袁達毅

（中共北京市委黨校，北京 100044）

論選舉的民主性
——人大代表直接選舉的民主性分析

袁達毅

（中共北京市委黨校，北京 100044）

民主選舉，就是在選舉權(quán)利分配正義的基礎(chǔ)上，選舉人依據(jù)正義的選舉程序，在自由、平等和公平競爭的基礎(chǔ)上行使選舉權(quán)利，并根據(jù)多數(shù)人意愿確定選舉結(jié)果的過程。選舉的民主性主要體現(xiàn)在8個方面：選舉權(quán)利分配正義、選舉程序正義、選舉自由、選舉公開、公平競爭、秘密投票、多數(shù)決和選舉人能夠罷免當(dāng)選人。其中任何一個方面有問題，都會在一定程度損害選舉的民主性，使選舉偏離甚至背離民主。在我國人大代表直接選舉中，選舉權(quán)利分配是正義的，充分體現(xiàn)了選舉權(quán)利的普遍性和平等性。選舉是自由和公開的，也有一定競爭性，但還不夠充分。選舉程序和罷免程序還不夠嚴(yán)密，實施還不到位，在一定程度上影響了選舉的民主性。

選舉；選舉權(quán)利；人大代表選舉；民主性

選舉是民主的基礎(chǔ)和核心，是證明政治權(quán)力授予合法性的主要途徑。在政治民主化已經(jīng)成為世界潮流的今天，除極少數(shù)國家外，絕大多數(shù)國家都通過選舉授予政治權(quán)力，把選舉視為宣示民主或者適應(yīng)民主化潮流、搶占政治道德至高點的重要措施。然而，一些國家雖然進行了選舉，但人民對選舉結(jié)果并不認(rèn)同，政治權(quán)力的授予沒有獲得實質(zhì)上的合法性。之所以出現(xiàn)這種情況，是因為“選舉未必就是民主選舉。即使最高權(quán)力執(zhí)掌者經(jīng)選舉產(chǎn)生，也未必是民主選舉”[1]。在現(xiàn)實政治生活中，人們判斷一個國家是否民主，不僅僅看它是否進行了選舉，還要看它進行了什么樣的選舉，選舉的民主性越來越受到人們的關(guān)注和重視。因此，選舉的民主性問題，不但是一個重要的理論問題，而且是一個重大的現(xiàn)實問題。研究分析這個問題，對于發(fā)展社會主義民主，推進社會主義政治文明建設(shè)，優(yōu)化我國政治生態(tài)，有著重要的理論意義和現(xiàn)實意義。本文將在探討選舉民主性的基礎(chǔ)上，對我國人大代表直接選舉的民主性問題進行分析。

一、選舉民主性的主要表現(xiàn)

民主選舉，是指在選舉權(quán)利分配正義和選舉程序正義的基礎(chǔ)上，選舉人根據(jù)自己的意愿自由行使選舉權(quán)利的過程。選舉是否具有民主性，主要表現(xiàn)在以下8個方面。

（一）選舉權(quán)利分配正義

選舉權(quán)利，是指公民在國家代議機關(guān)和其他公職選舉中選舉他人和被他人選舉的權(quán)利。選舉權(quán)利分配正義是指選舉權(quán)利分配公平公正，沒有歧視。在法律制度中，選舉權(quán)利分配屬于制度中的實體部分，因此，選舉權(quán)利分配正義，屬于實體正義范疇。選舉權(quán)利分配正義是民主選舉的前提和基礎(chǔ)，它是民主選舉的必要條件。衡量選舉權(quán)利分配是否正義的重要依據(jù)是選舉權(quán)利的普遍性和平等性。因為民主選舉與非民主選舉的根本區(qū)別在于“誰享有選舉權(quán)和被選舉權(quán)”[1]。

選舉權(quán)利是否具有普遍性和平等性，取決于分配標(biāo)準(zhǔn)是否合理。一般而言，合理標(biāo)準(zhǔn)主要有5條：一是具有本國國籍。國籍，是一個人能否成為一國公民的基本條件。在進行選舉權(quán)利分配時，確定只有本國公民享有選舉權(quán)利，這是世界各國的通行做法。二是成年公民資格。選舉是關(guān)系到國家政權(quán)建設(shè)的大事，是一種非常嚴(yán)肅的政治活動。選舉權(quán)利分配對選舉起著重要的影響作用，規(guī)定只有成年公民才能享有選舉權(quán)利，是嚴(yán)肅對待選舉這種政治活動的表現(xiàn)，也是選舉本身的要求。因為公民只有達到成年，心智發(fā)育才能完全成熟，才有能力承擔(dān)起選舉這樣重要而嚴(yán)肅的政治責(zé)任。三是完全民事行為能力。在現(xiàn)實生活中，并非所有成年公民都具有完全民事行為能力。公民達到成年，只是具備了完全民事行為能力的可能，而公民是否真正具備完全民事行為能力，還要根據(jù)每個公民的具體情況而定。成年公民中的智障人員，某些精神疾患者，沒有完全民事行為能力，不能享有選舉權(quán)利。四是享有政治權(quán)利。選舉權(quán)利是一種政治權(quán)利，依法被剝奪政治權(quán)利的公民，不能享有選舉權(quán)利。五是人身自由沒有受到法律的特殊限制。選舉是公民政治參與的過程，一些公民雖然享有政治權(quán)利，當(dāng)公民的人身自由受到法律的特殊限制而無法自由參加選舉活動時，不應(yīng)當(dāng)享有選舉權(quán)利。一般而言，只有當(dāng)公民的行為危害社會觸犯刑律時，其人身自由才會受到法律的特殊限制。因犯罪被依法判處刑罰而在監(jiān)獄服刑的公民，或者因犯罪嫌疑而在選舉期間被公安、司法機關(guān)羈押的公民，其人身自由受到法律的特殊限制，無法自由參加選舉活動，不應(yīng)當(dāng)享有選舉權(quán)利。公民只有同時具備上述5個條件，才能享有選舉權(quán)利。按照這5個條件進行的選舉權(quán)利分配，就是正義的分配。

（二）選舉程序正義

程序正義是實體正義的重要保證，選舉程序的價值就是保證選舉權(quán)利的實現(xiàn)。選舉程序，是對選舉權(quán)利行使和選舉管理的時間、空間和方式所做的制度規(guī)定。從選舉過程看，選舉程序是選舉人和選舉機構(gòu)在一定的時間和空間范圍內(nèi)，借助于一定的物質(zhì)載體，以一定的行為方式履行權(quán)利義務(wù)的過程。選舉程序正義，是指對選舉的時間、空間和行為方式的制度安排符合客觀實際，符合自然正義原則。

所謂符合客觀實際，是指選舉程序中時間、空間和行為要素的安排與社會經(jīng)濟政治文化的發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)，有利于選舉人、選舉機構(gòu)和社會組織進行選舉活動。具體地說，就是物質(zhì)手段的運用要與社會物質(zhì)生活條件相適應(yīng)，不能超越或者落后于社會物質(zhì)生活條件。時間和空間的安排既要銜接緊密，沒有漏洞，又要有利于選舉權(quán)利的行使。行為方式的選擇既要與選舉人的文化素質(zhì)相適應(yīng)，便于選舉人行使選舉權(quán)利，又要符合選舉組織管理工作的要求，便于選舉機構(gòu)順利開展工作。

選舉程序是重要的政治程序，也是重要的法律程序。作為法律程序，必須符合“自然正義”原則。具體地說，就是權(quán)利相同的參與者，應(yīng)當(dāng)受到相同的對待，在程序面前是平等的；候選人回避，不能主持選舉，否則，會影響選舉的公平公正，降低選舉的公信力。此外，任何人不能處理涉及自身的選舉糾紛。在選舉過程中，發(fā)生選舉糾紛是難免的，如選民與選舉機構(gòu)的糾紛、候選人與選舉機構(gòu)的糾紛、候選人之間的糾紛，等等。在處理選舉糾紛過程中，當(dāng)事的任何一方不能作為選舉糾紛的最終處理者或裁判者，即自己不能當(dāng)自己的“法官”①。否則，也會影響選舉的公平公正。

（三）選舉自由

選舉自由是選舉民主性的一個重要方面。沒有選舉自由，就不可能有真正的民主選舉。所謂選舉自由，是指人們依法對選舉和選舉活動進行選擇而免于恐懼和免遭干預(yù)的權(quán)利。它包括參選自由、競選自由、選舉活動自由和投票選舉自由4個方面。

所謂參選自由，是指公民根據(jù)自己的意愿決定是否參加選舉的權(quán)利。選舉作為一種政治權(quán)利，公民可以選擇行使，也可以選擇放棄行使，無論作出哪種選擇，完全出于自愿，不受法外因素干擾、限制和強制。

競選自由，是指公民根據(jù)自己的意愿決定是否參加競選的權(quán)利。競選自由主要體現(xiàn)在兩個方面：一是競選公職自由。擔(dān)任公職，也是公民最基本的政治權(quán)利之一。選舉是職務(wù)授予活動，競選是公民為了擔(dān)任公職而爭取選民支持的選舉活動。在選舉過程中，公民是否競選公職和競選哪個公職，完全由公民根據(jù)自己的意愿決定，不受任何外在因素的限制和強制。二是競選活動自由。這主要是指公民在選舉過程中，可以依法進行競選活動沒有顧慮，免于恐懼，不受法外因素的干擾、限制和強制。

選舉活動自由，是指公民根據(jù)自己意愿決定是否參加選舉活動和參加哪些選舉活動的權(quán)利。對于選舉過程中的各種活動，選民有自由選擇的權(quán)利，既可以選擇全部參加，也可以選擇部分參加，還可以選擇全部不參加。

投票選舉自由，是指公民在選舉過程中根據(jù)自己意愿挑選公職人員的權(quán)利。投票選舉，是選舉人的一種選擇活動，是選舉人挑選公職人員的行為。投票選舉自由，就是選舉人在投票選舉過程中，完全根據(jù)自己的意愿進行選擇，不受任何外在力量的干擾、限制和強制。

（四）選舉公開

公開，是公民知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的保證。因此可以說，公開是民主的一個基本前提，也是民主的一個基本特征。列寧認(rèn)為：“每一個人大概都會同意‘廣泛民主原則’要包含以下兩個必要條件：第一，完全的公開性；第二，一切職務(wù)經(jīng)過選舉。沒有公開性而談民主制是很可笑的，并且這種公開性還要不僅限于對本組織的成員。”[2]選舉是民主的基礎(chǔ)，選舉是否公開，是衡量選舉民主性的一項重要指標(biāo)。選舉公開，主要是指選舉制度、選舉機構(gòu)、應(yīng)選職位、選舉過程和選舉結(jié)果公開。

選舉制度公開。選舉制度是選舉活動的基本規(guī)范，是公民行使選舉權(quán)利和對選舉進行監(jiān)督的依據(jù)。選舉制度公開，不但有利于公民了解自己在選舉中的權(quán)利義務(wù)，行使選舉權(quán)利，而且有利于公民和各種社會組織了解選舉機構(gòu)的權(quán)利義務(wù)，對選舉進行監(jiān)督。

應(yīng)選職位公開。選舉是一種公開選拔人才的機制。應(yīng)選職位公開，是指將應(yīng)選職位的名稱、職數(shù)、任職條件向全社會公開，使所有人能夠了解應(yīng)選職位的情況和要求。同時，向所有符合任職條件的公民開放任職機會，最大限度地擴大任職人選的選擇范圍，使每一個符合條件的公民，都有機會參與競爭。

選舉過程和結(jié)果公開。選舉是由選舉登記、選舉經(jīng)費籌集、競選、投票和計票等一系列活動構(gòu)成的一個過程。在這個過程中，除選民寫票和投票外，其他各種活動尤其是選舉機構(gòu)的活動都應(yīng)當(dāng)公開，同時公布選舉結(jié)果，以便社會公眾進行監(jiān)督，避免公共權(quán)力被濫用，防止和糾正選舉違法行為，維護選舉的公平和公正。

（五）公平競爭

競爭，是社會政治生活的一種常態(tài)。在人類社會政治生活中，任何時候，任何地方，都不可避免地存在競爭，只是競爭的方式不同罷了。競爭是選舉的基本屬性，只要進行選舉，就一定會存在競爭，只是競爭的方式不同而已。公開競選、賄選、買票、拉票、打壓競爭對手、暴力威脅、暗箱操作等，都是選舉中的競爭方式。一些表面上死氣沉沉、沒有活力的選舉，看似沒有競爭，其實暗流涌動，以人們通常難以看到或感受到的方式進行競爭。

選舉中的競爭，就其本質(zhì)而言不外乎兩類，即公平競爭和不公平競爭。因此，選舉是否民主，不在于是否存在競爭，而在于競爭是否公平。離開了公平競爭，選舉就沒有民主性可言。

所謂公平競爭，是指公民在自由、平等、公正和公開的基礎(chǔ)上，依法爭取候選職位，謀求當(dāng)選的過程。自由，是公平競爭的前提。選舉競爭中的自由，是指依法參與競爭和開展競爭活動的自由。所有參與候選職位競爭的公民，只要依法開展競爭活動，都應(yīng)當(dāng)受到保護，任何組織和個人不得干涉。平等，是公平競爭的基礎(chǔ)。選舉競爭中的平等，是指競爭參與權(quán)平等和利用公共資源的權(quán)利平等，任何人不得享有特權(quán)。公正，是公平競爭的核心。選舉競爭中的公正，是指選舉機構(gòu)在選舉競爭中對競爭參與者一視同仁，不得區(qū)別對待。選舉競爭中的公開，就是將候選職位及任職條件公開、競爭規(guī)則公開、競爭過程公開和競爭結(jié)果公開。

（六）秘密投票

同選舉公開一樣，秘密投票也是選舉民主性的一個重要標(biāo)志。選舉公開和秘密投票的價值目標(biāo)是一致的，都是為了保障公民自由行使選舉權(quán)利，維護選舉的公平公正。投票只有秘密進行，才能排除外在因素干擾，避免因投票行為招致打擊報復(fù)和人身傷害，保證選舉人根據(jù)自己的意愿行使選舉權(quán)利，否則，選舉就不具有充分的民主性，有的甚至是不民主的。

（七）“多數(shù)決”

“多數(shù)決”，是民主選舉的基本要求，也是民主選舉必須遵循的基本規(guī)則。民主的本質(zhì)和核心是利益問題，任何時候，社會利益訴求是多元的，利益訴求無差別的社會是不存在的。政治權(quán)力最主要的功能是進行利益整合和利益分配，維護社會秩序，保證利益分配的順利進行。選舉就是由多數(shù)人決定誰來行使政治權(quán)力和進行利益分配，從而保證利益分配按照多數(shù)人的意愿進行。

對于“多數(shù)決”的民主性和科學(xué)性問題，一些學(xué)者提出了質(zhì)疑甚至否定，認(rèn)為“多數(shù)決”不一定符合理性和社會正義要求，并不必然合乎規(guī)律性，并不能保證決策的科學(xué)性[3]，有的甚至“直接把‘多數(shù)決’當(dāng)成‘多數(shù)人暴政’，理由是少數(shù)必須服從多數(shù)”[4]，等等。學(xué)者們對“多數(shù)決”的質(zhì)疑，不是沒有道理的，因為人們可以從歷史和現(xiàn)實中找到例證：希特勒上臺、投票選舉“右派”、投票選舉“牛鬼蛇神”等，都是歷史和現(xiàn)實中出現(xiàn)的實例?！岸鄶?shù)決”確實存在缺陷。但是，如果不堅持和實行少數(shù)服從多數(shù)，少數(shù)持不同意見的人各行其是而不受制裁，那么，國家和社會生活就會出現(xiàn)無序狀態(tài)。同樣，“多數(shù)決”也不一定很科學(xué)。然而，民主的本質(zhì)是社會利益分配問題而不是一個純粹的科學(xué)問題，否則，根本用不著投票選舉，把問題交給科學(xué)家去研究和解決就可以了。盡管“多數(shù)決”存在著缺陷，但“多數(shù)決”總比“少數(shù)決”“一人決”要好。不能因“多數(shù)決”存在缺陷就懷疑和否定其民主價值，不分青紅皂白將其與“多數(shù)人暴政”等同起來。

（八）選舉人能夠罷免當(dāng)選人

罷免權(quán)，是由選舉權(quán)利派生出的一項重要權(quán)利。它是指選舉人依法解除由自己選舉產(chǎn)生的公職人員職務(wù)的權(quán)力。在選舉制度中，只有明確規(guī)定選舉人享有罷免權(quán)，并且在實踐中能夠充分行使這種權(quán)利，加強對公職人員的監(jiān)督，才能保證公職人員依法履行職責(zé)，對選舉人負(fù)責(zé)，否則，就會產(chǎn)生不受制約的權(quán)力，通過選舉授予的政治權(quán)力就會產(chǎn)生異化，以實現(xiàn)政治民主為價值目標(biāo)的選舉，最終會導(dǎo)致一種不民主的社會政治生活狀態(tài)。

恩格斯在總結(jié)巴黎公社經(jīng)驗時，對隨時可以罷免由普選產(chǎn)生的公社公職人員給予了充分肯定，認(rèn)為這是鞏固工人階級的統(tǒng)治，防止“國家和國家機關(guān)由社會公仆變?yōu)樯鐣魅恕钡囊豁椫匾胧5]。列寧在《罷免權(quán)法令草案》中談到選舉、罷免與民主的關(guān)系時認(rèn)為：“任何由選舉產(chǎn)生的機關(guān)或代表會議，只有承認(rèn)和實行選舉人對代表的罷免權(quán)，才被認(rèn)為是真正民主的和確實代表人民意志的機關(guān)。真正民主制的這一基本原則，毫無例外地適用于一切代表會議，同樣也適用于立憲會議。”[6]也就是說，在民主政治中，罷免權(quán)與選舉權(quán)是密不可分的。

二、我國人大代表直接選舉的民主性分析

我國社會主義民主，是一種以直接民主為基礎(chǔ)，以間接民主為主要形式的民主形態(tài)。因此，在選舉制度設(shè)計中，我國采用直接選舉和間接選舉相結(jié)合，以直接選舉為基礎(chǔ)，以間接選舉為主要形式的選舉制度。具體地說，縣鄉(xiāng)兩級人民代表大會由直接選舉產(chǎn)生，縣級以上各級人民代表大會由下一級人民代表大會（選舉單位）選舉產(chǎn)生，各級國家行政機關(guān)、縣級以上各級人大常委會和縣級以上各級國家司法機關(guān)由同級人民代表大會選舉產(chǎn)生。在各種選舉中，人大代表直接選舉的基礎(chǔ)地位更加突出，人大代表直接選舉的民主性，對其他各種選舉的民主性都會產(chǎn)生不同程度的影響。因此，有必要根據(jù)選舉民主性的主要表現(xiàn)，對人大代表直接選舉的民主性進行分析。

（一）從選舉權(quán)利分配看，在我國人大代表直接選舉中，享有和行使選舉權(quán)利的公民十分普遍，公民享有的選舉權(quán)利是平等的

1953年基層選舉時，全國進行基層選舉地區(qū)的人口數(shù)為571 434 511人，18周歲以上人口數(shù)為323 192 795人，登記選民總數(shù)為323 809 684人，占進行選舉地區(qū)18周歲人口總數(shù)的97.18%；被剝奪選舉權(quán)的人數(shù)為8 688 852人，占進行選舉地區(qū)人口數(shù)的1.52%；精神病患者人數(shù)為694 256人，占進行選舉地區(qū)人口數(shù)的0.12%②。此后，選舉權(quán)利分配的范圍逐步擴大，享有選舉權(quán)利的人更加普遍。1956年基層選舉時，已有很多地主改變了成分，取得了選舉權(quán)利?！皳?jù)河北、遼寧、青海等16個省、市的1 048個基層單位的統(tǒng)計，被剝奪選舉權(quán)的人占總?cè)丝诘?.48%。在山西省，據(jù)潞安、壽陽、五寨等27個縣的初步統(tǒng)計，在地主、富農(nóng)中有81.5%改變了成分參加了選舉，有半數(shù)以上接受改造表現(xiàn)較好的被管制分子撤銷了管制，給予他們政治權(quán)利。”[7]1979年新中國第二部選舉法制定，自1980年至2001年，全國先后進行了6次縣級人大代表選舉，在這6次選舉中，沒有選舉權(quán)和被選舉權(quán)的人占18周歲以上人口的比例，均未達到0.1%[8]。從歷次選舉的情況看，在我國人大代表選舉中，選舉權(quán)利的享有是十分普遍的。

在我國人大代表直接選舉中，選舉權(quán)利的平等性主要體現(xiàn)在5個方面：一是所有選民在選舉過程中，平等地享有獲取選舉信息的權(quán)利，參加選舉會議的權(quán)利，提名和被提名的權(quán)利，討論協(xié)商候選人的權(quán)利，投票選舉的權(quán)利，被選舉的權(quán)利，當(dāng)選的權(quán)利，監(jiān)督選舉的權(quán)利，受救濟的權(quán)利，等等。二是在聯(lián)名提名候選人過程中，在計算聯(lián)名人數(shù)時，每個選民的價值是相等的，只要聯(lián)名符合法定人數(shù)，聯(lián)名提名的法律效果就是相同的。三是每位選民的投票權(quán)相同。在一次選舉中，每位選民只有一個投票權(quán)，即“一人一票”。四是在確定選舉結(jié)果時，每張選票的價值相等，效力相同，即“一票一值”。五是公民既不得同時擔(dān)任兩個以上無隸屬關(guān)系的行政區(qū)域的人大代表，也不得同時擔(dān)任本行政區(qū)域內(nèi)兩個以上選區(qū)的人大代表，即“一地參選”。

從以上情況可以看出，無論是制度規(guī)定還是選舉實踐，在我國人大代表直接選舉中，選舉權(quán)利的分配和行使具有普遍性和平等性，是一種正義的權(quán)利分配。

（二）從選舉程序看，選舉程序的制定和調(diào)整，大體上與社會經(jīng)濟政治文化發(fā)展水平相適應(yīng)，基本上符合程序正義的要求

在投票選舉方法上，根據(jù)第一部選舉法規(guī)定，選舉鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市的人民代表大會代表，采用以舉手代投票方法，亦得采用無記名投票方法。這是由建國初期我國人口的文化素質(zhì)決定的?！敖▏跗冢覈s有人口5.5億，那時的文盲率高達80%，農(nóng)村的文盲率更是高達95%”[9]，經(jīng)過建國初期的掃盲運動和持續(xù)不斷的掃盲教育，到1964年進行第一次人口普查時，我國人口的文盲率還有35.58%[10]。毫無疑問，舉手方法會影響選民根據(jù)自己的意愿投票，但在文盲很多的情況下，舉手方法仍然是一種比較合適的制度安排。1979年制定第二部選舉法時，文盲率大幅下降，第二部選舉法規(guī)定“一律采用無記名投票的方法”，舉手方法從此徹底退出人大代表的選舉。這也是符合客觀實際的，因為隨著生產(chǎn)力的發(fā)展、社會物質(zhì)生活條件的改善和農(nóng)村文盲人口的減少，絕大多數(shù)地方具備了無記名投票的條件，絕大多數(shù)選民已經(jīng)具備了寫票能力。

在投票選舉行為上，第一部選舉法規(guī)定選民可以按代表候選人名單投票，亦可另選自己愿選的其他任何選民。第二部選舉法規(guī)定選民對代表候選人可以投贊成票，可以投反對票，可以另選其他任何選民，也可以棄權(quán)，擴大了選民的選擇自由。

在選舉活動的時間安排上，第一部選舉法的規(guī)定是，在選舉日的30日前公布選民名單，選舉委員會在5日內(nèi)處理對選民名單的不同意見。此外，對公布候選人名單作了“應(yīng)先期公布”[11]的原則性規(guī)定。第二部選舉法規(guī)定，在選舉日的30日前公布選民名單，選舉委員會在3日內(nèi)處理對選民名單的申訴意見，選舉日的20日前公布候選人名單，選舉日的5日前公布正式候選人名單。第二部選舉法完善了公布候選人名單的制度規(guī)定。1995年對第二部選舉法進行第三次修正時，將公布選民名單的時間調(diào)整為20日以前，公布候選人名單調(diào)整為15日以前。此外，1986年進行第二次修正時，完善了選民資格案件訴訟時限的規(guī)定，即公民不服選舉委員會的處理決定，可以在選舉日的5日以前向人民法院起訴。

上述變化，都是根據(jù)我國社會經(jīng)濟政治文化發(fā)展?fàn)顩r對選舉程序作出的調(diào)整。在公民整體文化素質(zhì)和民主法制意識不斷提高的情況下，適時調(diào)整選舉程序，既不影響公民參加選舉活動，對選舉進行監(jiān)督，又可以適當(dāng)縮短選舉時間，提高選舉工作效率。同時，有利于人民法院及時處理選民資格糾紛案件，保障公民選舉權(quán)利和保證選舉活動的順利進行。

在選舉活動場所安排上，第一部選舉法對選舉區(qū)域、提名范圍和應(yīng)選范圍等選舉活動場所作了規(guī)定。第二部選舉法在第一部選舉法的基礎(chǔ)上，規(guī)定各選區(qū)應(yīng)當(dāng)設(shè)立投票站或者召開選舉大會進行選舉。1995年進行第三次修正時，增加了流動票箱的規(guī)定。2010年進行第五次修正時，對設(shè)立投票站、召開選舉大會和使用流動票箱的要求作了具體規(guī)定，即“根據(jù)各選區(qū)選民分布狀況，按照方便選民投票的原則設(shè)立投票站”，“選民居住比較集中的，可以召開選舉大會”，“因患有疾病等原因行動不便或者居住分散并且交通不便的選民，可以在流動票箱投票”，此外，還增加了“選舉時應(yīng)當(dāng)設(shè)有秘密寫票處”的規(guī)定[12]。從選舉活動場所的安排看，是一個逐步完善的過程，它有利于選舉權(quán)利的行使和選舉工作的順利進行。

但是，兩部選舉法及第二部選舉法的修正案，對選民名單不同意見的提出時限，都未作具體規(guī)定。這可以說是選舉程序上的一個重大缺陷。根據(jù)第二部選舉法第二次修正時規(guī)定的訴訟時限，雖然可以推導(dǎo)出公民提出不同意見的時限為選舉日的8日以前，但這畢竟只是一種推導(dǎo)，而不是一種非常明確的法律規(guī)定。由于法律沒有明確規(guī)定，從理論上講，公民在選舉日以前的任何時候都可以提出不同意見。這樣一來，實踐上就會產(chǎn)生難以調(diào)和的沖突，如果在選舉日提出，選舉機構(gòu)就必須在投票選舉結(jié)束前作出處理，使獲得選舉權(quán)利的公民能夠參加投票，如果投票結(jié)束后再作處理，處理結(jié)果沒有任何意義。但是，如果某公民對另一公民的選民資格提出異議，而且根據(jù)法律規(guī)定異議是正確的，則另一公民不具有選民資格，但是，該公民有可能已經(jīng)投票，行使了選舉權(quán)利。

此外，在選舉實踐中，選舉活動場所安排不合理的情況還較為普遍。很多投票站的寫票處和秘密寫票處并存，并且將秘密寫票處安排在不方便選民寫票的地方，或者將寫票處安排在解說處和代書處之間，影響選民行使選舉權(quán)利。

（三）從選舉自由看，選舉法從選民登記和投票選舉等方面對選舉自由作了規(guī)定，公民基本上能夠依照法律規(guī)定自由行使選舉權(quán)利

在參選自由方面，選民登記是確認(rèn)公民是否參加選舉的法定程序，公民是否進行選民登記，是公民對是否參加選舉的自由選擇。在人大代表直接選舉中，選民登記采用兩種方式：一是公民主動到選民登記站登記，二是選舉機構(gòu)為沒有主動登記的公民進行選民登記，也就是“登記選民”。前者是公民對選舉作出的自由選擇；后者是選舉機構(gòu)為公民作出的選擇。對公民而言，“登記選民”不是自由選擇，而是“被選擇”。這種“被選擇”可能與部分公民的意愿不符。但是，采用“登記選民”的做法是由我國的國情決定的。我國是一個經(jīng)歷了漫長封建社會的國家，缺乏民主的傳統(tǒng)和基礎(chǔ)，選舉機構(gòu)為公民進行選民登記，是堅持選舉權(quán)的普遍性和平等性，保障絕大多數(shù)公民順利參加選舉的重要措施。對于不愿參加選舉的公民來說，在選舉過程中還可以作出自由選擇。事實上，在歷次人大代表直接選舉中，100%的參選率是很少見的。但選舉法對選舉自由的規(guī)定不夠完善，選舉實踐中妨礙公民自由行使選舉權(quán)利的事情時有發(fā)生。

在競爭自由方面，在人大代表選舉中，差額選舉，組織代表候選人走訪選民，召開候選人與選民的見面會等，都是增強選舉競爭性的制度安排。但是，自由競爭不夠充分。競選還是一個比較敏感的問題，各級選舉機構(gòu)都刻意回避競選問題，抑制競選活動，選民不能自由開展競選活動。

在選舉活動自由方面，參加或不參加選舉活動，參加哪些選舉活動，選民也可以自由作出選擇。在聯(lián)名提名候選人，討論、協(xié)商和確定正式代表候選人、投票選舉等活動中，選民既可以選擇全部參加，也可以選擇部分參加，還可以選擇全部不參加。在投票自由方面，選舉法規(guī)定，選民對代表候選人可以選擇贊成或反對，也可以另選他人或棄權(quán)。為了保證選民能根據(jù)自己的意愿作出選擇，選舉法規(guī)定選舉時應(yīng)當(dāng)設(shè)有秘密寫票處。但是，實踐中干擾選民投票的情況還較多，一些選區(qū)通過投票場所設(shè)置或者工作人員安排，干擾選民寫票，使選民不能根據(jù)自己的真實意愿作出選擇，從而使選民自由投票選舉的權(quán)利落空。

由上可知，我國人大代表選舉有自由但不夠充分。制度規(guī)定雖然存在一定缺陷，但對選舉自由的規(guī)定還是比較充分的。實踐中，一些制度規(guī)定沒有得到很好的貫徹實施，選舉自由沒有得到充分保障。

（四）從選舉公開看，選舉制度、應(yīng)選職位、選舉過程和選舉結(jié)果等基本上是公開的

從歷史和現(xiàn)實情況看，我國的選舉制度是公開的。第一部選舉法和第二部選舉法通過后，經(jīng)過各種途徑和方式向全社會公開。1953年2月11日，中央人民政府委員會通過了第一部選舉法，3月2日《人民日報》公布了選舉法全文。此后，各種報刊陸續(xù)刊登和宣傳選舉法，并于1953年進行了第一次基層普選。為了指導(dǎo)基層普選工作，1953年4月3日，中央選舉委員會作出了《關(guān)于基層選舉工作的指示》和《關(guān)于選民資格若干問題的解答》，4月6日，通過《人民日報》公布了這兩個文件。1979年7月1日，第五屆全國人民代表大會第二次會議通過了我國第二部選舉法，7月5日，《人民日報》全文公布了第二部選舉法。根據(jù)1979年選舉法規(guī)定，各地制定了選舉法實施辦法并通過地方報刊公布。隨著信息化的發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)成為選舉制度公開的重要平臺，在中央和地方國家機關(guān)的網(wǎng)站中，都能找到選舉法和相關(guān)制度規(guī)定。

從應(yīng)選職位看，各選區(qū)應(yīng)選代表名額也是公開的。根據(jù)選舉法規(guī)定，縣級人民代表大會代表名額由省級人大常委會依法確定，鄉(xiāng)級人民代表大會代表名額由縣級人大常委會依法確定。在選舉過程中，由選舉委員會進行選區(qū)劃分，并將代表名額分配到各選區(qū)，由選舉委員會分別向各選區(qū)公布。同時，所有應(yīng)選代表職務(wù)向本行政區(qū)域的所有選民開放，本行政區(qū)域的所有選民都有可能被提名為代表候選人，被選舉為人大代表。

在我國人大代表直接選舉中，選舉過程和選舉結(jié)果也是公開的。根據(jù)選舉法和地方性法規(guī)規(guī)定，除選民投票選舉外，整個選舉過程是公開的。具體地說就是，選舉工作啟動后，一般要通過新聞媒體發(fā)布選舉工作信息，公布選舉委員會組成人員名單；在選區(qū)劃分完成后，由選舉委員會發(fā)布選區(qū)劃分和選民登記公告，公告各選區(qū)選民登記的范圍（選區(qū)區(qū)域）、時間和地點，并在選民登記結(jié)束后，公告選民名單和選民小組劃分情況；在提名推薦代表候選人之前，向各選區(qū)選民公告選區(qū)應(yīng)選代表名額和提名推薦要求，提名截止后，公告代表候選人初步名單和候選人的基本情況；在討論、協(xié)商和確定代表候選人之前，公告討論協(xié)商和確定正式代表候選人的時間，并將各選區(qū)代表候選人初步名單提交各該選區(qū)選民小組，由選民小組討論、協(xié)商和確定正式候選人，對于需要通過預(yù)選確定正式代表候選人的選區(qū)，選舉委員會還要向選區(qū)選民公告預(yù)選的時間和預(yù)選投票的地點等事項；在正式候選人確定之后，公告正式代表候選人名單和正式代表候選人的基本情況；在投票選舉之前，公告投票選舉的時間和地點以及計票地點，選民可以觀看計票過程；計票結(jié)束后，公告選舉結(jié)果。

但是，從實際情況看，對選舉過程的公開還存在著不足之處。例如，選舉委員會很少向全體選民公布選區(qū)劃分和代表名額分配的全部情況，選民很難進行監(jiān)督；對討論、協(xié)商和確定代表候選人過程的公開也不夠充分，各選區(qū)在選民小組討論的基礎(chǔ)上，召開選民小組組長或選民小組聯(lián)組組長會議，協(xié)商和確定正式候選人，選舉委員會或選區(qū)工作組對這個過程公開不夠重視，在很多選區(qū)，大部分選民和初步候選人對情況的了解也不夠充分。

（五）在公平競爭方面，在人大代表直接選舉中，無論是制度安排還是選舉實踐，公平競爭逐步加強

從制度安排看，1953年制定的第一部選舉法，對選舉競爭問題沒有作出明確的規(guī)定。1979年制定的第二部選舉法，明確規(guī)定實行差額選舉，增強了人大代表選舉的競爭性。但是，對競爭程序沒有作出規(guī)定，沒有從制度上解決如何競爭的問題。實踐中，人大代表直接選舉中的競爭，還不是一種完全公平的競爭。在選舉過程中，為了保證黨派團體推薦的候選人當(dāng)選，或者為了保證代表的結(jié)構(gòu)比例，一些選舉機構(gòu)在介紹代表候選人時，對黨派團體推薦的候選人，介紹和宣傳比較充分，而對其他候選人的介紹則較為簡單；在確定正式代表候選人時，挖空心思搞陪選，精心挑選那些知名度明顯偏低、姓氏筆畫多的人作為陪襯，以保證黨派團體推薦的候選人當(dāng)選，等等。此外，一些具有領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的候選人，可以利用現(xiàn)任職務(wù)優(yōu)勢，對選民作出承諾，而沒有任何領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的候選人，則沒有職務(wù)優(yōu)勢，也就不能利用公共資源回應(yīng)選民的要求，向選民作出承諾。因此，無論是從制度安排還是從選舉實踐看，人大代表直接選舉的公平性有待進一步提高。

（六）從秘密投票的情況看，在人大代表直接選舉中，秘密投票原則的確立經(jīng)歷了一個發(fā)展過程

第一部選舉法規(guī)定無記名投票和舉手辦法并用，這是由當(dāng)時的客觀條件決定的。第二部選舉法規(guī)定，各級人大代表選舉一律采用無記名投票方法。自第二部選舉法實施以來，在人大代表直接選舉中，舉手方法退出歷史舞臺。采用無記名投票，就是為選舉人的投票行為保守秘密，使選舉人能夠根據(jù)自己的意愿作出選擇。為了保證無記名投票方法得到更好的貫徹實施，2010年修改選舉法時，增加了選舉時應(yīng)當(dāng)設(shè)有秘密寫票處的規(guī)定，秘密投票制度更加規(guī)范和完善。

但是，在選舉實踐中秘密投票原則還沒有得到很好的貫徹實施，一些地方為了實現(xiàn)代表結(jié)構(gòu)比例或者黨派團體提名的候選人當(dāng)選，通過投票站設(shè)置影響和干擾選民的寫票活動。一些選區(qū)在投票站內(nèi)設(shè)立兩種寫票處，即寫票處和秘密寫票處并存。寫票處無任何遮攔，并有意將寫票處安排在代書處和解說處的中間或者旁邊，投票站工作人員在寫票處和代書處之間來回忙碌，影響選民寫票，有的甚至在寫票處安排有工作人員，寫票環(huán)境不保密。秘密寫票處雖然有遮攔，但安排在較遠(yuǎn)的地方，有的空間很小，有的安排在其它房間，選民到秘密寫票處寫票，一般要從寫票處旁走過，很不方便。這些做法，無疑會干擾選民的寫票行為，影響選民自由行使選舉權(quán)利，進而影響選舉的民主性。

（七）從“多數(shù)決”的要求看，在人大代表直接選舉中，“雙過半”的制度設(shè)計，是符合選舉民主性要求的

選舉法規(guī)定：“選區(qū)全體選民的過半數(shù)參加投票，選舉有效。代表候選人獲得參加投票的選民過半數(shù)的選票時，始得當(dāng)選?！盵13]也就是說，確定選舉是否有效的基數(shù)是全體選民人數(shù)（即應(yīng)到基數(shù)），參加投票的選民只有超過全體選民的過半數(shù)時，選舉才是有效的，否則，就是無效的。如果選舉無效，選舉結(jié)果自然無效。在選舉有效的前提下，確定當(dāng)選的基數(shù)是參加投票的選民人數(shù)（實到基數(shù)），只有獲得參加投票選民人數(shù)的過半數(shù)選票時，才能當(dāng)選。這就是我們通常所說的“雙過半”。這樣的制度設(shè)計，是符合選舉民主性要求的。

但是，選舉法對另行選舉的規(guī)定，與多數(shù)決的要求存在較大差距。也就是獲得過半數(shù)選票的當(dāng)選代表的人數(shù)少于應(yīng)選代表的名額時，不足的名額另行選舉。另行選舉時，根據(jù)在第一次投票時得票多少的順序，按照法定差額比例確定候選人，代表候選人以得票多的當(dāng)選，但是得票數(shù)不得少于選票的三分之一。也就是說，沒有達到參加投票選民的過半數(shù)選票也可以當(dāng)選。

（八）從選民罷免代表的情況看，選舉法明確規(guī)定了選民有權(quán)罷免自己選出的代表

對于縣級人大代表，原選區(qū)選民50人以上聯(lián)名，對于鄉(xiāng)級人大代表，原選區(qū)選民30人以上聯(lián)名，可以向縣級人大常委會書面提出罷免要求。從實際情況看，選民還很難有效行使這一權(quán)利。選民要求罷免代表的事雖然時有發(fā)生，但由于罷免程序不完善，有關(guān)部門認(rèn)識不到位以及其它各種問題，能夠順利進行罷免表決的不多，時常出現(xiàn)非常尷尬的局面，罷免權(quán)利很難落到實處。因此，從選民罷免權(quán)利的行使情況看，制度規(guī)定雖然符合選舉民主性的要求，但制度實施還不到位，偏離了選舉的民主性，制度規(guī)范與實際運作之間還存在著較大的差距。

通過以上分析，我們可以看到，選舉的民主性主要表現(xiàn)為選舉權(quán)利分配正義、選舉程序正義、選舉自由、選舉公開、公平競爭、秘密投票、多數(shù)決和選舉人能夠罷免當(dāng)選人8個方面。從理論上看，其中任何一個方面有問題，都會在一定程度上損害選舉的民主性，使選舉偏離甚至背離民主。根據(jù)這8個方面觀察世界各國的選舉，我們可以得出這樣的結(jié)論：任何國家的選舉，都或多或少地存在這樣那樣的問題，只是問題的大小、多少和對選舉民主性的影響程度不同罷了。迄今為止，我們還很難找到一種沒有問題、完美無缺的選舉，相信將來也不會有這樣的選舉。判斷一個國家的選舉是否民主，不是看選舉是否有問題，而是看選舉中存在的問題對實現(xiàn)自由、平等、公平、公正這些基本價值的影響。影響越小，選舉的民主程度就越高，反之，選舉的民主程度就越低。當(dāng)影響達到一定程度，使得這些基本價值很難實現(xiàn)時，選舉就是不民主的。

根據(jù)選舉民主性的要求對人大代表直接選舉進行分析，我們可以看到，在我國人大代表選舉中，選舉權(quán)利分配是正義的，充分體現(xiàn)了選舉權(quán)利的普遍性和平等性；選舉程序基本上是正義的，但不夠嚴(yán)密，實施不到位，給人為操作留下了空間；選舉是自由和公開的，但不夠充分；選舉具有一定的競爭性，但不公平競爭現(xiàn)象還在一定范圍內(nèi)存在；無記名投票制度普遍實行，但實踐中干擾選民寫票的情況時有發(fā)生；選舉實行多數(shù)決，但另行選舉不要求“雙過半”；選民雖然享有罷免代表的權(quán)利，實踐中罷免權(quán)利很難落到實處。因此，我國人大代表直接選舉的民主性還需要從制度和實踐兩方面不斷完善和加強。在當(dāng)前和今后相當(dāng)長的時間內(nèi)，應(yīng)當(dāng)把增強選舉的民主性作為選舉制度建設(shè)和選舉工作的價值導(dǎo)向，不斷提高人大代表直接選舉的民主性。

注 釋：

①在選舉過程中，選舉委員會是組織選舉、管理選舉事務(wù)的選舉行政機構(gòu)。在選民資格問題上，如果公民對公布的選民名單有不同意見，可以向選舉委員會提出申訴，要求選舉委員會進行重新審查，作出答復(fù)。選舉委員會可能因為其工作人員認(rèn)識上的偏差和工作失誤，對選民資格的認(rèn)定出現(xiàn)錯誤。設(shè)置申訴程序，由選舉委員會進行重新審查，糾正工作中的錯誤，是十分必要的。這屬于行政復(fù)議范疇，是選舉行政程序的一部分。但是，如果公民對選舉委員會的審查答復(fù)不服，說明公民與選舉委員會的糾紛發(fā)生，這時，選舉委員會作為糾紛的當(dāng)事方，不能作為糾紛的處理者，公民應(yīng)當(dāng)向人民法院提起訴訟，由人民法院進行審理和判決。

②參見中央選舉委員會辦公室編《全國基層選舉工作中的幾項統(tǒng)計數(shù)字》，載1954年7月3日印發(fā)《選舉工作簡報》第46期。

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[7]新華社.參加選舉的人數(shù)高于上屆選舉時的比例，十九個省市全部完成基層選舉，有些地區(qū)正采取緊急措施糾正偏差和解決遺留問題[N].人民日報，1956-12-28（4）.

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[11]劉政，于友民，程湘清.人民代表大會工作全書[M].北京：中國法制出版社，1991：107.

[12]中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法[N].人民日報，2010-03-15（15）.

[13]中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法[N].人民日報，2016-01-26（12）.

（責(zé)任編輯：張群喜）

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1674-9014（2017）06-0053-09

2017-08-29

袁達毅，男，湖北通山人，中共北京市委黨校教授，研究方向為政治學(xué)理論和中國政治。