市發(fā)展的用地需求，使規(guī)劃和土地管理有效地服務(wù)于深圳市國(guó)際化現(xiàn)代化城市建設(shè)，實(shí)現(xiàn)土地整備與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及民生、環(huán)保工程等重大項(xiàng)目落地充分結(jié)合，互為促進(jìn)。2011-2013年度土地整備計(jì)劃有針對(duì)難度系數(shù)小的未建設(shè)用地整備，也有部分是拆遷量較大和問(wèn)題復(fù)雜地塊的整備，但各區(qū)在保障入庫(kù)指標(biāo)的前提下，都在盡量選擇拆遷量較小、問(wèn)題較為簡(jiǎn)單的地塊。因此，造成2011-2013年度入庫(kù)土地中生態(tài)用地占比較大，可建設(shè)用地比例少。根據(jù)表3可知，2011-2013年土地整備用地生態(tài)用地占比34.9%，在建設(shè)用地中，綠地和其他用地合計(jì)占比24.1%，真正用于交通和市政設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、招拍掛的用地占比不足50%，土地整備質(zhì)量有待提高。

2.3 土地整備的資金需求量逐漸增加

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011-2013年土地整備合計(jì)共使用資金383.28億元，主要來(lái)源于市土地投融資平臺(tái)，通過(guò)該平臺(tái)累計(jì)撥付資金322.99億元，另外60.29億元為還本付息資金。資金使用情況詳見(jiàn)表5和圖2。目前，深圳土地整備資金問(wèn)題主要包括國(guó)土基金及政府統(tǒng)籌資金和土地融資。抵押融資地塊從市土地儲(chǔ)備庫(kù)中選擇，根據(jù)融資需求，分批分期推出。而根據(jù)國(guó)家政策要求，土地融資借款期限最長(zhǎng)不能超過(guò)2年，所以一定比例的資金必須通過(guò)政府自籌。從表5可見(jiàn)，2011-2015年，完成單位土地整備面積所需的資金逐年劇增，加上土地整備難度越來(lái)越大，所需資金也可能出現(xiàn)井噴，政府財(cái)政壓力劇增。從長(zhǎng)遠(yuǎn)趨勢(shì)看，單純通過(guò)政府融資滿足不同方式推進(jìn)的土地整備并實(shí)現(xiàn)不同整備目標(biāo)的做法將可能給政府帶來(lái)較大的資金、實(shí)施等壓力。

隨著土地整備由實(shí)施之初的“湊指標(biāo)”到目前的“整干貨”，土地整備作為房屋征收、土地收回、填海（填江）等多種方式的集成，有必要進(jìn)一步結(jié)合整備方式和整備目標(biāo)進(jìn)行細(xì)分，對(duì)于可通過(guò)市場(chǎng)方式融資或推進(jìn)的土地整備，可探索多元化的土地整備推進(jìn)路徑，以此解決土地整備資金及實(shí)施效率問(wèn)題。

2.4 土地整備工作的推進(jìn)難度逐年增大

2011、2012年度土地整備工作任務(wù)以征轉(zhuǎn)地歷史遺留問(wèn)題用地處理為主，工作難度相對(duì)較小，所需資金量也相對(duì)較小，因而整備入庫(kù)規(guī)模較大。從2013年開(kāi)始，由于各種原因，土地整備工作的難度將越來(lái)越大，大部分土地整備項(xiàng)目將面臨大量本地居民私建住宅和廠房的拆遷處理問(wèn)題。在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施效率等方面受到市場(chǎng)主導(dǎo)的城市更新的強(qiáng)力沖擊，出現(xiàn)大多數(shù)房屋所有者和利益主體補(bǔ)償談判時(shí)傾向于選擇補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)更高的城市更新。土地整備所需資金也可能出現(xiàn)井噴，土地整備進(jìn)入了“啃骨頭”的攻堅(jiān)階段。

3 深圳市目前土地整備存在的問(wèn)題

深圳自實(shí)施土地整備工作以來(lái)，所整備用地以產(chǎn)業(yè)用地和公共配套、交通及市政設(shè)施用地為主，有效保障了一批重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、市政及公共服務(wù)設(shè)施項(xiàng)目落實(shí)，推進(jìn)了生態(tài)環(huán)境修復(fù)與保護(hù)，解決了一批土地歷史遺留問(wèn)題，對(duì)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、引導(dǎo)重點(diǎn)地區(qū)建設(shè)起到了重要作用。但總體來(lái)看，土地整備項(xiàng)目涉及歷史遺留用地處理等方面，盡管整備規(guī)模較為可觀，但實(shí)施質(zhì)量和效果卻低于預(yù)期，尤其是實(shí)施土地整備的前兩年，主要以已征轉(zhuǎn)未入庫(kù)用地的清理入庫(kù)為主，年初下達(dá)的整備計(jì)劃與年底實(shí)際入庫(kù)項(xiàng)目普遍存在偏差，對(duì)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等用地需求的作用未充分發(fā)揮，實(shí)踐中還存在一些問(wèn)題。

3.1 深圳市土地整備整體局面相對(duì)被動(dòng)

2011年出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)土地整備工作的若干意見(jiàn)》（深府〔2011〕102號(hào)）以后，深圳開(kāi)始在全市各區(qū)全面實(shí)施土地整備，試圖由政府主導(dǎo)解決城市發(fā)展空間拓展乏力的問(wèn)題。但一個(gè)不可否認(rèn)的事實(shí)是，土地整備源于征地拆遷，又高于征地拆遷，客觀上除了滿足原通過(guò)征地拆遷解決的市政及公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、重大項(xiàng)目建設(shè)外，還被賦予解決原特區(qū)內(nèi)統(tǒng)征和原特區(qū)外城市化轉(zhuǎn)地的遺留問(wèn)題，換句話說(shuō)，就是通過(guò)土地整備逐步將原城市化轉(zhuǎn)地過(guò)程中未實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)變土地所有權(quán)的土地完成所有權(quán)轉(zhuǎn)移，從而實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展空間的有效拓展。在深府〔2011〕102號(hào)的指導(dǎo)下，各區(qū)結(jié)合實(shí)踐探索，在區(qū)及以下層面形成各具特色的操作流程和實(shí)施模式，甚至在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面也存在差異，如在《關(guān)于征地安置補(bǔ)償和土地置換的若干規(guī)定（試行）》（深府〔2015〕81號(hào)）出臺(tái)前，寶安區(qū)一直按照深府〔2004〕102號(hào)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算未征未轉(zhuǎn)地的補(bǔ)償額度，但由于耕地、園地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)只有24000元/畝，遠(yuǎn)低于周邊城市，且不符合深圳實(shí)際，實(shí)施效果較差，部分項(xiàng)目不得不以個(gè)案方式處理，如在軌道11號(hào)線松崗車輛段拆遷時(shí)，通過(guò)市政府會(huì)議紀(jì)要的方式給予被征收人10%的返還地。而龍崗區(qū)則考慮到深府〔2004〕102號(hào)文補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難以操作的實(shí)際，通過(guò)區(qū)政府會(huì)議紀(jì)要方式在深府〔2004〕102號(hào)文基礎(chǔ)上上浮50%進(jìn)行補(bǔ)償。各區(qū)做法不一的情況，不僅不利于政策的穩(wěn)定，也在一定程度上降低政府公信力和威信，更反映了土地整備配套政策的不足與滯后。部分在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及留用地等方面要求較高的集體或個(gè)人可能獲得更多的好處，客觀上導(dǎo)致老實(shí)人吃虧的問(wèn)題。由于缺乏有效的強(qiáng)制力保障，政府對(duì)此往往無(wú)能為力。

3.2 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，補(bǔ)償方式單一，補(bǔ)償體系亟待完善

作為城市二次開(kāi)發(fā)創(chuàng)新工具，土地整備具有實(shí)施目標(biāo)多元、范圍寬泛、方式多樣、規(guī)模不同等特點(diǎn)。盡管市層面已建立了基本的制度框架，但其工作內(nèi)容繁雜、鏈條長(zhǎng)，相應(yīng)的補(bǔ)償體系并不健全。一方面，與城市更新相比，兩者實(shí)施程序、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)作方式等差異較大。以補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為例，城市更新主要基于市場(chǎng)主體與原土地權(quán)益人的談判，標(biāo)準(zhǔn)較高，方式多樣。政府除規(guī)定申報(bào)門(mén)檻、合法用地比例及公共設(shè)施用地貢獻(xiàn)率、補(bǔ)償原則等基本要求外，對(duì)具體補(bǔ)償行為并不作規(guī)定。實(shí)際補(bǔ)償工作中，違法建筑等比例補(bǔ)償普遍存在。相比之下，土地整備在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及補(bǔ)償類型上剛性、偏低。另一方面，與周邊城市相比。目前原特區(qū)外各區(qū)土地整備主要以征轉(zhuǎn)地歷史遺留問(wèn)題處理、房屋征收為主，基本延續(xù)征轉(zhuǎn)地處理模式，補(bǔ)償方式單一，遠(yuǎn)低于周邊城市。市政府于2015年出臺(tái)了《征地安置補(bǔ)償和土地置換若干規(guī)定（試行）》（深府〔2015〕81號(hào)），將用于建設(shè)用地的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高至按片區(qū)工業(yè)基準(zhǔn)地價(jià)的50%核算，盡管補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與深府〔2004〕102號(hào)文比有很大提高，但仍低于部分周邊城市。此外，近年來(lái)，深圳市房?jī)r(jià)上漲幅度較大，尤其是寶安、龍華等片區(qū)，房?jī)r(jià)漲幅一度引領(lǐng)全市，而房屋征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)剛性延續(xù)，偏于保守，導(dǎo)致征收補(bǔ)償工作難度不斷加大。在街道及社區(qū)層面，部分群眾對(duì)土地整備缺乏全面認(rèn)識(shí)，對(duì)土地整備的收益預(yù)期較低，對(duì)征地拆遷存在潛意識(shí)抗拒。

按照當(dāng)初的制度設(shè)計(jì)預(yù)期，深圳土地整備以政府主導(dǎo)為主，與以市場(chǎng)主導(dǎo)的城市更新共同構(gòu)成城市土地二次開(kāi)發(fā)的核心模式，并相互補(bǔ)充。但實(shí)際情況是城市更新推進(jìn)效率和實(shí)際效果均好于土地整備，這與土地整備補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低、方式單一、操作程序復(fù)雜等不無(wú)關(guān)系，既給政府帶來(lái)較大的財(cái)政壓力，也難以提高土地整備的實(shí)施效率。土地整備實(shí)施方案的編制正好反映了該問(wèn)題。方案編制涉及違法建筑處理、補(bǔ)償原則及標(biāo)準(zhǔn)、返還地比例、規(guī)劃調(diào)整等問(wèn)題，這些問(wèn)題涉及多個(gè)政府部門(mén)，協(xié)調(diào)難度較大，且土地整備實(shí)施部門(mén)在與被整備地塊權(quán)益人討價(jià)還價(jià)過(guò)程中，也面臨高昂的交易成本。因此，土地整備項(xiàng)目資金中一般安排相當(dāng)于包干價(jià)20%的資金額度作為實(shí)施土地整備的不可預(yù)見(jiàn)費(fèi)，如表5所示。

3.3 土地整備實(shí)施程序復(fù)雜，運(yùn)作周期較長(zhǎng)

土地整備實(shí)施的基本流程為：前期談判、摸底調(diào)查→納入土地整備計(jì)劃→編制實(shí)施方案→方案審批→資金審批→具體實(shí)施（拆遷、填海造地、收回土地使用權(quán)等）→移交驗(yàn)收→入庫(kù)儲(chǔ)備→土地出讓。土地整備流程過(guò)程過(guò)長(zhǎng)，委托代理成本偏高，且并未真正實(shí)現(xiàn)外部成本內(nèi)部化，從橫向看，土地整備主管部門(mén)與發(fā)改、財(cái)政、金融等部門(mén)在項(xiàng)目立項(xiàng)、資金使用等環(huán)節(jié)仍耗費(fèi)較大交易成本；從縱向看，土地整備涉及市—區(qū)—街道等實(shí)施層級(jí)，不同層級(jí)實(shí)施權(quán)限、利益訴求均有差異，且越往基層，權(quán)限設(shè)置越小，但利益訴求越明顯和具體。具體到土地整備中的房屋征收，根據(jù)《深圳市房屋征收實(shí)施辦法》（深府248號(hào)令）有關(guān)規(guī)定，一個(gè)完整的房屋征收程序從列入年度房屋征收計(jì)劃到簽訂補(bǔ)償協(xié)議有19個(gè)環(huán)節(jié)，如果補(bǔ)償協(xié)議簽訂后無(wú)法實(shí)施，還要做出補(bǔ)償決定，甚至申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，實(shí)施周期漫長(zhǎng)。在248號(hào)文規(guī)定的房屋征收環(huán)節(jié)中，部分環(huán)節(jié)有嚴(yán)格的時(shí)間限制，如房屋征收補(bǔ)償方案征求意見(jiàn)不少于30日等。即使是一般的土地整備實(shí)施方案，也要經(jīng)歷街道前期摸底—評(píng)估和測(cè)繪招標(biāo)—編制方案—征求意見(jiàn)—區(qū)土地整備中心審核—區(qū)政府審核—市土地整備局審定等過(guò)程，其中，如涉及標(biāo)的額較大的評(píng)估和測(cè)繪公開(kāi)招標(biāo)，一般需要3個(gè)月左右，如土地整備方案中涉及留用地，還應(yīng)編制留用地規(guī)劃方案，確定留用地選址，所耗時(shí)間難以確定。

對(duì)于一個(gè)重大建設(shè)項(xiàng)目而言，征地拆遷只是其中一個(gè)環(huán)節(jié)。部分建設(shè)項(xiàng)目特別是省、市重大項(xiàng)目在開(kāi)展規(guī)劃選址、方案設(shè)計(jì)等前期工作時(shí)，未充分考慮征地拆遷的工作量及難度，造成后期協(xié)商補(bǔ)償工作量大、用地范圍反復(fù)調(diào)整、征地拆遷難度大等情況。另外，部分項(xiàng)目未能合理安排工程立項(xiàng)、設(shè)計(jì)、征地拆遷及建設(shè)時(shí)段，預(yù)留的征地拆遷時(shí)間較短，按照法定程序很難按時(shí)完成任務(wù)。如，北車基地土地整備（一期）項(xiàng)目，需征收房屋161棟，總建筑面積24.61萬(wàn)平方米，直到2016年初，市規(guī)土委明確土地整備資金由市規(guī)土委核撥后，才具備全面開(kāi)展土地整備工作的條件，但深圳市要求2015年6月30日前完成全部房屋拆遷工作，移交施工場(chǎng)地，征收工作完成時(shí)限明顯不合理。由此導(dǎo)致實(shí)踐中存在邊拆遷邊建設(shè)的不合理現(xiàn)象。

3.4 土地整備政策體系不完善，缺乏統(tǒng)一的操作依據(jù)

土地整備與城市更新被定位為城市二次開(kāi)發(fā)的“兩駕馬車”，是互補(bǔ)、錯(cuò)位發(fā)展的兩種二次開(kāi)發(fā)手段。但從目前情況來(lái)看，城市更新在法律定位、政策體系等方面明顯較土地整備更為完善，目前已形成了涵蓋法規(guī)、政策、技術(shù)、操作等層次清晰的體系框架，且制度指向性比較明顯，制度設(shè)計(jì)與城市更新的發(fā)展定位、實(shí)施方式緊密銜接，政策之間具有較強(qiáng)的契合力和銜接性，且動(dòng)態(tài)性較強(qiáng)，能夠在實(shí)踐中不斷完善。相比之下，土地整備在內(nèi)涵外延上要大于城市更新，土地整備包括了房屋征收、土地收購(gòu)及收回、征轉(zhuǎn)地歷史遺留問(wèn)題處理、填海（填江）等方式，每種方式都有獨(dú)立的操作流程及體系。以房屋征收而言，國(guó)家層面有《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，深圳市地方層面有《深圳市房屋征收與補(bǔ)償辦法》，而在此之前，廣東省及深圳市均有類似操作性文件，時(shí)間跨度較大，且從上述辦法的法律效力優(yōu)先級(jí)上看，均高于深府〔2011〕102號(hào)文。由此導(dǎo)致的結(jié)果是，如果純粹從法律上操作，房屋征收具有一定的實(shí)施強(qiáng)制性，而房屋征收以外的其他土地整備方式則不具備這個(gè)條件。簡(jiǎn)而言之，土地整備既缺乏城市更新的市場(chǎng)靈活性，又缺乏法律強(qiáng)制力做保障，導(dǎo)致土地整備在實(shí)踐過(guò)程中推動(dòng)難度較大，如表6所示。

3.5 現(xiàn)行土地整備收益分配政策缺乏統(tǒng)一性和連貫性

原農(nóng)村集體范圍的土地處置問(wèn)題是深圳二次開(kāi)發(fā)的重點(diǎn)所在，這一方面是因?yàn)樯鲜鰠^(qū)域是目前緊約束下挖潛的必有之選，同時(shí)，這是消除違法建筑、改善城市面貌的中心所在。因此，現(xiàn)行深圳二次開(kāi)發(fā)系列制度設(shè)計(jì)無(wú)一避免的要首先解決原農(nóng)村區(qū)域的土地處置問(wèn)題，且其關(guān)鍵問(wèn)題是妥善處置土地增值收益分配問(wèn)題。但研究發(fā)現(xiàn)，如果將土地整備置于包括城市更新、農(nóng)地入市在內(nèi)的二次開(kāi)發(fā)體系整體研究，可以看出，深圳現(xiàn)行土地收益分配制度具有一定的不連貫性，這在針對(duì)原農(nóng)村集體土地的處置上較為明顯。如僅土地整備中涉及未征未轉(zhuǎn)地處置及補(bǔ)償?shù)奈募陀猩罡?004〕102號(hào)文、深府〔2015〕81號(hào)文、利益統(tǒng)籌試點(diǎn)辦法等，利益統(tǒng)籌試點(diǎn)辦法中又包括片區(qū)統(tǒng)籌和整村統(tǒng)籌等不同做法，每種做法的讓利程度、處置差異、適用范圍有所不同，但也存在交叉，導(dǎo)致在實(shí)際操作中難以適從。再如土地整備與城市更新對(duì)違法建筑的處置問(wèn)題，土地整備尤其是房屋征收過(guò)程中涉及違法建筑的認(rèn)定、補(bǔ)償嚴(yán)格按248號(hào)令等文件處理，基本無(wú)操作空間，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，但城市更新在滿足門(mén)檻要求后，違法建筑的處置交給市場(chǎng)，企業(yè)出于快速推進(jìn)項(xiàng)目的需要，往往對(duì)違法建筑給予與商品房等價(jià)值的置換或補(bǔ)償，實(shí)際上間接實(shí)現(xiàn)了違法建筑的“漂白”。究其原因，除了城市更新、土地整備、農(nóng)地入市在目標(biāo)導(dǎo)向及驅(qū)動(dòng)力上存在差異外，還與三者分屬不同部門(mén)管理有一定關(guān)系。

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6.張宇 歐名豪.農(nóng)地入市背景下土地整備困境及改進(jìn)路徑——以深圳市為例.廣東土地科學(xué).2011.08

作者簡(jiǎn)介：

歐國(guó)良，華中科技大學(xué)博士研究生，深圳職業(yè)技術(shù)學(xué)院副教授，主要研究方向房地產(chǎn)管理與土地利用。

張宇，博士，深圳市寶安區(qū)土地整備中心高級(jí)工程師，主要研究方向土地規(guī)劃利用。