譚細(xì)龍

(信陽學(xué)院 社會科學(xué)學(xué)院，河南 信陽 464000)

2014年10月23日，黨的十八屆四中全會審議通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)，確立了“建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家”的總目標(biāo)?！稕Q定》立足我國法治建設(shè)現(xiàn)實，直面我國法治建設(shè)的突出問題，明確提出了全面推進(jìn)依法治國的指導(dǎo)思想、總體目標(biāo)、五項原則、五個體系和六大任務(wù)，是加快建設(shè)社會主義法治國家的綱領(lǐng)性文件。

十九大報告非常重視“法治”，全文有19處提到“依法治國”，有35次提到“法治”。十九大確立的“新時代中國特色社會主義思想”“八個明確”之五就是“明確全面推進(jìn)依法治國總目標(biāo)是建設(shè)中國特色社會主義法治體系、建設(shè)社會主義法治國家”。十九大報告要求：“推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治?！薄耙粤挤ù龠M(jìn)發(fā)展、保障善治”是十九大報告有關(guān)推進(jìn)全面依法治國、深化依法治國實踐的新提法、新要求。推進(jìn)教育法治是全面推進(jìn)依法治國的重要組成部分，要實現(xiàn)以良法促進(jìn)教育發(fā)展，保障教育善治，首先必須解決教育法制存在的問題。

盡管1997年黨的十五大就提出了依法治國，建設(shè)社會主義法治國家，并寫入了憲法，把依法治國確定為黨治國理政的基本方式，積極推進(jìn)法治建設(shè)，取得了巨大成就。但是，正如《決定》所指出：“同黨和國家事業(yè)發(fā)展要求相比，同人民群眾期待相比，同推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)相比，法治建設(shè)還存在許多不適應(yīng)、不符合的問題……,一些國家工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部依法辦事觀念不強(qiáng)、能力不足，知法犯法、以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法現(xiàn)象依然存在。”十九大報告認(rèn)為：“全面依法治國任務(wù)依然繁重，國家治理體系和治理能力有待加強(qiáng)?！苯逃ㄖ谓ㄔO(shè)同樣也存在著諸多問題，主要表現(xiàn)在以下八個方面。

一、教育法律體系不健全

要實現(xiàn)教育法治，首先必須做到有法可依，構(gòu)建一個比較完善的教育法律體系是實現(xiàn)教育法治的基礎(chǔ)。從目前我國教育法律體系建設(shè)來看，我國教育法律法規(guī)的制定缺乏總體規(guī)劃和設(shè)計，缺乏系統(tǒng)性、全面性，還有很多領(lǐng)域存在空白。教育立法“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，導(dǎo)致我國現(xiàn)行教育法律體系殘缺不全。

1.教育法的橫向機(jī)構(gòu)不完整

教育法的橫向覆蓋面不全面，橫向結(jié)構(gòu)不完整，許多在教育實踐中急需的重要教育法律法規(guī)尚未制定。比如，學(xué)校是保障國家教育權(quán)、公民受教育權(quán)實現(xiàn)的專門機(jī)構(gòu)，學(xué)校的依法治理水平直接反映國家教育權(quán)的落實和公民受教育權(quán)的實現(xiàn)。我國現(xiàn)有各級各類學(xué)校、教育機(jī)構(gòu)200多萬所，在校學(xué)生2億多人，但是，至今仍然沒有《學(xué)校法》對涉及如此龐大人群的學(xué)校教育進(jìn)行規(guī)范，導(dǎo)致學(xué)校權(quán)義不明、職責(zé)不清，學(xué)生在學(xué)校的受教育權(quán)利和必須履行的義務(wù)也沒有明晰的法律法規(guī)條款予以規(guī)范?，F(xiàn)實中“應(yīng)試教育”屢禁不止，“素質(zhì)教育”推而不行，學(xué)生在校發(fā)生傷害事故的處理無法可依，導(dǎo)致學(xué)校體育課不敢上、課外活動不敢正常開展、教育方針確定的“與生產(chǎn)勞動和社會實踐相結(jié)合”更是望而卻步，這些都源于沒有一部嚴(yán)格規(guī)范學(xué)校、學(xué)生、教師、家長以及與學(xué)校有關(guān)的各主體的權(quán)利和義務(wù)的《學(xué)校法》。還有《教育財政法》《教育投入法》等直接關(guān)系教育發(fā)展的單行法律也是千呼萬喚不出來。規(guī)范教育有序發(fā)展的《教育行政組織法》《考試法》等也不見蹤影。再如，有《義務(wù)教育法》《高等教育法》，而沒有《學(xué)前教育法》《中等教育法》《繼續(xù)教育法》，等等，都是由于教育法的橫向覆蓋面不完整、不成體系導(dǎo)致的后果。

2.教育法的縱向序列性不強(qiáng)

從教育法規(guī)的縱向結(jié)構(gòu)看，縱向結(jié)構(gòu)的層次、等級序列性不強(qiáng)，實施配套體系很不完備，還沒有形成教育法律、行政法規(guī)、教育法規(guī)、部門規(guī)章和地方規(guī)章的教育法縱向體系。德國是世界上最早頒行《義務(wù)教育法》的國家，德國兩次世界大戰(zhàn)失敗后都能迅速崛起，得益于教育對人才的培養(yǎng)，得益于完善的法律對教育的保障。日本二戰(zhàn)后的飛速發(fā)展也是得益于教育，而日本教育的發(fā)展同樣依靠完備的教育法律保障。日本在1947年頒布《教育基本法》的同一天頒布了《學(xué)校教育法》，隨后連續(xù)頒布了《學(xué)校教育法施行令》《帝國大學(xué)令》《小學(xué)校令》《中學(xué)校令》和《師范教育令》為主導(dǎo)的稱為“學(xué)校令”的一系列教育法規(guī)，還頒布了“規(guī)則”類的《學(xué)校教育法施行規(guī)則》《教育職員免許法施行規(guī)則》等下一層次法規(guī)，這一系列完整的學(xué)校教育法縱向體系，有效保證了日本學(xué)校教育規(guī)范、有序、快速發(fā)展。

3.實施教育法律的法規(guī)和規(guī)章不配套

我國不僅教育法律體系不完整，更嚴(yán)重的問題是已有的幾部教育法律實施情況很不理想。原因之一是實施教育法律的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章和地方規(guī)章的制定嚴(yán)重滯后或者根本沒有制定，如教育法律多處規(guī)定的“具體辦法由國務(wù)院規(guī)定”或“具體辦法由國務(wù)院教育行政部門規(guī)定”，然而，國務(wù)院和教育部至今仍然有許多“辦法”沒有按照法律規(guī)定的要求及時制定，地方性法規(guī)、地方教育規(guī)章制定嚴(yán)重滯后和缺失現(xiàn)象也很常見，嚴(yán)重影響了現(xiàn)行教育法律的實施。

二、教育法律規(guī)范不統(tǒng)一

教育法律規(guī)范是規(guī)范教育活動的準(zhǔn)則，國家頒布的法律必須統(tǒng)一，不能相互沖突，《決定》強(qiáng)調(diào)：“必須維護(hù)國家法制統(tǒng)一?！庇捎谖覈逃⒎ㄆ鸩酵?，經(jīng)驗少，一些條文還存在相互沖突的現(xiàn)象。

1.教育法與憲法的不一致

《憲法》第四十一條規(guī)定：“公民對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利；對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利?！币?guī)定公民對“任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員”有“批評和建議的權(quán)利”。而《教師法》第七條教師的權(quán)利第(五)項規(guī)定：“對學(xué)校教育教學(xué)、管理工作和教育行政部門的工作提出意見和建議，通過教職工代表大會或者其他形式，參與學(xué)校的民主管理?！边@一規(guī)定既剝奪了教師的批評權(quán)，僅能“提出意見和建議”，又把“提出意見和建議”的權(quán)利局限在“學(xué)校”和“教育行政部門”這個狹小的范圍，還只能“通過教職工代表大會或者其他形式”來實現(xiàn)自己“提出意見和建議”的權(quán)利，這顯然與憲法賦予的公民權(quán)利不一致。

2.教育法與其他部門法之間的不一致

如依照2002年頒布、2017年修訂的《民辦教育促進(jìn)法》第二條規(guī)定：“國家機(jī)構(gòu)以外的社會組織或者個人，利用非國家財政性經(jīng)費，面向社會舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)的活動，適用本法。本法未作規(guī)定的，依照教育法和其他有關(guān)教育法律執(zhí)行?！钡谌龡l規(guī)定：“民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)，是社會主義教育事業(yè)的組成部分。”《民辦教育促進(jìn)法》這2條規(guī)定說明，國家機(jī)構(gòu)以外的社會組織和個人利用非國家財政性經(jīng)費舉辦的學(xué)校和其他教育機(jī)構(gòu)，屬“民辦教育”，“民辦教育屬于公益性事業(yè)，是社會主義教育事業(yè)的組成部分”。據(jù)此，各企業(yè)事業(yè)單位或個人“利用非國家財政性經(jīng)費”舉辦的學(xué)校依法應(yīng)該屬于“事業(yè)單位”。但是，國務(wù)院《事業(yè)單位登記管理暫行條例》(2004年頒布)第二條規(guī)定：“本條例所稱事業(yè)單位，是指國家為了社會公益目的，由國家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務(wù)組織?！边@條規(guī)定與《民辦教育促進(jìn)法》不一致。

3.教育法內(nèi)部之間的不一致

如2015年修訂的《教育法》第二十六條第3款規(guī)定：“以財政性經(jīng)費、捐贈資產(chǎn)舉辦或者參與舉辦的學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)不得設(shè)立為營利性組織?！倍睹褶k教育促進(jìn)法》第十九條規(guī)定：“民辦學(xué)校的舉辦者可以自主選擇設(shè)立非營利性或者營利性民辦學(xué)校。但是，不得設(shè)立實施義務(wù)教育的營利性民辦學(xué)校。非營利性民辦學(xué)校的舉辦者不得取得辦學(xué)收益，學(xué)校的辦學(xué)結(jié)余全部用于辦學(xué)。營利性民辦學(xué)校的舉辦者可以取得辦學(xué)收益，學(xué)校的辦學(xué)結(jié)余依照公司法等有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定處理?！痹摋l只明確規(guī)定“不得設(shè)立實施義務(wù)教育的營利性民辦學(xué)?！?，沒有規(guī)定“捐贈資產(chǎn)舉辦或者參與舉辦的學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)不得設(shè)立為營利性組織”，明顯與《教育法》不一致。

三、教育立法不及時

1993年中共中央、國務(wù)院頒布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》早就提出：“要抓緊草擬基本的教育法律、法規(guī)和當(dāng)前急需的教育法律、法規(guī)，爭取到本世紀(jì)末，初步建立起教育法律、法規(guī)體系的框架?！爆F(xiàn)在21世紀(jì)都已經(jīng)過去17年了，自2002年《民辦教育促進(jìn)法》頒布，長達(dá)15年竟未出臺一部教育法律。

1.制定法律不及時

有法可依是教育法治的基礎(chǔ)，當(dāng)社會存在立法需求，如果不立法就會影響教育事業(yè)的發(fā)展，影響公民受教育權(quán)利的實現(xiàn)，則立法機(jī)關(guān)就應(yīng)該及時立法。1990年代以來，教師待遇、教育投入、校園安全、農(nóng)村學(xué)生“就近入學(xué)”權(quán)利保障等一系列問題非常尖銳，迫切需要《教育投入法》、《學(xué)校法》、《邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)村教育保障法》等法律予以保障，但人們期盼已久的《教育投入法》、《學(xué)校法》仍未出臺。

2.修訂法律不及時

最近2年才修訂了1995年頒布的《教育法》(2015年修訂)、1998年頒布的《高等教育法》(2015年修訂)、2002年頒布的《民辦教育促進(jìn)法》(2016年修訂)等三部法律。而1980年頒布的《學(xué)位條例》(2004年修訂，已經(jīng)過去13年)、1993年頒布的《教師法》、1996年頒布的《職業(yè)教育法》等現(xiàn)行法律中很多規(guī)定早就過時了，不能滿足新時代教育優(yōu)先發(fā)展的需要，但至今仍未修訂。

3.制定法規(guī)和規(guī)章不及時

如《義務(wù)教育法》于1986年7月1日開始施行，國務(wù)院制定的《義務(wù)教育法實施細(xì)則》1992年3月14日才發(fā)布；2006年全國人大對《義務(wù)教育法》進(jìn)行了修訂，11年過去了，實施細(xì)則至今仍未修訂；1995年頒布的《教育法》第83條規(guī)定“境外的組織和個人在中國境內(nèi)辦學(xué)和合作辦學(xué)的辦法，由國務(wù)院規(guī)定”，而國務(wù)院直到2003年才頒布《中外合作辦學(xué)條例》，整整滯后8年；1993年頒布的《教師法》第十七條規(guī)定：“學(xué)校和其他教育機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)逐步實行教師聘任制。實施教師聘任制的步驟、辦法由國務(wù)院教育行政部門規(guī)定?！钡诙鍡l規(guī)定：“教師的平均工資水平應(yīng)當(dāng)不低于或者高于國家公務(wù)員的平均工資水平，并逐步提高。建立正常晉級增薪制度，具體辦法由國務(wù)院規(guī)定?！?4年過去了，至今仍然未見教育部、國務(wù)院出臺“辦法”?，F(xiàn)行教育法律中規(guī)定由有關(guān)立法機(jī)關(guān)制定的法規(guī)或規(guī)章至今仍未制定的不在少數(shù)。

四、法律救濟(jì)不通暢

法律救濟(jì)是指當(dāng)事人的權(quán)益受到侵害時，可以通過法定程序和途徑使其受損害的權(quán)益得到法律上的補(bǔ)救。我國教育法律救濟(jì)主要存在以下問題：

1.法律救濟(jì)制度不健全

我國的教育法律救濟(jì)制度還很不健全，一些法律、法規(guī)只規(guī)定當(dāng)事人可以申請行政機(jī)關(guān)裁決教育糾紛，但是由行政機(jī)關(guān)的哪一個機(jī)構(gòu)來裁決，按照什么樣的程序裁決，具備哪些要件行政機(jī)關(guān)才予以裁決等，缺乏具體規(guī)定。如《教師法》第三十九條規(guī)定：“教師認(rèn)為當(dāng)?shù)厝嗣裾嘘P(guān)行政部門侵犯其根據(jù)本法規(guī)定享有的權(quán)利的，可以向同級人民政府或者上一級人民政府有關(guān)部門提出申訴，同級人民政府或者上一級人民政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)作出處理。”這條規(guī)定確定的教師申訴受理機(jī)關(guān)比較模糊，“同級人民政府”“上一級人民政府有關(guān)部門”的指稱太寬泛，究竟應(yīng)該由哪一個具體的職能機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)受理教師申訴，沒有明確規(guī)定，在處理教師申訴時容易出現(xiàn)“有關(guān)部門”相互推諉的現(xiàn)象。

2.法律救濟(jì)體系不完善

我國目前的教育法律救濟(jì)體系還存在著很多問題，已有的救濟(jì)制度設(shè)計欠完備，缺乏法律的有力支撐。如教育申訴制度，盡管《教育法》第四十三條第4款賦予了學(xué)生“對學(xué)校給予的處分不服向有關(guān)部門提出申訴，對學(xué)校、教師侵犯其人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益，提出申訴或者依法提起訴訟”的權(quán)利，卻并沒有對學(xué)生申訴的管轄、申訴的具體程序，以及對申訴不服的救濟(jì)途徑加以具體明確的規(guī)定，在實踐中缺乏可操作性。

3.權(quán)利保護(hù)缺乏程序保障

法是權(quán)利之學(xué)。法律對實體賦權(quán)是其獲得合法性的前提，而行使與保護(hù)則是權(quán)利存在的根基。然而，中國社會在傳統(tǒng)習(xí)慣上往往注重結(jié)果，在法的觀念和行為中也存在著“重實體，輕程序”的傾向。例如，《教師法》規(guī)定教師享有6 項基本權(quán)利，但自《教師法》1994 年1 月1 日起實施至今，教師依法享有的這 6 項權(quán)利在現(xiàn)實中或多或少被侵犯的情形時有發(fā)生。然而，教師在權(quán)利被侵犯時，應(yīng)當(dāng)向哪個部門、按照怎樣的程序和方式去維護(hù)自己的權(quán)利，提出權(quán)利請求之后得不到解決又該怎么辦？這些在《教師法》及其實施細(xì)則中并未涉及。

4.法律救濟(jì)運(yùn)行機(jī)制不暢

教育法律救濟(jì)的運(yùn)行機(jī)制不順暢不僅會影響相對人權(quán)利的實現(xiàn)，也會直接影響教育法律的實施。目前，可供權(quán)利主體選擇的救濟(jì)途徑主要有申訴、行政復(fù)議、行政訴訟等。但這些救濟(jì)途徑從設(shè)計到實際運(yùn)作，還存在諸多問題。

第一，非訴訟救濟(jì)機(jī)構(gòu)規(guī)定不全。如《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》規(guī)定的校內(nèi)申訴制度，只規(guī)定了申訴的期限、學(xué)生申訴處理委員會復(fù)查的期限等，但是，學(xué)生申訴處理委員會處于什么樣的法律地位、復(fù)查的具體程序以及復(fù)查委員會委員的構(gòu)成比例等等，都沒有明確的規(guī)定。

第二，各救濟(jì)途徑之間的關(guān)系模糊。法律救濟(jì)有多條途徑，各種救濟(jì)途徑應(yīng)該具有一定的先后關(guān)系，或者前置的關(guān)系，以提高糾紛的解決效率。但是，教育法律法規(guī)對提出申訴后能否申請行政復(fù)議或行政訴訟等申訴程序問題沒有予以規(guī)定，糾紛當(dāng)事人往往在提起申訴后又可能會提起行政復(fù)議，甚至同時提起申訴和行政復(fù)議，或者在行政復(fù)議之后又提起行政訴訟等，關(guān)系模糊直接影響教育糾紛解決的效率。

第三，訴訟救濟(jì)難以滿足需求。教育法律救濟(jì)運(yùn)用頻率較高的訴訟救濟(jì)主要有行政訴訟和民事訴訟。然而，教育權(quán)利遠(yuǎn)沒有人們對人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)重視，加之改革開放后人身關(guān)系和財產(chǎn)關(guān)系日益復(fù)雜，人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)糾紛日增，而承擔(dān)行政訴訟的司法機(jī)構(gòu)人力有限，難以滿足不斷增長的救濟(jì)需求，教育權(quán)利受損害時很難獲得行政訴訟救濟(jì)。。

五、教育法治思維不到位

法治思維，就是從法治的視角去發(fā)現(xiàn)問題、分析問題和解決問題的管理思維。各級教育領(lǐng)導(dǎo)干部是否具有法治思維，直接影響著教育法治的成效和教育事業(yè)的發(fā)展。

1.缺乏法治信仰

按照法治思維治理教育最重要的就是管理者要樹立法律至上的觀念，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使管理權(quán)力、保障管理相對人的權(quán)益。在法治社會中，法律不僅是治國理政的工具，也是規(guī)范社會各種關(guān)系、裁判各類糾紛、保護(hù)相對人合法權(quán)益的規(guī)則，必須得到所有人的發(fā)自內(nèi)心的尊重和自覺遵守。當(dāng)前，一些干部以言代法、按需用法的管理方式比較常見，存在亂作為、不作為，懶政、怠政，失職、瀆職等現(xiàn)象，這與“法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為”的法治要求還存在著一定距離。

2.尚權(quán)不尚法

當(dāng)前，正如《決定》所說，“一些國家工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部依法辦事觀念不強(qiáng)、能力不足，知法犯法、以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法現(xiàn)象依然存在”，這是領(lǐng)導(dǎo)干部存在尚權(quán)不尚法的典型表現(xiàn)，他們遇事不遵循法律規(guī)定，只看上級領(lǐng)導(dǎo)的意圖，法律的條文不如領(lǐng)導(dǎo)的口頭指示。還有一些領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為自己是“管理者”，法律條文只管群眾，遇到法律約束自身權(quán)力的時候就百般抵制，想法規(guī)避；對涉及自身或本單位利益的事情，總是想著找關(guān)系、走后門，希圖繞過法律通過“私下協(xié)調(diào)”的方式處理，這從根本上背離了依法辦事、依法行政、法律面前人人平等的原則。

3.程序意識差

實體公正和程序公正是法治的兩大要件，程序不公正就不可能有實體公正。當(dāng)前，一些教育領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維淡薄，程序意識不強(qiáng)，教育決策隨意性大，“拍腦袋決策、拍胸脯辦事”的現(xiàn)象比較常見，沒有“把公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定”確定為行政決策法定程序。

六、教育行政執(zhí)法不得力

“徒善不足以為政，徒法不能以自行。”(《孟子·離婁上》)這說明法律不僅依靠人制定，也需要人去執(zhí)行。如果沒有完善的執(zhí)法制度和善于執(zhí)法的人才，再完美的法律也只能是一紙空文。教育法律的實施仍然存在有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象。

1.教育行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)不健全

教育法治的核心是嚴(yán)格依法辦事，要求一切組織和個人都必須嚴(yán)格遵守教育法律。我國目前教育執(zhí)法機(jī)構(gòu)不健全，導(dǎo)致教育領(lǐng)域里一些違法侵權(quán)行為得不到及時處理，有關(guān)當(dāng)事人的權(quán)益得不到保護(hù)。如根據(jù)《教師法》第39條規(guī)定，“教師對學(xué)?；蚱渌逃龣C(jī)構(gòu)侵犯其合法權(quán)益的，或者對學(xué)?；蚱渌逃龣C(jī)構(gòu)作出的處理不服的，可以向教育行政部門提出申訴。”但是，各級教育行政部門內(nèi)部幾乎都沒有設(shè)立專門受理教師申訴的機(jī)構(gòu)。

2.教育執(zhí)法依據(jù)模糊不清

從近年來教育執(zhí)法的情況看，教育法律、法規(guī)規(guī)定不夠明確具體，且沒有制定相應(yīng)的實施細(xì)則導(dǎo)致有法難依。以《義務(wù)教育法》為例，該法第六條規(guī)定“國務(wù)院和縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)合理配置教育資源，促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展”，第十二條規(guī)定的“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)保障適齡兒童、少年在戶籍所在地學(xué)校就近入學(xué)”，但是，由于沒有對“合理配置”、“均衡發(fā)展”和“就近入學(xué)”等作出具體的界定，許多地方政府為了減少教育投入，只顧“配置教育資源”，對“合理”、“均衡”、“就近”的規(guī)定視而不見，使農(nóng)村學(xué)校布局嚴(yán)重失調(diào)，大量農(nóng)村學(xué)校被撤銷，農(nóng)民子女的“就近入學(xué)”權(quán)利被無情剝奪。

3.教育行政執(zhí)法主體不明確

教育行政執(zhí)法制度就是對執(zhí)法主體，執(zhí)法人員等方面的規(guī)定。教育行政執(zhí)法主體不明確主要是源于對教育行政執(zhí)法的認(rèn)識偏頗，把教育行政執(zhí)法僅僅當(dāng)成教育行政機(jī)關(guān)的事，而實際上，教育行政執(zhí)法主體首先是政府，政府才是教育行政執(zhí)法的主體。事實上，教育違法行為主要不是來自學(xué)?；蛘呓逃姓C(jī)關(guān)，而是來自政府，而教育行政機(jī)關(guān)由于自身職權(quán)所限，很難對政府執(zhí)法。

4.教育行政執(zhí)法隊伍整體素質(zhì)不高

教育行政執(zhí)法是一項專業(yè)性很強(qiáng)的工作，必須由既熟悉教育法律法規(guī)又懂教育規(guī)律和教育管理的人來承擔(dān)才可能保證嚴(yán)格執(zhí)法、公正執(zhí)法。當(dāng)前，教育行政執(zhí)法隊伍不僅人手不足，更嚴(yán)重的是執(zhí)法人員的素質(zhì)不能滿足教育行政執(zhí)法的基本要求。

七、教育法律監(jiān)督不落實

我國法律監(jiān)督不落實主要是由于監(jiān)督主體缺位的問題導(dǎo)致的?，F(xiàn)實中，監(jiān)督往往是“例行公事”式的走過場，但是，在解決和處理具體問題的過程中缺乏有效的監(jiān)督。

一是以權(quán)壓法。我國人治傳統(tǒng)歷史悠久，權(quán)力至上思想根深蒂固，法律至上還沒有深入人心。許多領(lǐng)導(dǎo)干部處理和解決問題的過程中“認(rèn)權(quán)不認(rèn)法”的現(xiàn)象常有發(fā)生，由于法律的嚴(yán)肅性和權(quán)威性沒有得到應(yīng)有的尊重，公職人員以權(quán)壓法，濫用職權(quán)的現(xiàn)象時有發(fā)生。

二是執(zhí)法不嚴(yán)。由于對辦案過程缺乏有效監(jiān)督，司法機(jī)關(guān)一些人辦案時常常出現(xiàn)辦人情案、違反程序辦案等嚴(yán)重侵害公民合法權(quán)益的問題，執(zhí)法不嚴(yán)、違法辦案會直接影響公民的法律信仰。

三是以罰代法。在日常的社會管理中，我們經(jīng)?？梢钥吹街亓P輕管、只罰不管、以罰代法的現(xiàn)象。比如執(zhí)法部門在處理諸如學(xué)生用品的假冒偽劣、以次充好的行為是，往往只作出數(shù)額較大的經(jīng)濟(jì)處罰，或者沒收、銷毀假冒偽劣產(chǎn)品，而很少能深入追究生產(chǎn)商和銷售商的法律責(zé)任，導(dǎo)致他們“打一槍換一個地方”。

八、公民法治觀念不強(qiáng)

公民教育法治觀念不強(qiáng)的問題極大地阻礙了教育法治化進(jìn)程。公民的教育法治觀念不強(qiáng)主要表現(xiàn)在以下方面：

1.不學(xué)法。盡管我國已經(jīng)進(jìn)行了30多年的普法，但是，普法往往是走過場，很少有人真正認(rèn)真學(xué)法，普法實際效果不理想。目前多數(shù)人對教育法律一知半解，假如公民根本不知道有哪些法律條文規(guī)定，那就根本談不上自覺去遵守它。

2.不尊法。《決定》要求“增強(qiáng)全社會學(xué)法尊法守法用法意識，使法律為人民所掌握、所遵守、所運(yùn)用”，首次提出“尊法”的概念，認(rèn)為“法律的權(quán)威源自人民的內(nèi)心擁護(hù)和真誠信仰”?！皟?nèi)心擁護(hù)和真誠信仰”的體現(xiàn)就是“尊法”，尊法就是法在心中，就是法律至上的觀念落實在人們的日常行為上。由于長期的人治傳統(tǒng)影響和市場經(jīng)濟(jì)導(dǎo)致的價值觀扭曲，權(quán)大于法、錢大于法、情大于法的思想還大有市場。

3.不守法。目前，盡管我國的教育法律法規(guī)體系還不完備，但已有的現(xiàn)行法律也沒有得到很好的遵守，有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)，違法不究的現(xiàn)象依然存在。一些教育行政部門的工作人員的教育法律意識也相當(dāng)?shù)?，政府削減農(nóng)村教育投入，隨意撤銷農(nóng)村學(xué)校等事件屢屢發(fā)生。義務(wù)教育學(xué)校違規(guī)組織補(bǔ)課、社會培訓(xùn)機(jī)構(gòu)亂象叢生，教師體罰學(xué)生、有償補(bǔ)課等不時見諸報端。守法意識淡薄大大抵消了教育法的效力。

4.不信法。“法律的權(quán)威源自人民的內(nèi)心擁護(hù)和真誠信仰”，但許多公民教育法律意識不強(qiáng)，對教育法治缺乏信心，崇尚行政權(quán)力，“尚權(quán)不尚法”的大有人在?，F(xiàn)實中“黑頭不如紅頭、紅頭不如口頭”的“權(quán)力大于法律”現(xiàn)象，直接導(dǎo)致人們“信權(quán)不信法”。

5.不用法。中國是一個人情味很濃的國度，在公民的心中，若訴諸法律就等于“撕破了臉皮”，傷害了相互間的情感。有時候即使知道自己可以拿起法律武器去維護(hù)自身權(quán)益，但由于法律程序過于繁瑣，周期長，時間和精力“耗不起”而最后不得不放棄。這種厭訴、拒訴、不主動用法律維護(hù)自己合法權(quán)益的心理在教育領(lǐng)域更是司空見慣。

[1]習(xí)近平. 決勝全面建成小康社會，奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利[N].人民日報，2017-10-28(01).

[2]中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定[N].人民日報，2014-10-29(01).