崔 濤

（南京理工大學(xué) 紀(jì)檢監(jiān)察與審計(jì)辦公室，江蘇 南京 210094）

高校常態(tài)化問責(zé)制建設(shè)中存在的問題及對(duì)策

崔 濤

（南京理工大學(xué) 紀(jì)檢監(jiān)察與審計(jì)辦公室，江蘇 南京 210094）

推進(jìn)常態(tài)化問責(zé)制建設(shè)是高校落實(shí)全面從嚴(yán)治黨的應(yīng)有之義和必然要求。高校建立常態(tài)化問責(zé)制的內(nèi)核是通過組織或個(gè)體等要素的作用，使問責(zé)制度按照一定的程序和方式穩(wěn)定有序運(yùn)行，在常態(tài)機(jī)制建構(gòu)中實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)效性和實(shí)效性。目前，高校問責(zé)制建設(shè)過程中仍存在問責(zé)主體意識(shí)有待進(jìn)一步增強(qiáng)、權(quán)責(zé)邊界有待進(jìn)一步清晰、問責(zé)法制有待進(jìn)一步健全等問題。因此，高校應(yīng)通過不斷健全完善問責(zé)體系，強(qiáng)化問責(zé)監(jiān)督與考核評(píng)價(jià)，培育問責(zé)文化等措施，協(xié)同推進(jìn)問責(zé)制度化、規(guī)范化、常態(tài)化，努力營造風(fēng)清氣正的政治生態(tài)。

全面從嚴(yán)治黨；高校；問責(zé)制；常態(tài)化

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央要求各級(jí)黨組織要把加強(qiáng)黨的建設(shè)，營造良好的政治生態(tài)作為重要政治目標(biāo)，將全面從嚴(yán)治黨納入“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，切實(shí)履行好全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任，緊緊抓住落實(shí)“兩個(gè)責(zé)任”這個(gè)“牛鼻子”。緊接著，黨中央又制定實(shí)施了一系列黨內(nèi)法規(guī)，尤其是《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》這一重要制度的有力實(shí)施，把問責(zé)作為管黨治黨的利器，以問責(zé)倒逼責(zé)任落實(shí)。高校作為基層黨組織，具有自身鮮明的特點(diǎn)和規(guī)律，以問責(zé)機(jī)制建設(shè)這一視角為切入點(diǎn)，結(jié)合現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)，思考并厘清高校問責(zé)制的現(xiàn)狀、內(nèi)涵及其作用機(jī)理，分析當(dāng)前存在的問題及原因，提出推進(jìn)常態(tài)化問責(zé)制建設(shè)的具體路徑，以促進(jìn)高校問責(zé)制向法治化、制度化、透明化方向發(fā)展。

一、高校問責(zé)制的內(nèi)涵及構(gòu)成要素

高校問責(zé)制是黨內(nèi)問責(zé)與行政問責(zé)的有效結(jié)合，只有明確高校問責(zé)制的內(nèi)涵，全面分析了解問責(zé)制的構(gòu)成要素，厘清黨內(nèi)問責(zé)制與行政問責(zé)制的具體內(nèi)容與職責(zé)邊界，發(fā)揮二者的協(xié)同聯(lián)動(dòng)作用，才能縱深推進(jìn)問責(zé)制常態(tài)化建設(shè)。

（一）高校問責(zé)制的內(nèi)涵

問責(zé)制簡(jiǎn)單來說就是一種責(zé)任追究機(jī)制，是指特定的問責(zé)主體根據(jù)國家的法律法規(guī)、準(zhǔn)則、條例等制度，對(duì)應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任或者履行相關(guān)職責(zé)沒有執(zhí)行到位的問責(zé)對(duì)象，依據(jù)相應(yīng)的程序要求其承擔(dān)不利后果的制度。黨內(nèi)問責(zé)制主要是對(duì)基層黨組織負(fù)責(zé)人不正確履行或者履行全面從嚴(yán)治黨不力﹑落實(shí)相關(guān)職責(zé)不到位進(jìn)行責(zé)任追究。行政問責(zé)制主要是對(duì)行政機(jī)關(guān)的主要負(fù)責(zé)人不正確或者不履行職責(zé)，損害管理服務(wù)與對(duì)象的相關(guān)合法權(quán)益進(jìn)行責(zé)任追究。[1]長(zhǎng)效機(jī)制是指能長(zhǎng)期保證制度正常運(yùn)行并發(fā)揮其預(yù)期功效的制度體系。問責(zé)制的長(zhǎng)效機(jī)制是通過組織或者個(gè)體等要素的作用，使問責(zé)的制度可以按照一定的程序和方式長(zhǎng)期穩(wěn)定運(yùn)行。[2]

（二）高校問責(zé)制的構(gòu)成要素

高校的政治生態(tài)屬于黨政并行，依據(jù)黨章和黨內(nèi)法規(guī)等規(guī)定，高校問責(zé)制主要包括問責(zé)主體、問責(zé)對(duì)象、問責(zé)內(nèi)容、問責(zé)范圍、問責(zé)方式和問責(zé)程序六個(gè)要素組成。一是問責(zé)主體和問責(zé)對(duì)象。問責(zé)主體和問責(zé)對(duì)象是問責(zé)制的核心要素，主要解決“誰對(duì)誰進(jìn)行問責(zé)”的問題。問責(zé)主體是指在問責(zé)實(shí)施過程中承擔(dān)問責(zé)任務(wù)的組織。問責(zé)對(duì)象是指在問責(zé)實(shí)施過程中需要承擔(dān)具體責(zé)任的組織或個(gè)人，其實(shí)質(zhì)是問責(zé)主體與問責(zé)對(duì)象之間圍繞問責(zé)責(zé)任形成的一種權(quán)力關(guān)系。二是問責(zé)內(nèi)容和問責(zé)范圍。問責(zé)內(nèi)容和問責(zé)范圍是問責(zé)制的關(guān)鍵要素，主要解決“對(duì)誰進(jìn)行問責(zé)”的問題。問責(zé)內(nèi)容是指在問責(zé)過程中問責(zé)對(duì)象違反了什么樣的責(zé)任類型。問責(zé)范圍就是在何種情況下對(duì)哪些情形的事情進(jìn)行問責(zé)，其實(shí)質(zhì)就是在實(shí)施問責(zé)過程中，首先要進(jìn)行責(zé)任認(rèn)定，即要明確具體的責(zé)任歸屬和范疇。三是問責(zé)方式和問責(zé)程序。問責(zé)方式和問責(zé)程序是黨內(nèi)問責(zé)制的根本要素，主要解決“如何進(jìn)行問責(zé)”的問題。問責(zé)方式是指問責(zé)主體對(duì)問責(zé)對(duì)象依據(jù)有關(guān)規(guī)定處以什么樣的處罰。問責(zé)程序是指按章有關(guān)規(guī)定對(duì)問責(zé)對(duì)象依據(jù)什么樣的程序進(jìn)行問責(zé)，其實(shí)質(zhì)是實(shí)施問責(zé)的具體機(jī)制和操作流程。[3]

二、當(dāng)前高校在落實(shí)問責(zé)制過程中存在的問題

高校問責(zé)制在長(zhǎng)期的實(shí)踐與運(yùn)行過程中，距離中央全面從嚴(yán)治黨的要求和廣大師生群眾的期望還有一定差距，主要表現(xiàn)在問責(zé)意識(shí)淡薄、問責(zé)權(quán)責(zé)不清、問責(zé)法制不健全等方面。

第一，問責(zé)主體意識(shí)不強(qiáng)，責(zé)任追究意識(shí)淡薄。高校無論是黨內(nèi)問責(zé)還是行政問責(zé)，問責(zé)主體和問責(zé)對(duì)象都是同體問責(zé)，這就導(dǎo)致問責(zé)主體在面對(duì)問責(zé)時(shí)，有的礙于同事關(guān)系，經(jīng)常抬頭不見低頭見，擔(dān)心影響關(guān)系與和氣；有的則擔(dān)心問責(zé)會(huì)對(duì)自己的前途、職業(yè)發(fā)展和年度考核產(chǎn)生影響；有的擔(dān)心會(huì)對(duì)學(xué)校、單位的聲譽(yù)產(chǎn)生不良影響；有的甚至不履行自己的職責(zé)不作為等等。問責(zé)主體的問責(zé)意識(shí)淡泊，導(dǎo)致其能不問責(zé)就不問責(zé)，能從輕問責(zé)就從輕問責(zé)。

第二，問責(zé)權(quán)責(zé)邊界不清，責(zé)任追究難以認(rèn)定。高校問責(zé)包含黨內(nèi)問責(zé)和行政問責(zé)，高校問責(zé)制在實(shí)施過程中，首先存在問責(zé)職責(zé)不清的問題，即根據(jù)問責(zé)事項(xiàng)應(yīng)該由哪個(gè)問責(zé)主體實(shí)施的問題，問責(zé)主體存在相互推諉的現(xiàn)象。其次，問責(zé)過程中，存在問責(zé)內(nèi)容不全、責(zé)任輕重界定不明的問題，導(dǎo)致根據(jù)問責(zé)事項(xiàng)追究直接責(zé)任而無視其他責(zé)任。有的問責(zé)事項(xiàng)，問責(zé)對(duì)象相互推卸責(zé)任，應(yīng)該由個(gè)人負(fù)責(zé)的推卸給集體，造成問責(zé)結(jié)果減弱或者最終不了了之。有的問責(zé)不及時(shí)，不注重對(duì)問責(zé)結(jié)果的運(yùn)用等等。

第三，問責(zé)法制不健全，問責(zé)體系彈性跨度大。高校作為教學(xué)科研機(jī)構(gòu)，具有自身鮮明的特點(diǎn)和規(guī)律，目前高校實(shí)施問責(zé)制主要是執(zhí)行國家的有關(guān)法律法規(guī)和問責(zé)制度，沒有充分結(jié)合現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)要求，切實(shí)建立符合高校實(shí)際的問責(zé)機(jī)制。高校問責(zé)制仍存在問責(zé)配套實(shí)施辦法缺失、問責(zé)主體職責(zé)不清、問責(zé)內(nèi)容片面化、問責(zé)程序不健全、問責(zé)效果運(yùn)用不理想等問題。此外，由于問責(zé)實(shí)施過程彈性跨度過大，在問責(zé)過程中容易造成避重就輕的現(xiàn)象，從而將黨政問責(zé)與司法問責(zé)混為一談。

綜上可知，高校問責(zé)制不能得到有效落實(shí)，歸根結(jié)底是因?yàn)樯形唇⑼陚涞闹贫瓤刂企w系、考核評(píng)價(jià)體系等機(jī)制。因此，高校需要結(jié)合自身實(shí)際，進(jìn)一步完善問責(zé)制的配套措施和輔助制度，思考建立問責(zé)制能長(zhǎng)期發(fā)揮作用的相對(duì)固定化、規(guī)范化的程序和方式。

三、推進(jìn)高校常態(tài)化問責(zé)制建設(shè)的對(duì)策路徑

完善和強(qiáng)化高校問責(zé)制建設(shè)，要以落實(shí)《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》為契機(jī)，結(jié)合大學(xué)制度建設(shè)，制定完善配套的實(shí)施辦法，規(guī)范問責(zé)程序，強(qiáng)化考核檢查，形成長(zhǎng)效機(jī)制，切實(shí)做到有責(zé)必問、問責(zé)必嚴(yán)。

（一）健全完善問責(zé)體系，規(guī)范問責(zé)程序

健全完善高校問責(zé)制體系，要圍繞高校權(quán)力運(yùn)行，梳理權(quán)力清單，牢牢抓住政治責(zé)任和行政責(zé)任，厘清二者的責(zé)任邊界，既突出各自的問責(zé)內(nèi)容，又發(fā)揮協(xié)同作用，促進(jìn)高校各項(xiàng)責(zé)任的正確履行。

第一，健全完善問責(zé)體系，實(shí)行分類處理。高校問責(zé)制的有效實(shí)施，明責(zé)是前提，根據(jù)問責(zé)對(duì)象和問責(zé)內(nèi)容，高校問責(zé)可以分為黨內(nèi)問責(zé)和行政問責(zé)。黨內(nèi)問責(zé)要在《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》已經(jīng)形成的問責(zé)主體、問責(zé)對(duì)象、問責(zé)內(nèi)容、問責(zé)范圍、問責(zé)方式和問責(zé)程序等比較完整的制度體系的基礎(chǔ)上，結(jié)合高校落實(shí)“兩個(gè)責(zé)任”的責(zé)任內(nèi)容與責(zé)任清單，制定出臺(tái)配套的實(shí)施細(xì)則，明確問責(zé)的相關(guān)程序、具體方式和責(zé)任體系，明確職責(zé)劃分并實(shí)現(xiàn)責(zé)權(quán)對(duì)等。行政問責(zé)應(yīng)在現(xiàn)有制度體系的基礎(chǔ)上，建立問責(zé)聯(lián)席會(huì)議制度進(jìn)行集體會(huì)商和決策，從問題事項(xiàng)的利害關(guān)系、厲害程度、綜合因素等來確定責(zé)任的主體及大小，保證問責(zé)的科學(xué)合理性。此外，要明確典型問責(zé)問題的通報(bào)主體和方式，不斷促進(jìn)信息公開，及時(shí)形成有力震懾。只有讓法律和制度雙管齊下，才能保障問責(zé)制的長(zhǎng)效運(yùn)行。

第二，優(yōu)化問責(zé)方式，規(guī)范問責(zé)程序。高校的黨內(nèi)問責(zé)和行政問責(zé)，各問責(zé)主體都要依據(jù)國家的法律法規(guī)規(guī)定的內(nèi)容、途徑、方式和程序進(jìn)行問責(zé)。為了確保嚴(yán)格執(zhí)行問責(zé)方式，問責(zé)制建立了明確清晰的責(zé)任鏈條，上級(jí)對(duì)下級(jí)的問責(zé)進(jìn)行檢查、指導(dǎo)和監(jiān)督，確保問責(zé)可以按照規(guī)定的方式執(zhí)行到位。有的高校還設(shè)計(jì)了比較完備的問責(zé)指標(biāo)體系，采取述職、考評(píng)、檢查、審計(jì)、質(zhì)詢、舉報(bào)、民主評(píng)議等多種形式來保證問責(zé)的有效性，真實(shí)反映問責(zé)對(duì)象應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。此外，還要進(jìn)一步規(guī)范問責(zé)程序，明確啟動(dòng)、調(diào)查、決定、復(fù)議、執(zhí)行的審批流程、時(shí)限、程序和具體要求，實(shí)現(xiàn)規(guī)范問責(zé)。

第三，凝聚問責(zé)主體力量，強(qiáng)化異體問責(zé)。目前，高校的問責(zé)主要還是單向度的同體問責(zé)，這與當(dāng)前問責(zé)制的發(fā)展趨勢(shì)是不相適應(yīng)的。一方面，同體問責(zé)沒有考慮到利益相關(guān)者的訴求，另一方面，同體問責(zé)也沒有考慮到對(duì)問責(zé)主體的合法保護(hù)。因此，高校應(yīng)該嘗試凝聚問責(zé)主體的力量，建設(shè)問責(zé)主體智庫，強(qiáng)化異體問責(zé)，形成內(nèi)外結(jié)合、縱橫互補(bǔ)的問責(zé)機(jī)制。比如，對(duì)某高校的問責(zé)，上級(jí)主管部門可以從屬地其他高校的問責(zé)主體抽調(diào)人員，被問責(zé)高校問責(zé)主體人員參與，形成新的問責(zé)主體，這樣不僅可以保證問責(zé)的科學(xué)性和公正性，還能避免被問責(zé)高校產(chǎn)生內(nèi)部矛盾。[4]

（二）完善檢查考核機(jī)制，科學(xué)合理問責(zé)

檢查考核是高校問責(zé)制實(shí)施過程中非常重要的一個(gè)環(huán)節(jié)，通過檢查考核可以使問責(zé)主體詳細(xì)了解問責(zé)對(duì)象落實(shí)全面從嚴(yán)治黨和黨風(fēng)廉政建設(shè)情況，了解其履行工作職責(zé)和單位創(chuàng)造的績(jī)效成績(jī)情況，為問責(zé)提供客觀真實(shí)的依據(jù)，是正確合理檢查評(píng)估問責(zé)對(duì)象，對(duì)不履行或者不正確履行對(duì)象進(jìn)行問責(zé)的前提。因此，建立科學(xué)合理的問責(zé)檢查考核機(jī)制，通過事前、事中、事后的全過程監(jiān)管和檢查，可以使問責(zé)的關(guān)口前移。[5]高校依據(jù)上級(jí)有關(guān)規(guī)定精神，進(jìn)一步建立健全單位和個(gè)人績(jī)效考核評(píng)價(jià)體系，如二級(jí)單位考核、黨建工作述職考核、黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制考核、領(lǐng)導(dǎo)干部考核等。通過采取定期報(bào)告工作、日常督促檢查、年底集中述職考核等方式，加強(qiáng)對(duì)問責(zé)對(duì)象履行工作情況的指導(dǎo)、督促、檢查和考核，充分發(fā)揮考核的風(fēng)向標(biāo)和指揮棒作用，并強(qiáng)化對(duì)考核結(jié)果的運(yùn)用，將考核結(jié)果及時(shí)報(bào)告問責(zé)主體，問責(zé)主體根據(jù)具體的情況，按照問責(zé)的程序和要求進(jìn)行問責(zé)，促使各單位和領(lǐng)導(dǎo)干部在履職盡責(zé)上用心思、下真功、求實(shí)效，做到真管真嚴(yán)、敢管敢言、長(zhǎng)管長(zhǎng)嚴(yán)，使嚴(yán)格問責(zé)成為常態(tài)。

（三）強(qiáng)化制度執(zhí)行，推進(jìn)常態(tài)化問責(zé)

在全面從嚴(yán)治黨背景下，高校的問責(zé)應(yīng)該堅(jiān)持把紀(jì)律挺在前面，讓制度成為硬約束，堅(jiān)持做到有錯(cuò)必糾、有責(zé)必問，推進(jìn)問責(zé)常態(tài)化。要緊盯重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)，把違反黨的政治紀(jì)律和組織紀(jì)律、執(zhí)行上級(jí)和學(xué)校的決策部署不力、招生和招標(biāo)采購工作違規(guī)、違反師德師風(fēng)等突出問題作為重點(diǎn)問責(zé)領(lǐng)域；把十八大以后仍然不收斂、不收手、問題線索反映集中、群眾反映強(qiáng)烈、處在重要崗位可能還要提拔使用的領(lǐng)導(dǎo)干部作為重點(diǎn)問責(zé)對(duì)象，從具體問題管起，嚴(yán)格執(zhí)紀(jì)審查，著力防微杜漸，敢于較真碰硬，以“零容忍”的態(tài)度推進(jìn)問責(zé)向常態(tài)化發(fā)展。同時(shí)，充分發(fā)揮執(zhí)紀(jì)問責(zé)的治本功能，對(duì)典型案例進(jìn)行剖析和通報(bào)，以案促警、以案促教、以案促防，用身邊事教育身邊人。

（四）加強(qiáng)問責(zé)文化宣傳，增強(qiáng)問責(zé)意識(shí)

問責(zé)文化是一種思想精神原動(dòng)力，體現(xiàn)了人們對(duì)于問責(zé)制度的認(rèn)識(shí)、理解和價(jià)值導(dǎo)向。因此，高校要重視加強(qiáng)問責(zé)文化宣傳，不斷增強(qiáng)師生的問責(zé)意識(shí)。一方面，要認(rèn)真組織學(xué)習(xí)十八大以來黨中央關(guān)于全面從嚴(yán)治黨的有關(guān)要求和習(xí)近平總書記系列重要講話精神﹑踐行黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)和“三嚴(yán)三實(shí)”專題教育，開展民主法治、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、公平正義教育，引導(dǎo)正確的問責(zé)輿論導(dǎo)向。另一方面，注重加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的職業(yè)道德教育、廉潔從業(yè)教育、中華民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化和黨性教育，幫助他們提高對(duì)問責(zé)的思想認(rèn)識(shí)，使問責(zé)主體解除顧慮﹑積極問責(zé)，問責(zé)對(duì)象敢于直面問責(zé)，積極改正錯(cuò)誤。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)師生和群眾問責(zé)文化的宣傳，提高他們參與問責(zé)的積極性和主動(dòng)性，使師生敢于維護(hù)正當(dāng)?shù)臋?quán)益，營造民主法治、健康向上的問責(zé)文化氛圍。

在全面從嚴(yán)治黨背景下，高校推進(jìn)常態(tài)化問責(zé)制建設(shè)的目的是為高校堅(jiān)持正確的社會(huì)主義辦學(xué)方向，培養(yǎng)高素質(zhì)的人才，推動(dòng)高校內(nèi)涵式發(fā)展提供政治保障；是為了促進(jìn)各級(jí)組織、二級(jí)單位和領(lǐng)導(dǎo)干部切實(shí)落實(shí)責(zé)任，激發(fā)責(zé)任擔(dān)當(dāng)，不斷提升執(zhí)行力和執(zhí)行效果。因此，高校在推進(jìn)問責(zé)制實(shí)施過程中，要結(jié)合中央有關(guān)精神和現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)要求，不斷修正和完善問責(zé)體系，建立健全問責(zé)機(jī)制，培育問責(zé)文化，推進(jìn)問責(zé)制制度化﹑規(guī)范化﹑常態(tài)化，努力營造風(fēng)清氣正的政治生態(tài)。

[1]王勇.全面從嚴(yán)治黨視閾下黨內(nèi)問責(zé)探究[J].中共太原市委黨校學(xué)報(bào)，2017（2）：3-5.

[2]周亞越.行政問責(zé)制的內(nèi)涵及其意義[J].理論與改革，2004（4）：41-43.

[3]谷志軍.黨內(nèi)問責(zé)制：歷史、構(gòu)成及其發(fā)展[J].社會(huì)主義研究，2017（1）：99-104.

[4]肖俊奇.民評(píng)官：以橫向問責(zé)強(qiáng)化縱向問責(zé)[J].中國行政管理，2015（1）：36-38.

[5]陳琛.建立健全高校黨風(fēng)廉政建設(shè)問責(zé)機(jī)制的路徑探討[J].改革與開放，2016（5）：118-120.

Issues with Normalization of Accountability Mechanism in Universities and Countermeasures

CUI Tao(Office for Discipline Supervision and Auditing,Nanjing University of Science and Technology,Nanjing 210094,Jiangsu,China)

Promoting normalization of accountability mechanism is a must in implementing strict administration of the Party in universities,lying at the core of which is to have the accountability mechanism running according to certain procedures and manners through the functions of organizations and individuals to help realize its lasting effects and effectiveness.Such problems are still found in insufficient recognition of accountability,ambiguous definition of boundaries between power and responsibility,imperfect statutes for accountability and others.Coordinated efforts must be made in institutionalization,and normalization of accountability mechanisms through perfection of accountability mechanisms,strengthening supervision and assessment and nurturing accountability culture to nurture a political ecosystem that is righteous and clean.

comprehensive and strict administration of the Party;universities;accountability mechanism;normalization

G647

A

1674-9170（2017）05-0067-04

2017-07-28

崔濤（1985-），男，山西侯馬人，南京理工大學(xué)紀(jì)檢監(jiān)察與審計(jì)辦公室正科級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察員，南京理工大學(xué)材料學(xué)院博士研究生。

江蘇省高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目（2016SJA820002）

責(zé)任編校 陳 瑤