高仕銀

（國家新聞出版廣電總局 監(jiān)管中心紀檢組，北京 100866）

黨紀嚴于國法的主要功能及其完善路徑
——以貪污受賄行為的遏制為例

高仕銀

（國家新聞出版廣電總局 監(jiān)管中心紀檢組，北京 100866）

新修訂的《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》剔除了其中的貪污受賄犯罪構(gòu)成要件并劃定了更加嚴格的廉潔紀律底線，司法解釋又對貪污受賄的違紀與犯罪予以明確界定并將二者進一步銜接，黨紀嚴于國法在形式上得到了實現(xiàn)。在遏制貪污受賄行為的功能上，黨紀嚴于國法主要體現(xiàn)在黨紀新規(guī)前移貪污受賄風險防范關(guān)口、黨紀執(zhí)行迅速有力以及黨紀追究嚴厲執(zhí)行。在全面從嚴治黨戰(zhàn)略下，黨紀嚴于國法在實質(zhì)上要得到實現(xiàn)、在遏制貪污賄賂行為方面的功能要得到進一步發(fā)揮，除了構(gòu)建一系列嚴密的黨內(nèi)法規(guī)制度體系外，還需完善紀律解釋體系、實行違紀案例指導(dǎo)制度、明確紀律處分標準、健全紀法協(xié)調(diào)機制等更加規(guī)范的量紀執(zhí)紀體系，確保黨紀規(guī)定的正確實施和精細化運行。

黨紀；國法；貪污受賄；遏制

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央在推進“四個全面”戰(zhàn)略布局中把全面依法治國和全面從嚴治黨作為治國理政的重大戰(zhàn)略舉措，全力開啟了法治中國和依規(guī)治黨、從嚴管黨的新常態(tài)。黨的十八屆六中全會聚焦全面從嚴治黨的重大主題，圍繞加強和規(guī)范黨內(nèi)政治生活、加強黨內(nèi)監(jiān)督進行戰(zhàn)略部署，以一系列新觀點新論斷新要求新規(guī)定，為全面從嚴治黨、深入推進黨的建設(shè)新的偉大工程提供了行動指南。在全面從嚴治黨戰(zhàn)略舉措邁向重要節(jié)點的關(guān)鍵時刻，把黨紀立在國法前面，使黨紀嚴于國法的功能得到充分發(fā)揮，對于推進全面從嚴治黨具有重要的意義和深遠的影響。

新修訂的《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》（以下簡稱《條例》）通過嚴立黨規(guī)黨紀，實現(xiàn)了紀法分開并強調(diào)紀在法前，重點突出黨紀嚴于國法。隨著《刑法修正案（九）》的頒布，特別是最高人民法院和最高人民檢察院《關(guān)于辦理貪污受賄刑事案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）的出臺，黨內(nèi)法規(guī)和國家法律及其司法解釋在懲治貪污受賄行為方面有了進一步的銜接和協(xié)調(diào)。黨紀和國法有機結(jié)合共同發(fā)力，特別是黨紀嚴于國法的制度建構(gòu)更加有利于對貪污受賄行為全面深入地處理和有效地遏制。

一、黨紀嚴于國法在遏制貪污受賄行為上的制度設(shè)計

1.黨紀國法分開，剔除黨紀中的貪污受賄犯罪構(gòu)成要件。按照全面從嚴治黨的要求和部署，《條例》在修訂過程中堅持紀法分開、紀嚴于法、紀在法前，圍繞黨紀戒尺要求，刪除了原黨紀處分條例中70余條與刑法等法律法規(guī)重復(fù)的內(nèi)容，特別是將貪污受賄的犯罪構(gòu)成要件從黨紀中全部剝離出來，交由刑法規(guī)制。同時，把廉潔紀律作為一個重點規(guī)定，在新修訂的黨紀處分條例中增加了權(quán)權(quán)交易、利用權(quán)職或職務(wù)影響為親屬和身邊人員謀利、通過婚喪嫁娶借機斂財?shù)?。在國法之前為黨員劃定嚴格的廉潔紀律底線，強化違紀查處，從小錯抓起，用更高的標準和更嚴的要求充分體現(xiàn)黨紀嚴于國法。

2.司法解釋定界，銜接黨紀國法對貪污受賄行為的懲處。最高人民法院和最高人民檢察院在充分論證經(jīng)濟社會發(fā)展變化和案件實際情況的基礎(chǔ)上，通過司法解釋將貪污受賄的定罪數(shù)額由原來的5000元調(diào)整至3萬元，把貪污受賄數(shù)額在3萬元以下或貪污受賄數(shù)額不到1萬元但具有《解釋》中規(guī)定的“其他較重情節(jié)”界定為非罪行為，交由黨紀處理。例如，《解釋》第13條與《條例》第83條都對收受可能影響職權(quán)行使或公正執(zhí)行公務(wù)的財物（包括禮金、禮品等）進行了規(guī)定，但是以3萬元作為黨紀和國法的銜接點，3萬元以下屬于違紀行為。司法解釋的出臺，避免了“紀律與法律間‘縫隙’過大，或銜接不夠有斷層，會帶來反向效果，既造成執(zhí)紀困境，也凸顯法治滯后，甚至有執(zhí)紀量刑‘兩頭不靠’的尷尬”[1]情形的存在，在懲治貪污受賄行為上實現(xiàn)了紀法有機銜接。另外，司法解釋把貪污受賄“數(shù)額較大”由5000元調(diào)整為3萬元，在重點強調(diào)紀律糾錯懲治的同時，還體現(xiàn)出節(jié)約有限司法資源打擊更加嚴重腐敗犯罪的政策安排。

黨紀嚴于國法的制度設(shè)計體現(xiàn)出在法律之外黨員比普通公民在行為上的要求更高，特別是對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部在抵制貪污受賄等方面的紀律約束關(guān)口更嚴、力度更緊、執(zhí)行更硬。這是因為國家成員的權(quán)利與生俱來，而政黨成員的權(quán)利則是在政黨認同的基礎(chǔ)上通過自身的努力爭取的，是黨員在自己作為公民本來享有的自由權(quán)利的基礎(chǔ)上，以部分的公民權(quán)利交換而來的，黨員在享有黨員權(quán)利的同時，必須接受黨的嚴格紀律的剛性約束，因此一般來說，黨紀黨規(guī)的要求嚴于國法。[2]《條例》的修改和《解釋》的規(guī)定讓黨紀國法更加協(xié)調(diào)統(tǒng)一，也突出體現(xiàn)了黨紀嚴于國法。這一制度設(shè)計回應(yīng)了在新形勢下全面從嚴治黨的要求，厘清了黨紀國法的規(guī)制范疇，打通了黨紀國法共同遏制貪污受賄行為的“最后一公里”，為黨紀發(fā)揮抓早抓小作用留下了重要空間，切實體現(xiàn)了“把紀律挺在前面”的反腐政策要求。

二、黨紀嚴于國法在遏制貪污受賄行為上的功能體現(xiàn)

1.黨紀規(guī)定寬泛精準，前移貪污受賄風險防范關(guān)口。在剔除貪污受賄等與刑法相重合的條文后，《條例》強調(diào)他律，重在立規(guī)，同時將十八大以來從嚴治黨的實踐成果全面制度化，把落實中央八項規(guī)定精神、反對“四風”等方面的問題增加到規(guī)定中，開列“負面清單”，進一步扎緊扎實了制度的籠子。對公款吃喝游樂、津補貼發(fā)放、公車配備使用、婚喪喜慶操辦、禮金禮品收送、樓堂館所修建、節(jié)會慶典舉辦、各種消費卡持有、出入私人會所和各種損公肥私的行為諸如“吃空餉”、“兼職取酬”、“經(jīng)商辦企”、“投資入股”、“公物私用”等群眾反映強烈、極易滋生腐敗的問題進行了列舉式的詳細規(guī)定，形成了以“廉潔紀律”為代表的寬泛而又精準的黨紀規(guī)制體系。《條例》的修訂，使黨紀和國法共同構(gòu)成了“雙籠關(guān)虎”的反腐制度，全面強化了對權(quán)力的有效制約。[3]通過對一系列“小規(guī)矩”的嚴格設(shè)定，及時發(fā)現(xiàn)并處理各種苗頭性傾向性問題，黨紀前移了貪污受賄風險防范關(guān)口，為預(yù)防貪污受賄犯罪行為的發(fā)生前置了一道堅實的“防火墻”。

2.黨紀執(zhí)行迅速有力，震懾貪污受賄行為滋生蔓延。十八大以來，中央反腐肅貪態(tài)度堅決，執(zhí)紀迅速果斷，連續(xù)重拳出擊，堅持“老虎”“蒼蠅”一起打。對各級黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的違紀違法案件和發(fā)生在群眾身邊的不正之風與腐敗問題絕不姑息，發(fā)現(xiàn)一起查處一起，堅持“露頭即打”，以迅雷不及掩耳之勢形成了全面正風反腐的工作格局。著力解決管黨治黨失之于寬、失之于松、失之于軟的問題，使不敢腐的震懾作用充分發(fā)揮，不能腐、不想腐的效應(yīng)初步顯現(xiàn)，反腐敗斗爭壓倒性態(tài)勢正在形成。[4]黨紀執(zhí)行以貫徹中央八項規(guī)定精神，反對“四風”問題等為突破口，通過狠抓節(jié)點、密集通報、公開曝光等方式達到了懲處極少數(shù)、教育大多數(shù)的政治效果和社會效果。特別是踐行監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”以來，時刻用紀律戒尺約束衡量，發(fā)現(xiàn)苗頭及時提醒，觸犯紀律立即處理，堅持力度不減、尺度不松、節(jié)奏不變，在減少腐敗存量的同時，有效地遏制腐敗增量，有力地震懾了貪污受賄等腐敗行為的滋生蔓延。

3.黨紀追究嚴厲執(zhí)行，阻止貪污受賄行為愈演愈烈。事實證明，對干部存在的“小”問題搞“下不為例”、“功過相抵”之類的“冷”處理，甚至“睜一只眼閉一只眼”，最后只會讓干部的問題由小變大，由大變炸。[5]在疾風驟雨的反腐節(jié)奏下，黨中央始終堅持以零容忍的態(tài)度、猛藥去疴的決心和刮骨療毒的勇氣堅決懲治腐敗。用嚴密的紀律制度對貪污受賄行為毫不忍受、絕不寬容，無論問題大小，也無論是“老虎”還是“蒼蠅”，發(fā)現(xiàn)多少就查處多少。同時，又以嚴格的紀律責任對履行全面從嚴治黨主體責任和監(jiān)督責任不力者苛以嚴厲的問責，形成有腐必反、有貪必肅、有責必究的嚴厲的監(jiān)督執(zhí)紀問責新常態(tài)。在嚴厲的違紀責任追究和嚴格的失職問責處理模式下，堅持“懲前毖后、治病救人”的方針，根據(jù)違紀輕重不同的情況，通過“咬耳扯袖、紅臉出汗”、“黨紀輕處分和組織處理”、“黨紀重處分乃至‘斷崖式降級’的重大職務(wù)調(diào)整”等多種方式，使大量處于初期或較輕的貪財圖利型違紀行為和失責失察情況受到嚴肅的追究，也使從嚴管黨治黨的責任意識得到進一步強化和深化。在違紀“打得嚴”和挺紀“抓得緊”的雙重治理模式下，有力地阻止了貪污受賄行為進一步惡化構(gòu)成犯罪。

三、黨紀嚴于國法功能進一步完善的實現(xiàn)路徑

十八大以來，黨風廉政建設(shè)和反腐敗斗爭取得的成績有目共睹，特別是黨紀嚴于國法的制度反腐模式對于貪污受賄等腐敗犯罪的有效預(yù)防和遏制發(fā)揮了基礎(chǔ)性的重要作用。從黨的建設(shè)實踐來看,制度治黨才是從嚴治黨的根本保證。[6]在全面從嚴治黨戰(zhàn)略下，黨紀嚴于國法在遏制貪污受賄等腐敗行為功能上的進一步發(fā)揮，除了建構(gòu)《條例》等一系列嚴密的黨內(nèi)法規(guī)制度體系和進一步理順黨內(nèi)立法權(quán)限及程序外，還需建立更加規(guī)范的量紀執(zhí)紀體系，確保黨紀規(guī)定的精細化運行和精確適用。這對于鞏固和加強黨風廉政建設(shè)與反腐敗工作成果，全面建成不敢腐、不能腐、不想腐的制度機制以及通過依規(guī)治黨來全面促進依法治國都具有指導(dǎo)意義和實踐價值。

1.完善紀律解釋體系，確?！稐l例》正確并準確地實施?！稐l例》把黨章關(guān)于紀律的要求具體化，將原《條例》規(guī)定的10類違紀行為梳理整合修訂為6類，并在分則中按照同類相近和從重到輕的原則進行排序，強化違紀查處，紀言紀語特征非常明顯。①新華視點：《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》修訂解讀，新華網(wǎng)，2015年10月21日，http：//news.xinhuanet.com/politics/2015-10/21/c_1116897613.htm.但是在《條例》中還是存在著許多與法律特別是與刑法相同或類似的具有模糊性的用語，比如分則條文中隨處可見關(guān)于情節(jié)的“情節(jié)較輕”、“情節(jié)較重”、“情節(jié)嚴重”和描述后果的“嚴重損害”或“不良影響”以及兜底性的“其他”、“等”這類表述。同時，在《條例》中還有大量的類似于刑法“空白罪狀”②空白罪狀，是指刑法條文沒有直接地規(guī)定某一犯罪構(gòu)成的特征，而是在刑法條文以外參照其他法律法規(guī)來明確該罪的構(gòu)成。如刑法第三百八十五條第二款：國家工作人員在經(jīng)濟往來中，違反國家規(guī)定，收受各種名義的回扣、手續(xù)費，歸個人所有的，以受賄論處；或刑法第一百三十三條規(guī)定的交通肇事罪：違反交通運輸管理法規(guī)，因而發(fā)生重大事故，致人重傷、死亡或使公私財產(chǎn)遭受重大損失的，處三年以下有期徒刑或拘役。的規(guī)定，即以“違反有關(guān)規(guī)定”（筆者注：有關(guān)規(guī)定是指黨內(nèi)有關(guān)法規(guī)）作為構(gòu)成違紀要素的條款。用語的模糊和參照其他黨內(nèi)法規(guī)才能確定違紀構(gòu)成的規(guī)定切實需要建立規(guī)范的解釋體系，對新修訂的《條例》予以權(quán)威解釋。在現(xiàn)有紀律解釋工作的基礎(chǔ)上，解釋體系的建立可以參照司法解釋的制定模式，由中央紀委有關(guān)部門主動或根據(jù)地方紀委的請示專門負責不定期地對《條例》中的具體條文和用語進行解釋并通過規(guī)范性文件予以公開發(fā)布，指導(dǎo)各地紀檢監(jiān)察機關(guān)正確并準確地實施。

2.實行案例指導(dǎo)制度，相同違紀盡量相同處理。在紀律解釋體系的基礎(chǔ)上，構(gòu)建紀律審查案例指導(dǎo)制度。這類似于“一種從已決案件中歸納出刑事司法審判規(guī)則的制度，形成以判例指導(dǎo)下的審判規(guī)則來實現(xiàn)對相應(yīng)刑法條文的明確”[7]。從實務(wù)經(jīng)驗上講，中央紀委直接參與執(zhí)紀審理工作，并且所辦理的絕大多數(shù)都是省部級以上落馬官員的貪污受賄等重大違紀問題，相對于最高人民法院而言，中央紀委更具專業(yè)經(jīng)驗和實操優(yōu)勢來推動紀律審查案例指導(dǎo)制度的建立。具體做法：建議由中央紀委有關(guān)部門牽頭負責，對中央紀委和省級紀委審理的涉及到六大紀律具有代表性的典型違紀審查案件予以整理歸納，將其中違紀事實認定和違紀條款適用特別是對《條例》中難以理解的條文或用語的說理和分析提煉成規(guī)范的紀律審理規(guī)則。再將審理規(guī)則與具體違紀案例事實對應(yīng)，形成在具體案例下面附注權(quán)威的審理規(guī)則即“案例—規(guī)則”模式，對各級紀檢組織的監(jiān)督執(zhí)紀實踐進行指導(dǎo)協(xié)調(diào)。為以后發(fā)生的類似違紀行為作出相同定性和處分提供有效參照和指引，從而避免定性錯誤或紀律適用不當，盡可能實現(xiàn)相同違紀相同處理。

3.明確紀律處分標準，保證責罰尺度的統(tǒng)一精準。在《條例》中雖然規(guī)定了違反黨紀處分的種類為警告、嚴重警告、撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看和開除黨籍五種，但是從目前發(fā)布的執(zhí)紀量紀案例來看，實務(wù)中對于嚴重違紀者既包括黨紀處分同時也有政紀追究，例如被稱為“斷崖式降級”的重大職務(wù)調(diào)整。通過黨紀和政紀疊加的雙重處分是踐行監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”的重要體現(xiàn)，也是在全面從嚴治黨要求下的具體務(wù)實舉措，對于打擊和遏制貪污受賄等腐敗行為具有重要的震懾作用。對于如何運用黨紀和政紀對嚴重違紀者予以追究，要明確具體的處理標準，特別是對諸如“斷崖式降級”這樣的重大職務(wù)調(diào)整，應(yīng)明確規(guī)定降一級對應(yīng)的違紀程度。這樣既能達到良好的警示效果，又能為從嚴治黨的尺度和依規(guī)執(zhí)紀邊界提供明晰的標準。

4.健全紀法協(xié)調(diào)機制，避免紀法追究真空。要進一步加強依規(guī)執(zhí)紀和依法審判的有效銜接，全面規(guī)范紀檢監(jiān)察機關(guān)和司法辦案機關(guān)在違紀違法線索事實方面的通報移送制度，規(guī)定統(tǒng)一具體的通報移送程序、時限和詳細的工作規(guī)則等。同時，利用電子手段在紀檢監(jiān)察和司法機關(guān)之間構(gòu)建違紀違法信息通報登記系統(tǒng)。要求紀檢監(jiān)察機關(guān)在監(jiān)督執(zhí)紀問責過程中發(fā)現(xiàn)的違法犯罪線索要及時通報司法機關(guān)，在查清違紀問題后對于違法犯罪事實應(yīng)盡快移交司法機關(guān)偵辦處理；對于紀檢監(jiān)察機關(guān)移送或是司法機關(guān)掌握的涉嫌職務(wù)犯罪的案件和線索，司法機關(guān)經(jīng)審查或偵查終結(jié)后認為不涉嫌職務(wù)犯罪或犯罪情節(jié)輕微不需要追究刑事責任但應(yīng)追究紀律責任的，需及時移送或通報紀檢監(jiān)察機關(guān)處理。另外，還應(yīng)建立司法生效判決送達紀檢部門制度，即人民法院關(guān)于貪污受賄犯罪黨員干部的生效判決，應(yīng)通過法院紀檢組及時送達罪犯原所在單位紀委，由其根據(jù)判決作出相應(yīng)的紀律處分。通過紀檢監(jiān)察機關(guān)與司法機關(guān)在執(zhí)紀和辦案上的有效協(xié)作配合，從而避免紀法追究的“真空地帶”或以紀代法、越俎代庖情況的發(fā)生。

5.強化學術(shù)理論研究，構(gòu)建中國特色紀檢監(jiān)察話語理論體系。在全面從嚴治黨語境下，對于黨紀嚴于國法和如何通過黨紀實現(xiàn)有效遏制貪污受賄等腐敗行為的文章，從當前來看仍是政策解讀和評論較多，深入的理論研究和專業(yè)精深的實務(wù)探討相對較少。例如，在黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限及程序、共同違紀及其責任分配、違紀競合的解決辦法、黨紀與國法如何有效協(xié)同、監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”的具體實施等問題在學理和實務(wù)上還需要進一步加強研究。目前，國內(nèi)關(guān)于紀檢監(jiān)察方面的主要刊物有《中國紀檢監(jiān)察》和《廉政文化研究》等。在這類刊物上，應(yīng)進一步加大對高校和科研院所相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覍W者和紀檢監(jiān)察實務(wù)工作者學術(shù)研究型和實踐分析型文章的刊登，培植濃厚的理論研究氛圍，拓展專業(yè)的實務(wù)實踐成果。在中央不斷充實完善黨紀黨規(guī)制度和深化改革紀檢監(jiān)察體制（如成立監(jiān)察委員會）的基礎(chǔ)上，學術(shù)理論和實務(wù)界通過對紀法銜接、紀律制度及其適用情況的精深研究，形成具有中國特色的紀檢監(jiān)察理論話語體系。既有利于黨紀制度得到進一步完善，推動紀檢監(jiān)察體系改革縱深發(fā)展，又能為遏制貪污受賄等腐敗問題提供強大的智力支持，使全面從嚴治黨戰(zhàn)略走得更穩(wěn)、完成得更好。

[1]高波.反腐需紀律與法律“無縫銜接”[J].領(lǐng)導(dǎo)科學，2014（6）：75.

[2]周淑真，袁野.論國家法律與黨紀黨規(guī)關(guān)系之協(xié)調(diào)——以當代德國為例[J].中共中央黨校學報，2015（3）：24-29.

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[4]習近平.在十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上的講話[M].北京：人民出版社，2016：4.

[5]黃新初.用紀律和規(guī)矩把黨員干部管緊管嚴管好[J].中國紀檢監(jiān)察，2015（9）：27-29.

[6]胡健.制度治黨是全面從嚴治黨的根本[J].探索，2017（2）：93-99.

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Function of Party Discipline Overriding National Laws in Its Strictness and Its Path to Perfection:As Demonstrated in Controlling Corruption and Bribery

GAO Shiyin (Supervision Center,State Administration of Press,Publication,Radio,Film and Television of People’s Republic of China,Beijing 100866,China)

Criminal constitutive elements of corruption and bribery were deleted in the new amendment of Party Discipline of CPC,and stricter rules on honesty and cleanness were stipulated.Judicial interpretation of Supreme People’s Court drew a clear separation between violating Party principles and criminal law in the act of corruption and bribery.The function of Party discipline in controlling corruption and bribery is mainly embodied in risk prevention,and in the quick and powerful implementation of Party discipline and its strictness.In the strategy of comprehensive and strict governing of the Party,the function of Party discipline being stricter than state laws should be actualized in practice,its function in curbing corruption to be further implemented.Aside from scheming close-woven disciplines and statutes both inside and outside,the explanatory system of disciplines must be perfected,case-directing mechanisms to be implemented,means of disciplinary punishments to be explicitly explained,and coordination between disciplines and laws to be strengthened for standardized measures to make sure of proper and minute implementation of Party disciplines.

Party discipline;national law;corruption and bribery;suppression

D924.392

A

1674-9170（2017）05-0030-05

2017-07-28

高仕銀（1981-），男，貴州遵義人，國家新聞出版廣電總局監(jiān)管中心紀檢組干部，博士。

責任編校 陳 瑤