齊美音

（盤錦市社會(huì)主義學(xué)院 遼寧 盤錦 124010）

推進(jìn)街區(qū)制改革 提高社區(qū)治理水平

齊美音

（盤錦市社會(huì)主義學(xué)院 遼寧 盤錦 124010）

住宅小區(qū)的社會(huì)治理和居民的社會(huì)管理是社區(qū)治理體系建設(shè)的重要內(nèi)容?！吨泄仓醒雵?guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》提出：“新建住宅要推廣街區(qū)制，原則上不再建設(shè)封閉住宅小區(qū)。已建成的住宅小區(qū)和單位大院要逐步打開?！薄兑庖姟防_了我國(guó)街區(qū)制改革的序幕，不僅事關(guān)城市道路和住宅規(guī)劃，還關(guān)系到基層社區(qū)治理體系的建設(shè)問題。

街區(qū)制；社區(qū)；治理

黨的十九大報(bào)告提出：“加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，發(fā)揮社會(huì)組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)?！苯謪^(qū)制是發(fā)達(dá)國(guó)家普遍實(shí)行的一種社區(qū)治理模式，我國(guó)要打造共建共治共享的社會(huì)治理格局，必須首先把社區(qū)的治理能力提高到應(yīng)有的水平，而街區(qū)制改革就是提高社區(qū)治理能力的有利抓手。

一、街區(qū)制改革對(duì)盤錦市社會(huì)治理的意義

（一）街區(qū)制改革將打破“圍墻”式管理

以我市為例，城市小區(qū)分為有物業(yè)管理的封閉小區(qū)和沒有物業(yè)管理的棄管小區(qū)（非封閉）兩大類。封閉小區(qū)通常都在四周建筑圍墻，在小區(qū)門口設(shè)立保安和門亭，形成一個(gè)相對(duì)自成一體、與外隔絕的空間，有的還會(huì)安放監(jiān)控設(shè)備以防偷盜，。繆樸（2004）就此指出，封閉式小區(qū)是城市生活的癌癥，對(duì)城市社交生活造成破壞。王彥輝（2010）進(jìn)一步揭示了城市封閉住區(qū)蔓延帶來的諸多問題與矛盾。街區(qū)制改革將重點(diǎn)針對(duì)打開封閉式小區(qū)的圍墻，并把原有的棄管小區(qū)統(tǒng)一起來共同治理。

（二）街區(qū)制改革就是要改變社會(huì)管理的一元模式

在我市，遼河油田的大部分住宅小區(qū)仍然延續(xù)了單位大院制，在道路規(guī)劃、公共物品方面自成一體。在物業(yè)管理、水電費(fèi)等方面保留很多優(yōu)惠政策，具有排他性。地方上，有的商品經(jīng)濟(jì)催生下的集資建房，也是一種變相的單位大院。物業(yè)公司基本上是由所在單位派人組建，隸屬于原單位，物業(yè)經(jīng)理一般由原單位退休人員兼任。這種模式的物業(yè)公司往往不具備現(xiàn)代物業(yè)管理的資質(zhì)，缺乏應(yīng)有的經(jīng)驗(yàn)，物業(yè)人員未經(jīng)正規(guī)培訓(xùn)上崗，因此在各項(xiàng)服務(wù)方面都很難讓業(yè)主滿意，業(yè)主的權(quán)利也因?yàn)槭艿浆F(xiàn)有單位的制度約束而無法完全實(shí)現(xiàn)。

（三）街區(qū)制改革就是要實(shí)現(xiàn)政府管理、市場(chǎng)機(jī)制和居民自治的協(xié)同治理

目前，我們對(duì)街道社區(qū)的管理基本還是政府主導(dǎo)型，即從決策、執(zhí)行到監(jiān)督，均由行政部門規(guī)劃、組織和協(xié)調(diào)，并落實(shí)完成。在政府主導(dǎo)型的管理模式中，雖然居民和社會(huì)組織也參與社區(qū)事務(wù)管理，但是這種參與有著很大的局限性，居民、社會(huì)組織和政府在管理中享有的權(quán)利不平等。政府一般會(huì)通過街道主導(dǎo)社區(qū)事務(wù)的決策，社區(qū)作用的發(fā)揮不是體現(xiàn)在居民和社會(huì)組織的自治上，而是大部分都是為了執(zhí)行好上級(jí)政府的決策。

二、盤錦市推進(jìn)街區(qū)制改革面臨的挑戰(zhàn)

街區(qū)制是一種開放、共享、共治的治理模式，但要在我市推進(jìn)街區(qū)制改革還面臨很多問題和挑戰(zhàn)。

（一）公共服務(wù)的成本問題

我市封閉小區(qū)內(nèi)的公共物品主要有道路、綠地、停車用地、健身器材、路燈、樹木等，業(yè)主們通過繳納維修基金和物業(yè)費(fèi)來負(fù)擔(dān)這些物品的維修和使用。如果推廣街區(qū)制，這些公共物品將會(huì)向全社會(huì)的人開放。隨著小區(qū)外來人員增多，設(shè)施設(shè)備的維修、磨損會(huì)增加，這些物業(yè)成本就可能會(huì)轉(zhuǎn)嫁到小區(qū)業(yè)主身上。其次，推廣街區(qū)制還會(huì)使居住小區(qū)的公共空間變得擁擠。比如停車位問題，我市除了一些建有地下停車位的小區(qū)還有空閑車位，大部分封閉小區(qū)的停車位已經(jīng)是滿負(fù)荷了，如果打開封閉小區(qū)，可能會(huì)出現(xiàn)停車位超負(fù)荷的情況。

（二）業(yè)主間關(guān)系的松散化問題

封閉式小區(qū)容易形成熟人社會(huì)，在同一單元樓居住的業(yè)主會(huì)隨著相識(shí)度的增加建立更多的聯(lián)系。一旦將封閉式小區(qū)打開，業(yè)主們將面臨要彼此接受相當(dāng)于原來好幾倍的街坊鄰居，原有的緊密聯(lián)系就會(huì)被打破。

（三）安全風(fēng)險(xiǎn)和管理成本增加問題

以我市油田各個(gè)小區(qū)為例，過去的安全管理工作都已經(jīng)非常完備，并且稍大規(guī)模的油田小區(qū)都會(huì)單獨(dú)成立自己的社區(qū)，管理起來非常方便、自成一體。一旦打開圍墻、門禁、小區(qū)監(jiān)控等多道防線，可能會(huì)導(dǎo)致外來人員增多、防盜搶的難度增大，原有的物業(yè)公司難以實(shí)現(xiàn)有效管理。

（四）物業(yè)公司壟斷、質(zhì)量不佳問題

1.物業(yè)公司資質(zhì)不達(dá)標(biāo)。物業(yè)公司的審批環(huán)節(jié)失之以松，缺少嚴(yán)格的審查和把關(guān)。開發(fā)商、單位、農(nóng)村集體委員會(huì)、普通個(gè)人都可以組建物業(yè)公司，這些人往往缺乏經(jīng)驗(yàn)和公共服務(wù)意識(shí)。2.物業(yè)公司缺少競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。因?yàn)槲飿I(yè)公司在業(yè)主入駐之前就已經(jīng)內(nèi)定，沒有業(yè)主的協(xié)商參與，沒有市場(chǎng)競(jìng)標(biāo)，物業(yè)公司無形中成了壟斷方，許多霸王條款就是這樣產(chǎn)生的。3.物業(yè)公司服務(wù)質(zhì)量參差不齊。有的小區(qū)物業(yè)因?yàn)槭召M(fèi)低，就在服務(wù)質(zhì)量上找平衡，綠地不搞統(tǒng)一規(guī)劃、小區(qū)環(huán)境臟亂差、遇到問題互相扯皮、公共設(shè)施配備不完善。有的小區(qū)收費(fèi)很高，但是管理過嚴(yán)過死、業(yè)主意見得不到表達(dá)，物業(yè)員工素質(zhì)低，物業(yè)收費(fèi)與服務(wù)質(zhì)量不匹配。

（五）社區(qū)自治主體建設(shè)不足問題

業(yè)主委員會(huì)、社會(huì)組織以及公民個(gè)人是社會(huì)參與社區(qū)治理的主要依托主體。但是經(jīng)過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，大部分小區(qū)的業(yè)主委員會(huì)形同虛設(shè)。有的業(yè)主委員會(huì)成員是物業(yè)公司指定的，與物業(yè)公司形成一個(gè)利益鏈，背離了為大家謀利益的宗旨。有的業(yè)主委員會(huì)成員是一些退休的老干部，本身就不愛管事，不可能及時(shí)反映業(yè)主的意見。有的業(yè)主委員會(huì)根本沒與廣大業(yè)主見面，業(yè)主維權(quán)時(shí)缺少組織支持。有的業(yè)主委員會(huì)與物業(yè)公司簽約時(shí)就是走過場(chǎng)，不審驗(yàn)物業(yè)公司的資質(zhì)，對(duì)于物業(yè)公司的服務(wù)理念和服務(wù)水平根本不了解，置廣大業(yè)主利益于不顧。有的業(yè)主委員會(huì)根本沒在社區(qū)登記在案，或者電話長(zhǎng)期不通，嚴(yán)重影響業(yè)主維權(quán)。

三、推進(jìn)街區(qū)制改革，提高社區(qū)治理水平

十九大報(bào)告指出，加強(qiáng)社會(huì)治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制，提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。筆者認(rèn)為推進(jìn)街區(qū)制改革應(yīng)注意做好五個(gè)方面的工作。

（一）逐步、穩(wěn)妥、有序推進(jìn)街區(qū)制改革

在改革前，需要經(jīng)過大量前期調(diào)研和摸底，對(duì)每個(gè)小區(qū)的道路設(shè)施、安保措施、維修基金的使用、公共用地規(guī)劃使用等情況逐一設(shè)賬建冊(cè)。然后組織召開業(yè)主代表協(xié)商座談會(huì)，廣泛征集意見。對(duì)于將來新建的小區(qū)，應(yīng)該通過規(guī)劃公共物品的種類和所有權(quán)，小區(qū)公共設(shè)施應(yīng)由當(dāng)?shù)卣y(tǒng)一規(guī)劃和管理。一方面避免各個(gè)小區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、人員維護(hù)的重復(fù)設(shè)置，節(jié)約公共管理成本。另一方面保證公共設(shè)施完備發(fā)達(dá)、分配均衡，不僅面向本小區(qū)居民，并向全體公民開放。

（二）明確物業(yè)公司的性質(zhì)定位

必須保證物業(yè)公司的專業(yè)化和智能化水平。可以借鑒英美國(guó)家的物業(yè)服務(wù)經(jīng)驗(yàn)，除了提供清潔、綠化、保安、房屋及設(shè)施設(shè)備的維修、養(yǎng)護(hù)等傳統(tǒng)意義上物業(yè)專項(xiàng)服務(wù)外，物業(yè)服務(wù)的內(nèi)容已拓展到物業(yè)的規(guī)劃布局和設(shè)計(jì)、目標(biāo)客戶群尋找、市場(chǎng)行情調(diào)研和預(yù)測(cè)、物業(yè)租售及推廣代理、工程監(jiān)理與咨詢、旅行安排、智能服務(wù)、專門性社會(huì)保障服務(wù)及等方面的全方位的管理與服務(wù)。大多數(shù)的物業(yè)服務(wù)公司不設(shè)操作層，管理人員少，分工明確、效率高，為節(jié)約開支甚至專業(yè)承包的項(xiàng)目也不設(shè)固定人員。

（三）建立物業(yè)公司的招投標(biāo)機(jī)制，多方聯(lián)合監(jiān)督

在物業(yè)公司的管理方面，要實(shí)現(xiàn)政府負(fù)責(zé)與民眾監(jiān)督相結(jié)合，盡快完善物業(yè)公司管理的法律體系。建議政府成立專門的物業(yè)公司管理辦公室，重新審核認(rèn)定物業(yè)公司，并采用招投標(biāo)的形式，街區(qū)內(nèi)部和外部的物業(yè)公司都可以競(jìng)標(biāo)，保證讓業(yè)主選擇到符合要求的物業(yè)公司。在香港，為了保障購(gòu)房者的合法權(quán)益，減少前期物業(yè)服務(wù)糾紛，政府要求房地產(chǎn)開發(fā)商售房時(shí)，就必須制定大廈公契，并報(bào)政府有關(guān)部門登記備案。

（四）加強(qiáng)業(yè)主委員會(huì)組織建設(shè)、依法自治

社區(qū)應(yīng)積極推進(jìn)各小區(qū)業(yè)主委員會(huì)的建設(shè)，可以通過官方動(dòng)員業(yè)主積極推薦自己心目中的委員人選，也可以召開業(yè)主大會(huì)公開競(jìng)選或者推薦。業(yè)主委員會(huì)成員應(yīng)具備精力充沛、樂于助人、有一定的法律常識(shí)、組織能力強(qiáng)等基本要求，以專職為主，能力強(qiáng)的也可以兼職。當(dāng)然，街區(qū)制改革必須要遵循國(guó)家既有法律各相關(guān)條文，以及配套的專項(xiàng)法律加以規(guī)范和保障。日前，我市興隆臺(tái)區(qū)商西社區(qū)召開了管轄區(qū)內(nèi)75棟棄管樓的業(yè)主大會(huì)，民主投票選舉產(chǎn)生業(yè)主委員會(huì)，探索實(shí)現(xiàn)政府、業(yè)主、物業(yè)公司及社會(huì)組織共同參與治理的新模式。

（五）改革政府的層級(jí)管理模式

未來街區(qū)制需要兩個(gè)發(fā)展階段：

第一是網(wǎng)格化管理階段。網(wǎng)格化管理就是將資源重新整合，進(jìn)一步放下事權(quán)，將原本設(shè)在縣區(qū)級(jí)的職權(quán)和資源進(jìn)一步下沉到街道和社區(qū)，在社區(qū)層面把各條塊部門職權(quán)重新進(jìn)行橫向布局。這樣就使得行政權(quán)力通過網(wǎng)格化直接到達(dá)社會(huì)個(gè)體，把社會(huì)個(gè)體控制在網(wǎng)格之中。網(wǎng)格管理員通過對(duì)各自責(zé)任片區(qū)的包干負(fù)責(zé)，詳細(xì)掌握網(wǎng)格中所有居民的動(dòng)態(tài)，對(duì)矛盾糾紛及時(shí)排查預(yù)警，一旦出現(xiàn)不穩(wěn)定苗頭，即使不能消滅于萌芽狀態(tài)，至少能夠在第一時(shí)間掌握情報(bào)，消滅險(xiǎn)情。值得注意的是，網(wǎng)格化也存在其局限：第一，就全面的公共服務(wù)治理來說，由于人力和專業(yè)的限制、多元主體的缺失，使得這種模式擅長(zhǎng)處理表面化的突發(fā)問題，卻無法對(duì)深層次的、日常性的復(fù)雜問題進(jìn)行常規(guī)化的長(zhǎng)效治理。第二，加劇行政化趨勢(shì)，影響社會(huì)自治。因?yàn)榫W(wǎng)格化管理網(wǎng)絡(luò)對(duì)社區(qū)居民和社區(qū)組織形成嚴(yán)密控制，有可能抑制社區(qū)公共空間的形成和公民社會(huì)的發(fā)育，影響社區(qū)自治力量的成長(zhǎng)。第三，容易導(dǎo)致機(jī)構(gòu)膨脹，財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重。由于社區(qū)居委會(huì)人手有限，基層網(wǎng)格管理員只有從社會(huì)招聘。

第二是政府與居民的合作共治階段。即社區(qū)事務(wù)主要由社區(qū)居民和社會(huì)組織來承擔(dān)，政府對(duì)社區(qū)事務(wù)并不直接干預(yù)，政府在社區(qū)事務(wù)的主要職能是政策規(guī)劃和經(jīng)費(fèi)支持。當(dāng)今世界上社區(qū)治理比較成功的國(guó)家，大多屬于這種模式。

總之，推廣街區(qū)制一方面需要加快政府職能轉(zhuǎn)變，政府在加強(qiáng)公共服務(wù)供給的同時(shí)，采取“社會(huì)化”的模式將一些公共配置資源與設(shè)施交由社會(huì)參與承擔(dān)。另一方面，不論是交通出行，還是其他一些方面的公共配置資源都應(yīng)圍繞街區(qū)制的特點(diǎn)進(jìn)行新一輪的配置與布局，推動(dòng)公共資源布局建設(shè)。

[1]王振坡、張穎、梅林.我國(guó)城市推廣街區(qū)制的路徑及對(duì)策研究學(xué)習(xí)與實(shí)踐.2016（07）

[2]繆樸.城市生活的癌癥——封閉式小區(qū)的問題及對(duì)策[J].時(shí)代建筑，2004（05）

[3]王彥輝.中國(guó)城市封閉住區(qū)的現(xiàn)狀問題及其對(duì)策研究[J].現(xiàn)代城市研究，2010（03）

[4]朱仁顯、鄔文英.從網(wǎng)格管理到合作共治——轉(zhuǎn)型期我國(guó)社區(qū)治理模式路徑演進(jìn)分析[J].廈門大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2014（01）

G299.2

A

1672—4496（2017）04—088—04

2017-09-14

齊美音,女，盤錦市社會(huì)主義學(xué)院，統(tǒng)戰(zhàn)理論教研部副主任、副教授。

責(zé)任編輯/趙洪波