張欣

（貴州財經(jīng)大學，貴陽 550025）

精準扶貧中的政策規(guī)避問題及其破解

張欣

（貴州財經(jīng)大學，貴陽 550025）

作為我國扶貧新階段的創(chuàng)新政策設計，精準扶貧在取得顯著扶貧成效的同時，也在實踐中遭遇了一系列困難。這些困難就其本質而言是政策需要與政策能力間矛盾所引發(fā)的政策規(guī)避現(xiàn)象。破解政策規(guī)避應理解其利益博弈下逆向選擇、制度設計缺陷、認知缺陷與認同障礙的內生邏輯，并在此基礎上通過精準理解精準扶貧政策理念、創(chuàng)新精準扶貧制度、革新精準扶貧技術和優(yōu)化精準扶貧政策資源加以實現(xiàn)。

精準扶貧，政策規(guī)避，政策創(chuàng)新

精準扶貧是我國在扶貧工作新階段的創(chuàng)新政策設計，反映了我國扶貧模式從救濟式到普惠式再到開發(fā)式最終發(fā)展為競爭式的內在演化邏輯，也反映了我國扶貧瞄準機制由區(qū)域向縣向村再到戶的精準細化過程。精準扶貧的提出是為了抵消經(jīng)濟減貧效應的下降，為解決收入分配不平等程度的擴大，而直接對貧困人口進行扶持的針對性扶貧政策設計。這一政策設計對扶貧政策體系、扶貧政策執(zhí)行機制、扶貧政策環(huán)境和資源等形成政策能力提出了較高要求，也使固有政策缺陷開始顯露。從當前精準扶貧政策在各地的推廣和執(zhí)行來看，雖取得了顯著成效，但部分地區(qū)也出現(xiàn)了一些影響精準扶貧效果的突出問題，這些問題就其本質而言是政策規(guī)避的多樣化表現(xiàn)，要求通過政策創(chuàng)新進行治理和預防。

一、精準扶貧中的政策規(guī)避問題

作為創(chuàng)新政策設計，精準扶貧實踐涉及公共政策運行的全過程，精準識別、精準幫扶、精準管理和精準評估對應著問題界定、政策制定、政策執(zhí)行和政策評估的整個政策生命周期。扶貧的精準以政策周期各階段的精準為基礎，而后者則是以政策系統(tǒng)優(yōu)化所形成的政策能力為前提。當前我國精準扶貧實踐中出現(xiàn)的如精準識別誤差率高、農戶參與率低、政策對接障礙、維穩(wěn)工作替代扶貧工作等諸多問題，其實質是包括政策問題診斷能力、利益整合能力、政策規(guī)劃創(chuàng)新能力、政策執(zhí)行力、政策輸出能力和政策評價能力等在內的政策能力滯后于精準扶貧政策要求所引發(fā)的政策規(guī)避①及其多樣化表現(xiàn)。因此，有效破解精準扶貧的現(xiàn)實困境應以理解精準扶貧中政策規(guī)避的本質②及其多元化表現(xiàn)為前提。

（一）政策排斥

政策排斥一般是指在制定和執(zhí)行一項公共政策的過程中，將某些區(qū)域、群體和個人排斥在收益范圍之外的不正當行為。當前精準扶貧中的政策排斥主要表現(xiàn)在兩方面：一方面，建檔立卡名額是統(tǒng)計部門在貧困發(fā)生率基礎上分配的，縣級扶貧和統(tǒng)計部門再根據(jù)貧困分布狀況進一步分解到鄉(xiāng)村，村“兩委”借助民主評議由村民小組推薦再由村民代表大會決定〔1〕。這一自上而下的決策機制，易導致一部分貧困人口由于收入標準差異未被納入建檔立卡貧困戶中，并且由于農戶參與度不足以及村干部等精英群體力量過強，村民監(jiān)督效果甚微，為建檔立卡過程中的尋租腐敗行為埋下隱患。如貴州部分地區(qū)的精準扶貧呈現(xiàn)出明顯的傾斜趨勢，即向基礎相對較好、能力相對較強的貧困戶傾斜，傾向于打造“示范村”“示范點”，而基礎和能力較差的貧困戶往往被排斥在幫扶范圍之外。在貴州貧困縣的調研過程中，有村民告訴我們：“精準扶貧都是村干部們在操作，具體怎么選出來的，我們也不曉得。很多選的人的確是沒想到的，他又不窮。不過我們也懶得管，以免得罪人，反正又不是直接發(fā)錢?！?/p>

（二）政策替換

政策替換一般是指用其他政策目標和內容替換原有政策目標和內容，從而導致原有政策嚴重失真，預期結果無法達到。精準扶貧中政策替換的問題十分突出，一種情況是由于建檔立卡工作易引發(fā)未能入選農戶上訪，部分地區(qū)在扶貧過程中以維穩(wěn)目標替代精準扶貧目標，甚至為了避免引起矛盾，把不爭取扶貧資金和項目看作一種智慧。另一種情況是村干部往往會把貧困戶指標分配給“少生快富”農戶或支持村集體修建公路、水庫等公共設施的農戶、被占用土地的農戶或是積極開會繳費的農戶，以此作為其積極行為的獎勵或補償。這就使得原有扶貧目標被各種新目標替代，精準扶貧成為其他政策行為的附屬品。在貴州某村的走訪中，村干部告訴我們：“精準扶貧的確是好政策，但是我們執(zhí)行起來的確有很多困難，符合條件的人拿到資金后就拿去喝酒或賭博，其他村民意見很大。但如果你不給這些符合條件的人，他就會去告，說他符合條件的，被村干部腐敗了。有的村民的確是生產能手，但是如果給他們，他們又沒達到條件，其他村民又會認為我們偏袒他們。怎么都要被罵，還不如不做。另外，上訪和計劃生育等都是村干部的重要考核指標，村里的很多事務也需要村民的配合與支持，如果不給點激勵，村里的工作的確不好開展?！?/p>

（三）政策停滯

政策停滯一般是指在政策執(zhí)行過程中，執(zhí)行者或執(zhí)行對象由于受到地方局部利益或個人利益的影響，對政策采取消極態(tài)度，從而導致政策效果不佳，未能達到預期目標。精準扶貧過程中政策停滯表現(xiàn)在政策主體和客體兩方面：政策主體主要表現(xiàn)為村干部出于怕麻煩、怕風險和怕矛盾等多種原因對精準扶貧采取消極和敷衍態(tài)度，這導致精準扶貧工作流于形式，未能真正發(fā)揮精準扶貧脫貧的作用。另外許多駐村干部，由于駐村時間短，身在農村心在機關，更不愿意通過個人社會關系為農村提供扶貧渠道，以免欠下人情。政策客體方面主要表現(xiàn)為由于農村精英群體外出打工，剩下的農戶知識水平和參與意識有限，表現(xiàn)出對精準扶貧漠不關心，認為又不給錢或要付出太多，從而使得精準扶貧在部分地區(qū)演變成口號，聲勢宏大，收效甚微。比如在調研過程中，我們發(fā)現(xiàn)村民雖然知道精準扶貧這件事，但對于精準扶貧政策內容知道得很少，都認為：“搞不懂是什么意思，估計也就是走走形式，填個表，可能會發(fā)點錢吧?！瘪v村干部也抱怨：“村里主要讓我給村里找資金和項目，我對于村里的情況不太了解，很難真正參與到村里的決策、管理中去。反正我也待不長，這么短短的時間也不可能做成什么事?！?/p>

（四）政策僵化

政策僵化一般是指政策執(zhí)行過程中未能考慮影響政策效果的多種因素，而以固定模式運用于所有政策環(huán)境中，從而導致政策效果不佳。在精準扶貧中政策僵化是導致扶貧效果不佳的重要因素，這主要源于貧困的多維度特點和貧困主體碎片化、需求個性化等特點，這些特點要求在精準扶貧中應建立瞄準機制，能夠根據(jù)不同致貧因素，提供針對性對策。然而在精準扶貧過程中，部分地區(qū)往往忽視貧困人口的需求和能力，采取一刀切模式，項目和資金捆綁，政策過于剛性而缺乏靈活性，導致精準扶貧政策對接出現(xiàn)障礙。例如，在部分地區(qū)建檔立卡戶缺乏脫貧意愿和能力，而有意愿有能力的農戶卻因不符合要求未能被納入扶貧范圍。另外，部分地區(qū)在扶貧資金的籌措上過于依靠財政，籌資渠道單一，未能創(chuàng)新路徑廣泛引入金融機構和社會組織，進而將社會資源有效轉化為扶貧資源。在調研過程中我們發(fā)現(xiàn)貴州的部分貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)政策僵化問題十分突出。有村民認為：“精準扶貧給的項目資金和我們想做而且能做的事不符合。而且那點錢根本不夠做大一點的事情，1/10都不到，還不如不參加?！贝甯刹縿t認為：“拿到的資金很有限，很難真正起到扶貧效果，更不可能每一家都去設計一個幫扶措施，人手、經(jīng)費都不夠，并且村里各種事務繁雜，哪里有時間去每戶走訪設計。而且設計了他們（村民）也不會配合的，他們只關心發(fā)錢不?！?/p>

二、精準扶貧中的政策規(guī)避產生邏輯

精準扶貧中出現(xiàn)政策規(guī)避并非偶然，而是有著必然的邏輯，既是理性自利的政策主客體利益博弈下逆向選擇的邏輯使然，也是精準扶貧中制度設計缺陷和認知不足的發(fā)展結果。因此，有效破解當前精準扶貧過程中的政策規(guī)避問題，應以理解精準扶貧中政策規(guī)避的產生和發(fā)展邏輯為前提。

（一）利益博弈下的逆向選擇

精準扶貧的執(zhí)行和推廣內含中央政府與地方政府的委托-代理關系，作為精準扶貧的政策制定者，中央政府提出精準扶貧和精準脫貧政策目標，并制定《精準扶貧實施方案》委托地方政府實施執(zhí)行。然而，在這一委托-代理關系中，中央政府和地方政府的信息是不對稱的，地方政府擁有中央政府無法獲知的地方信息，這就使地方政府在精準扶貧中的逆向選擇成為可能。這一過程主要表現(xiàn)為：各級執(zhí)行者作為理性逐利人，“無論他處于什么地位，其本性都是一樣的，都以理性地追求個人利益，使個人的滿足程度極大化為最基本的動機”〔2〕59。在精準扶貧過程中，一些執(zhí)行者之所以會選擇政策規(guī)避的行動策略，其內在原因是私利（地方利益或個人利益）與公利的沖突，即精準扶貧政策的有效執(zhí)行會影響執(zhí)行者的利益。例如項目的引進會使地方政府承擔項目失敗的風險；金融機構亦不愿意從事貸款給基礎差農戶的“危險行為”，承擔信貸違約風險；建檔立卡會使村干部招來未入圍村民的非議甚至上訪；駐村干部不愿犧牲利用自身社會資本的私利為村民帶來致富發(fā)展路徑的公利；村干部更愿意支持基礎好的農戶以快速產生政績。因此，精準扶貧中執(zhí)行主體作出的逆向選擇是其基于自身利益權衡后選擇的博弈策略。需要強調的是，精準扶貧中的逆向選擇不僅發(fā)生在政策執(zhí)行主體一方，也發(fā)生在政策目標群體方面。對于精準扶貧政策，農戶也將按照成本-收益原則進行核算。對于資金要求多、貸款多的項目，農村因擔心風險往往選擇不參與；另外一些農戶認為精準扶貧又不直接給錢，還要多出很多事情，也缺乏參與動力；另外部分地區(qū)的農戶認為，被納入建檔立卡范圍即意味著被認定為貧困戶，這使他們在村里沒有顏面，也不愿參加。多樣化的原因使農戶在精準扶貧過程中將參與精準扶貧的成本過分放大，預期收益被壓縮，從而導致精準扶貧中目標群體逆向選擇情況的發(fā)生。

（二）制度設計缺陷

制度設計缺陷是精準扶貧中政策規(guī)避又一重要致因。拉斯·C.諾斯認為：“制度是一系列被制定出來的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范，它旨在約束追求主體福利或效用最大化的個人行為。”〔3〕225-226制度的功能在于規(guī)范人們的行為，并消除未來的不確定性，讓人們對未來產生合理預期，從而實現(xiàn)交易與合作。當前精準扶貧中的政策規(guī)避問題源于制度設計的缺陷，這種缺陷不僅使政策未能完全發(fā)揮應有作用，相反還引發(fā)了許多衍生問題。

首先，制度設計程序缺乏科學性和公平性。精準識別貧困過程中制度設計忽視了貧困的多維性，僅以收入和消費作為指標，顯然無法準確識別貧困。精準識別多采取自上而下方式，這不但使得精準識別錯誤率較高，也使得農戶因無法參與政策制定、無法了解政策內涵而難以產生合理預期進而引發(fā)積極行為；并且由于未能結合自下而上的方式，導致農戶無法參與或無能力監(jiān)督，這就為利益共謀和精英俘獲③現(xiàn)象的發(fā)生埋下隱患。

其次，制度設計缺乏動態(tài)性和針對性。政策的剛性和一般化供給與動態(tài)和差異性需求間矛盾突出，制約了精準扶貧的有效開展和推廣。部分地區(qū)政策設計缺乏差異性，不能根據(jù)不同貧困的原因和貧困人口的特點動態(tài)制定政策，未建立針對貧困多維特點的一村一策或一戶一策。建檔立卡缺乏創(chuàng)新設計，導致部分建檔立卡戶缺乏發(fā)展欲望和動力，而不符合條件但有意愿有動力的貧困戶卻未被納入范圍，從而失去發(fā)展機遇。政策的剛性和一般化使政策供給偏離了貧困戶的需求和貧困的癥結所在，導致政策對接出現(xiàn)落差、銜接出現(xiàn)縫隙、承接出現(xiàn)障礙，解釋了部分地區(qū)政策排斥和政策僵化產生的制度根源。

最后，制度設計缺乏相容性和創(chuàng)新性。制度設計未能考慮多元主體的多元利益及其沖突，并構建相應的利益整合機制。當前精準扶貧制度設計中最為突出的問題是未能將政策執(zhí)行者和執(zhí)行對象的自身利益考慮在內，進而尋找公共利益與執(zhí)行主客體私利的交叉利益，也未能通過法律規(guī)范、政府政策的創(chuàng)新設計以及制度環(huán)境、輿論民意的重塑實現(xiàn)精準扶貧過程中執(zhí)行主體和對象從自身利益出發(fā)理解和執(zhí)行政策的自組織，從而削弱了制度的相容性和創(chuàng)新性。

（三）政策認知缺陷導致政策認同障礙

在利益博弈和制度缺陷以外，認知缺陷及其導致的認同障礙亦是引發(fā)政策規(guī)避產生的重要原因。政策認知缺陷一般是指政策執(zhí)行者或執(zhí)行對象由于受認知圖式、知識素質、政策文化等影響，不能較好理解政策的價值、內容、本質、界限和關系，進而導致政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差。例如當前精準扶貧實施過程中一些地區(qū)認識不到精準扶貧的價值，認為精準扶貧難度大、成本高、實施難，甚至認為精準扶貧是對扶貧工作的監(jiān)督和控制，從而采取消極態(tài)度和行為；認識不到精準扶貧的內涵，從而追求短期效應，出現(xiàn)了“扶富不扶貧”“重物質輕精神”“本位主義”等問題；認識不到精準扶貧的界限和政策關系，從而出現(xiàn)了以維穩(wěn)工作替代扶貧工作，精準扶貧被附加上了計劃生育貫徹情況、對村里的貢獻率等與扶貧無關的條件。

政策認同一般是指政策執(zhí)行者和對象對政策的認可和贊同。政策認同的基礎是政策認知，良好的政策認知是實現(xiàn)政策認同的前提，但二者并不存在直接的轉換關系。在精準扶貧中政策認同障礙主要源于政策主體和對象的心理超載以及政策對象對政策主體的不信任。心理超載主要表現(xiàn)為政策主體受工作項目失敗風險、工作復雜性和艱巨性以及貧困戶通過上訪等形式給予的壓力影響，心理上過度負載，從而對政策采取的消極態(tài)度。而貧困人口也會擔心貸款從事的項目失敗，無法償還貸款，貧困程度加深拒絕參與精準扶貧項目。有的還怕來自村里對貧困戶的歧視，也會選擇拒絕成為建檔立卡戶。不信任主要表現(xiàn)為由于一些地區(qū)精準扶貧制度設計存在缺陷，程序不夠公正、透明，行為方式缺乏技巧，導致精準扶貧過程中出現(xiàn)了暗箱操作、政策傾斜、精英俘獲和獨斷專行等現(xiàn)象，這使得農戶對精準扶貧政策執(zhí)行者乃至政策本身失去信任。正如一些村干部所說，在一些村民眼里建檔立卡戶一定是關系戶，他們付出的許多努力都會招來村民的非議，用村干部的話來說就是：“做得越多，被罵得越多。”顯然，由于缺乏信任基礎，貧困人口無法認同政策，也就無法有效地配合執(zhí)行和實現(xiàn)政策。

三、精準扶貧中的政策規(guī)避破解之道

精準扶貧中政策規(guī)避致因的多元化、動態(tài)化和隱性化決定了有效破解政策規(guī)避的路徑應具備系統(tǒng)化、預見化和創(chuàng)新化等特質。具體而言，由于政策規(guī)避的產生源于資源稀缺、理性自利、制度缺陷以及理念制約等致因的綜合作用，這就要求對政策規(guī)避的破解應以轉變扶貧理念、創(chuàng)新扶貧運行機制、變革扶貧技術以及優(yōu)化扶貧資源為基本方向和內容。

（一）精準理解扶貧理念

思想取向決定行為抉擇，當前精準扶貧中政策規(guī)避產生的一個重要原因是執(zhí)行主客體的思想觀念及其衍生的各種心理效應。由于政策主客體在精準扶貧實踐中未能順利實現(xiàn)認知到認同再到積極執(zhí)行和推廣的思想發(fā)展，導致思想缺陷演變?yōu)檎邎?zhí)行鴻溝，嚴重阻礙了政策的有效執(zhí)行和推廣。因此，有效破解政策規(guī)避，應首先轉變政策主客體的思想。

一方面，應通過政策宣講和政策教化不斷提高政策主客體的知識水平和政策意識。托馬斯·戴伊認為：“政策分析往往涉及到政治生活中‘誰得到了什么’，以及‘為何得到’和‘有何影響’?！薄?〕1對于這些精準扶貧政策中的基本問題，應在政策執(zhí)行之初加以系統(tǒng)全面闡釋和充分交流。這是因為，有效的認知是一切扶貧工作的基礎，離開對精準扶貧政策的深入系統(tǒng)理解，一切就無從談起。通過宣傳教育和集中學習能夠使政策主客體真正了解精準扶貧的深刻內涵，懂得精準扶貧的目標和價值，從而在思想上接受、認可精準扶貧政策；而通過專業(yè)培訓和職業(yè)教育則能夠使執(zhí)行主客體掌握精準扶貧的方法和技術，從而按照精準扶貧總體要求和運行規(guī)律，結合當?shù)刎毨攸c積極開展精準扶貧。

另一方面，應通過優(yōu)化政府行為方式增強地方各級政府行為的合法性。精準扶貧離不開貧困對象的支持和配合，但在具體扶貧過程中，一些地區(qū)出現(xiàn)了政府與其他組織暗箱操作、利益合謀以及精英俘獲、政策排斥、政策附加等異化行為，使政府喪失了農戶的信任和支持，從而導致農戶對包括精準扶貧政策在內的政府行為持消極態(tài)度。因此，地方政府應轉變執(zhí)政理念和工作方式，以公民為本，以公共利益和公共福祉為價值取向，積極改進創(chuàng)新行政方式，并利用網(wǎng)絡媒體和大數(shù)據(jù)技術推進精準扶貧工作的透明化、程序化、民主化和精準化，積極引導公眾參與精準扶貧政策制定、執(zhí)行和評估的全過程，使公民在理解精準扶貧價值和意義的同時，獲得參與感、歸屬感和獲得感，進而認同政策、參與政策。在這一過程中，政府也將贏得公民理解、信任和支持，獲得政策執(zhí)行的前提和基礎即政府行為的合法性。

（二）創(chuàng)新設計精準扶貧機制

人的行為既是其理性自利的應然取向，也是制度規(guī)范的實然結果。正如鄧小平所說：“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。”〔5〕333當前精準扶貧中制度設計缺陷與政策規(guī)避的內在聯(lián)系反映出政策規(guī)避的制度性根源，這就使制度的完善和創(chuàng)新成為必然。

首先，創(chuàng)新精準扶貧識別機制。改變現(xiàn)有的自上而下逐級分配指標的方式，轉而采取自上而下與自下而上相結合的方式，將精準扶貧中的事權下移，同時上級政府應強化監(jiān)督權；改變原有的僅以收入和消費作為評價貧困標準的政策設計，貧困的多維度決定了應將健康、資產等納入貧困評價標準，并綜合考慮各地不同的貧困程度和地方差異性；積極引導貧困人口參與建檔立卡、扶貧政策制定、扶貧政策執(zhí)行監(jiān)督等過程，從而在制度上保障貧困人口的收益權和扶貧政策的透明化。

其次，積極建立精準扶貧的系統(tǒng)化管理制度和動態(tài)化運行機制。按照Ashby以系統(tǒng)復雜性適應并應對問題復雜性的基本邏輯，貧困治理的精準化應以貧困治理系統(tǒng)的精細化為前提，這就要求通過建立健全系統(tǒng)化、精細化的管理制度及其運行機制以實現(xiàn)精準扶貧各項工作的精細化開展。在各級政府及其工作人員方面，要建立健全“考核機制”“問責機制”“激勵機制”等系統(tǒng)化管理制度。應明確各級領導干部和工作人員在精準扶貧中的職責范圍，建立常態(tài)化、系統(tǒng)化的考核機制，對其工作進行定期（半年或一年）和不定期的動態(tài)化考核。對存在的問題應及時發(fā)現(xiàn)和問責，對于工作中存在的矛盾和困難應及時予以幫助解決。在考核的基礎上，應建立明確的懲處和獎勵制度，并給予公開及時獎勵，從而引導領導干部和工作人員產生積極的行為預期。通過系統(tǒng)化和動態(tài)化的管理體制和機制才能實現(xiàn)精準扶貧工作的職責明確、考核嚴格、賞罰分明，從而防止政策替換、政策停滯、政策僵化等情況的出現(xiàn)，進而在確保“扶真貧，真扶貧”的同時，充分激發(fā)廣大領導干部和扶貧對象的積極性和創(chuàng)造性，確保精準扶貧在各地能夠得到高效率、創(chuàng)新性的實施和推廣。需要強調的是，在精準扶貧中應建立保障機制保障各級領導干部和工作人員的權益，以確保其工作得以順利開展。同時，應建立針對性制度，對部分農戶無故鬧事或上訪行為進行嚴厲查處和懲戒，堅決杜絕其以上訪、鬧事相威脅獲取名額的惡劣行徑出現(xiàn)。

再次，應鼓勵各地因地制宜地進行扶貧政策創(chuàng)新。當前精準扶貧中存在的突出問題是政策設計者未能考慮貧困的多維度和貧困人口特點的差異性，政策設計缺乏差異性、靈活性和持續(xù)性，從而導致政策在銜接、對接和承接等多個方面出現(xiàn)障礙，扶貧效果不佳。這就要求在精準扶貧過程中，各級各部門應按照當?shù)氐牡赜蛱攸c和貧困特點進行有針對性的政策設計。在政策設計過程中，應遵循“靜”與“動”、“統(tǒng)”和“分”相結合的原則。既要按照國家精準扶貧整體戰(zhàn)略部署和基本思路確立當?shù)鼐珳史鲐毜脑瓌t、目標和對象，又要結合當?shù)刎毨丝?、貧困原因的特點，進行因村制宜、因戶制宜的幫扶策略精準設計。

最后，應建立健全吸納各種社會力量加入精準扶貧工作的引導、保障和激勵機制。應通過建立如土地使用、貸款、稅收等方面的各類引導性、激勵性制度積極引入社會資源和力量，使其轉變?yōu)榉鲐氋Y源和力量，以社會資源的多元化有效回應貧困特質的多維度；各地應結合精準扶貧戰(zhàn)略要求構建包括土地制度、金融制度、社會保障制度等在內的系統(tǒng)化保障制度，政府和金融機構應積極創(chuàng)新金融信貸、擔保和保險方面的機制，從而使金融機構的貸款風險得以降低和化解，貧困戶能夠順利獲得脫貧貸款資金?？傊ㄟ^系統(tǒng)化體制和機制的構建能夠為精準扶貧搭建起有機運行的系統(tǒng)化制度平臺，從而使精準扶貧政策的執(zhí)行得到系統(tǒng)化支撐和精細化保障。

（三）精準扶貧技術的持續(xù)革新

制度和技術是推動政策運行和發(fā)展的雙驅動力。正如習近平強調的：“科技創(chuàng)新、制度創(chuàng)新要協(xié)同發(fā)揮作用，兩個輪子一起轉?！薄?〕精準扶貧政策的有效實施離不開系統(tǒng)完備的制度體系，同樣也不可缺少創(chuàng)新技術的創(chuàng)新運用。大數(shù)據(jù)技術已成為國家治理的重要手段，數(shù)據(jù)資源也已成為國家治理的重要基礎戰(zhàn)略資源。大數(shù)據(jù)技術在精準扶貧中同樣有著重要的功能價值和廣闊運用空間。其功能價值和運用空間既源于新時期貧困的新特質對貧困治理方式提出的內在要求，也源于大數(shù)據(jù)特質和精準扶貧要求的內在契合。在扶貧攻堅的新階段，貧困問題的復雜化、多元化和動態(tài)化特質對貧困治理提出了精準化、動態(tài)化和網(wǎng)絡化的內在要求，這導致固有單一扶貧模式和傳統(tǒng)扶貧方法面臨功能失調。例如當前精準扶貧政策執(zhí)行中出現(xiàn)的程序識別法導致精準識別錯誤率高，信息不透明導致精英俘獲與利益共謀，扶貧資金項目與貧困人口需求脫節(jié)導致政策對接不力，退出機制監(jiān)管不力導致“假脫貧”“被脫貧”或“不脫貧”以及多部門由于缺乏信息獲取和交流渠道導致多元合作化治理難以實現(xiàn)等問題，這都是扶貧新要求與傳統(tǒng)扶貧技術方法內在矛盾的外部顯現(xiàn)。面對貧困復雜化、多元化和動態(tài)化的特點，大數(shù)據(jù)技術應以其數(shù)據(jù)化、動態(tài)化和網(wǎng)絡化的優(yōu)勢特征予以有效回應。

首先，大數(shù)據(jù)技術能夠支持貧困的精確識別。傳統(tǒng)通過農村住戶調查樣本數(shù)據(jù)推算的方法，容易導致貧困數(shù)據(jù)不精確，致使部分農戶被排斥在外。通過大數(shù)據(jù)平臺對貧困人口的全收錄和動態(tài)管理，能夠使全量分析替代樣本分析，從而使精準識別獲得更為全面、準確和及時的信息支持。例如，貴州通過“扶貧云”可以清晰地展示出省、市、州、縣、鎮(zhèn)、村包含的貧困人口總數(shù)、貧困戶總數(shù)、貧困發(fā)生率以及貧困人口構成情況，直切精準扶貧的關鍵?！胺鲐氃啤惫苡脤嵱?，通過考察貧困對象的住房面積、房屋結構、建房時間等住房條件估算貧困對象的年收入來進行幫扶；通過考察貧困對象擁有的耕地及收成情況和生產生活條件估算貧困程度；通過考察貧困對象勞動力的文化程度、年齡結構、身體狀況、打工狀況、打工時間，估算貧困對象的年收入進行“精準扶貧”，解決“扶誰的貧”的問題?！啊鲐氃啤ㄟ^大數(shù)據(jù)將各項指標整合起來形成一個脫貧指數(shù)，60分以下的是真正的貧困戶，60～80分是有可能脫貧但極易返貧的貧困戶，80分以上是穩(wěn)定脫貧的貧困戶，以此作為輔助認定貧困戶的標準?！薄?〕

其次，大數(shù)據(jù)技術能夠支持精準幫扶。大數(shù)據(jù)技術最為顯著的特征就在于對數(shù)據(jù)的對比和挖掘，在精準扶貧過程中，大數(shù)據(jù)技術將通過其海量、多元的信息庫所組成的信息網(wǎng)，有效比對、分析貧困地區(qū)、貧困群體以及貧困對象的貧困致因和特點，從而有針對性地制定政策，實現(xiàn)幫扶政策、資源、方法與貧困需求的精準化、動態(tài)化對接。“貴州‘扶貧云’以GIS（地理信息系統(tǒng)）為基礎，以移動終端為載體，建成以建檔立卡貧困戶和項目資金為重點的扶貧工作移動巡檢系統(tǒng)。與此同時，‘扶貧云’矢量模型的電子地圖已經(jīng)擴展到16層，達到1∶5000比例尺，對貧困戶、扶貧項目的定位已精準到村級，實現(xiàn)對扶貧項目隨時抽查、隨地核查?！薄?〕

再次，大數(shù)據(jù)技術能夠實現(xiàn)精準管理。通過大數(shù)據(jù)平臺一方面能夠實現(xiàn)各主管職能部門的數(shù)據(jù)信息互通、更新和共享，保障各個職能部門的信息交流與科學決策；另一方面能夠實現(xiàn)精準扶貧的透明化，不僅能夠明確各扶貧主體責任，也將保障扶貧信息被社會組織、貧困人口全面獲知，扶貧過程被多主體、多維度監(jiān)控。仍以貴州“扶貧云”為例，依托大數(shù)據(jù)和云計算，通過“云上貴州”系統(tǒng)打造“扶貧云”平臺，探索“互聯(lián)網(wǎng)+”扶貧新模式，“云端”讓貴州扶貧開發(fā)的大數(shù)據(jù)運用得更加精準。2015年12月，“扶貧云”上線運行，實現(xiàn)大數(shù)據(jù)對貴州扶貧開發(fā)工作的精準管理、動態(tài)管理、科學管理，扶貧信息公開透明〔7〕。

最后，大數(shù)據(jù)技術能夠保障貧困的精準評估。大數(shù)據(jù)技術能夠通過對貧困數(shù)據(jù)的全面收錄、動態(tài)監(jiān)控和比對分析，實現(xiàn)對單一貧困項目、貧困人口的動態(tài)追蹤以及對整體貧困的即時狀態(tài)和變化趨勢的監(jiān)控和預測。這就為扶貧效果的客觀化、系統(tǒng)化和精準化評估提供了技術保障，以技術路徑避免了人為因素對評估效果的干擾。需要強調的是，大數(shù)據(jù)技術在精準扶貧中所帶來的絕不僅僅是技術，更多的是扶貧工作從靜態(tài)回應到動態(tài)預測，從主觀估計到科學計算，從封閉壟斷到互動共享，從碎片化到協(xié)同化治理的多維度、全過程變革。

（四）精準扶貧資源的系統(tǒng)優(yōu)化

公共政策作為環(huán)境的產物，產生于特定環(huán)境，亦受到多種環(huán)境因素的制約和影響。貧困地區(qū)的人力資本、社會資源、政策文化等深刻影響著精準扶貧政策的執(zhí)行過程及其效果。當前精準扶貧過程中政策規(guī)避的出現(xiàn)與貧困地區(qū)的政策環(huán)境及其資源有著緊密聯(lián)系，正是由于貧困地區(qū)人力資本、社會資源、政策文化等資源的匱乏才導致了政策在對接、承接和銜接等多方面受到阻滯。因此，有效解決和預防政策規(guī)避，應以系統(tǒng)優(yōu)化精準扶貧政策資源及其形成的政策能力為基礎和保障。

首先，精準扶貧過程中應樹立貧困人口才是精準扶貧主體的基本思想，高度重視和切實培育貧困人口的脫貧能力。精準扶貧強調針對貧困人口的特質給予針對性的扶貧幫扶，但這種有針對性的幫扶要起到其應有成效主要還在于貧困人口自身的能力提升。這也就解釋了為什么許多地方都出現(xiàn)了精準扶貧政策向精英群體傾斜，出現(xiàn)了所謂“劫貧濟富”和結構性貧困的問題。因此，在精準扶貧過程中應把貧困人口的參與作為必要環(huán)節(jié)，使其貫穿于精準扶貧政策制定、執(zhí)行、評估的全過程。在此過程中，培養(yǎng)貧困人口的參政議政能力，提高其政治認識、政治意識和政治技能等政治素質，不斷培育和積累其人力資本，使其改變被動和客體角色，真正成為精準扶貧政策的主體和執(zhí)行者。

其次，貧困的多維度與精準扶貧的系統(tǒng)性和動態(tài)性要求貧困治理中多元治理主體的介入。當前精準扶貧中許多政策規(guī)避的表現(xiàn)也反映出貧困地區(qū)社會資本的嚴重匱乏，只有通過多元主體及其攜帶的多元資源的整合，才能夠彌補當前地方各級政府在經(jīng)費、人員、信息和技術等多方面的能力不足。2015 年12月，國家出臺了《中共中央、國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》，明確提出要通過政府購買服務等方式，鼓勵各類社會組織開展到村到戶精準扶貧。這表明國家已經(jīng)認識到社會組織是解決精準扶貧最后一公里的重要力量，強調：“堅持政府主導，增強社會合力。強化政府責任，引領市場、社會協(xié)同發(fā)力，鼓勵先富幫后富，構建專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧互為補充的大扶貧格局?！薄?〕因此，“地方政府在貧困治理網(wǎng)絡體系中由原有反貧困的中心角色轉變?yōu)樨毨е卫砭W(wǎng)絡中的一個重要節(jié)點（或稱為管理者），通過政府為多元主體的合作疏通通道，搭建平臺，協(xié)調行動，調解沖突。在由‘多對多’所形成的反貧困治理網(wǎng)絡中多元主體之間的‘多邊關系’將替代原有政府與各主體的‘雙邊關系’而使貧困治理網(wǎng)絡呈現(xiàn)出分散化和擴散化的特點”〔9〕。應大量吸納各類社會資源注入精準扶貧工作之中，通過各類社會組織實現(xiàn)對精準扶貧的多維度支持，實現(xiàn)不同社會組織介入帶來不同社會資源融入的大扶貧格局。

最后，精準扶貧的有效實現(xiàn)還有賴于優(yōu)良的政策文化。政策文化是指“社會民眾（個體和組織）對政策的特定認知與價值取向模式，它是人們在長期的政治實踐過程中所形成的深層沉淀物”〔10〕。優(yōu)良的政策文化能夠外化為公共精神、科學精神、民主精神進而形成支持、參與和合作的政策行為。反之，正如當前精準扶貧中精英俘獲、利益共謀以及貧困人口政策參與意識不強等現(xiàn)象的出現(xiàn)都是缺乏優(yōu)良政策文化的表現(xiàn)。由于缺乏優(yōu)良的政策文化，取而代之的是部分貧困地區(qū)的依附服從、應付變通以及泛平均主義等政策異化思想成為主流，從而為政策規(guī)避的出現(xiàn)和發(fā)展埋下了價值隱患。在一些地區(qū)，精準扶貧政策被異化為個人權力或變通為獎勵或福利，均源于畸形政策觀念。因此，破解當前的政策規(guī)避問題需以建立優(yōu)良的政策文化為前提和基礎。應加強地方黨員領導干部和行政人員的黨性建設，樹立“嚴以修身、嚴以用權、嚴以律己，謀事要實、創(chuàng)業(yè)要實、做人要實”的良好作風。應建立“有權必有責，有責要擔當，失責必追究”的問責機制，使廣大黨員領導干部切實轉變思想，以公民為本，以服務為本，以追求公共利益和福祉為行動目標。應培養(yǎng)貧困地區(qū)公民的參與意識、權利意識、責任意識和契約精神，形成注重政策合法性、科學性和公正性的政策氛圍，培育政策主客體的政策成本、績效和合作意識及其相應能力，從而保障貧困地區(qū)多元貧困治理主體認知政策、認同政策、執(zhí)行政策進而創(chuàng)新和發(fā)展政策。

總之，精準扶貧中政策規(guī)避的產生是政策能力與政策需要這一內在矛盾的外在顯現(xiàn)。正是由于貧困地區(qū)在政策思想、政策機制、政策技術和政策資源等方面的缺陷共同導致了其綜合形成的政策能力滯后于精準扶貧的政策要求，進而引發(fā)了政策規(guī)避及其衍生結果。透過政策規(guī)避不難發(fā)現(xiàn)，精準扶貧絕不等于以孤立方法回應貧困現(xiàn)象的單一扶貧，精準扶貧的實現(xiàn)應以對貧困形成和發(fā)展機理的系統(tǒng)、深入分析為前提，以對精準扶貧政策生命周期各階段的多維度剖析和動態(tài)化追蹤為基礎。因此，對于精準扶貧的研究應持政策思維、復雜性思維、治理思維和創(chuàng)新思維，而針對精準扶貧多層次、多維度的政策研究，也即以“復雜性應對復雜性”的貧困治理研究模式也將成為今后扶貧理論和實踐的發(fā)展方向和研究重點。

注釋：

①政策規(guī)避一般是指公共政策執(zhí)行過程中政策主客體受主客觀因素影響，產生的非理性逆向選擇行為。這一逆向選擇行為是對原有政策目標及其價值、利益的再設定和再分配，其將導致公共政策被替代執(zhí)行、異化執(zhí)行甚至被停滯執(zhí)行，進而導致原有政策目標和政策效應無法有效實現(xiàn)。

②政策規(guī)避的本質是政策系統(tǒng)在一定條件下所形成的政策能力與政策要求的矛盾，其是政策能力滯后于政策要求的外在表現(xiàn)及其衍生結果。

③“精英俘獲”(Elite Capture)是發(fā)展社會學中的一個概念，意指在發(fā)展中國家的發(fā)展項目或反貧困項目實施過程中，地方精英憑借其自身具有的參與經(jīng)濟發(fā)展、社會改造和政治實踐的機會優(yōu)勢，支配和破壞社區(qū)發(fā)展計劃和社區(qū)治理，扭曲和綁架了發(fā)展項目的實施目標進而影響了社區(qū)發(fā)展項目的實施和效果。這里可理解為扶貧資金和項目所期望給予貧困目標群體的利益部分地為社區(qū)或是村莊內的精英獲取，從而扭曲了國家政策的初衷和目的。參見李祖佩、曹晉：《精英俘獲與基層治理：基于我國中部某村的實證考察》，《探索》2012年第5期；邢成舉：《精英俘獲、自保邏輯與民主悖論--農村低保實施異化和指標錯位原因透視》，《湛江師范學院學報》2014年第5期。

〔1〕汪三貴，郭子豪.論中國的精準扶貧〔J〕.貴州社會科學，2015（5）.

〔2〕丁 煌.政策執(zhí)行阻滯機制及其防治對策〔M〕.北京：人民出版社，2002.

〔3〕道格拉斯·C.諾斯.經(jīng)濟史中的結構與變遷〔M〕.上海：上海三聯(lián)書店，上海人民出版社，1994.

〔4〕托馬斯·R.戴伊.理解公共政策〔M〕.北京：人民大學出版社，2011.

〔5〕鄧小平文選：第2卷〔M〕.北京：人民出版社，1994.

〔6〕習近平.為建設世界科技強國而奮斗〔EB/OL〕.http：// china.huanqiu.com/article/2016-05/8995725.html.

〔7〕王 欽.貴州“扶貧云”：云端精準扶貧很透明〔EB/ OL〕.http：//gz.people.com.cn/n2/2016/0522/c222152-28378404. html.

〔8〕國務院關于印發(fā)“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃的通知〔EB/ OL〕.http：//politics.people.com.cn/n1/2016/1202/c1001-28921752. html.

〔9〕張 欣，池忠軍.反貧困治理結構創(chuàng)新——基于中國扶貧脫貧實踐的思考〔J〕.求索，2015（1）.

〔10〕加布里埃爾·A.阿爾蒙德.比較政治學：體系、過程和政策〔M〕.曹沛霖，等譯.北京：東方出版社，2007.

責任編輯 周 榮

D630

A

1004-4175（2017）04-0086-07

2017-04-21

2016年度貴州財經(jīng)大學引進人才科研項目，負責人張欣。

張 欣（1980-），男，安徽滁州人，貴州財經(jīng)大學公共管理學院副教授、管理學博士，主要研究方向為公共政策、貧困治理等。