汪慧慧, 胡盼盼, 陳高峰, 趙歡寧, 楊 菲, 王 娟

(河南科技學院 文法學院， 河南 新鄉(xiāng) 453003)

農(nóng)村宅基地閑置現(xiàn)狀與流轉(zhuǎn)對策探析
——以河南省為例

汪慧慧, 胡盼盼, 陳高峰, 趙歡寧, 楊 菲, 王 娟

(河南科技學院 文法學院， 河南 新鄉(xiāng) 453003)

隨著改革開放的深入推進，在社會政治經(jīng)濟高速發(fā)展的同時，農(nóng)民的收入也得到持續(xù)提高，生活水平及幸福指數(shù)不斷向更高水平邁進，然而，隨之出現(xiàn)的農(nóng)村宅基地閑置情況越來越普遍，加之我國法律對農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)問題規(guī)定不明確，使農(nóng)村很多空閑宅基地未合理利用，造成大量浪費。土地是不可再生資源。隨著近些年城市化的推進，可利用土地數(shù)量不斷減少，對于一個地狹人稠的農(nóng)業(yè)大省，如何充分合理地利用農(nóng)村閑置宅基地尤為重要。

宅基地；使用權(quán)；閑置；利用；流轉(zhuǎn)

目前我國法律層面關(guān)于農(nóng)村宅基地方面的規(guī)定有：1982年《憲法》：城市的土地屬于國家所有，農(nóng)村和郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有以外，屬于集體所有，宅基地和自留地也屬于集體所有?！段餀?quán)法》第152條規(guī)定：宅基地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及附屬設(shè)施。我國《土地管理法》第62條第一款規(guī)定：農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準。

從以上這些規(guī)定可以看出，法律法規(guī)所規(guī)定的農(nóng)村宅基地有四個特征：第一，宅基地使用主體只能是特定的本村集體組織成員。第二，村民申請宅基地只能向本村集體經(jīng)濟組織提出申請，然而現(xiàn)實中先占取得和繼承取得較為普遍。第三，一戶一宅，這是基于保護土地資源，避免浪費和分配不均的初衷而設(shè)，但由于監(jiān)管不嚴，普及不到位使很多農(nóng)戶存在一戶多宅的情況。第四，不可流轉(zhuǎn)，即禁止性規(guī)定——不能流轉(zhuǎn)。這四點是我國以往在法制層面對于農(nóng)村宅基地規(guī)定的硬性特點，但現(xiàn)在隨著市場經(jīng)濟的推進，存在很多不合時宜的地方。

課題組成員利用假期時間，以河南省為例，針對農(nóng)村宅基地閑置、流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀，對河南省的信陽、新鄉(xiāng)、平頂山、駐馬店、商丘、登封六個市縣的農(nóng)村村民進行了實地調(diào)查。共發(fā)放調(diào)查問卷200份，收回調(diào)查問卷200份，有效調(diào)查問卷191份。問卷收回率100%，問卷有效率95.5%。

一、農(nóng)村宅基地閑置現(xiàn)狀及影響

調(diào)查結(jié)果顯示，有29%的農(nóng)民擁有兩處宅基地，且宅基地面積在200m2-300m2之間的占調(diào)查總數(shù)的31%，在300m2-500m2之間的占約30%，更有4%的農(nóng)民的宅基地在500m2以上。這些數(shù)據(jù)說明，由于農(nóng)村宅基地無償使用及可以取得方式多樣和監(jiān)管不嚴，村民擁有的宅基地面積大都超過了實際生活所需和河南省規(guī)定的宅基地面積標準。盡管以往長輩倡導家大業(yè)大思想，但隨著計劃生育政策推進及社會的進步，人們的思想在不斷轉(zhuǎn)變，家庭人口數(shù)較以往越來越少，再擁有像以往一樣大的宅基地顯然已不合時宜，加重浪費。在土地資源日益緊缺的今天，如何合理充分利用土地尤其是閑置土地使其發(fā)揮最大價值才是現(xiàn)代社會所倡導的主流思想。

調(diào)查顯示：有接近40%的農(nóng)村宅基地處于閑置狀態(tài)。在這些閑置的宅基地中，有隨距城區(qū)距離的遠近而呈上下波動的趨勢，如在距城區(qū)10公里以內(nèi)的農(nóng)村，宅基地閑置情況相對較少。根據(jù)調(diào)查結(jié)果表明：由于這些地方地理位置距市區(qū)較近，農(nóng)民不用考慮在市區(qū)買房遷居城市的問題，加之城市化的推進，這些距市區(qū)較近的城郊可以利用地理優(yōu)勢發(fā)展度假村、觀光農(nóng)業(yè)等，把閑置的宅基地進行充分利用。而在10公里以上的農(nóng)村，空閑的宅基地數(shù)量則明顯呈上升趨勢。調(diào)查得出這些地方具體閑置狀況如下：

(一)宅基地閑置原因

1.外出務(wù)工導致無人居住。在對距離城區(qū)較遠的農(nóng)村調(diào)查中，有60%以上的家庭中有平均1-2個勞動力常年外出打工，這是這些地方農(nóng)村宅基地閑置的一個重要原因，即家庭主要勞動力外出打工，很少回家居住。

2.村民收入增加。隨著農(nóng)民經(jīng)濟收入的增加，對生活質(zhì)量的要求也不斷提高，很多家庭為此在城市買房遷居，但又由于立法漏洞同時保留農(nóng)村所有的宅基地，使得這部分宅基地處于閑置。

(二)宅基地閑置的弊端

關(guān)于村民對村中出現(xiàn)的宅基地閑置狀況是否關(guān)心，調(diào)查中60%的村民表示一般或不太關(guān)心，只有20%的人表示比較關(guān)心，由此可看出：盡管絕大多數(shù)人都意識到宅基地閑置的出現(xiàn)對他們的生活有影響，但對這個問題卻缺乏深入認識。這一方面反映出宅基地閑置已成為普遍現(xiàn)象，大家都習以為常、見怪不怪；另一方面也反映出大家對閑置宅基地的價值沒有正確認識。此外，村民對村組織關(guān)于宅基地相關(guān)政策的了解程度更不容樂觀。調(diào)查顯示，有近89%的村民表示不清楚或不是很清楚。究其原因，首先是村集體或國家政策不明確、不透明；其次是關(guān)于宅基地相關(guān)政策的宣傳普及不到位，使得村民不了解而隨意處置，甚至閑置浪費，違背政策規(guī)定。

(三)宅基地閑置的影響

在對村民關(guān)于周圍宅基地閑置狀況的出現(xiàn)是否影響到其生活及這些影響主要體現(xiàn)在哪些方面的調(diào)查中，43%的村民表示閑置宅基地的出現(xiàn)對他們的生活或多或少有一定影響，而這些影響主要集中在：

1.閑置宅基地周圍環(huán)境逐漸變差。很多村莊存在的閑置宅基地，由于長時間無人打理，荒草叢生，加之農(nóng)村沒有固定的垃圾處理廠，這些閑置的宅基地便自然而然地被當做垃圾排放地。

2.村民安全感降低。宅基地閑置情況出現(xiàn)較多的村莊整體顯得較為荒涼，甚至有些逐漸成為空心村，村中舊房常年無人修繕，風吹雨打，年久倒塌，極易使村民的安全感降低。

3.鄰里感情變淡。由于人員的遷出，貧富差距逐漸拉大，有些村民心生落差從而極易助長違法活動。此外，大量空閑宅基地使以往令人向往的炊煙裊裊、雞犬相聞、鄰里之間親如一家的景象一去不復返。

二、農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

現(xiàn)如今，隨著國家新農(nóng)村建設(shè)的深入推進，為加強對農(nóng)村宅基地的管控，減少矛盾，國家開始試推行對農(nóng)村宅基地辦理產(chǎn)權(quán)證書、使用權(quán)證書。通過明確宅基地的大小、權(quán)屬，對合理利用宅基地、促進閑置宅基地流轉(zhuǎn)、減少浪費起著重要的推動作用。但通過調(diào)查，只有一小部分靠近市區(qū)的村民有辦理或正在辦理這些證書，其它距市區(qū)較遠的地區(qū)和經(jīng)濟較為落后的農(nóng)村大都沒有辦理，甚至有些地方比如駐馬店、商丘的很多農(nóng)村所在地的政府尚沒有出臺明確的辦理此類產(chǎn)權(quán)證書的規(guī)定，這使得大量閑置宅基地在利用、流轉(zhuǎn)過程中容易在權(quán)利歸屬、面積等問題上產(chǎn)生糾紛，從而限制其流轉(zhuǎn)。如我們在關(guān)于當?shù)卣剞D(zhuǎn)讓時有無發(fā)生矛盾以及這些矛盾主要集中在哪些方面的調(diào)查中，有29%的村民表示有發(fā)生矛盾；在這些矛盾中，67%的村民認為矛盾主要集中在權(quán)利歸屬和價格方面。

由于以前的法律和主導政策偏向不支持宅基地進行流轉(zhuǎn)，因此，關(guān)于農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)讓的價格，政府沒有相關(guān)的指導意見，使得現(xiàn)實中的流轉(zhuǎn)大多都是雙方協(xié)商定價，造成宅基地在成交價上的波動極大，主要體現(xiàn)為距城區(qū)的遠近。比如距離城區(qū)較近的農(nóng)村，由于地理位置優(yōu)越，轉(zhuǎn)讓對象也較為多樣，有政府、開發(fā)商、城鎮(zhèn)居民等，且隨著各地區(qū)城市化進程的推動，需求越來越多，成交價格也在這幾年快速上漲。調(diào)查顯示：這些地方的宅基地42%的成交價在2500-4000元/m2之間，更有11%的宅基地的成交價在4000元/m2以上，這對于一個三線甚至三線都不到的小城市來說，價格已經(jīng)高出一般平均價格；但對于距城區(qū)較偏遠的農(nóng)村來說，情況則大相徑庭。由于位置距離城區(qū)較遠，交通等各種基礎(chǔ)設(shè)施不完備等因素使這些地方空閑宅基地的流轉(zhuǎn)對象變得較為狹窄，他們的流轉(zhuǎn)對象大都是周圍村民或親朋好友，價格也一般集中在1000元以下。這也是造成宅基地閑置狀況普遍的重要原因，具體分析有:

(一)阻礙流轉(zhuǎn)的原因

1.價值補償較低。如今，隨著政策的開放和經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)民掙錢渠道越來越多，收入也越來越多。60%的村民表示其年收入在3-10萬元之間，對于流轉(zhuǎn)宅基地所獲的少量補償對整個家庭生活的價值已微不足道，很多村民都寧愿其閑置。

2.“土地情結(jié)”根深蒂固。我國自古就重視府宅。安土重遷、落葉歸根的思想更是持久深遠。很多農(nóng)民即使遷居外地仍打算在年邁時回農(nóng)村居住，從而保留農(nóng)村所有的宅基地。

3.城市化進程的加速與保障體制不同步。很多農(nóng)民在遷居城市后，由于戶籍問題，很多仍無法享受城市居民所應(yīng)該享有的待遇，比如醫(yī)保、社保等。這些社會保障體制的不健全使很多村民沒有足夠的安全感，而選擇保留農(nóng)村宅基地作為他們的后盾和保障，即使讓宅基地長時間閑置浪費也不愿轉(zhuǎn)讓。

(二)促進宅基地流轉(zhuǎn)的優(yōu)勢

在我們對宅基地流轉(zhuǎn)的好處問題進行調(diào)查時，90%被調(diào)查的村民認為閑置宅基地流轉(zhuǎn)可以保護耕地，提高土地利用率，增加農(nóng)民收入等，只是由于政府的不重視和相關(guān)措施的欠缺使大家對此漠視待之。有閑置有需求就會有流轉(zhuǎn)，這是常理，但對于現(xiàn)在農(nóng)村普遍存在的現(xiàn)狀而言似乎不是如此，閑置普遍存在而流轉(zhuǎn)卻尚未普及。對于宅基地流轉(zhuǎn)的好處大家都能詳述一二，說明大家對宅基地的看法已不像以往一樣保守。因此，通過采取一些對村民有利的、他們可以接受的方式推動宅基地的流轉(zhuǎn)，減少浪費，在土地資源日益緊缺的情況下提高利用效率以充分發(fā)揮其最大價值是我們應(yīng)該思考的問題。

三、減少宅基地浪費促進流轉(zhuǎn)的對策

我國是一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村人口比重占總?cè)丝诒戎氐?0%以上?！叭r(nóng)”問題是立國之本，也是歷代領(lǐng)導集體一直重視的問題。農(nóng)村宅基地作為農(nóng)民世世代代生產(chǎn)生活的基本保障，對農(nóng)民有著非同尋常的意義。但隨著經(jīng)濟發(fā)展的日新月異，農(nóng)民生活水平、人均收入不斷提高，加之科技的發(fā)展，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平的進步，農(nóng)業(yè)對勞動力的需求大大減少，致使很多農(nóng)民棄農(nóng)務(wù)商、務(wù)工，走進城市，扎根城市。宅基地對農(nóng)民的意義已不再像往常一樣是家庭主要財產(chǎn)。因此，我們可以針對普遍閑置的宅基地采取相應(yīng)與時俱進的措施來促進利用，減少浪費。

(一)法律制度層面

1.完善農(nóng)村宅基地登記制度。制定相應(yīng)的實施政策，對農(nóng)村宅基地進行一次全面的摸底調(diào)查，把本村農(nóng)戶應(yīng)有合法的宅基地登記備案。對調(diào)查中一戶多宅又沒有合法依據(jù)的，由村組織收回宅基地歸集體所有，同時村委會制定統(tǒng)一的宅基地管理辦法，將村民合法批準的宅基地進行詳細登記，統(tǒng)一進行管理。

2.加強農(nóng)村宅基地審批管理。依據(jù)法律規(guī)定制定相應(yīng)的審批管理程序，對一戶多宅的情況是否合法進行實際調(diào)查，加強對本村以先占或者繼承申請方式取得新宅基地的管制，防止因申請新宅而荒廢舊宅，切實落實“一戶一宅”，科學規(guī)劃村莊布局，對村宅基地進行合理安排。

3.建立統(tǒng)一規(guī)范的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)體制。明確宅基地產(chǎn)權(quán)與使用權(quán)，在法律框架內(nèi)制定相應(yīng)的流轉(zhuǎn)政策，促進村民對閑置宅基地合法地進行流轉(zhuǎn)。鼓勵因地制宜地利用宅基地，嚴格限制商業(yè)性質(zhì)的購買行為，鼓勵村民將宅基地優(yōu)先流轉(zhuǎn)給本村村民或符合條件的其他村民，明確宅基地流轉(zhuǎn)所得收益的歸屬，根據(jù)當?shù)貙嶋H情況制定相應(yīng)的流轉(zhuǎn)價格以減少村民在流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的矛盾，保障農(nóng)民利益。

4.加強執(zhí)法力度。在對農(nóng)村宅基地進行詳細調(diào)查登記和制定相應(yīng)政策后，加強對該政策的執(zhí)行力度，加強對村民和相關(guān)單位的監(jiān)督，促進各相關(guān)部門嚴格依法辦事，對違反法律法規(guī)者給予相應(yīng)懲罰。定期對村民的宅基地數(shù)量進行調(diào)查，切實減少閑置狀況的出現(xiàn)。

(二)思想教育層面

1.加強對村民的思想教育。我國在很長一段時間處于封建社會，重土地的思想濃厚且牢固，“落葉歸根”“安土重遷”思想的影響持久深遠。比如，很多農(nóng)民遷居城市后，仍保留在農(nóng)村的宅基地以備自己在暮年時繼續(xù)返回農(nóng)村居??；對于那些通過繼承方式取得宅基地的則認為，這是祖先傳下來的，盡管不再用，但由于意義重大拒絕退回村集體或者轉(zhuǎn)讓，使得宅基地長時間處于閑置狀態(tài)，造成浪費。因此，政府應(yīng)加強對村民的思想教育，使村民解放思想，摒棄以往不符合社會進步需要的落后觀念來促進宅基地的有效利用。

2.加強法制宣傳教育。對基層干部的法制觀念和法律素養(yǎng)加強培訓，對村集體干部進行宅基地相關(guān)法律知識的教育培訓，使之更好地對村民進行法制思想教育。通過發(fā)放宣傳單頁、舉辦法制活動等多種方式對廣大村民進行形式多樣的關(guān)于宅基地政策的宣傳教育，使農(nóng)民正確認識自己所擁有的宅基地，進而合理合法地進行利用。

(三)社會保障層面。

1.政府應(yīng)加強和完善社會保障制度。這是減少宅基地閑置，避免浪費，促進流轉(zhuǎn)的重要措施。通過調(diào)查，有30%的村民表示不愿意對閑置宅基地進行流轉(zhuǎn)的原因便是社會保障體系不健全，保留宅基地以防老。因此，要想從根本上解決閑置宅基地的問題，就必須加強社會保障制度建設(shè)，完善對農(nóng)民遷居城市之后的社會保障，加強對村民的養(yǎng)老和社會福利保障，加強城鄉(xiāng)低保制度和戶籍制度改革的銜接，完善低保標準的確定依據(jù)和調(diào)整方法，實現(xiàn)城鄉(xiāng)低保統(tǒng)籌兼顧，完善養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的各項政策措施等，提高政府執(zhí)行力和公信力。

2.加強新農(nóng)村建設(shè)，努力促進新農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)落到實處，合理規(guī)劃和布局農(nóng)村住宅，穩(wěn)步推進農(nóng)村宅基地集聚化建設(shè)，減少閑置造成的浪費，加強對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。此外，政府應(yīng)努力通過招商引資增強本地就業(yè)率，減少村民流失。

宅基地在以往以農(nóng)業(yè)為主的社會中對農(nóng)民的生產(chǎn)和生活起了不可替代的作用，但在瞬息萬變的如今，隨著城市化進程的推動，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級，越來越多的農(nóng)民涌向城市，謀求更好出路，使得城市土地資源越來越緊張，農(nóng)村宅基地閑置越來越普遍。針對這一矛盾，我們只有處理好城鄉(xiāng)土地資源協(xié)調(diào)統(tǒng)一，減少資源浪費，合理規(guī)劃使用，提高利用效率，才能更好地保持我國經(jīng)濟的持久穩(wěn)定增長，實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的目標。

[1] 陳子超.淺析農(nóng)村宅基地閑置現(xiàn)象及對策[J].科技創(chuàng)新導報，2015(12).

[2] 司文峰，宋魁.淺析農(nóng)村宅基地閑置原因與對策[J].湖南工業(yè)大學學報，2015(28).

[3] 劉俊.中國土地法理論研究[M].北京：法律出版社，2006.

[4] 王澤鑒.民法物權(quán)[M].北京：中國政法大學出版社，2001.

[5] 梁慧星.中國物權(quán)法研究(上)[M].北京：法律出版社，1998.

[6] 李夢媛.農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)對策研究文獻綜述[J].福建農(nóng)業(yè)，2015(8).

[7] 吳其生.淺談江西省農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)問題及對策建議[J].江西測繪，2013(2).

[8] 范文敏，厲國威.關(guān)于加強農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)評估的探討[J].新會計，2014(7).

[責任編輯 宋占業(yè)]

Analysis on the Current Situation and Circulation Measures of Idle Rural Homestead

WANG Hui-hui, HU Pan-pan, CHEN Gao-feng, ZHAO Huan-ning, YANG Fei, WANG Juan

(Henan Institute of Science and Technology, Xinxiang 453003, China)

With the deepening of reform and opening-up, the social political and economic development, farmers' income has continued to increase, life level and the happiness index continues to move to a higher level. However, with this change, idle rural homestead is more and more widely seen, coupled with China's laws on the circulation of rural homestead provisions not clear, much of the idle rural homestead is in unreasonable use, causing a lot of waste. Land is non renewable resources. With the advance of urbanization in recent years, the area of available land has been decreasing, and it is especially important for a large agricultural province with a little land resource but large population.

homestead; use right; lie idle; utilize; circulation

2016-11-22

本文為2015年河南科技學院國家級大學生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)項目[項目編號：201510467015]的階段性成果。

汪慧慧( 1995-)，女，河南駐馬店人，河南科技學院文法學院學生；胡盼盼(1993-)，女，河南信陽人，河南科技學院文法學院學生；陳高峰(1995-)，男，河南信陽人，河南科技學院文法學院學生；趙歡寧(1994-)，男，河南商丘人，河南科技學院文法學院學生；楊菲(1993-)，男，河南登封人，河南科技學院文法學院學生；王娟(1978- )，女，河南新鄉(xiāng)人，河南科技學院講師，碩士，研究方向：經(jīng)濟法。

10.3969/j.issn.1671-7864.2017.03.020

F321.1

A

1671-7864(2017)03-0065-04