呂廷君

（中共北京市委黨校，北京 100044）

政府?dāng)?shù)據(jù)開放的法治思維

呂廷君

（中共北京市委黨校，北京 100044）

政府?dāng)?shù)據(jù)開放是指政府不設(shè)定任何限制地對(duì)自己采集、整理和存儲(chǔ)的數(shù)據(jù)向社會(huì)免費(fèi)公開，以供企業(yè)、社會(huì)組織和公眾查詢、復(fù)制和使用。政府開放的數(shù)據(jù)是一種公共資源，須是政府掌控的、非經(jīng)加工處理的所有原始數(shù)據(jù)。政府?dāng)?shù)據(jù)開放具有解除封鎖、禁令和限制的公開屬性；具有實(shí)現(xiàn)民主監(jiān)督權(quán)、知情權(quán)和數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)的權(quán)利屬性；政府對(duì)數(shù)據(jù)開放擁有管理、控制和服務(wù)的公權(quán)力屬性；具有對(duì)政府行為的監(jiān)督約束、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)格式統(tǒng)一、數(shù)據(jù)開放依照法律政策等的規(guī)范性。政府?dāng)?shù)據(jù)開放必須依法而治，從契約思維和誠信思維出發(fā)循法而為。

政府?dāng)?shù)據(jù)開放，法治思維，數(shù)據(jù)權(quán)利，數(shù)據(jù)權(quán)力，數(shù)據(jù)法治

2017年2月23日，“政府?dāng)?shù)據(jù)開放”作為關(guān)鍵詞在中國知網(wǎng)檢索發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)較早使用“數(shù)據(jù)開放”概念的是發(fā)表于《科技成果縱橫》（2002年第4期）上的《數(shù)據(jù)開放與國家振興——剖析美國國有科學(xué)數(shù)據(jù)“完全、開放、無償”共享策略》，該文對(duì)數(shù)據(jù)開放的意義及美國國有科學(xué)數(shù)據(jù)共享策略進(jìn)行了介紹。正式提出“政府?dāng)?shù)據(jù)開放”概念的研究成果出現(xiàn)在2010年，該年度共有相關(guān)主題的文章4篇，相關(guān)研究主要集中在兩個(gè)領(lǐng)域：一是從價(jià)值層面分析政府?dāng)?shù)據(jù)開放有利于提高政府?dāng)?shù)據(jù)的透明度、有利于增強(qiáng)公民對(duì)政府的監(jiān)督和問責(zé)；二是從技術(shù)操作層面分析政府?dāng)?shù)據(jù)開放的技術(shù)可行性和具體操作方案。〔1〕2011年，隨著美國政府?dāng)?shù)據(jù)網(wǎng)站的建立，國內(nèi)有幾篇文章對(duì)美國政府?dāng)?shù)據(jù)網(wǎng)站進(jìn)行了報(bào)道，并對(duì)我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放的前景進(jìn)行了展望，2011、2012年度有關(guān)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的文章分別有4篇。根據(jù)中國知網(wǎng)的檢索結(jié)果，從2013年開始，以政府?dāng)?shù)據(jù)開放為主題的研究呈現(xiàn)出較快增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，相關(guān)研究成果逐年上升趨勢(shì)比較明顯：2013年22篇，2014年40篇，2015年144篇，2016年178篇。

近幾年來，關(guān)于政府?dāng)?shù)據(jù)開放問題的研究主要集中在開放的必要性、可行性和域外政府?dāng)?shù)據(jù)開放案例介紹等方面。從學(xué)科分布看，主要集中在經(jīng)濟(jì)學(xué)、行政管理學(xué)、計(jì)算機(jī)信息技術(shù)、國際政治和圖書情報(bào)學(xué)等領(lǐng)域。因此，可以說，我國有關(guān)政府?dāng)?shù)據(jù)開放問題的研究，領(lǐng)域還比較狹窄、內(nèi)容相對(duì)單一，深入程度也不夠。相關(guān)的法學(xué)研究則更少，并且主要集中在大數(shù)據(jù)時(shí)代的個(gè)人隱私、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等與計(jì)算機(jī)時(shí)代的傳統(tǒng)權(quán)利理論相關(guān)的幾個(gè)點(diǎn)上。我們認(rèn)為，政府?dāng)?shù)據(jù)開放問題的研究所以不夠繁榮，與對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的概念認(rèn)識(shí)不足有一定的關(guān)聯(lián)。

政府?dāng)?shù)據(jù)開放是大數(shù)據(jù)技術(shù)發(fā)展的一個(gè)必然結(jié)果。與小數(shù)據(jù)時(shí)代相比，大數(shù)據(jù)時(shí)代數(shù)據(jù)的增長(zhǎng)呈現(xiàn)出了難以估量的規(guī)模和速度，政府?dāng)?shù)據(jù)也必然呈現(xiàn)出大數(shù)據(jù)的所有屬性。這就意味著，大數(shù)據(jù)時(shí)代的政府?dāng)?shù)據(jù)開放完全不同于小數(shù)據(jù)時(shí)代的政府信息公開，大數(shù)據(jù)時(shí)代的政府?dāng)?shù)據(jù)開放是一個(gè)有必要在法治思維層面認(rèn)識(shí)的全新概念。

一、政府?dāng)?shù)據(jù)開放的內(nèi)涵分析

在一定意義上，我們可以說，政府?dāng)?shù)據(jù)開放不僅僅是政府掌握信息的公之于眾，而是對(duì)政府信息公開的一次顛覆性發(fā)展，是完全不同于政府信息公開的全新概念，具體可以從以下四個(gè)方面來認(rèn)識(shí)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的內(nèi)涵。

（一）政府開放的數(shù)據(jù)是政府掌控的非經(jīng)加工處理的所有原始數(shù)據(jù)。政府?dāng)?shù)據(jù)開放所指向的數(shù)據(jù)是政府掌控的所有原始數(shù)據(jù)，是原汁原味、非經(jīng)加工處理的所有數(shù)據(jù)，主要包括以下幾類：1.政務(wù)大數(shù)據(jù)：政府機(jī)關(guān)內(nèi)部管理以及具體行政行為發(fā)生過程中收集整理的大數(shù)據(jù)，這是政府?dāng)?shù)據(jù)的主體部分。2.國家基礎(chǔ)信息大數(shù)據(jù)，包括國家人口基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、法人單位基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、自然資源和空間地理基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。這類數(shù)據(jù)基本固定，但會(huì)隨著時(shí)間的變化而不斷更新。3.公共資源大數(shù)據(jù)：信用、交通、醫(yī)療、衛(wèi)生、就業(yè)、社保、地理、文化、教育、科技、資源、農(nóng)業(yè)、環(huán)境、安監(jiān)、金融、質(zhì)量、統(tǒng)計(jì)等領(lǐng)域的大數(shù)據(jù)。①以上幾種大數(shù)據(jù)類別之間可能有交叉，從技術(shù)操作層面看，應(yīng)當(dāng)以最大相似性進(jìn)行歸類，以增強(qiáng)數(shù)據(jù)的可讀性。

應(yīng)當(dāng)注意的是，我們所說的政府開放的數(shù)據(jù)是原始數(shù)據(jù)意味著除了讀取方便的技術(shù)處理之外，在保障不對(duì)國家安全、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私形成侵害的前提下，政府不應(yīng)當(dāng)對(duì)原始數(shù)據(jù)有任何刪減和取舍，政府按照主觀意志進(jìn)行裁剪后再予以開放的數(shù)據(jù)就失去了大數(shù)據(jù)的價(jià)值，與政府?dāng)?shù)據(jù)開放的本意是違背的。企業(yè)、社會(huì)組織和公民從政府開放的原始數(shù)據(jù)中分析解讀而獲取的信息可能與政府意欲公開的信息完全不同。比如，政府從某省所有小學(xué)的校園、教室、教師、學(xué)生、課程設(shè)置、課時(shí)量等原始數(shù)據(jù)中解讀的是師生比的合理性、教室容量的科學(xué)性、校園面積與師生的關(guān)系、課程設(shè)置的優(yōu)化程度等教育行政主管部門所關(guān)注的信息；而一家企業(yè)解讀到的是作業(yè)本、練習(xí)本、鉛筆、橡皮等學(xué)生用品和教師辦公用品的年使用量及銷售額；一家研究機(jī)構(gòu)可能從男女生比例解讀中國人口結(jié)構(gòu)存在的問題、從師生配比與校園容量的關(guān)系尋找對(duì)學(xué)生心理形成的影響；而公民可能從原始數(shù)據(jù)中進(jìn)一步推演政府公布信息的可信度。所以，不同主體從相同的原始數(shù)據(jù)挖掘出的信息資源可能迥然不同，不同主體從同一個(gè)政府?dāng)?shù)據(jù)中看到的是不一樣的風(fēng)景、挖掘的是不同的資源、得出的是不同的結(jié)論，這正是政府開放原始數(shù)據(jù)的核心價(jià)值。

（二）政府開放的數(shù)據(jù)是一種公共資源。數(shù)據(jù)權(quán)是一種財(cái)產(chǎn)權(quán)，如果僅從財(cái)產(chǎn)權(quán)權(quán)能來看，政府對(duì)于自己采集存儲(chǔ)的數(shù)據(jù)擁有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。但是，隨著政府?dāng)?shù)據(jù)開放運(yùn)動(dòng)的發(fā)展，人們逐步認(rèn)識(shí)到，在應(yīng)然意義上，政府?dāng)?shù)據(jù)是一種應(yīng)當(dāng)由全民共享的公共資源，其所有權(quán)不應(yīng)當(dāng)由政府獨(dú)占，而應(yīng)當(dāng)屬于全體國民。我們也可以認(rèn)為，政府對(duì)大數(shù)據(jù)的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)不應(yīng)是對(duì)世權(quán)和絕對(duì)權(quán)、不是具有排他性的獨(dú)占性權(quán)利。也可以說，政府不僅不是政府開放數(shù)據(jù)的惟一權(quán)利主體、甚至不是主要權(quán)利主體。這就從法理上奠定了政府?dāng)?shù)據(jù)開放的權(quán)利理論基礎(chǔ)。同樣的，政府對(duì)數(shù)據(jù)擁有的著作權(quán)、專利權(quán)或者其他權(quán)利，也由于受到政府?dāng)?shù)據(jù)的公共性、公益性所決定而不具有排他性。正是由于政府開放數(shù)據(jù)公共資源的權(quán)利屬性，政府?dāng)?shù)據(jù)開放就應(yīng)當(dāng)是一種免費(fèi)服務(wù)，是不收取任何費(fèi)用的政府公共服務(wù)。

（三）政府?dāng)?shù)據(jù)開放擴(kuò)展了政府?dāng)?shù)據(jù)管理權(quán)的內(nèi)涵。政府信息公開時(shí)代，政府的信息管理權(quán)是一種典型的公權(quán)力，主要表現(xiàn)為對(duì)政府信息的處理、存儲(chǔ)和公開的決定權(quán)和處分權(quán)。政府?dāng)?shù)據(jù)開放時(shí)代，政府的數(shù)據(jù)管理權(quán)不僅表現(xiàn)為對(duì)數(shù)據(jù)的采集、處理、存儲(chǔ)和開放的決定權(quán)，還表現(xiàn)為要以方便、快捷與有效的方式開放數(shù)據(jù)的附加義務(wù)，這其實(shí)也是政府?dāng)?shù)據(jù)管理權(quán)的法定義務(wù)和應(yīng)有職責(zé)。與傳統(tǒng)的政府信息管理權(quán)相比，政府的數(shù)據(jù)管理權(quán)對(duì)政府的職責(zé)要求更嚴(yán)格，對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的技術(shù)和能力水平要求更高，更加體現(xiàn)了數(shù)據(jù)權(quán)利與權(quán)力的互動(dòng)性特征。因此，我們可以說，政府對(duì)開放數(shù)據(jù)的管理權(quán)主要表現(xiàn)為一種職責(zé)，從具體行為上說，政府的數(shù)據(jù)開放應(yīng)當(dāng)是以主動(dòng)開放為主要形式的積極行為，而不是以申請(qǐng)開放為主要形式的消極行為。

（四）政府?dāng)?shù)據(jù)開放是一種行政行為，必須具有行政行為的規(guī)范性；政府?dāng)?shù)據(jù)開放法律關(guān)系是一種行政法律關(guān)系，必須受到行政法律關(guān)系構(gòu)成要件的約束。行政法律關(guān)系，是指受行政法律規(guī)范調(diào)整的因行政行為而形成的各種權(quán)利義務(wù)關(guān)系。行政法律關(guān)系的主體指行政法律關(guān)系中享有權(quán)利、承擔(dān)義務(wù)的當(dāng)事人；行政法律關(guān)系的客體指行政法律關(guān)系中當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)所指向的對(duì)象。作為一種行政行為的政府?dāng)?shù)據(jù)開放首先應(yīng)當(dāng)是主體適格的法律行為，也就是說，政府?dāng)?shù)據(jù)開放首先必須是政府而不是別的什么主體來開放數(shù)據(jù)；其次是指政府必須通過法定程序來行為，這在一定意義也可能演變?yōu)橐粋€(gè)為政府?dāng)?shù)據(jù)開放立法的現(xiàn)實(shí)問題。因?yàn)?，政府?dāng)?shù)據(jù)開放需要在嚴(yán)格的法律程序控制下完成，如果沒有這個(gè)程序，就需要我們?cè)诓煌瑢用嫔舷刃邢仍囘M(jìn)行相關(guān)立法。當(dāng)然，在政府?dāng)?shù)據(jù)開放的相關(guān)法律沒有出臺(tái)之前，可以先適用政府信息公開的相關(guān)程序性法律。另外，還需要指出的是，作為一種行政行為的“開放”所說的“不受任何法律、技術(shù)和社會(huì)制約”〔2〕則主要是指政府?dāng)?shù)據(jù)開放的內(nèi)容，而不是政府行為在程序上不受法律約束。

從行政法律關(guān)系角度看，政府?dāng)?shù)據(jù)開放法律關(guān)系主體包括政府機(jī)關(guān)，也包括企業(yè)、社會(huì)組織和公民。與政府信息公開不同的是，政府?dāng)?shù)據(jù)開放不僅包括政府?dāng)?shù)據(jù)向企業(yè)、社會(huì)組織和公民的開放，也包括政府各部門之間數(shù)據(jù)的相互開放。在政府各部門之間的數(shù)據(jù)開放中，各部門之間就構(gòu)成了政府?dāng)?shù)據(jù)開放的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。政府?dāng)?shù)據(jù)開放法律關(guān)系中，作為數(shù)據(jù)開放的政府擁有數(shù)據(jù)所有權(quán)和數(shù)據(jù)管理權(quán)，政府的義務(wù)主要是全面準(zhǔn)確及時(shí)方便地開放數(shù)據(jù)；而接收數(shù)據(jù)開放的企業(yè)、社會(huì)組織、公民和作為數(shù)據(jù)接收方的政府機(jī)關(guān)享有的是數(shù)據(jù)知情權(quán)、數(shù)據(jù)使用權(quán)和數(shù)據(jù)受益權(quán)，其義務(wù)則主要是數(shù)據(jù)使用的合法性程序和正當(dāng)性目的。

基于以上分析，可以得出，政府?dāng)?shù)據(jù)開放是指政府不設(shè)定任何限制地對(duì)自己采集、整理和存儲(chǔ)的數(shù)據(jù)向社會(huì)免費(fèi)公開，以供企業(yè)、社會(huì)組織和公眾查詢、復(fù)制和使用的一種公共行政行為。

二、政府?dāng)?shù)據(jù)開放的屬性界定

政府?dāng)?shù)據(jù)開放既是一種理念，也是一種行為，在法治意義上，又是一種制度。法治思維視角的政府?dāng)?shù)據(jù)開放具有以下屬性。

（一）公開性。“公開”的意思是解除封鎖、禁令和限制。政府?dāng)?shù)據(jù)開放的公開性首先是指政府?dāng)?shù)據(jù)對(duì)查詢、閱讀和復(fù)制等行為限制的最小化，其次是指政府?dāng)?shù)據(jù)開放內(nèi)容的廣泛性，也包含著作為政府?dāng)?shù)據(jù)開放的主體互動(dòng)性。

從政府信息閉鎖到政府信息有限度公開、再到政府?dāng)?shù)據(jù)開放是人類社會(huì)信息制度文明發(fā)展的三個(gè)重要階段。政府信息閉鎖時(shí)代，正是人類社會(huì)制度的專制蒙昧?xí)r期，“刑不可知?jiǎng)t威不可測(cè)”，政府信息閉鎖帶來人們對(duì)政府權(quán)力的恐懼，專制正是建立在民眾普遍的恐懼心理之上。政府信息公開是民主制度發(fā)展的結(jié)果，兩者也可能互為因果，具有相互促進(jìn)作用，但有一點(diǎn)是可以肯定的，那就是政府信息公開極大地促進(jìn)了政府行為的公開化和透明度。大數(shù)據(jù)時(shí)代的政府?dāng)?shù)據(jù)開放就不僅僅具有促進(jìn)政府行為規(guī)范化的功能，而且具有了重要的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)價(jià)值。因而，大數(shù)據(jù)時(shí)代的政府?dāng)?shù)據(jù)開放就具有了更強(qiáng)的開放性，也就意味著對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)的限制、禁錮和封鎖會(huì)大大減少，數(shù)據(jù)利用的可讀性、易用性和便捷度會(huì)大大增強(qiáng)。政府?dāng)?shù)據(jù)開放意味著人為設(shè)置的數(shù)據(jù)利用門檻會(huì)被拆除或者降低，那種故意增加政府?dāng)?shù)據(jù)利用的身份注冊(cè)、填寫包括提供用途合理性說明的各種表格以及付費(fèi)的做法會(huì)逐步減少直至被廢止。所以說，最低限度的門檻、最小化的限制，是政府?dāng)?shù)據(jù)開放之公開性的第一層含義。

政府?dāng)?shù)據(jù)公開內(nèi)容的廣泛性是政府?dāng)?shù)據(jù)開放之公開性的第二層含義。最初的政府?dāng)?shù)據(jù)開放僅僅是提高了政府信息公開的數(shù)量，集中在行政機(jī)關(guān)行為過程中產(chǎn)生的文件資料、錄音錄像和視頻資料等傳統(tǒng)數(shù)據(jù)，因?yàn)檫@些數(shù)據(jù)能夠直接反映政府行為的合法性、合理性。隨著政府?dāng)?shù)據(jù)開放運(yùn)動(dòng)的發(fā)展，政府?dāng)?shù)據(jù)開放的內(nèi)容開始由記錄行政機(jī)關(guān)行為的數(shù)據(jù)向著政府與其他社會(huì)機(jī)構(gòu)、公民互動(dòng)過程中產(chǎn)生的數(shù)據(jù)和政府能夠運(yùn)用自身影響力支配控制的各種社會(huì)數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化，這樣政府開放數(shù)據(jù)的外延擴(kuò)大了，數(shù)量也產(chǎn)生了極大變化，這個(gè)變化的根本原因是政府?dāng)?shù)據(jù)開放運(yùn)動(dòng)由原來的監(jiān)督政府行為向著大數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)價(jià)值轉(zhuǎn)化帶來的。隨著政府?dāng)?shù)據(jù)開放范圍的急劇擴(kuò)大，公眾不僅能夠通過范圍更寬的政府?dāng)?shù)據(jù)掌握行政機(jī)關(guān)行政行為的細(xì)枝末節(jié)，更重要的是通過這些大數(shù)據(jù)能夠挖掘出具有重要價(jià)值的資源、得到更加豐厚的經(jīng)濟(jì)回報(bào)。美國的一家“氣候公司”就是通過云計(jì)算技術(shù)研究美國海洋和大氣局、全國傳染病中心的實(shí)時(shí)天氣數(shù)據(jù)和過去30年某個(gè)地區(qū)的天氣數(shù)據(jù)，為農(nóng)場(chǎng)主提供農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)購買、在保險(xiǎn)公司購買保險(xiǎn)的服務(wù)，從而“學(xué)會(huì)了如何通過預(yù)測(cè)天氣造成的損失來賺錢”。〔3〕234-239

政府?dāng)?shù)據(jù)開放之公開性的第三層含義是政府?dāng)?shù)據(jù)開放中的主體互動(dòng)性。政府?dāng)?shù)據(jù)開放關(guān)系中的主體主要包括兩大類：作為政府?dāng)?shù)據(jù)管理者的行政機(jī)關(guān)和作為數(shù)據(jù)權(quán)利主體的公民、法人和社會(huì)組織，當(dāng)然也包括外國人、無國籍人和外國組織。這兩類主體之間在三個(gè)層面上產(chǎn)生互動(dòng)性：行政機(jī)關(guān)與數(shù)據(jù)權(quán)主體之間、行政機(jī)關(guān)之間、數(shù)據(jù)權(quán)主體之間。政府?dāng)?shù)據(jù)開放主體之間的互動(dòng)性不僅能夠增強(qiáng)政府?dāng)?shù)據(jù)的使用效率和經(jīng)濟(jì)價(jià)值，而且互動(dòng)行為本身也產(chǎn)生數(shù)據(jù)，增加著政府?dāng)?shù)據(jù)的量。更值得我們關(guān)注的是，政府?dāng)?shù)據(jù)開放主體之間的互動(dòng)性能夠不斷促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放技術(shù)的發(fā)展，使得政府?dāng)?shù)據(jù)開放成為一項(xiàng)多主體參與、共享共治的運(yùn)動(dòng)。美國的Yelp公司和舊金山政府合作的LIVES（“Local Inspector Value-entry Specification”）數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)就是一個(gè)政府?dāng)?shù)據(jù)開放主體互動(dòng)性的典型案例，Yelp公司與美國舊金山政府反復(fù)磋商形成了對(duì)于政府對(duì)餐廳進(jìn)行衛(wèi)生檢查的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性和格式化。在這個(gè)過程中，政府作為數(shù)據(jù)采集者、發(fā)布者，企業(yè)作為數(shù)據(jù)消費(fèi)者，都扮演了積極的、重要的角色?！?〕

（二）權(quán)利性。從政府信息公開到政府?dāng)?shù)據(jù)開放的發(fā)展受到了數(shù)據(jù)（信息）權(quán)利性的深刻影響。前文分析曾指出，政府信息公開的一個(gè)重要功能是對(duì)行政行為的監(jiān)督、促進(jìn)依法行政，而政府?dāng)?shù)據(jù)開放不僅能夠?qū)崿F(xiàn)公民的知情權(quán)和民主監(jiān)督權(quán)等權(quán)利，而且還能夠?yàn)槊癖妿碇苯拥慕?jīng)濟(jì)社會(huì)價(jià)值?！罢畵碛姓麄€(gè)社會(huì)信息資源的80%以上，是數(shù)據(jù)最大的生產(chǎn)者和擁有者?！薄?〕因而，政府?dāng)?shù)據(jù)開放會(huì)直接使公眾生活更加方便快捷。倫敦交通局在開放其交通數(shù)據(jù)后，有超過5000名開發(fā)者注冊(cè)獲取數(shù)據(jù)，有超過300多個(gè)交通應(yīng)用幫助人們了解車輛的實(shí)時(shí)到站情況，超過400萬人每天在上下班時(shí)使用這些應(yīng)用，規(guī)劃自己的出行，為人們節(jié)省的時(shí)間可以換算為1500萬-5800萬英鎊。〔6〕14所以，給社會(huì)生活帶來便利性是政府?dāng)?shù)據(jù)開放權(quán)利性的第一層含義。

政府?dāng)?shù)據(jù)開放之權(quán)利性的第二層含義是政府?dāng)?shù)據(jù)開放可以帶來直接的經(jīng)濟(jì)利益。美國的Farecast系統(tǒng)擁有的近十萬億條美國航班價(jià)格記錄就能夠幫助顧客預(yù)測(cè)美國國內(nèi)航班的票價(jià)，其預(yù)測(cè)準(zhǔn)確率達(dá)到75%，使用該系統(tǒng)票價(jià)預(yù)測(cè)工具購買機(jī)票的旅客，平均每張機(jī)票可節(jié)省50美元。2008年，微軟出價(jià)1.1億美元收購了Farecast?！?〕7政府?dāng)?shù)據(jù)開放帶來的直接經(jīng)濟(jì)利益也可以通過節(jié)省開支的形式表現(xiàn)出來，“數(shù)據(jù)資源增值性應(yīng)用每年可為美國的醫(yī)療服務(wù)業(yè)節(jié)省3000億美元，為制造業(yè)在產(chǎn)品開發(fā)、組裝等環(huán)節(jié)節(jié)省50%的成本，每年可為歐洲的公共部門管理節(jié)省2500億歐元，為全球個(gè)人位置數(shù)據(jù)服務(wù)提供商貢獻(xiàn)1000億美元?！薄?〕

政府?dāng)?shù)據(jù)開放之權(quán)利性的第三層含義是政府?dāng)?shù)據(jù)開放能夠?yàn)檎戏治龃髷?shù)據(jù)提供重要的數(shù)據(jù)源，并從中挖掘人類社會(huì)共同的物質(zhì)和精神財(cái)富，“人類可以發(fā)現(xiàn)新知識(shí)，創(chuàng)造新價(jià)值，帶來‘大知識(shí)’、‘大科技’、‘大利潤(rùn)’和‘大發(fā)展’?！薄?〕57也就是說，政府?dāng)?shù)據(jù)開放不僅能夠帶來直接的經(jīng)濟(jì)利益，而且還能夠?yàn)槿祟惿鐣?huì)發(fā)展提供更多的知識(shí)、科技等間接條件。

與此同時(shí)，“政府開放數(shù)據(jù)的數(shù)量越多、價(jià)值越高、質(zhì)量越好，數(shù)據(jù)利用者的數(shù)據(jù)利用能力越強(qiáng)，則數(shù)據(jù)的利用效果就越好，創(chuàng)造的公共價(jià)值也越高，如此又能促使政府開放更多高價(jià)值數(shù)據(jù)，形成良性循環(huán)?！薄?0〕政府?dāng)?shù)據(jù)開放就能夠在政府?dāng)?shù)據(jù)開放者、數(shù)據(jù)開發(fā)者和數(shù)據(jù)利用者之間形成一個(gè)良好的“數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)”。

（三）權(quán)力性。政府?dāng)?shù)據(jù)開放的權(quán)力性是指政府對(duì)數(shù)據(jù)開放擁有管理、控制和服務(wù)的公權(quán)力屬性，主要表現(xiàn)為政府?dāng)?shù)據(jù)收集整理存儲(chǔ)的管理權(quán)。政府的數(shù)據(jù)管理權(quán)首先表現(xiàn)為數(shù)據(jù)管理權(quán)的強(qiáng)制性，比如對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的強(qiáng)制性規(guī)定、政府?dāng)?shù)據(jù)開放的政策制定及其實(shí)施等強(qiáng)制性。政府的數(shù)據(jù)管理權(quán)在政府信息壟斷時(shí)代表現(xiàn)尤為明顯，隨著政府開放運(yùn)動(dòng)的發(fā)展，其強(qiáng)制力屬性日趨衰弱。大數(shù)據(jù)時(shí)代，政府?dāng)?shù)據(jù)管理權(quán)還常常表現(xiàn)為政府主動(dòng)收集、整理和存儲(chǔ)數(shù)據(jù)，為政府?dāng)?shù)據(jù)開放提供源源不斷的數(shù)據(jù)資源。“作為一個(gè)中央政府，只接收數(shù)據(jù)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，聯(lián)邦政府也需要走出去，主動(dòng)收集數(shù)據(jù)，了解全社會(huì)對(duì)某項(xiàng)政策的評(píng)價(jià)、單個(gè)公民對(duì)某個(gè)問題的看法，這就是所謂的民意調(diào)查、社會(huì)調(diào)查?！薄?〕44所以說，政府?dāng)?shù)據(jù)開放的權(quán)力性主要表現(xiàn)為政府責(zé)任，這也為政府?dāng)?shù)據(jù)開放的權(quán)利性所決定。

政府?dāng)?shù)據(jù)開放權(quán)力性的第二層含義是有效整合數(shù)據(jù)權(quán)力、權(quán)利主體，使之形成對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的目標(biāo)一致的集合性力量。在政府?dāng)?shù)據(jù)開放過程中，權(quán)利與權(quán)力主體的目標(biāo)、要求及行為方式存在著差異性，即使行政機(jī)關(guān)之間、數(shù)據(jù)權(quán)主體之間在政府?dāng)?shù)據(jù)開放問題上有時(shí)也會(huì)產(chǎn)生分歧，政府權(quán)力必須及時(shí)有效地干預(yù)各主體之間的分歧和矛盾。尤其需要我們關(guān)注的是政府?dāng)?shù)據(jù)開放中政府各部門之間的權(quán)力協(xié)調(diào)問題，“政府匯聚了極其豐富的數(shù)據(jù)資源，但是大家各個(gè)部門都把數(shù)據(jù)資源鎖在抽屜里，所以各個(gè)部門相互之間盲人摸象?！薄罢憬≌劳姓?wù)服務(wù)網(wǎng)建設(shè)數(shù)據(jù)的統(tǒng)一共享平臺(tái)，建設(shè)數(shù)據(jù)統(tǒng)一的共享目錄體系、共享交換體系。在建設(shè)全省統(tǒng)一的電子證照庫的基礎(chǔ)上，不斷完善人口、法人、空間地理等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和專業(yè)數(shù)據(jù)，最大限度地挖掘公共數(shù)據(jù)資源的價(jià)值?！薄?1〕浙江省的做法就是政府的政務(wù)服務(wù)網(wǎng)通過全省統(tǒng)一的“電子證照庫”統(tǒng)一政府各部門的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，使政府各部門的數(shù)據(jù)資源能夠共享，在為客戶提供方便快捷的服務(wù)基礎(chǔ)上，也獲得更多更新的大數(shù)據(jù)資源。

政府?dāng)?shù)據(jù)開放的權(quán)力性的第三層含義可以通過立法機(jī)關(guān)為政府?dāng)?shù)據(jù)開放立法體現(xiàn)出來。這從本文第三部分中的“政府?dāng)?shù)據(jù)開放必須依法而治”可以看出，這里不贅述。

（四）規(guī)范性。一般說來，任何一個(gè)政府都會(huì)本能地對(duì)自己掌控的數(shù)據(jù)采取控制、鎖閉和消極開放的態(tài)度，因?yàn)檎當(dāng)?shù)據(jù)開放對(duì)于政府而言完全是一種義務(wù)和責(zé)任。因此，通過法律、政策等規(guī)范加大對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的監(jiān)督是世界各國普遍采用的法治思維和法治方式。在這個(gè)意義上，政府?dāng)?shù)據(jù)開放的規(guī)范性首先是指政府?dāng)?shù)據(jù)開放是對(duì)政府責(zé)任的規(guī)范和約束。政府在數(shù)據(jù)開放過程中的權(quán)力、責(zé)任的規(guī)范性主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一是法律的規(guī)范性；二是政策的規(guī)范性。法律的規(guī)范性是政府?dāng)?shù)據(jù)開放規(guī)范性的主要方面，這也是應(yīng)然意義上政府?dāng)?shù)據(jù)開放規(guī)范性的主體部分。但是，由于政府?dāng)?shù)據(jù)開放的迅猛發(fā)展，立法常常滯后于實(shí)踐需求，政策的規(guī)范性就成為法律規(guī)范性退而求其次的權(quán)宜之計(jì)。而且在德沃金眼中，政策也是廣義法律的一部分，其具有法律的規(guī)范屬性。比如美國的政府?dāng)?shù)據(jù)開放運(yùn)動(dòng)中，雖然有《信息自由法》《陽光政府法》等國家法律提供規(guī)范性，但是也有《透明和開放的政府》《大數(shù)據(jù)研究和發(fā)展規(guī)劃》等政策性文件提供的規(guī)范性。

政府?dāng)?shù)據(jù)開放之規(guī)范性的第二層含義是政府?dāng)?shù)據(jù)的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。標(biāo)準(zhǔn)就是一種規(guī)范，政府?dāng)?shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)能夠?yàn)檎當(dāng)?shù)據(jù)獲取、留存、使用提供共建共享的規(guī)范。大數(shù)據(jù)時(shí)代的數(shù)據(jù)采集，存儲(chǔ)量大、端口多，如果政府?dāng)?shù)據(jù)沒有統(tǒng)一的規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)，數(shù)據(jù)越大就會(huì)越混亂，可讀性差就意味著權(quán)利性被弱化。美國政府為了使得各種大數(shù)據(jù)在政府、私營部門、公共事業(yè)公司、各種設(shè)備和個(gè)人之間流動(dòng)交匯，“在各個(gè)實(shí)體間建立、采用并遵守一套正式的數(shù)據(jù)管理標(biāo)準(zhǔn)和操作辦法，以保障數(shù)據(jù)兼容性、命名規(guī)則和組織架構(gòu)。而且，為確保研究人員們對(duì)于數(shù)據(jù)集的知情使用，也需要制作具有明確定義的數(shù)據(jù)文件和編碼本。”〔12〕政府?dāng)?shù)據(jù)開放過程中，為了建立政府?dāng)?shù)據(jù)獲取的規(guī)范性，政府?dāng)?shù)據(jù)管理部門可以強(qiáng)制性要求各網(wǎng)站提供開放且符合行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)格式的數(shù)據(jù)，這個(gè)格式標(biāo)準(zhǔn)需要政府?dāng)?shù)據(jù)管理部門進(jìn)行規(guī)范化。

政府?dāng)?shù)據(jù)開放之規(guī)范性的結(jié)果就是政府?dāng)?shù)據(jù)開放的制度化和法治化。政府?dāng)?shù)據(jù)開放需要法律、政策和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，在一定意義上，法律、政策和標(biāo)準(zhǔn)都屬于制度化、法治化范圍。法律毋庸諱言，政策的規(guī)范性和強(qiáng)制力、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)在科學(xué)意義上的規(guī)范性和強(qiáng)制力都與法律具有可比性。在這個(gè)意義上，政府?dāng)?shù)據(jù)開放的制度化、法治化是政府?dāng)?shù)據(jù)開放的一個(gè)重要問題，我們?cè)谙嚓P(guān)研究中必須予以高度重視。

三、政府?dāng)?shù)據(jù)開放的法治取向

政府?dāng)?shù)據(jù)開放是一個(gè)不可逆的具有歷史意義的發(fā)展方向，而法治思維又是我們依法治國的一個(gè)基本思維方式和思維習(xí)慣。因此，政府?dāng)?shù)據(jù)開放的法治思維是我們正確認(rèn)識(shí)、駕馭和利用政府?dāng)?shù)據(jù)開放理論和實(shí)踐的一個(gè)重要問題。在一般意義上，我們說政府?dāng)?shù)據(jù)開放的法治思維是指政府?dāng)?shù)據(jù)開放必須依法而為、循法而治，離開法治方式的政府?dāng)?shù)據(jù)開放就可能與依法治國、建設(shè)社會(huì)主義法治國家的戰(zhàn)略安排不相匹配、甚至背道而馳。

（一）政府?dāng)?shù)據(jù)開放必須依法而治。首先，所依據(jù)之法是指國家層面的法律法規(guī)政府規(guī)章等具有法律效力的規(guī)范。在我國《政府?dāng)?shù)據(jù)開放法》《數(shù)據(jù)權(quán)利保護(hù)法》或者《數(shù)據(jù)自由法》之類的國家法出臺(tái)之前，《政府信息公開條例》就是政府?dāng)?shù)據(jù)開放的基本法。前文已經(jīng)述及，政府信息公開與政府?dāng)?shù)據(jù)開放是兩個(gè)截然不同的概念，具有迥然相異的內(nèi)涵和外延，也可以說是兩個(gè)不同時(shí)代的法律。但是，政府信息公開的一些基本原則、多數(shù)規(guī)范和適用條件都與政府?dāng)?shù)據(jù)開放具有共性，因而，在當(dāng)前條件下，政府?dāng)?shù)據(jù)開放之首要的國家法依據(jù)應(yīng)當(dāng)是《政府信息公開條例》。需要我們注意的是，國家層面的政府?dāng)?shù)據(jù)開放所依據(jù)之法還包括《國務(wù)院辦公廳關(guān)于施行〈中華人民共和國政府信息公開條例〉若干問題的意見》（國辦發(fā)〔2008〕36號(hào)）以及國務(wù)院各部委貫徹實(shí)施《政府信息公開條例》的實(shí)施細(xì)則、實(shí)施辦法、規(guī)定等政府部門規(guī)章?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于施行〈中華人民共和國政府信息公開條例〉若干問題的意見》在全國具有法律約束力，而國務(wù)院各部委的實(shí)施辦法只在行業(yè)內(nèi)有效。另外，國務(wù)院于2014年頒行的《企業(yè)信息公示暫行條例》也是一部行政法規(guī)，該條例所稱企業(yè)信息，是指在工商行政管理部門登記的企業(yè)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)過程中形成的信息，以及政府部門在履行職責(zé)過程中產(chǎn)生的能夠反映企業(yè)狀況的信息。這其中也包括了有關(guān)企業(yè)的政府信息。因此，該條例也屬于當(dāng)前政府?dāng)?shù)據(jù)開放所依據(jù)之國家法。

其次，政府?dāng)?shù)據(jù)開放所依據(jù)之第二層次的“法”是地方層面的地方性法規(guī)（省自治區(qū)直轄市、較大的市、經(jīng)濟(jì)計(jì)劃單列市以及所有設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)制定）、地方政府規(guī)章（省自治區(qū)直轄市、較大的市、經(jīng)濟(jì)計(jì)劃單列市以及所有設(shè)區(qū)的市政府制定）等具有法律效力的規(guī)范。2016年1月15日，貴州省人大常委會(huì)通過了《貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用促進(jìn)條例》，這是一部有關(guān)大數(shù)據(jù)發(fā)展和應(yīng)用的地方性法規(guī)，這部法規(guī)雖然不是專門的政府?dāng)?shù)據(jù)開放法，但是，相較于國家層面的《政府信息公開條例》，這一地方性法規(guī)關(guān)于政府?dāng)?shù)據(jù)開放的范圍更寬、內(nèi)容更豐富，涉及公共數(shù)據(jù)采集的格式標(biāo)準(zhǔn)（十六條）、公共數(shù)據(jù)采集的禁止性規(guī)范（十七條）、政府的大數(shù)據(jù)社會(huì)治理應(yīng)用及“數(shù)據(jù)鐵籠”治理（二十條）、包括政府?dāng)?shù)據(jù)在內(nèi)的公共數(shù)據(jù)開放原則、政府責(zé)任、“云上貴州”平臺(tái)、公共數(shù)據(jù)開放負(fù)面清單、公共數(shù)據(jù)開放的格式標(biāo)準(zhǔn)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估（第二十四條——二十九條）。雖然《貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用促進(jìn)條例》只在貴州省范圍內(nèi)具有法律約束力，但其所具有的大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用和包括政府?dāng)?shù)據(jù)在內(nèi)的公共數(shù)據(jù)開放的示范效應(yīng)不容低估。更重要的是，其他沒有相關(guān)立法的省市在遇到具有高度相關(guān)性的問題時(shí)可以參照援引適用。政府?dāng)?shù)據(jù)開放所依據(jù)的地方性政府規(guī)章是指地方政府根據(jù)《政府信息公開條例》制定的在本區(qū)域內(nèi)具有法律效力的規(guī)范性文件，如《四川省貫徹〈中華人民共和國政府信息公開條例〉實(shí)施辦法（試行）》（川府發(fā)〔2008〕33號(hào)）。此類地方政府規(guī)章在本區(qū)域內(nèi)具有法律效力。

最后，政府?dāng)?shù)據(jù)開放所依據(jù)之第三層次的“法”是國家發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、計(jì)劃等國家政策。2015年8 月31日，國務(wù)院以國發(fā)〔2015〕50號(hào)印發(fā)的《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》指出：“加快政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享，推動(dòng)資源整合，提升治理能力。”該《綱要》還對(duì)“大力推動(dòng)政府部門數(shù)據(jù)共享”“穩(wěn)步推動(dòng)公共數(shù)據(jù)資源開放”和“政府?dāng)?shù)據(jù)資源共享開放工程”設(shè)計(jì)了具體方案。另外，我國的十三五規(guī)劃（2016-2020）中也提出了“實(shí)施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，把大數(shù)據(jù)作為基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源，全面實(shí)施促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)，加快推動(dòng)數(shù)據(jù)資源共享開放和開發(fā)應(yīng)用?！闭?dāng)?shù)據(jù)開放的政策雖然不具有個(gè)案意義上的法律強(qiáng)制力，但是，政策對(duì)人和組織的引領(lǐng)、指導(dǎo)作用以及規(guī)范作用還是顯而易見的。在一定意義上，政策可以被看作是“整體性法律”的一個(gè)組成部分，因?yàn)檎邠碛心繕?biāo)特定、實(shí)施目的性強(qiáng)、力量集中等特點(diǎn)，誠如德沃金所言：政策是“規(guī)定一個(gè)必須實(shí)現(xiàn)的關(guān)于社會(huì)的某些經(jīng)濟(jì)、政治或社會(huì)問題的改善的目標(biāo)?！薄?3〕所以說，政策成為政府?dāng)?shù)據(jù)開放所依據(jù)之“法”具有理論合理性，政策在我國的依法治國實(shí)踐中的突出地位更印證了政策的實(shí)踐合理性。

（二）政府?dāng)?shù)據(jù)開放必須具有契約思維?，F(xiàn)代社會(huì)的各種關(guān)系在本質(zhì)上都是一種契約關(guān)系，政府?dāng)?shù)據(jù)開放所涉及到的各種關(guān)系也不例外，這些關(guān)系我們可以從三個(gè)層面來認(rèn)識(shí)。

首先，政府的權(quán)力來自民眾授權(quán)，政府?dāng)?shù)據(jù)在本質(zhì)上屬于全民所有，政府只是數(shù)據(jù)權(quán)的代管主體，民眾才是政府?dāng)?shù)據(jù)權(quán)的真正主體。這是政府?dāng)?shù)據(jù)開放之契約思維的第一層次：憲法契約意識(shí)。西方法治理論與實(shí)踐將憲法解釋為一種人民與國家訂立的社會(huì)契約，賦予憲法制度以正當(dāng)性。盡管我國法治理論并不認(rèn)可運(yùn)用社會(huì)契約理論解釋憲法的可行性，但是，人民主權(quán)原則是被我國憲法所確認(rèn)的。在這個(gè)意義上，政府?dāng)?shù)據(jù)開放其實(shí)是政府行使民眾通過憲法、組織法賦予的權(quán)力，也就是法律責(zé)任，來把政府履職過程中產(chǎn)生的數(shù)據(jù)資源“歸還”給民眾，通過政府?dāng)?shù)據(jù)開放行為踐行人民主權(quán)的憲法原則。

其次，行政機(jī)關(guān)主動(dòng)及時(shí)開放政府?dāng)?shù)據(jù)是國家法律和行政法規(guī)對(duì)行政機(jī)關(guān)的內(nèi)在要求。行政法律關(guān)系在本質(zhì)上也可以看作是一種契約關(guān)系，就政府?dāng)?shù)據(jù)開放而言，開放數(shù)據(jù)是行政機(jī)關(guān)履行向民眾和社會(huì)的一種行政承諾。這是政府?dāng)?shù)據(jù)開放之契約思維的第二層次：行政契約意識(shí)。在行政契約關(guān)系中，行政機(jī)關(guān)只要做出了主動(dòng)及時(shí)向社會(huì)免費(fèi)開放政府?dāng)?shù)據(jù)的承諾，就必須忠實(shí)履行這個(gè)承諾。在政府?dāng)?shù)據(jù)開放過程中，行使行政權(quán)力的行政機(jī)關(guān)作為一方當(dāng)事人主要是履行法定職責(zé)（義務(wù)），但在這個(gè)過程中也擁有對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)的管理權(quán)，有時(shí)為了國家安全、公共安全和社會(huì)公共利益也擁有僅僅開放部分政府?dāng)?shù)據(jù)的決定權(quán)。但以契約思維觀之，行政機(jī)關(guān)在政府?dāng)?shù)據(jù)開放中主要履行的是法律責(zé)任，是行政契約的義務(wù)主體。也正是在這個(gè)意義上，我們說，行政契約的權(quán)利主體不僅擁有政府?dāng)?shù)據(jù)所有權(quán)，還擁有對(duì)行政機(jī)關(guān)的民主監(jiān)督權(quán)。

最后，政府在開放數(shù)據(jù)的開發(fā)利用過程中，要作為一方當(dāng)事人與數(shù)據(jù)開發(fā)公司、科研機(jī)構(gòu)、科研人員之間簽署數(shù)據(jù)開發(fā)利用合同，數(shù)據(jù)開發(fā)公司等其他數(shù)據(jù)開發(fā)參與主體之間也會(huì)通過數(shù)據(jù)開發(fā)利用合同規(guī)范各自的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，這是政府?dāng)?shù)據(jù)開放之契約思維的第三個(gè)層次：民事契約。與前兩個(gè)契約不同的是，民事契約是一種基于市場(chǎng)行為訂立、權(quán)利義務(wù)關(guān)系平衡的契約，具有平等性、合意性特點(diǎn)。行政機(jī)關(guān)在政府?dāng)?shù)據(jù)開發(fā)中有時(shí)是一方當(dāng)事人，有時(shí)是一個(gè)中間人，有時(shí)還可能是一個(gè)裁判者，政府無論以什么身份出現(xiàn)在數(shù)據(jù)開發(fā)契約中，都必須遵循契約訂立和履行的平等性、合意性原則。

（三）政府?dāng)?shù)據(jù)開放必須具有誠信思維。政府對(duì)數(shù)據(jù)開放的消極態(tài)度是作為公法人的政府的一種本能，因?yàn)檎當(dāng)?shù)據(jù)開放就意味著政府會(huì)成為一個(gè)完全透明的“玻璃人”，就像美國聯(lián)邦政府公開白宮的私人會(huì)見數(shù)據(jù)時(shí)把奧巴馬比喻為“脫下了內(nèi)褲”一樣。美國、歐盟、日本、韓國、新加坡等許多政府的數(shù)據(jù)開放或多或少都和民眾與社會(huì)組織的強(qiáng)烈呼吁分不開，這也從一個(gè)側(cè)面說明了這個(gè)問題。

“誠”即“內(nèi)誠于心”，是指人的內(nèi)在品質(zhì)；“信”即“外信于人”，主要指人在社會(huì)交往中的守信用。“誠信”即誠實(shí)守信，是內(nèi)在品質(zhì)與外在行為的表里合一，作為一種行為規(guī)范則主要指信守承諾，不詐不欺，言行一致。從誠信的基本內(nèi)涵出發(fā)，我們認(rèn)為，政府?dāng)?shù)據(jù)開放的誠信思維應(yīng)當(dāng)從以下三方面進(jìn)行完善。

首先，政府應(yīng)當(dāng)在理論上認(rèn)可和確立數(shù)據(jù)主權(quán)在民理念，數(shù)據(jù)管理權(quán)服從并服務(wù)于數(shù)據(jù)主權(quán)，這是人民主權(quán)理論在政府?dāng)?shù)據(jù)開放問題上的基本體現(xiàn)。在我國的政府?dāng)?shù)據(jù)開放實(shí)踐中，政府?dāng)?shù)據(jù)開放的主導(dǎo)權(quán)在政府，與民眾的數(shù)據(jù)知情權(quán)、民主監(jiān)督權(quán)和數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)相比，政府的數(shù)據(jù)管理權(quán)占據(jù)支配地位。如果我們長(zhǎng)期堅(jiān)持這樣的理論認(rèn)識(shí)和實(shí)踐方式，政府?dāng)?shù)據(jù)開放很難還利于民、取信于民。黨的十八大提出了社會(huì)主義核心價(jià)值觀體系，其中“誠信”作為一種行動(dòng)價(jià)值〔14〕被固定和弘揚(yáng)，這對(duì)于建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治具有重要意義。

其次，政府?dāng)?shù)據(jù)開放的立法和政策制定應(yīng)當(dāng)落實(shí)數(shù)據(jù)主權(quán)在民理念，建立科學(xué)合理的政府?dāng)?shù)據(jù)開放法體系和具有實(shí)踐操作性的政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策。政府?dāng)?shù)據(jù)開放的誠信思維必須落實(shí)到具有操作性和強(qiáng)制力的規(guī)則體系之中，所謂“不以規(guī)矩不能成方圓”。無論是立法還是政策制定，都應(yīng)當(dāng)把落實(shí)數(shù)據(jù)主權(quán)在民理念、保障民眾的知情權(quán)、民主監(jiān)督權(quán)和數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)作為目的，把嚴(yán)格政府在數(shù)據(jù)開放中的責(zé)任作為主要方向，通過確立政府的引領(lǐng)、主導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)等多種責(zé)任形成政府?dāng)?shù)據(jù)開放的規(guī)則體系。只有這樣，才能避免把政府?dāng)?shù)據(jù)開放做成面子工程，徒有其表而無其實(shí)的想法和做法與法治思維嚴(yán)謹(jǐn)務(wù)實(shí)的理念與作風(fēng)背道而馳。

最后，政府在數(shù)據(jù)開放實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)信守承諾，辦實(shí)事、重實(shí)效，大公無私，真正為社會(huì)提供量大質(zhì)優(yōu)的政府?dāng)?shù)據(jù)資源。確立了政府?dāng)?shù)據(jù)開放的規(guī)則體系之后，政府必須統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，嚴(yán)格遵守規(guī)則，落實(shí)法律政策規(guī)定的政府責(zé)任，讓民眾看到政府?dāng)?shù)據(jù)開放的實(shí)際效果，讓民眾真正享受政府?dāng)?shù)據(jù)的實(shí)惠。尤其值得我們注意的是，在政府?dāng)?shù)據(jù)開放過程中，政府既不要與民爭(zhēng)利、利益先占，也不能見利忘義、言而無信，更不能偏袒任何一個(gè)特定的數(shù)據(jù)權(quán)利主體，做到規(guī)則面前人人平等，不詐不欺，實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)的各種權(quán)利。

政府?dāng)?shù)據(jù)開放運(yùn)動(dòng)之所以是一場(chǎng)運(yùn)動(dòng)而不是一個(gè)事件、一種行為，在于突出強(qiáng)調(diào)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的社會(huì)各方主體具有高度的參與度、契合力，要統(tǒng)領(lǐng)參與政府?dāng)?shù)據(jù)開放的各類主體，政府必須首先誠信為本、率先垂范，否則就會(huì)事倍功半，流于形式，其結(jié)果可能是既不能實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)主權(quán)在民的基本目標(biāo)，又不能完成提高政府行為透明度，取信于民的直接目的。

注釋：

①《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》（國發(fā)〔2015〕50號(hào)）。

〔1〕吳 玥，李占羽.基于關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)開放政府?dāng)?shù)據(jù)〔J〕.電腦知識(shí)與技術(shù)，2010（31）.

〔2〕What is Open?Open Knowledge〔EB/OL〕.Open knowledge International https：//okfn.org/opendata/，2016-12-16.

〔3〕帕特里克·塔克爾.赤裸裸的未來——大數(shù)據(jù)時(shí)代：如何遇見未來的生活和自己〔M〕.錢峰，譯.南京：江蘇鳳凰文藝出版社，2014.

〔4〕高 豐.共治共享視角下的開放數(shù)據(jù)發(fā)展：趨勢(shì)、挑戰(zhàn)與反思〔J〕.大數(shù)據(jù)，2016（2）.

〔5〕迪莉婭.國外政府?dāng)?shù)據(jù)開放研究〔J〕.圖書館論壇，2014 （9）.

〔6〕HOGGE B.Open Data：Six Stories About Impact in the UK〔R〕.London：Omidyar Network，2015.

〔7〕維克托·邁爾-舍恩伯格，肯尼思·庫克耶.大數(shù)據(jù)時(shí)代：生活、工作與思維的大變革〔M〕.盛楊燕，周濤，譯.杭州：浙江人民出版社，2013.

〔8〕孫丕恕.開放政府大數(shù)據(jù)釋放改革新紅利？〔EB/OL〕. http：//finance.sina.com.cn/stock/usstock/mtszx/20150305/162921 654178.shtml，2017－03－21.

〔9〕涂子沛.大數(shù)據(jù)〔M〕.桂林：廣西師范大學(xué)出版社，2013.

〔10〕鄭 磊.開放政府?dāng)?shù)據(jù)的價(jià)值創(chuàng)造機(jī)理：生態(tài)系統(tǒng)的視角〔J〕.電子政務(wù)，2015（7）.

〔11〕云計(jì)算解決政務(wù)上網(wǎng)問題 公眾共享大數(shù)據(jù)紅利〔EB/OL〕.http：//roll.sohu.com/20141017/n405219275.shtml，2016-12-16.

〔12〕約翰·卡爾洛·柏妥.美國政府的大數(shù)據(jù)處理模式〔EB/OL〕.“數(shù)據(jù)堂”微信號(hào)：datatang，2016-12-11.

〔13〕Ronald M.Dworkin.“The Modle of Rules”〔J〕.The University of Chicago Law Review，1967（1）.

〔14〕呂廷君.建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系〔J〕.新視野，2013（1）.

責(zé)任編輯 楊在平

D922.1

A

1004-4175（2017）04-0111-07

2017-03-17

北京市社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“大數(shù)據(jù)背景下的政府?dāng)?shù)據(jù)開放及其法律保障機(jī)制研究”（14FXB014），負(fù)責(zé)人呂廷君。

呂廷君（1967-），男，山東臨朐人，中共北京市委黨校教務(wù)處處長(zhǎng)，副教授、法學(xué)博士，主要研究方向?yàn)槔碚摲▽W(xué)、法治政府建設(shè)。