吳仲鋼

提高黨員干部法治思維和依法辦事能力的研究

吳仲鋼

(上海大學法學院，上海 200444)

黨的十八屆四中全會強調“提高黨員干部法治思維和依法辦事能力”，現(xiàn)實困境是部分黨員干部“法治思維”水平較低，“依法辦事”能力較差，嚴重影響干群、黨群關系，阻礙依法治國戰(zhàn)略的實施。應樹立“以民為本”的大局意識，提升黨員干部的法律意識，澄清“全民守法”的關鍵在于黨員干部“依法辦事”，奉行權利與義務一致性觀念，強化責任意識，堅持政治與法律并重，以增強人民群眾對黨和政府的信任，提升司法權威和公信力。

黨員干部；法治思維；依法辦事；全民守法

黨的十八屆四中全會提出,“提高黨員干部法治思維和依法辦事能力”，彰顯了黨中央對依法治國理念的重視和堅守，是黨員干部貫徹依法治國理念的重要抓手之一?！胺ㄖ嗡季S”與“依法辦事”存在緊密的邏輯關系，是唯物辯證法在依法治國領域的反映，“法治思維”是“依法辦事”能力的前提和內在要求，“依法辦事”能力是“法治思維”的表現(xiàn)形式，厘清二者的辯證關系，對于踐行依法治國理念尤為重要。黨員干部在日常工作和生活中存在諸多問題，與依法治國理念大相徑庭，有悖于“法治思維”，消減了“依法辦事”能力，成為貪污腐敗之源，嚴重影響干群、黨群關系，動搖人民群眾對黨和人民政府的信任基礎，甚至會葬送黨和人民政府的偉大事業(yè)。因此，對“法治思維”與“依法辦事”能力的關系進行合理定位，分析黨員干部存在的系列問題，并有針對性地提出切實可行的實踐策略，對于貫徹黨的十八屆四中全會精神，“提高黨員干部法治思維和依法辦事能力”，強化黨和人民的魚水親情，增強人民對黨員干部的信任，充分發(fā)揮人民群眾的積極性和創(chuàng)造性，具有重要的理論與實踐意義。黨員干部應當以身作則，嚴于律己，心懷“法治思維”之心，嚴格“依法辦事”，以“法治思維”考量“依法辦事”能力，以“依法辦事”能力凸顯“法治思維”水平，逐步推進依法治國戰(zhàn)略，加速具有中國特色的社會主義法律體系的最終形成。

一、“法治思維”和“依法辦事”的基本理論

(一)法治思維

2014年2月28日，習近平總書記在主持召開中央全面深化改革領導小組第二次會議中指出，“凡屬重大改革都要于法有據。在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，加強對相關立法工作的協(xié)調”，強化了人們對“法治思維”的認知，開啟了理論界和實務界對“法治思維”的大討論。“法治思維”是一個歷久彌新的問題，馬克思經典著作早有闡述，“被認為是資產階級法學世界觀戰(zhàn)勝歐洲中世紀神學世界觀后科學基本運作進路”[1]。對于“法治思維”的解讀，仁者見仁、智者見智，因時遁勢而異，學者的界定可謂亂花迷人，卷帙浩繁。但無論學者如何裁剪“法治思維”，高深精致的“法治思維”界定背后必然存在某種共性，以切合當代中國的時代背景?！胺ㄖ嗡季S”本質內涵在于，執(zhí)政者在法治理念的基礎上,運用法律規(guī)范、法律原則、法律精神和法律邏輯對所遇到或所要處理的問題進行分析、綜合、判斷、推理和形成結論、決定的思想認識活動與過程。[2]

就韋伯看來，“法治思維”應當以形式為主，以實質為輔，從而構成法律價值的基礎。應該說此種情景是當下中國的一種事實狀態(tài)，縱使頗有學術市場，不乏景從者，卻非理想境遇。反視“法治思維”的本質，此乃一孔之見，“法治思維”的理想狀態(tài)是達致形式與實質的統(tǒng)一。就黨員干部的“法治思維”而言，不僅要求黨員干部在形式上、程序上、方式方法上遵循“法治思維”，而且應當把這種形式“法治思維”位移到實質“法治思維”中去，真正把“法治思維”羽化在黨員干部的心中，成為黨員干部一切工作和行動的準則和指南，實現(xiàn)形式與實質的互動融合。[3]形式“法治思維”到實質“法治思維”的轉變，需要黨員干部在工作中不斷學習和感悟，提高黨性和法律意識，擺脫為博眼球之形式主義，堅守依法治國、依法執(zhí)政、依法辦事的底線。黨的十八屆四中全會報告提出,“堅持依法執(zhí)政，各級領導干部要帶頭遵守法律，帶頭依法辦事，不得違法行使權力，更不能以言代法、以權壓法、徇私枉法”，是對黨員干部在行動中遵照“法治思維”、把法治內化在心中的行動指南。只有在“法治思維”的指導下，黨員干部才能做到依法治國、依法執(zhí)政、依法治黨，充分發(fā)揮黨員干部在人民群眾中的模范帶頭作用。

(二)依法辦事

在中國共產黨第八次全國代表大會上，董必武提出：“黨中央號召公安、檢察、法院和一切國家機關，都必須依法辦事。依法辦事，是我們進一步加強人民民主法制的中心環(huán)節(jié)?！敝翞槊黠@的是，董老的“依法辦事”主張與十八屆四中全會中習主席的觀點不謀而合，對我國依法治國理念的形成具有巨大的推動作用和影響力，理論意義和實踐意義不容小視?！耙婪ㄞk事”以有法可依為前提，以有法必依為根本宗旨。[4]

黨員干部在實踐中嚴格貫徹“依法辦事”須客觀具備有法可依的制度環(huán)境。新中國成立以來，我國各項法律、法規(guī)、制度得到逐步建立、健全和完善，社會主義法律體系基本形成。毫不諱言，當下黨員干部“依法辦事”的前提條件已經具備，其一言一行均受到相關法律、法規(guī)的調控和統(tǒng)攝。為遏制貪污腐敗，預防不正之風，黨員干部應增強法律意識，學習法律，了解法律，熟知法律，認真踐行法律，為有法可依創(chuàng)造良好的人文環(huán)境，也是“依法辦事”能力的集中體現(xiàn)。依從“依法辦事”的先進理念，黨員干部在工作和實踐中，應時刻通過法律來拷問行為的正當性和合理性，把有法可依轉化為實際行動，竭力做“死法”(文本法)的踐行者，“活法”(生活中的法)的領跑者，不斷提高“依法辦事”能力。

有法可依是“依法辦事”的起點，目的是實現(xiàn)有法必依，非但如此，無法真正做到“依法辦事”。“依法辦事”在實踐中，通常會被褻瀆性使用。面臨多方利益沖突時，一些黨員干部屈服于權或利，忽視了黨的十八屆四中全會所強調的“不能以言代法、以權壓法、徇私枉法”?！耙婪ㄞk事”首先應堅持權讓位于法，法大于權。其次，“依法辦事”須一視同仁，針對各種利益主體，黨員干部應奉行平等原則，客觀、公正地對待各方利益主體，力爭實現(xiàn)各方利益的衡平。再次，注重程序與實體并重?！耙婪ㄞk事”要求黨員干部在處理事務時嚴格按照法定程序進行，程序正義是實現(xiàn)實體正義的前提，無程序正義，也就無所謂實體正義。黨員干部須知實體正義是依法治國的基本目標之一，它追尋法律自身和處理結果的公正，關乎政府和司法權威，事關司法正義，最終影響民眾對社會主義道路的信任和信心。因此，黨員干部始終堅守程序與實體正義一體觀至關重要，既關涉“依法辦事”的落實和實現(xiàn)，又涉及自由、民主、平等等憲法基本權利，黨員干部對此應給予極大關注。[5]最后，“依法辦事”應彰顯法律的權威性和強制性。黨員干部作為法律的主要踐行者和實施者，在“依法辦事”時，應賞罰分明，嚴格遵守現(xiàn)有法律，維護法律權威。法律具有確定性，為人們行為提供確定性指引，何種行為觸犯法律，承擔何種責任，何種行為受法律保護，享受何種權利，法律均有明確規(guī)定。“依法辦事”督促黨員干部以法為則，以法為準，該處罰時絕不手軟，絕不袒護，該保護時絕不懈怠，絕不降低標準，切實維護當事人的合法權益。[6]一言以蔽之，“依法辦事”必須做到有法必依，如此方可砌筑黨員干部“法治思維”之思想大廈，提高黨員干部“依法辦事”能力。

二、黨員干部“法治思維”與“依法辦事”能力的辯證關系

(一)“法治思維”是“依法辦事”能力的前提和內在要求

黨員干部“依法辦事”須心系“法治思維”，“依法辦事”隨“法治思維”而動，缺乏“法治思維”的指導，“依法辦事”將浮于表面，流觴于形式。黨的十八屆四中全會提出“科學立法，嚴格執(zhí)法，公正司法，全民守法”?！叭袷胤ā弊鳛橐婪ㄖ螄年P鍵一環(huán)，主要訴諸公民的法律意識。換句話說，公民須具備“法治思維”。正如日本著名學者川島武宜所說，“近代法意識最根本的基礎因素是主體性的意識”[7]，此種法律意識包括對自己權利的主張與對他人權利的尊重兩部分。民眾遵守法律主要是因為某種行為或事由是由法律規(guī)范所命令的，以法律規(guī)范形式來命令是民眾遵守法律的唯一動機，除此亦無其他。基于此，黨員干部秉持的“法治思維”是“依法辦事”的前提，“法治思維”促使黨員干部及普通民眾遵守現(xiàn)有法律規(guī)范，使其行為滿足法律規(guī)范的要求，去除違法亂紀的詬病，“依法辦事”方能圓滿自足，從多重視角對“法治思維”進行映射。

“依法辦事”潛在地要求黨員干部具備“法治思維”，在“法治思維”的軌道上前進，一旦脫離“法治思維”的軌跡，黨員干部很可能以權壓法、以言代法、以權謀私，將動搖和侵蝕“依法辦事”的根基，使“依法辦事”喪失統(tǒng)領方向，跌入非法的誤區(qū)，難以自拔?！邦I導干部對法治精神、法治理念、法律原則、法律規(guī)范的認知能力直接決定了其依法辦事的能力。領導干部依法辦事的水平則直接反映出其法治思維能力的高低?！盵8]不難看出，“法治思維”是“依法辦事”的內在要求，綜觀“依法辦事”的本質，其與“法治思維”密切糾纏，希冀黨員干部對法律思維方式、原則、精神、理念等進行全面把握，并付諸實踐，把“依法辦事”落到實處，否則付之闕如之憾不可避免。

(二)“依法辦事”能力是“法治思維”的表現(xiàn)形式

黨員干部“法治思維”水平的高低決定著“依法辦事”能力的高低，黨員干部“法治思維”水平越高，“依法辦事”能力越強，反之，則越弱。簡言之，“依法辦事”能力是黨員干部“法治思維”的外在表現(xiàn)，后者決定前者。黨員干部同普通群眾一樣，隨思維而動，怎么想的就怎么做，此種說法縱然不盡周密，但反映了黨員干部的一般行為規(guī)律，表達了人腦的活動方程式，決定著人的行為方式和結果。放眼黨員干部的具體工作和生活實踐，其活動方程式表現(xiàn)為“法治思維”，在遵循法律原則、精神、理念、思維方式的前提下，以事實為依據，以法律為準繩；行為方式和結果則外化為“法治思維”，黨員干部能否做到“依法辦事”取決于對上述前提的堅守程度。[9]從這個角度而言，“法治思維”是本質要求，“依法辦事”是外在表現(xiàn)形式。不過，“依法辦事”的外在性特征不是永久被動的，其具有能動的反作用，當黨員干部“依法辦事”能力與“法治思維”水平一致時，就會促進“法治思維”的發(fā)展，否則，就會阻礙“法治思維”的發(fā)展。

綜上所述，黨員干部“法治思維”水平決定著“依法辦事”能力的性質、水平、發(fā)展方向，有什么樣的“法治思維”水平，就有什么樣的“依法辦事”能力與之相適應。同時，“依法辦事”對“法治思維”具有能動的反作用，促進“法治思維”的變革，由量變到質變，加速新的“法治思維”的產生，促進舊的“法治思維”的滅亡。周而復始，不斷適用否定之否定規(guī)律，新的“法治思維”不斷產生，舊的“法治思維”不斷滅亡。作為“法治思維”的外在表現(xiàn)，為適應新的“法治思維”水平，黨員干部“依法辦事”能力必須調整、轉變、進步、提高，以提升其“法治思維”水平。[10]故而，“法治思維”與“依法辦事”是辯證統(tǒng)一關系，兩者相互作用、相互影響、相輔相成。

三、提高黨員干部“法治思維”與“依法辦事”能力面臨的現(xiàn)實困境

(一)“官本位”思想與“法治思維”的對立

中國幾千年的封建傳統(tǒng)思想，尤其是“官本位”思想，對黨員干部具有較大的禁錮作用。部分黨員干部，以辦公室為陣地，看看報紙，喝喝茶，通過手機或電話發(fā)發(fā)指令，決策部署與群眾及現(xiàn)實生活脫節(jié)；過多依賴領導指示，思想僵化，缺乏主動性和創(chuàng)造性；決策部署流于形式，貫徹實施和監(jiān)督不力，社會反映與效果較差；缺乏服務意識，慣于被動處理相關事務，尚未深入群眾中去，消解問題于萌芽狀態(tài)；推諉現(xiàn)象嚴重，由于部分黨員干部懼于責任，一些關乎群眾切身利益的問題久拖不決。[11]“官本位”思想與“法治思維”相悖，阻礙了黨員干部“法治思維”的形成，作為“法治思維”的外在表現(xiàn)，“依法辦事”則猶如空中樓閣，可望而不可即。

(二)法律意識淡薄

部分黨員干部“權力本位”思想濃厚，潛意識里認為權大于法，在處理公務、接待群眾時，固守己見，憑主觀臆斷辦事，把個人喜好看作是理所當然，強迫他人接受。通常拍腦袋做決策，獨斷專行，搞一言堂，違反民主集中制，脫離“法治思維”，打破“依法辦事”規(guī)律。有法不依現(xiàn)象極為普遍，有的黨員干部把法律看作是施政的障礙，盡一切辦法予以規(guī)避，以期實現(xiàn)某種政治目的。也有黨員干部，故意繞過法律，為個人及家人、親屬謀取私利，罔顧國家、集體、第三人利益，遵循的基本原則是違法辦事而非“依法辦事”，此時法律的權威性盡失，行政權被玩弄于股掌之中，淪喪為某些黨員干部獲利的骯臟工具。[12]黨的十八屆四中全會指出，“堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，實現(xiàn)科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[13]。部分黨員干部由于法律意識淡薄所引發(fā)的一系列社會問題，不但偏離了“法治思維”的正確軌道，沖擊了法律視為生命的基本原則、思維、觀念、精神，而且葬送了“法治思維”力圖達到的“依法辦事”目標，最終會擾亂社會秩序，影響我國社會主義法治進程，侵蝕社會主義現(xiàn)代化建設的根基。

(三)誤讀“全民守法”

“法治思維”的最高境界是，包括黨員干部在內的全民須把“法治思維”內化在心中，作為一切行動的指南，以期一切行為滿足“依法辦事”的基本要求。然而，需要強調的是，黨員干部應首先守法，為全民作出表率，充分發(fā)揮模范帶頭作用，形成全民追捧和信仰法律之勢。在這個過程中，有黨員干部宣稱，法律是統(tǒng)治階級意志的體現(xiàn)，黨員干部作為法律的實施者和執(zhí)行者，可以不受或少受法律的拘束，守法主要針對的是普通民眾守法。黨員干部的主要任務是監(jiān)督公眾守法，適時懲罰和制裁違法行為，其自身并非守法的主要主體。其奉行的是“只許州官放火，不許百姓點燈”的專制思想，忽略了黨員干部與普通民眾作為法律主體的平等性，對黨員干部與普通民眾實行兩分，加劇了兩者之間的矛盾，不利于民族團結和民主平等?！叭袷胤ā贬槍Φ氖侨w國民，黨員干部也不例外。作為工人階級的先鋒隊的代表，黨員干部應當帶頭守法，嚴格執(zhí)法，公正司法，爭做踐行依法治國的典范，而不是搞特殊，脫離人民群眾。部分黨員干部對“全民守法”的誤讀，把黨員干部守法從“法治思維”的基本要求中位移出去，束之高閣，搞特殊，不利于黨員干部“法治思維”水平的提高，也無法真正做到“依法辦事”，提高黨員干部“法治思維”和“依法辦事”能力的大門必將全然關閉。

(四)重公民義務而輕公民權利

黨員干部的“法治思維”水平決定著“依法辦事”能力，“依法辦事”內在要求黨員干部在實踐中要慎重對待公民權利與義務，關注權利義務的一致性。然而，現(xiàn)有情況并不樂觀，一些黨員干部強調公民義務而輕視公民權利的現(xiàn)象極為嚴重，認為守法是每個公民應盡的義務和責任，此種解讀違背了權利義務的一致性原則。公民在履行義務的同時，也享有一定的權利，如對黨員干部的批評權與監(jiān)督權，正是通過對黨員干部的批評和監(jiān)督來履行守法義務。[14]在觀念中，黨員干部尚未樹立公民的權利意識，一味宣傳和呼吁公民守法，然作為公民組成部分的黨員干部自己卻在非法行事，弱化了公民權利，本身就與“全民守法”的宗旨背道而馳。“目前對權利的行使表現(xiàn)出一種消極的規(guī)范狀態(tài)：權利是否行使全憑權利主體的自由選擇，法律只對其行使的限制性條件作出規(guī)定，即不得損害他人權利和公共利益?！盵5]由此可見，黨員干部過多強調公民的守法義務，公民的部分權利似乎芳蹤絕跡，嚴重侵害公民的合法權益。此外，黨員干部沒有為激活公民權利、促進權利行使創(chuàng)造條件，不利于公民主體意識的培養(yǎng)與塑造，主體意識須在追尋自身權利與尊重他人權利的基礎上建立，蔑視他人權利必然會遭受對方的反抗和抵制，甚至引發(fā)革命斗爭，黨員干部的權利將無法保障，乃至泯滅?？偠灾h員干部重義務而輕權利的思想危害極大，既不利于黨員干部與普通民眾和諧關系的培育，侵害公民合法權益，也不利于黨及黨員干部的自身成長，甚者會毀掉黨苦心經營而志在為人民服務的偉大事業(yè)。

(五)缺乏責任感

黨員干部應當具有強烈的責任感，心系人民，全心全意為人民服務，為了人民幸福敢于擔當、敢于奉獻，甚至犧牲自己的生命，這是黨員干部所應當具有的“法治思維”之一。懷揣此種思維，黨員干部才能循法而行，嚴格按照法律的規(guī)定辦事，做法律的忠誠衛(wèi)士和守護神，認真踐行法律，為“依法辦事”創(chuàng)造良好的思想基礎。然而，理想與現(xiàn)實存在巨大差距，有的黨員干部“法治思維”水平較低，對群眾反映的事，不聞不問，能推則推，即使勉強接受，也是久拖不決，加劇了黨群、干群之間的矛盾，在他們的腦海里“依法辦事”好像早已消逝無蹤，忘記了作為黨員干部應當肩負的重擔，責任感盡失，長此以往，將會使人民群眾失去對黨的信任，葬送黨多年建立的宏偉基業(yè)。黨員干部需要切記的是，我們黨堅持的是群眾路線，一切為了群眾，一切依靠群眾，想群眾之所想，急群眾之所急。[15]另外，在一些關乎群眾重大利益面前，需要黨員干部有敢于承擔巨大風險和責任的氣魄，但有些黨員干部出于一己之私(如政治前途)，推諉不前，不顧群眾利益。在當下中國全面深化改革的背景下，改革先行，立法推進是一種理想狀態(tài)，立法相對于社會經濟發(fā)展，具有滯后性。對于有助于改革，而沒有現(xiàn)行法律依據或與現(xiàn)行法存在沖突時，需要黨員干部遵循“法治思維”所提倡的基本原則、精神、理念、思維方式，大膽進行改革，可以對現(xiàn)有法律進行突破，這依然是“依法辦事”的應有之意。若黨員干部缺乏責任感，畏首畏尾，停滯不前，很容易毀滅人民群眾的積極性和創(chuàng)造性，斷送幾十年來的改革成果。

(六)混淆法律與政治的關系

董必武曾對“依法辦事”進行過精辟闡述，并要求公檢法及一切國家機關都要“依法辦事”。與此同時，董老認為，“依法辦事”還要處理好法律與政治的關系，他既反對把兩者對立，也反對重政治而輕法律。這本身也是一種“法治思維”，端正該種態(tài)度對黨員干部“法治思維”水平、“依法辦事”能力的提高具有重要的理論與實踐意義。事實是，一些黨員干部混淆政治與法律的關系，主張只要工作需要，任何決策部署都是對的，無須站在法律的角度進行拷問。政治主張固然有時可以通過立法轉變?yōu)榉桑闻c法律絕不是一一對應的，兩者不能混為一談。黨員干部的決策部署依然要接受法律的檢驗，問一問是否合法，是否滿足法定的程序，這樣處理的結果是否公正，法律效果和社會效果如何，這些都是值得關注的。法律不僅能驗證行政權行使的正當性，而且可以協(xié)調政治關系，規(guī)范執(zhí)政行為，促進政治發(fā)展，解決政治問題。[16]因此，法律對政治的作用是巨大的，切勿重政治而輕法律。“法治思維”要求我們處理好政治與法律的關系，要求法律與政治并重，政治需要通過法律來保障和檢驗，只有這樣才能做到依法行政，真正踐行“依法辦事”。

四、提高黨員干部“法治思維”與“依法辦事”能力的路徑

(一)樹立“以民為本”的大局意識

科學發(fā)展觀的核心內容之一就是“以人為本”，其中作為“人”的主要組成，普通民眾是貫徹實施“以民為本”思想所作用的主要對象。黨員干部作為踐行“以人為本”思想的主力軍，應當秉持“法治思維”的基本宗旨，樹立“以民為本”的大局意識，嚴格“依法辦事”。在這個過程中，黨員干部應擺脫“官本位”思想的束縛，加強基層調研，傾聽普通民眾的呼聲，感受民眾的疾苦。遵循“法治思維”、“依法辦事”，而非領導意志。為了民眾利益，敢于冒險，敢于奉獻，勇于承擔責任。注重制定相關政策措施的可行性，對整個實施過程進行全面監(jiān)督，嚴厲打擊非法行為，充分保障民眾權利。黨員干部應在“法治思維”的指導下，“依法辦事”，切實貫徹“以民為本”思想，切記社會發(fā)展的主體是人民群眾，人民群眾的需求是社會發(fā)展的動力，人民群眾需要滿足的程度體現(xiàn)著社會發(fā)展的尺度，最大限度滿足人民群眾的物質文化需要是社會發(fā)展的目的，人的全面發(fā)展是社會發(fā)展的終極目標。[17]只有這樣，黨員干部才能心懷普通民眾，堅持“以民為本”，不斷提升“法治思維”水平，提高“依法辦事”能力。

(二)提升黨員干部的法律意識，依法行政

黨員干部在實踐中，應堅持“法治思維”的基本原則、精神、理念、思維方式，通過不同途徑提升法律意識，如定期舉行法律法規(guī)培訓班、參加法律講座、觀看法律節(jié)目、聽審等，客觀公正地“依法辦事”。杜絕搞一言堂，拍腦袋決策，實行民主集中制，適當舉行聽證，聽取大多數(shù)人或廣大人民群眾的意見和呼聲。應當把法律作為施政的堡壘，而不是施政的障礙，法律就像一面鏡子，對黨員干部的施政水平和能力具有透視和監(jiān)督作用，有利于黨員干部“法治思維”的形成和“依法辦事”能力的提高。[18]黨員干部在法律的指引下，處理問題應當實事求是，遵守客觀規(guī)律，公正、平等地對待當事人，抑制一己私欲，一心一意為大眾謀福利。依法行政號召黨員干部嚴格“依法辦事”，把法律作為行為準則，不能超越法律規(guī)定的職責和職權范圍。黨員干部作為施政主體，理應明白行使行政權力的主體必須合法，行政權力的取得和實施必須合法，行使行政權力必須承擔一定的責任。同時，依法行政還要求一切政務公開、透明，接受社會的監(jiān)督，容許社會各界對行政權力的實施進行批評和監(jiān)督。作為回應，黨員干部應適時對相關政策措施、施政的方式等作出適當調整，以滿足廣大民眾的需求，增強相關政策措施的可行性和合理性。提升黨員干部的法律意識是“法治思維”的必然要求，也是“依法辦事”的前提和保障，依法執(zhí)政則是“依法辦事”的具體化和內在規(guī)定性。[19]

(三)澄清“全民守法”的關鍵在于黨員干部“依法辦事”

中國共產黨是工人階級的先鋒隊，領導中國人民推翻了三座大山，抵御了外來侵略，打倒了國民黨反動派，建立了新中國，現(xiàn)正領導全國人民進行現(xiàn)代化建設。作為中國共產黨組成部分的中國共產黨黨員干部始終是社會主義現(xiàn)代化建設的主力軍之一，在社會主義現(xiàn)代化建設的各個領域起到模范帶頭作用。十八屆四中全會提出“全民守法”，不應誤讀為僅限于普通民眾的守法，關鍵是黨員干部“依法辦事”。倘若要民眾守法，黨員干部先要“依法辦事”。洛克認為，人民讓渡權利組建國家，目的是國家能“依法辦事”，保護民眾的權利和自由。作為國家權力的主要行使者，黨員干部在“全民守法”中應帶頭守法，“依法辦事”，切實維護人民的基本權利和自由。否則，民眾不會信服這樣的國家、政府，國家、政府也無權要求民眾遵守法律。“政府作為源自法律、產生于法律的國家機關，依法行事本該是其職責所在。如果政府動輒行為違法或所為沒有法律上的依據，那等于是提醒人們，法律只不過是一紙毫無價值的空頭文件，脆弱的法律權威遠比不上擁有爪牙的國家權力。”[20]因此，必須澄清“全民守法”的關鍵在于黨員干部“依法辦事”，體現(xiàn)全民意志并上升為國家意志的法律，首先需要執(zhí)行政府權力的大多數(shù)黨員干部的遵守，此時人民權利和自由得到有效保障，人民生活安定、幸福，方可要求人民守法，人民也才能在潛意識里守法，心甘情愿守法。黨員干部自覺守法是“法治思維”水平的一種升華和外在表現(xiàn)，是“依法辦事”的基本要求。所以，澄清“全民守法”的關鍵在于黨員干部“依法辦事”，這對于提高黨員干部的“法治思維”水平和“依法辦事”能力具有重要意義。

(四)奉行權利與義務一致性觀念

公民作為守法主體之一，是權利與義務的統(tǒng)一體，縱使在個案中公民的某項或某些權利可能與義務是不對等的，但從社會權利總量和義務總量來看是對等的?！叭袷胤ā睆谋砻嫔蟻砜?，似乎只是一種義務，其實不然，“全民守法”也是一種權利。公民只有自身遵紀守法，才能要求他人作出或不作出某種行為，尤其是黨員干部“依法辦事”，不然公民就失去了對黨員干部的請求權、批評權和監(jiān)督權。法律賦予人們自由，亦限制人們的權利。理由在于，任何權利都有邊界，具有有限屬性。當一個人權利無限時，必然會侵害他人權利，此時該個人及他人的權利將會遭受踐踏，久而久之，權利將不復存在。黨員干部應當從重公民義務輕公民權利的錯誤認知中走出來，奉行權利與義務一致性觀念，在號召“全民守法”的同時，充分保障公民的各項權利和自由。至關重要的是，要為公民權利的獲得和保障提供肥沃的土壤，如制度環(huán)境、人文環(huán)境、激勵機制、財政支持等，充分調動公民的積極性和創(chuàng)造性，為社會主義現(xiàn)代化建設建言獻策，促進黨群關系、干群關系的良性發(fā)展。權利與義務一致性觀念是法學領域的基本問題之一，就民事主體而言，有權利就有義務，反之亦然。[21]黨員干部的“法治思維”水平高低也體現(xiàn)在權利與義務的一致性觀念，正確把握權利義務的一致性關系，也是“法治思維”水平的一種彰顯?！耙婪ㄞk事”能力在一定程度上取決于對各利益主體權利義務的權衡上，“依法辦事”是一種標尺，一種處理利益主體權利義務分配與分擔的標尺。由此可見，奉行權利與義務一致性觀念對于黨員干部“法治思維”水平和“依法辦事”能力的提高尤為重要，需要黨員干部格外關注。

(五)強化責任意識

黨員干部作為黨的杰出代表，在行使國家賦權和執(zhí)行權力的同時，必然承擔一定責任，實現(xiàn)權責的高度統(tǒng)一。黨的宗旨是為人民服務，怎么為人民服務呢？最基本的要求是，黨員干部必須不斷提升“法治思維”水平和“依法辦事”能力?！胺ㄖ嗡季S”是對法律原則、思維、精神和理念的遵循，法律責任作為關鍵一環(huán)是“法治思維”的一種內在規(guī)定性。黨員干部堅持“法治思維”，奉行權責統(tǒng)一，必然肩負一定責任。與此同時，黨員干部在工作和實踐中，還須承擔一定的社會責任、崗位職責、領導責任等，與法律責任一道形成一個復雜的責任綜合體。黨員干部作為群眾利益的保護者和捍衛(wèi)者，踐行為人民服務的宗旨尤為重要，應當強化責任意識，對人民群眾反映的問題，進行積極回應，通過各種途徑對相關問題進行妥善處理，盡量滿足各利益主體的權利訴求。必須對不作為或作為的某些不利后果承擔責任有一個清晰的認知。面對改革開放的全面深入，黨員干部必須有前瞻性，遵照“法治思維”的基本要求，可以對現(xiàn)有法律進行超越，以敢于承擔責任的心態(tài)，推進改革不斷深入。也許在這個過程中，會出現(xiàn)改革與現(xiàn)有法律的沖突，黨員干部須承擔一定責任，但隨著法律立改廢釋的跟進，這種情境將會愈發(fā)稀少。[22]黨員干部只要懷揣“法治思維”，嚴格“依法辦事”，黨和人民是不會忘記的，會永遠記住他們的豐功偉績。責任作為提高黨員干部“法治思維”水平和“依法辦事”能力的關鍵一環(huán)，黨員干部要高度重視，自覺增強責任意識，全心全意為人民服務，通過能動的反作用提高黨員干部的“法治思維”水平和“依法辦事”能力。

(六)堅持政治與法律并重

政治與法律都屬于上層建筑，皆為經濟基礎服務，兩者比較而言政治比法律涉及面更廣。法律是統(tǒng)治階級意志的反映，作為政治國家的代表，黨員干部必須嚴格執(zhí)行本階級的意志，倘若黨員干部都不遵守反映本階級意志的法律，這樣的法律則名存而實亡，何談普通老百姓守法？黨員干部作為中國共產黨的主要代表，首先要嚴格遵守法律，宣傳法律，執(zhí)行法律，為普通大眾做好守法的楷模。在工作和實踐中，去除政治大于法律的錯誤思想，法律雖然反映統(tǒng)治階級意志，為統(tǒng)治階級服務，并作為政治斗爭的政治手段，接受政治的領導，沿著政治的方向來發(fā)揮自己的作用，但是無規(guī)矩不成方圓，作為統(tǒng)治階級的中國共產黨歷來嚴格治黨，必然對黨員干部的行為進行規(guī)制和調整，以更好地為人民服務，主張任何人都沒有超越憲法和法律的特權。應堅持政治與法律并重，法律也許會存在一些與黨的主張不和諧的聲音，全國人大及其常務委員會會根據社會政治、經濟、文化的發(fā)展適當對法律進行調整，以在政治的指導下逐步形成具有中國特色的社會主義法律體系，和諧之樂必將響徹心扉。黨員干部必須服從于現(xiàn)有法律，秉持“法治思維”，嚴格“依法辦事”。有些黨員干部在工作和實踐中，喪失“法治思維”，擺出政治老大姿態(tài)，打著黨的旗號違法辦事，而在很多情況下，僅僅是一個幌子，而非真正體現(xiàn)黨的意志。如果不隔絕這種政治唯大的錯誤思想，堅持政治與法律并重，黨的十八屆四中全會提出的依法治國將永遠不會實現(xiàn)。因此，黨員干部必須堅持政治與法律并重，促進黨員干部“法治思維”水平和“依法辦事”能力的提高。

五、結 語

“提高黨員干部法治思維和依法辦事能力”是一個龐大的系統(tǒng)工程，非一朝一夕之舉，需要全體黨員干部長期不懈努力和艱辛付出。黨員干部應當“以民為本”，增強法律意識，清醒地認識到“全民守法”的關鍵在于其“依法辦事”，奉行權利與義務一致性觀念，強化責任意識，正確對待法律與政治的關系，切實提高“法治思維”水平，增強“依法辦事”能力，助推依法治國戰(zhàn)略進程。但這僅是“提高黨員干部法治思維和依法辦事能力”的基本要求，隨著科技的發(fā)展、信息時代的到來及黨執(zhí)政理念與依法治國理念的轉變，對廣大黨員干部將有更高的要求和期許，黨員干部須不斷學習，及時了解黨的重大方針和政策的轉變和修正，適時提升“法治思維”水平和“依法辦事”能力，堅定不移地應用新觀念、新思維、新方式依法行政、“依法辦事”，為依法治國戰(zhàn)略大廈的砌筑奉獻終身?！胺ㄖ嗡季S”與“依法辦事”是一個全新的理論話題，具有中國特色，且迎合了全球法治治理的世界潮流，故須與時俱進，緊跟時代脈搏，開展后續(xù)研究，以迎接新的挑戰(zhàn)，破解時代難題，不斷提升理論研究的廣度和深度。

[1]姜明安.再論法治、法治思維與法律手段[J].湖南社會科學，2012(4)：77.

[2]于浩.當代中國語境下的法治思維[J].北方法學，2014(3)：154.

[3]陳金釗.對“法治思維和法治方式”的詮釋[J].國家檢察官學院學報，2013，21(2)：78-83.

[4]趙文靜.從“依法辦事”到“依法治國”——董必武法律思想及現(xiàn)實指導意義[J].湖北社會科學，2014(12)：134-136.

[5]江必新.嚴格依法辦事：經由形式正義的實質法治觀[J].法學研究，2013(6)：31-36.

[6]沈宗靈.法理學[M].4版.北京：北京大學出版社，2014：61-64.

[7]川島武宜.現(xiàn)代化與法[M].申政武，譯.北京：中國政法大學出版社，1994：53.

[8]中共重慶市委黨校法學教研部課題組.全面提高領導干部法治思維和依法辦事的能力[J].探索，2015(1)：175.

[9]張文顯.法理學[M].3版.北京：高等教育出版社，2007：403-407.

[10]范進學.美國憲法解釋方法論[M].北京：法律出版社，2010：68-70.

[11]王睿倩.鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層領導干部依法執(zhí)政能力問題研究——對蘇南某地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)村領導干部依法執(zhí)政情況的調查[J].湖北社會科學，2006(3)：174-175.

[12]玄玉姬.加強農村基層民主法治建設推進依法治州進程[J].延邊黨校學報，2008(4)：61-62.

[13]丁國強.全民守法是法治建設的重大課題[N].人民法院報，2012-11-10(03).

[14]李步云，楊松才.權利與義務的辯證統(tǒng)一[J].廣東社會科學，2003(4)：124-127.

[15]龐雪群.論時代目標任務背景下的領導干部責任感問題[J].學術論壇，2013，36(12)：113-114.

[16]伍德志.欲拒還迎：政治與法律關系的社會系統(tǒng)論分析[J].法律科學，2012，30(2)：5-16.

[17]李慎明.以人為本的科學內涵和精神實質[J].中國社會科學，2007(6)：10.

[18]李步云，劉士平.論法與法律意識[J].法學研究，2003(4)：71-72.

[19]王錫鋅.依法行政的合法化邏輯及其現(xiàn)實情境[J].中國法學，2008(5)：64-65.

[20]胡玉鴻.全民守法何以可能？[J].蘇州大學學報(哲學社會科學版)，2015(1)：59.

[21]韋紹英.“權利與義務一致性”評析[J].法學評論，1988(5)：10.

[22]朱偉.按照科學發(fā)展觀的要求認真履行領導職責[J].中共浙江省委黨校學報，2009，29(6)：39.

2016-09-29 基金項目：2015年度上海大學黨建研究重點課題(201503) 作者簡介：吳仲鋼(1963-)，男，副教授；E-mail:zgwu@staff.shu.edu.cn

1671-7031(2017)01-0105-08

D920.4；D262

A