郝英莉 何 菲

煙臺(tái)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院

我國糧食收儲(chǔ)政策的演變及其評(píng)析

郝英莉 何 菲

煙臺(tái)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院

農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，而糧食是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要產(chǎn)品，是人類賴以生存和發(fā)展的基本必需品，同時(shí)也是關(guān)系國計(jì)民生的重要戰(zhàn)略物資，因此各國對(duì)于糧食生產(chǎn)均給予足夠的重視。農(nóng)業(yè)不可能在一個(gè)脫離市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和沒有市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的環(huán)境中形成，因此，理順糧價(jià)和市場(chǎng)的關(guān)系已成共識(shí)，但調(diào)整的步驟必須要有序、穩(wěn)妥，以便讓農(nóng)民能夠逐漸綜合運(yùn)用多種金融工具規(guī)避市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，真正成為新型職業(yè)農(nóng)民。

糧食收儲(chǔ)政策；市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)；經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)；宏觀調(diào)控

1、我國糧食政策演變的特點(diǎn)

1.1 糧食政策演變具有漸進(jìn)性

通過對(duì)我國糧食政策演變的歷程進(jìn)行考察，可以清晰地發(fā)現(xiàn)糧食政策演變具有漸進(jìn)性的特點(diǎn)。就發(fā)展進(jìn)程來看，從建國初期的自由購銷到統(tǒng)購統(tǒng)銷政策的形成，再到統(tǒng)購統(tǒng)銷政策的衰落和解體，最后到糧食市場(chǎng)體系的建立，其中糧食政策的每一次變革，都是在前一次糧食政策的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)的，都是首先對(duì)原政策的部分修正，即使是統(tǒng)購統(tǒng)銷政策向糧食市場(chǎng)化的轉(zhuǎn)變，也是在維持了兩種政策同步發(fā)展的狀態(tài)下實(shí)現(xiàn)的重心轉(zhuǎn)移。當(dāng)然每一個(gè)政策的出臺(tái)，也是隨著社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的變化而變化的，社會(huì)在進(jìn)步，經(jīng)濟(jì)在發(fā)展，糧食政策也應(yīng)該逐步調(diào)整、逐步完善，與社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)。就發(fā)展范圍來看，糧食政策的演變都是在局部實(shí)驗(yàn)的基礎(chǔ)上才向全國推廣的。

1.2 糧食市場(chǎng)的開放性

縱觀我國糧食政策的演變歷史，糧食市場(chǎng)的開放性一直作為一種內(nèi)在的動(dòng)力，推動(dòng)著我國糧食政策的演進(jìn)。統(tǒng)購統(tǒng)銷時(shí)期，國家主導(dǎo)糧食管理，糧食市場(chǎng)甚少，甚至在一段時(shí)間內(nèi)消失。但是，糧食市場(chǎng)的生命力是無法用政治和行政手段抑制的。1991年以后的糧食市場(chǎng)化改革、1998年的“四個(gè)分開，一個(gè)完善”政策，以及2001年以后的糧食市場(chǎng)體系建設(shè)都說明了這一點(diǎn)。因此，制定適應(yīng)糧食市場(chǎng)開放性的糧食政策，是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的正確選擇，因?yàn)橹挥薪⒁粋€(gè)具有開放性的糧食市場(chǎng)，才能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律。

1.3 國家調(diào)控的宏觀性

由于糧食又是一種公共物品，公共物品的供給單純依靠市場(chǎng)是不能實(shí)現(xiàn)的，政府必須依靠行政手段來調(diào)節(jié)市場(chǎng)失靈帶來的弊端，即國家必須進(jìn)行宏觀調(diào)控與管理，才能實(shí)現(xiàn)糧食市場(chǎng)資源的有效配置。

國家的宏觀管理對(duì)于糧食資源的配置是十分有益和不可或缺的。但在我國糧食政策的歷史上，我們也曾看到國家管理和糧食市場(chǎng)多次出現(xiàn)矛盾，此消彼長(zhǎng)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求國家對(duì)于糧食政策給予宏觀指導(dǎo)和制度保障，而不是通過政治、行政或法律手段的落實(shí)，對(duì)糧食市場(chǎng)進(jìn)行直接干預(yù)。因此說國家管理糧食市場(chǎng)是必須的，但手段必須是宏觀調(diào)控。盡管國家實(shí)現(xiàn)對(duì)糧食的宏觀管理只是近10多年來的事情，但它卻是我國糧食政策演變歷史上一個(gè)十分鮮明的特點(diǎn)，是具有跨時(shí)代意義的糧食政策。

2、我國糧食收儲(chǔ)政策的發(fā)展

2.1 糧食收購政策

我國在20世紀(jì)90年代末期開始的深化糧食流通體制改革基礎(chǔ)上，2004年開始對(duì)糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行市場(chǎng)價(jià)格支持，主要包括最低收購價(jià)政策和收儲(chǔ)政策，其基本機(jī)制是當(dāng)市場(chǎng)價(jià)格低于政府制定的支持價(jià)格時(shí)，政府委托政策執(zhí)行主體啟動(dòng)托市收購，支持糧食價(jià)格保持在一定水平，保護(hù)農(nóng)民的種糧積極性和糧食生產(chǎn)的穩(wěn)定性。糧食價(jià)格支持政策實(shí)施以來，有效調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的種糧積極性，實(shí)現(xiàn)了糧食產(chǎn)量“十一連增”和農(nóng)民增收“十一連快”，維護(hù)了糧食市場(chǎng)的穩(wěn)定，增強(qiáng)了國家對(duì)糧食市場(chǎng)的調(diào)控能力，但也逐步顯現(xiàn)出一系列新問題新矛盾。借鑒發(fā)達(dá)國家的糧食收購政策經(jīng)驗(yàn)，2014年在東北、內(nèi)蒙古和新疆啟動(dòng)了大豆和棉花的目標(biāo)價(jià)格試點(diǎn)工作，以改變糧食市場(chǎng)“政策化”趨向。

2.2 糧食儲(chǔ)備政策

1990年，部分糧食主產(chǎn)區(qū)出現(xiàn)農(nóng)民“賣糧難”的問題，為了提高糧食主產(chǎn)區(qū)和農(nóng)民種糧的積極性，國務(wù)院成立了國家糧食儲(chǔ)備局，建立了國家專項(xiàng)糧食儲(chǔ)備制度，重點(diǎn)照顧糧食調(diào)出省和地區(qū)。國家專項(xiàng)儲(chǔ)備糧食，糧權(quán)在國務(wù)院，各地必須服從統(tǒng)一調(diào)度。糧食專項(xiàng)儲(chǔ)備制度在促進(jìn)糧食生產(chǎn)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用。2000年，為了推動(dòng)國有糧食企業(yè)改革，減輕中央財(cái)政負(fù)擔(dān)，組建中國儲(chǔ)備糧管理總公司，專門負(fù)責(zé)組織中央儲(chǔ)備糧的收購、銷售、存儲(chǔ)等多項(xiàng)業(yè)務(wù)，對(duì)儲(chǔ)備糧管理采取財(cái)政補(bǔ)助包干制。目前，我國形成了以中央糧食儲(chǔ)備為骨干、地方糧食儲(chǔ)備為支柱、社會(huì)糧食儲(chǔ)備(包括企業(yè)、農(nóng)民存糧)為基礎(chǔ)的儲(chǔ)備體系。中央儲(chǔ)備糧是垂直管理，地方儲(chǔ)備糧是省、市、縣三級(jí)管理。

3、糧食收儲(chǔ)發(fā)展的現(xiàn)狀

糧食收儲(chǔ)是維護(hù)國家糧食安全的重要內(nèi)容，是政府進(jìn)行糧食價(jià)格調(diào)控和保證經(jīng)濟(jì)、社會(huì)平穩(wěn)運(yùn)行的基礎(chǔ)條件。中國是世界第一人口大國和糧食生產(chǎn)大國及糧食消費(fèi)大國，一旦發(fā)生缺糧事件和出現(xiàn)糧食價(jià)格異常波動(dòng)情況，將會(huì)因蝴蝶效應(yīng)而引發(fā)巨大的社會(huì)震蕩和風(fēng)險(xiǎn)。據(jù)此，黨和政府長(zhǎng)期以來十分重視糧食收儲(chǔ)。

3.1 逐步建立了相對(duì)完備的糧食儲(chǔ)備管理制度

為了保證大城市的糧食供應(yīng)，平抑糧食價(jià)格和打擊不法商販，政府在從全國組織大規(guī)模向大城市調(diào)運(yùn)糧食的同時(shí)，提出了建立國家“儲(chǔ)備糧”的設(shè)想，并開始在重要城市建立糧庫。至此，我國基本形成了國家糧食專項(xiàng)儲(chǔ)備、地方糧食儲(chǔ)備、社會(huì)糧食儲(chǔ)備三大糧權(quán)歸屬主體的糧食儲(chǔ)備管理格局。

3.2 糧食儲(chǔ)備設(shè)施條件不斷改善，儲(chǔ)備能力不斷增強(qiáng)

經(jīng)過以提高糧食儲(chǔ)運(yùn)水平為目的的機(jī)械化糧庫項(xiàng)目建設(shè)，以利用外資推動(dòng)發(fā)展為目的的世界銀行糧食流通項(xiàng)目建設(shè)和第三批國家專項(xiàng)儲(chǔ)備糧庫項(xiàng)目建設(shè)，糧食儲(chǔ)備、運(yùn)銷基礎(chǔ)設(shè)施條件大為改善，對(duì)于糧食的儲(chǔ)存發(fā)揮了積極而重要的作用。

3.3 全面提高了糧食儲(chǔ)存保護(hù)的科技水平

在倉儲(chǔ)容量增加的同時(shí)，通過引進(jìn)國外先進(jìn)的儲(chǔ)備糧庫和糧食運(yùn)輸工具設(shè)計(jì)理念、糧食儲(chǔ)運(yùn)管理信息系統(tǒng)、技術(shù)裝備、省力節(jié)時(shí)的自動(dòng)化控制系統(tǒng)和先進(jìn)適用的儲(chǔ)糧倉型，初步形成了現(xiàn)代化糧食儲(chǔ)備系統(tǒng)。淺圓倉、立筒倉等便于散糧裝卸周轉(zhuǎn)的倉儲(chǔ)容量，己占有效倉儲(chǔ)容量的11.9%，倉房的密閉、保溫、隔熱性能大大改善，儲(chǔ)糧科技水平明顯提高。

3.4 形成了較為完善的糧食儲(chǔ)備及價(jià)格調(diào)控組織管理體系

先后成立了國家糧食儲(chǔ)備局及省地縣糧食廳(局)，掛牌命名了1300多個(gè)國家糧食儲(chǔ)備庫，建立了中央直屬儲(chǔ)備糧庫，初步形成了中央、省級(jí)、地縣三級(jí)儲(chǔ)備及價(jià)格調(diào)控的組織管理體系。

3.5 形成了較為合理的糧食儲(chǔ)備結(jié)構(gòu)

首先是在儲(chǔ)備了相應(yīng)的大米、小麥、玉米三大糧食品種外，還儲(chǔ)備了一定數(shù)量的大豆、食用植物油，形成了較好的糧食品種儲(chǔ)備結(jié)構(gòu)；其次是除在糧食主產(chǎn)區(qū)建立了眾多的國家糧庫，儲(chǔ)備了大量的糧食外，還在糧食主銷區(qū)、自給區(qū)安排了足夠的國家糧食儲(chǔ)備，形成了較好的糧食儲(chǔ)備區(qū)域布局結(jié)構(gòu)；再次是除國家儲(chǔ)備糧食外，還鼓勵(lì)糧食加工企業(yè)、糧食物流企業(yè)及農(nóng)民群眾建庫儲(chǔ)備糧食，形成了國家專項(xiàng)儲(chǔ)備、企業(yè)周轉(zhuǎn)儲(chǔ)備、農(nóng)戶豐裕擇機(jī)儲(chǔ)備的不同所有制糧食儲(chǔ)備主體結(jié)構(gòu)。合理的糧食儲(chǔ)備結(jié)構(gòu)的構(gòu)建，為通過庫存調(diào)節(jié)有效地調(diào)節(jié)糧食供求和穩(wěn)定糧食價(jià)格起到了積極作用。

4、糧食收儲(chǔ)政策的評(píng)述

糧食收儲(chǔ)政策會(huì)儲(chǔ)備相應(yīng)的大米、小麥、玉米等糧食品種，在此本文主要以玉米為例分析收儲(chǔ)政策的主要內(nèi)容及做法。

4.1 玉米收儲(chǔ)政策的主要內(nèi)容與做法

4.1.1 玉米收儲(chǔ)政策的內(nèi)容

一是從實(shí)施范圍來看，我國玉米收儲(chǔ)政策主要是針對(duì)玉米主產(chǎn)區(qū)，包括遼寧、吉林、黑龍江以及內(nèi)蒙等四省區(qū)。2015年這4個(gè)省區(qū)玉米的播種面積與產(chǎn)量都占到全國的70%以上。二是從收儲(chǔ)時(shí)間來看，政府收購玉米是從每年的玉米新糧上市開始到次年4月底，也就是每年玉米成熟上市的時(shí)間。這一個(gè)時(shí)間段由于玉米相對(duì)集中上市，市場(chǎng)價(jià)格容易出現(xiàn)波動(dòng)。三是從執(zhí)行主體來看，國家指定的中儲(chǔ)糧總公司、中糧集團(tuán)、中國華糧物流和各省區(qū)自身的儲(chǔ)備糧企業(yè)是執(zhí)行玉米收儲(chǔ)政策的主體。同時(shí)，為了鼓勵(lì)四省區(qū)之外的其他企業(yè)積極收購，國家還出臺(tái)政策，鼓勵(lì)一些關(guān)內(nèi)的儲(chǔ)備糧企業(yè)和糧食加工企業(yè)進(jìn)行收購。四是從收購經(jīng)費(fèi)來看，主要來自于農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的貸款，而貸款所產(chǎn)生的利息以及收購以后產(chǎn)生的儲(chǔ)存費(fèi)用，則是從省級(jí)政府的糧食風(fēng)險(xiǎn)基金中支出，中央財(cái)政有時(shí)也會(huì)向下級(jí)政府或是中儲(chǔ)糧公司撥付。

4.1.2 玉米收儲(chǔ)的具體做法

一方面，考慮到市場(chǎng)上玉米種植成本的不斷上升，在確保種植戶必要的合理收益基礎(chǔ)上，國家玉米收儲(chǔ)價(jià)格總體呈現(xiàn)逐年上漲的態(tài)勢(shì)，從2008年的70元/50kg上漲到了2015年的100元/50kg?？紤]到實(shí)際需要，收儲(chǔ)數(shù)量從以前的定量收購轉(zhuǎn)變?yōu)椴欢渴召彛?015年玉米收儲(chǔ)量為5400萬噸。另一方面，在玉米收儲(chǔ)后的銷售上，采取的是計(jì)算收儲(chǔ)價(jià)加上費(fèi)用的方式確定，然后再進(jìn)行市場(chǎng)公開競(jìng)價(jià)，或者是在網(wǎng)上進(jìn)行公開競(jìng)價(jià)。銷售后產(chǎn)生的盈利上繳中央財(cái)政，如果發(fā)生虧損，同樣由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)。

4.2 玉米收儲(chǔ)政策的影響

4.2.1 有效促進(jìn)了玉米的種植生產(chǎn)

玉米收儲(chǔ)政策的出臺(tái)是對(duì)農(nóng)民種植玉米積極性的保護(hù)，對(duì)玉米生產(chǎn)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展起到了至關(guān)重要的作用。特別是隨著玉米種植成本的不斷攀升，國家玉米收儲(chǔ)價(jià)格也隨之上調(diào)，使得農(nóng)民不用擔(dān)心出現(xiàn)“種植得越多虧損越多”的問題，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的種植意愿、降低農(nóng)民種植的風(fēng)險(xiǎn)，使農(nóng)民敢于種植玉米。

4.2.2 有效保護(hù)了農(nóng)民的合理收益

在傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式下，“增產(chǎn)不增收、谷賤傷農(nóng)”等現(xiàn)象經(jīng)常出現(xiàn)，而實(shí)行玉米收儲(chǔ)政策，根據(jù)生產(chǎn)成本與市場(chǎng)價(jià)格，逐年提高玉米的收購價(jià)格，可以最大程度地保證農(nóng)民不會(huì)因?yàn)榧Z食豐收而面臨“賣糧難、賣糧賤”問題，讓種植玉米的農(nóng)民種糧收益得到有效保護(hù)，提高了農(nóng)民的收益。2015年，全國玉米的現(xiàn)金收益達(dá)到72.2元/50kg，比2007年高出24元/50kg。以吉林省為例，玉米種植大戶平均增收達(dá)30萬元，全省玉米種植面積增長(zhǎng)了7%。正是由于農(nóng)民合理收益得到有力保護(hù)，使農(nóng)戶產(chǎn)生合理預(yù)期，農(nóng)民才愿意種植玉米。而在收儲(chǔ)政策執(zhí)行之前的2004年，全國玉米市場(chǎng)價(jià)同比出現(xiàn)了7%的下滑，玉米種植所需的生產(chǎn)資料和其他成本，比如種子價(jià)格、農(nóng)藥價(jià)格以及農(nóng)業(yè)機(jī)械價(jià)格，都出現(xiàn)了10%以上的漲幅，使得不少地區(qū)的玉米種植出現(xiàn)了虧損，嚴(yán)重挫傷了農(nóng)民種植玉米的積極性。

4.3 糧食收儲(chǔ)政策的改進(jìn)

4.3.1 完善糧食價(jià)格形成機(jī)制

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，玉米的購銷價(jià)格原則上應(yīng)由市場(chǎng)供求關(guān)系決定，隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，價(jià)格形成機(jī)制要充分發(fā)揮市場(chǎng)在配置資源中的決定性作用。在現(xiàn)行的大豆、棉花目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，以國家糧食安全和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展為政策目標(biāo)，根據(jù)“以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐”的國家糧食安全戰(zhàn)略要求，探索符合WTO規(guī)則、符合我國國情的糧食價(jià)格形成機(jī)制，構(gòu)建市場(chǎng)導(dǎo)向、合理高效的糧食價(jià)格補(bǔ)貼制度。

4.3.2 優(yōu)化糧食儲(chǔ)備的糧權(quán)控制結(jié)構(gòu)

在現(xiàn)有國家專項(xiàng)儲(chǔ)備、企業(yè)周轉(zhuǎn)性儲(chǔ)備、農(nóng)戶儲(chǔ)備多元儲(chǔ)備格局狀況下，合理確定國家儲(chǔ)備、企業(yè)儲(chǔ)備、農(nóng)戶儲(chǔ)備的儲(chǔ)糧比例，國家儲(chǔ)備規(guī)模的合理把握更能夠保證應(yīng)急性、突發(fā)性事件發(fā)生時(shí)的糧食供應(yīng)，更能夠保證通過倉儲(chǔ)吞吐平抑市場(chǎng)糧價(jià)。根據(jù)多年的經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)該儲(chǔ)備不低于糧食消費(fèi)量的糧食。

4.3.3 建立健全糧食收儲(chǔ)政策

玉米儲(chǔ)備體系涉及糧食產(chǎn)業(yè)鏈的上、中、下游各個(gè)環(huán)節(jié)，糧食收儲(chǔ)不僅僅是中央政府的事情，也不只是涉及儲(chǔ)備環(huán)節(jié)，糧食收儲(chǔ)政策的完善、創(chuàng)新應(yīng)對(duì)糧食生產(chǎn)、流通等環(huán)節(jié)進(jìn)行相配套的改革，以便更好地確保我國糧食儲(chǔ)備體系的良好運(yùn)行。

4.3.4 調(diào)整儲(chǔ)備糧補(bǔ)貼政策

對(duì)于糧食儲(chǔ)備從儲(chǔ)備責(zé)任目標(biāo)、儲(chǔ)存補(bǔ)貼費(fèi)用的來源及渠道到儲(chǔ)備糧數(shù)量、質(zhì)量的監(jiān)督管理，都要有明確的政策制度和法律規(guī)范，真正形成儲(chǔ)備糧的儲(chǔ)備運(yùn)營體系和流通管理體系，以便儲(chǔ)備糧真正發(fā)揮功能作用。

總之，糧食安全關(guān)乎國家的長(zhǎng)治久安和社會(huì)和諧發(fā)展，必須要妥善處理好糧食安全問題。根據(jù)中央提出的糧食安全新戰(zhàn)略，應(yīng)從多個(gè)層面上關(guān)注我國糧食安全問題。

[1]尹義坤.中國糧食產(chǎn)業(yè)政策研究[D].東北農(nóng)業(yè)大學(xué)，2010.

[2]劉斌.我國糧食最低收購價(jià)政策研究[D].中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院，2013.

[3]孫寶民.基于國內(nèi)糧食安全的中國糧食進(jìn)出口戰(zhàn)略研究[D].武漢理工大學(xué)，2012.

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郝英莉、何菲，煙臺(tái)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院碩士研究生，研究方向：農(nóng)村與區(qū)域發(fā)展