吳思珺

(湖北大學(xué)知行學(xué)院，湖北 武漢 430011)

近年來，隨著石油、天然氣價(jià)格的頻頻波動(dòng)，油氣安全作為一個(gè)問題被決策者高度關(guān)注，作為一個(gè)話題被公眾熱議。應(yīng)該說經(jīng)過長期的構(gòu)建和維護(hù)，我國的油氣在總體上是安全的。理由是我國能持續(xù)、穩(wěn)定、及時(shí)、足量和經(jīng)濟(jì)地獲取經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所需的石油天然氣。在肯定這一點(diǎn)的同時(shí)，我們也應(yīng)看到我國油氣安全因不利因素影響而存在隱患，要確保油氣安全就必須采取有效措施予以應(yīng)對(duì)。

一、我國油氣安全的不利因素

油氣安全是指一個(gè)國家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所需的油氣始終處于有效供給的狀態(tài)。保持油氣始終處于有效供給的狀態(tài)是政府和油氣企業(yè)的職責(zé)。履行這一職責(zé)需要做好多方面的工作，削減以至消除客觀存在的影響油氣安全的不利因素就是其中之一。而要做到這一點(diǎn)首先得弄清楚究竟存在哪些影響油氣安全的不利因素。我國油氣安全的不利因素很多，較為明顯和直接的主要有：

(一)油氣稟賦先天不足

油氣稟賦是決定油氣安全狀態(tài)及其發(fā)展趨勢(shì)的根本因素。油氣數(shù)量多少、質(zhì)量優(yōu)劣、種類齊缺、位置遠(yuǎn)近等直接關(guān)系到油氣安全及其保障水平。我國油氣稟賦先天不足，具體表現(xiàn)為：人均油氣資源擁有量少(石油人均擁有量僅為世界平均水平的5.4%，天然氣人均擁有量僅為世界平均水平的7.5%)，劣質(zhì)油氣資源比重大，賦存分布不均衡，地質(zhì)條件差。人均擁有量少導(dǎo)致供給缺口大，劣質(zhì)比重大導(dǎo)致利用率低，分布不均衡導(dǎo)致不得不長期實(shí)行大規(guī)模長距離高成本的北油南運(yùn)、西氣東送戰(zhàn)略，地質(zhì)條件差導(dǎo)致勘探開發(fā)難度大。特別值得一提的是與人均擁有量少相聯(lián)系，我囯油氣儲(chǔ)采比過低。據(jù)英國石油公司2016年公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截止2015年底，中國境內(nèi)已探明的石油儲(chǔ)量為2.5億t，占世界總儲(chǔ)量的1.1%，儲(chǔ)采比僅為11.1年。天然氣儲(chǔ)量為3.8萬億m3，占世界總儲(chǔ)量的2.1%，儲(chǔ)采比僅為27.8年[1]。油氣稟賦的先天不足是制約我國油氣安全的瓶頸。

(二)油氣使用者、管理者觀念落后

油氣安全是能源安全、經(jīng)濟(jì)安全、國防安全的重要組成部分，樹立科學(xué)理性的油氣安全觀對(duì)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展具有十分重要的意義。然而迄今為止我們尚未樹立科學(xué)的油氣安全觀。第一，缺乏油氣安全的正確理念。缺乏油氣安全在能源安全、經(jīng)濟(jì)安全和國防安全中作用和地位的清醒認(rèn)識(shí)。“地大物博、資源豐富”的意識(shí)長期影響著我們的觀念。受此意識(shí)影響，國人節(jié)約觀念淡薄，油氣浪費(fèi)嚴(yán)重；受此影響，國人對(duì)油氣的家底盲目樂觀，缺乏危機(jī)感。第二，未樹立油氣安全的系統(tǒng)觀。目前我國對(duì)油氣資源的認(rèn)識(shí)還處于不成熟的階段，人們只是從開發(fā)利用角度看油氣安全，沒有從貿(mào)易安全、運(yùn)輸安全、儲(chǔ)備安全、供應(yīng)安全的角度看油氣安全，只是從國內(nèi)經(jīng)濟(jì)角度談?dòng)蜌獍踩?沒有從世界經(jīng)濟(jì)政治外交的角度看油氣安全，無視油氣安全與國家能源安全、經(jīng)濟(jì)安全、國防安全的關(guān)聯(lián)性，未深刻認(rèn)識(shí)到油氣安全受國際國內(nèi)多種因素制約和油氣安全保障體系建設(shè)不能孤立進(jìn)行的道理。第三，未確立油氣安全供應(yīng)臨界危險(xiǎn)點(diǎn)觀念。我國對(duì)戰(zhàn)略性油氣產(chǎn)品國內(nèi)供應(yīng)不足引發(fā)人們對(duì)油氣安全問題的思考，但思考的只是意義、指標(biāo)體系、保障政策等一般性問題，對(duì)諸如多大程度的油氣供給與儲(chǔ)備是安全的思考不多，以至今天還未提出與此相關(guān)的理論，還未形成油氣安全供應(yīng)臨界點(diǎn)觀念。

(三)相關(guān)制度不健全、相關(guān)政策法規(guī)不完善

油氣安全涉及到的制度有油氣儲(chǔ)備制度、油氣價(jià)格制度、油氣節(jié)約激勵(lì)制度、油氣浪費(fèi)懲處制度。油氣價(jià)格制度缺乏穩(wěn)定性，油氣節(jié)約激勵(lì)制度、油氣浪費(fèi)懲處制度不健全導(dǎo)致油氣利用效率偏低，油氣浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。油氣儲(chǔ)備制度存在缺陷，政府層面的油氣戰(zhàn)略性儲(chǔ)備制度不完善，企業(yè)層面的油氣商業(yè)性儲(chǔ)備制度缺失，正是這種不完善和缺失導(dǎo)致我國油氣儲(chǔ)備不足，油氣中斷和重大突發(fā)事件預(yù)警應(yīng)急水平不高，油氣貿(mào)易談判話語權(quán)、主動(dòng)權(quán)不大。為獲得更多的油氣資源，近二十年來我國實(shí)施了油氣開發(fā)走出去戰(zhàn)略，但效果不盡如人意[2]。除了走出去的人才匱乏，信息服務(wù)與支持系統(tǒng)不完善，企業(yè)實(shí)力不強(qiáng)大原因外，還有政策、法規(guī)缺失的原因。國家至今未制定與油氣開發(fā)走出去特殊性、重要性、緊迫性相適應(yīng)的財(cái)政、金融與稅收政策，沒有出臺(tái)與海外油氣開發(fā)利用相配套的專門法律。盡管近年來，國家出臺(tái)了一些支持和鼓勵(lì)國內(nèi)企業(yè)到海外參與油氣合作的政策，但其效果因?qū)徟鷷r(shí)間過長，審批手續(xù)過于繁瑣而大打折扣。政策缺失導(dǎo)致油氣開發(fā)走出去受限，法律法規(guī)缺失導(dǎo)致海外油氣開發(fā)保障力度不大。

(四)油氣對(duì)外依存度過高，且進(jìn)口、定價(jià)受制于人

由于我國自身油氣資源，尤其是石油資源探明儲(chǔ)量的增幅減緩，致使我國油氣對(duì)外依存度近年持續(xù)攀高。雖然我國油氣消費(fèi)在整個(gè)能源消費(fèi)構(gòu)成中只有25%左右，但我國油氣對(duì)外依存度越來越大。2007年石油進(jìn)口1.986億噸，對(duì)外依存度超過50%，2010年進(jìn)口石油2.14億噸，對(duì)外依存度達(dá)53.75%，2015年進(jìn)口石油2.5億噸，對(duì)外依存度達(dá)60.6%。與石油對(duì)外依存度不斷增大同時(shí)，天然氣對(duì)外依存度不斷提高。2011年為21.56%，2013年為30.2%，2015年為32.7%。按目前的趨勢(shì)預(yù)計(jì)，2020年石油天然氣的對(duì)外依存度將分別達(dá)到67%和40%。與對(duì)外依存度過高相聯(lián)系，我國的油氣進(jìn)口受制于人。從南美、北非進(jìn)口石油受制于持有這些地方油田股份的埃克森美孚、道達(dá)爾、殼牌、BP等石油大鱷。從中東、中亞進(jìn)口油氣受制于在這些地方有著重大影響力的美國、日本和中西歐部分國家。他們不斷釋放各種形式的中囯威脅論，離間中囯與相關(guān)囯家的關(guān)系，破壞中國與相關(guān)囯家的合作。同樣是與對(duì)外依存度過高相聯(lián)系，我國油氣產(chǎn)品的進(jìn)口價(jià)格也受制于人。我國進(jìn)口石油量占世界6%，但影響價(jià)格的權(quán)重還不到1%，油氣大買家左右不了油氣價(jià)格不能不說是一種尷尬。

(五)進(jìn)口油氣來源地局勢(shì)動(dòng)蕩，油氣外貿(mào)合同執(zhí)行變化性大

我國油氣資源來源地涉及中東、中亞、南美、北非等地區(qū)。這些地區(qū)在各種因素作用下，長期處在不穩(wěn)定中。中東面臨巴以沖突、阿以矛盾、宗教沖突和伊拉克內(nèi)部沖突，伊朗核危機(jī)等。中亞受恐怖主義、宗教極端勢(shì)力和民族分裂勢(shì)力的影響，美國借口阿富漢反恐在中亞的駐軍，惡化了中國西部的地緣政治環(huán)境。中俄雖然同為上海合作組織成員國，但在中亞油氣開發(fā)和油氣管線走向等問題上競(jìng)爭(zhēng)大于合作。南美的局勢(shì)不像中東、中亞那樣動(dòng)蕩，但油氣貿(mào)易合同執(zhí)行變化性大，經(jīng)常出現(xiàn)前任政府與油氣進(jìn)口國簽訂的油氣貿(mào)易合同被繼任政府否認(rèn)和拒絕執(zhí)行情況。中國與非洲囯家的油氣開發(fā)合作，尤其是政府層面的合作較為順利，但與當(dāng)?shù)夭孔搴妥诮虉F(tuán)體之間的合作卻麻煩不斷。局勢(shì)不穩(wěn)，油氣外貿(mào)合同執(zhí)行變化性大，部族和地方宗教勢(shì)力作梗使得我囯的油氣進(jìn)口充滿變數(shù)。中國目前還沒有足夠的能力確保自己能長期、安全地從這些地區(qū)獲取油氣。

(六)進(jìn)口油氣運(yùn)輸距離遠(yuǎn)、方式單一、通道不暢、保護(hù)力有限

運(yùn)輸因素對(duì)油氣安全的影響主要表現(xiàn)在運(yùn)輸距離、運(yùn)輸方式、運(yùn)輸通道、運(yùn)輸線保護(hù)能力四個(gè)方面。從運(yùn)輸距離看，除中亞之外，我國與油氣輸出國的油氣傳輸距離較遠(yuǎn)。經(jīng)驗(yàn)表明，距離越遠(yuǎn)成本越高，風(fēng)險(xiǎn)和不確定性越大，安全性就越差。從運(yùn)輸方式看，除中國——哈薩克斯坦石油管道運(yùn)輸一部分石油和從俄羅斯進(jìn)口的石油采用鐵路運(yùn)輸之外，絕大部分是通過海上運(yùn)輸實(shí)現(xiàn)的。由于現(xiàn)有的大型遠(yuǎn)洋油輪數(shù)量不足且建造周期長、成本高，我國85%以上的進(jìn)口原油由外國船東承運(yùn)，外國船東一旦不配合，我國進(jìn)口油氣就處于買得到、運(yùn)不回狀態(tài)。從運(yùn)輸通道看，我國雖然極力避開對(duì)中東地區(qū)石油進(jìn)口依賴程度，增加從中東地區(qū)以外國家的進(jìn)口量，但是目前依然有80%中國的進(jìn)口原油要經(jīng)過馬六甲海峽。馬六甲海峽是日本、韓國、美國各種勢(shì)力交匯的地方，一旦受到封鎖，我國的石油運(yùn)輸就會(huì)陷入癱瘓。另外，我國部分原油進(jìn)口要經(jīng)過一條從中東、中亞、俄羅斯橫穿中國到中國東海岸的管道，這條管道經(jīng)過的國家內(nèi)外矛盾錯(cuò)綜復(fù)雜，對(duì)運(yùn)輸安全威脅極大。尤其是俄羅斯利用蘇聯(lián)時(shí)期建立的石油管道壟斷了中亞國家的油氣出口，中亞國家的油氣需要經(jīng)過俄羅斯的管道才能出境，俄羅斯與中國的關(guān)系一旦有變，中亞石油就很難通過俄羅斯管道進(jìn)入中國。從運(yùn)輸線保護(hù)能力來看，近年來我國海軍實(shí)力有所增強(qiáng)，但還屬于立足近海防御依托于陸基而發(fā)展的海軍，還沒有達(dá)到“藍(lán)水海軍”和邁向深海遠(yuǎn)洋，控制石油資源產(chǎn)地和運(yùn)輸要道的軍事能力。

二、應(yīng)對(duì)我國油氣安全不利因素的措施

不利因素對(duì)我國油氣安全的影響很大，正視不利因素的影響，采取積極的措施予以應(yīng)對(duì)是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期我國能源安全保障工作的重中之重。

(一)加大投入，努力提高國內(nèi)油氣資源的儲(chǔ)采比

彌補(bǔ)我國油氣稟賦先天不足的最好辦法就是通過加大投入提高油氣儲(chǔ)采比。加大投入既要包括以油氣研發(fā)機(jī)構(gòu)和油氣企業(yè)為主體的人力、物力、財(cái)力的投入，也要包括在油氣資源勘探前期工作的基礎(chǔ)性、引導(dǎo)性中央政府直接的財(cái)政直接投入和政府通過優(yōu)惠政策給予的間接投入。經(jīng)驗(yàn)和事實(shí)表明，只有加大投入，才能提高國內(nèi)油氣的儲(chǔ)采比。只有提高油氣資源的儲(chǔ)采比，才能抑制國際市場(chǎng)油氣產(chǎn)品的價(jià)格上漲。加大投入，提高國內(nèi)油氣儲(chǔ)采比是我國油氣安全最基本的保障。

(二)轉(zhuǎn)變觀念、完善措施，確保節(jié)能和能源結(jié)構(gòu)調(diào)整計(jì)劃貫徹落實(shí)

能源利用率低是加劇油氣供需矛盾的重要因素?；庥蜌夤┬杳?，保證油氣安全須大力推進(jìn)節(jié)能戰(zhàn)略的實(shí)施。從我國的實(shí)際出發(fā)，一是無論在供需緊張時(shí)期，還是供需寬松時(shí)期，都必須增強(qiáng)我國油氣可供資源的憂患意識(shí)?？朔つ繕酚^情緒，牢固樹立我國油氣資源可持續(xù)發(fā)展面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)觀念[3]。二是從稅收、價(jià)格、投資等方面建立和完善有效的激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)節(jié)約用油用氣，拒絕和防止無效低效用油用氣。三是壓縮高油耗高氣耗產(chǎn)業(yè)，淘汰高油耗高氣耗設(shè)備，推廣應(yīng)用新技術(shù)、新工藝、開發(fā)節(jié)油節(jié)氣新產(chǎn)品。四是要減少油氣開采，加工過程中的浪費(fèi)，提高油氣綜合利用率。五是依靠科技進(jìn)步，大力開發(fā)可再生能源，鼓勵(lì)應(yīng)用可再生能源，以減輕對(duì)油氣資源的依賴。

(三)加快油氣立法建制進(jìn)程，努力完善我國油氣法律法規(guī)和制度體系

雖然我國在油氣領(lǐng)惐已相繼出臺(tái)《石油天然氣管道保護(hù)法》《對(duì)外合作開采海洋石油資源條例》《對(duì)外合作開采陸上石油資源條例》等法律和行政法規(guī)，但一直缺少一部全面體現(xiàn)油氣戰(zhàn)略和政策導(dǎo)向的基礎(chǔ)性法律——《石油天然氣法》。出臺(tái)《石油天然氣法》的目的是保障中國油氣供給，促進(jìn)油氣開發(fā)，優(yōu)化油氣結(jié)構(gòu)，維護(hù)油氣安全，規(guī)范油氣利用，加強(qiáng)油氣合作?！妒吞烊粴夥ā返钠鸩轀?zhǔn)備工作進(jìn)行了多年，但一直沒實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。希望我囯的《石油天然氣法》能夠盡早出臺(tái)并實(shí)施。同時(shí)還建議國家在條件具備的情況下，盡快啟動(dòng)單行油氣法律法規(guī)修訂工作，研究起草分別針對(duì)石油天然氣的單行法規(guī)。不僅如此，還要加快與油氣需求量不斷增大、對(duì)外依存度不斷提高形勢(shì)相適應(yīng)的油氣勘探、開采、儲(chǔ)備、利用、管理的制度建設(shè)進(jìn)程。加快制度建設(shè)進(jìn)程需要對(duì)現(xiàn)行制度作評(píng)估清理。合理的要堅(jiān)持，缺失的要彌補(bǔ)，有缺陷的要修正，不合理的要廢除。

(四)加快油氣戰(zhàn)略儲(chǔ)備基地建設(shè)速度，確保用于儲(chǔ)備的油氣有庫可存

油氣儲(chǔ)備工程建設(shè)是油氣儲(chǔ)備戰(zhàn)略實(shí)施的關(guān)鍵。我國目前已建成8個(gè)石油儲(chǔ)備基地和18座油氣庫，成就顯著。但我們不能滿足現(xiàn)狀，還必須進(jìn)一步加快建設(shè)速度。在建的石油儲(chǔ)備三期工程項(xiàng)目應(yīng)在繼續(xù)加強(qiáng)東南沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)布局的基礎(chǔ)上，向中西部內(nèi)陸經(jīng)濟(jì)帶拓展延伸。圍繞國內(nèi)主要天然氣消費(fèi)區(qū)域，儲(chǔ)氣庫建設(shè)在初步形成的京津冀、西北、西南,東北,長三角,中西部、中南、珠三角八大儲(chǔ)氣基地基礎(chǔ)上，加大地儲(chǔ)氣庫擴(kuò)容改造和新建力度，支持液化天然氣儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)，逐步建立以地下儲(chǔ)氣庫為主，氣田和液化天然氣調(diào)風(fēng)為輔，可中斷用戶為補(bǔ)充的調(diào)風(fēng)設(shè)施系統(tǒng)。

(五)加大海外油氣購買油氣開采工作力度，確保海外油氣供給源源不斷

購買和開采是獲取海外油氣資源的重要途徑。加大海外買油工作力度要求以多元化油氣進(jìn)口方針為指導(dǎo)，在鞏固已有油氣合作對(duì)象關(guān)系的同時(shí)，積極尋求并發(fā)展新的油氣合作對(duì)象。獲取更多的海外油氣資源需要拓寬油氣進(jìn)口來源，實(shí)現(xiàn)地域多元化，減少從中東進(jìn)口石油的比重，逐步擴(kuò)大進(jìn)口非洲、拉美、中亞、俄羅斯及其它周邊國家和地區(qū)的石油，以分散由于中東局勢(shì)不穩(wěn)定可能帶來的石油供應(yīng)突發(fā)性中斷和價(jià)格劇烈波動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)。加大海外采油工作力度要求政府出臺(tái)一系例政策，繼續(xù)鼓勵(lì)和支持實(shí)力強(qiáng)大的石油企業(yè)利用其技術(shù)和資金的優(yōu)勢(shì)海外拓展。近兩年部分海外油氣資源開發(fā)項(xiàng)目陷入困境，政府應(yīng)幫助企業(yè)分析原因，對(duì)因?yàn)檫\(yùn)營經(jīng)驗(yàn)欠缺造成的損失，政府和企業(yè)都要吸取教訓(xùn)，在政策支持、項(xiàng)目管理、風(fēng)險(xiǎn)防范、人員管理等方面加強(qiáng)保障。不能因?yàn)橥顿Y會(huì)有損失就放棄投資海外油氣資源勘探開發(fā)和油田并購。獲取更多的海外油氣資源需要石油企業(yè)不僅走出去，更要走進(jìn)去、走上去。

(六)暢通涉外油氣運(yùn)輸通道，確保進(jìn)口油氣運(yùn)得回

要做到這一點(diǎn)，必須加強(qiáng)與油氣管網(wǎng)沿線國家及海上運(yùn)輸通道沿岸國家反恐合作，協(xié)助這些國家提高應(yīng)對(duì)反恐怖襲擊能力，共同提升區(qū)域安全保障水平。在海軍尚不具備充足實(shí)力時(shí)，注重協(xié)調(diào)與美國、日本和東南亞國家的關(guān)系盡量避免單方面行動(dòng)。繼續(xù)在亞丁塆執(zhí)行針對(duì)海盜和海上恐怖主義的海上護(hù)航任務(wù)，聯(lián)合新加坡、馬來西亞和印度尼西亞共同維護(hù)馬六甲海峽的暢通[4]。深化與孟加拉囯的吉大港、巴基斯坦的瓜達(dá)爾港、緬甸的皎漂港、斯里蘭卡的漢班托塔港、印度尼西亞的比通港等能源運(yùn)輸通道重要節(jié)點(diǎn)港口的合作，促使海陸油氣管線的互聯(lián)互通。在暢通已有四個(gè)方向涉外油氣運(yùn)輸通道的同時(shí)，積極謀劃并實(shí)施其它方向海上陸上，尤其是陸上油氣運(yùn)輸通道建設(shè)方案，以降低對(duì)海運(yùn)和馬六甲海峽石油運(yùn)輸?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)。

[1]王晨光.“一帶一路”視角下的中國油氣安全建設(shè)[J].江南社會(huì)學(xué)院學(xué)報(bào),2017,19(1):1-6.

[2]谷樹忠,成升魁.中國資源報(bào)告:新時(shí)期中國資源安全透視[M].北京:商務(wù)印書館,2010:1-10.

[3]林益楷,王亞莘.中國能源安全的觀念審視與框架分析[J].國際石油經(jīng)濟(jì),2015,23(10):50-56.

[4]童曉光,趙林.對(duì)“馬六甲困局”與中國油氣安全的再思考[J].國際石油經(jīng)濟(jì),2010,18(11):17-22.