張 波

寧夏大學(xué)新華學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理科學(xué)系

經(jīng)濟(jì)法視野下農(nóng)民工社會(huì)保障制度研究

張 波

寧夏大學(xué)新華學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理科學(xué)系

農(nóng)民工作為我國(guó)從業(yè)人員中的重要人群，改革農(nóng)民工的社會(huì)保障體系也是我國(guó)社會(huì)主義改革的重要內(nèi)容。當(dāng)前，我國(guó)的農(nóng)民工社會(huì)保障法律制度主要存在社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、勞動(dòng)合同法律等方面的缺失。因此，需要從立法的角度出發(fā)，降低農(nóng)民工的社會(huì)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)，提升農(nóng)民工的社會(huì)地位，營(yíng)造公平公正的社會(huì)環(huán)境，提高農(nóng)民工的幸福感。在經(jīng)濟(jì)法的視野下，通過(guò)公平競(jìng)爭(zhēng)理念、可持續(xù)發(fā)展理念以及有序競(jìng)爭(zhēng)理念促進(jìn)農(nóng)民工社會(huì)保障制度的有效實(shí)施。遵循公平的原則進(jìn)行社會(huì)保障制度的制定，保障農(nóng)民工的切實(shí)利益。

經(jīng)濟(jì)法；農(nóng)民工；社會(huì)保障制度

引言

我國(guó)在全面深化社會(huì)主義制度改革的道路上取得的成果不計(jì)其數(shù)，我國(guó)的農(nóng)民工仍然是我國(guó)從業(yè)人員中的一個(gè)重要人群，對(duì)農(nóng)民工的社會(huì)保障體系的深化改革仍然是我國(guó)社會(huì)主義改革的重點(diǎn)，從立法層面對(duì)我國(guó)農(nóng)民工的社會(huì)保障體系進(jìn)行相應(yīng)的改革，減少農(nóng)民工在醫(yī)療、工傷、失業(yè)等方面的社會(huì)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)，提高他們的社會(huì)地位與幸福度，構(gòu)建一個(gè)更加公平和諧的社會(huì)。建立健全農(nóng)民工的社會(huì)保障法律制度所遵從的首要原則就是公平，保護(hù)社會(huì)中農(nóng)民工這一弱勢(shì)群體的切身利益，將資源進(jìn)行第二次分配，促進(jìn)更加公平的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)文化建設(shè)。

一、法律對(duì)農(nóng)民工權(quán)益進(jìn)行保護(hù)的重要性

(一) 法律對(duì)農(nóng)民工權(quán)益進(jìn)行保護(hù)是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的需要

改革開(kāi)放以來(lái)，黨和國(guó)家在解決“三農(nóng)”問(wèn)題方面已經(jīng)采取了許多重大的步驟，并且取得了舉世矚目的成就，但是在農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展中仍然存在著農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢、城鄉(xiāng)居民收入差距繼續(xù)擴(kuò)大、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、環(huán)境破壞嚴(yán)重、工業(yè)和城市建設(shè)濫占耕地、農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移緩慢、城鎮(zhèn)化水平低、農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重和貧困人口增多的問(wèn)題仍然沒(méi)有得到很好的解決。筆者認(rèn)為，解決上述問(wèn)題主要的措施之一就是把農(nóng)村剩余勞動(dòng)力從土地中解放出來(lái)，向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。由于當(dāng)前農(nóng)業(yè)收入增長(zhǎng)緩慢，農(nóng)民工希望在城市中通過(guò)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)增加收入，正因如此他們與城鎮(zhèn)居民一樣也面臨失業(yè)、工傷、職業(yè)病等相同的風(fēng)險(xiǎn)。然而由于外部和自身因素的影響，農(nóng)民工不僅無(wú)法享受到與城鎮(zhèn)職工相同的權(quán)利，反而處處受到限制，成為地地道道的“二等公民”。迫于生計(jì)，進(jìn)城農(nóng)民就無(wú)法擺脫對(duì)土地的天然眷戀，那么在每人都擁有一份土地的情形下，農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?、機(jī)械化和現(xiàn)代化將遙遙無(wú)期。從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度看，這不利于“三農(nóng)問(wèn)題”的盡快解決。因此，要解決好“三農(nóng)”問(wèn)題，必須要解決好“農(nóng)民工”問(wèn)題?！稗r(nóng)民工”問(wèn)題的實(shí)質(zhì)是權(quán)益問(wèn)題，農(nóng)民工權(quán)益實(shí)質(zhì)是其作為公民和勞動(dòng)者應(yīng)享有的基本權(quán)利，對(duì)農(nóng)民工權(quán)益進(jìn)行法律保護(hù)就顯得至關(guān)重要。

(二) 法律對(duì)農(nóng)民工權(quán)益進(jìn)行保護(hù)是實(shí)現(xiàn)法的價(jià)值的需要

法的價(jià)值以法與人的關(guān)系為基礎(chǔ)，是法對(duì)于人所具有的意義，是法對(duì)于人的需要的滿足，也是人關(guān)于法的絕對(duì)超越指向。其內(nèi)容十分豐富，最常見(jiàn)的是從價(jià)值準(zhǔn)則的角度將法的價(jià)值分為秩序價(jià)值、文明價(jià)值、效率價(jià)值、理性價(jià)值、公平價(jià)值、人權(quán)價(jià)值、民主價(jià)值、法治價(jià)值、正義價(jià)值等。對(duì)農(nóng)民工權(quán)益進(jìn)行法律保護(hù)是實(shí)現(xiàn)法的價(jià)值，效率與公平的需要，法律以實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平為己任，沒(méi)有公平就沒(méi)有社會(huì)的穩(wěn)定，就提高不了效率，也就達(dá)不到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的。法律是正義的象征，正義的一個(gè)重要體現(xiàn)就是特殊情況特殊對(duì)待，一個(gè)優(yōu)良的社會(huì)，在追求普遍正義的時(shí)候，也應(yīng)當(dāng)兼顧具體正義。農(nóng)民工作為一個(gè)特殊的社會(huì)群體，其在社會(huì)中的影響不容忽視。而對(duì)農(nóng)民工的特殊保護(hù)，不僅具有個(gè)案正義的特殊性，而且因?yàn)檗r(nóng)民工數(shù)量和規(guī)模的龐大，對(duì)其特殊保護(hù)，也具有正義的普遍性。因此，保護(hù)農(nóng)民工的合法權(quán)益，消除社會(huì)不公平的現(xiàn)象，是法律義不容辭的責(zé)任。

二、農(nóng)民工社會(huì)保障制度存在問(wèn)題的原因

(一)農(nóng)民工社會(huì)保障立法理念落后的原因

在當(dāng)今社會(huì)，社會(huì)保障權(quán)利已成為人權(quán)概念的重要組成部分。尊重和保障人權(quán)，尊重人的價(jià)值和尊嚴(yán)，滿足人的基本要求的合理性，是人道主義的基本要求，也是現(xiàn)代社會(huì)保險(xiǎn)立法的起點(diǎn)和歸宿。從法理方面看，社會(huì)保險(xiǎn)法是公民社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)確立和實(shí)現(xiàn)問(wèn)題，社會(huì)保險(xiǎn)法是權(quán)利保障法，其立法的首要任務(wù)是規(guī)定公民社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)利的享有和保障，權(quán)利是其目標(biāo)和基礎(chǔ)，處于主導(dǎo)地位。然而目前社會(huì)保障的理念還遠(yuǎn)未被我國(guó)學(xué)界和立法者所認(rèn)同。我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度是因?yàn)閲?guó)有企業(yè)改革過(guò)程中原有的單位保障功能逐漸弱化而漸漸被人們所重視起來(lái)，社會(huì)保險(xiǎn)作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的配套措施大多是因事而起、就事論事，導(dǎo)致“頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳”，缺少自己的邏輯基礎(chǔ)和理論定位。先進(jìn)立法理念的缺失，必然導(dǎo)致在社會(huì)保險(xiǎn)法的基本價(jià)值、原則和適用范圍等重要問(wèn)題上無(wú)法形成共識(shí)，導(dǎo)致社會(huì)保險(xiǎn)立法的基點(diǎn)不當(dāng)，缺乏前瞻性和主動(dòng)性，阻礙了社會(huì)保險(xiǎn)法律制度建設(shè)。

(二) 政府的干預(yù)與尋租腐敗

政府尋租是指行政權(quán)力對(duì)企業(yè)和個(gè)人的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行干預(yù)和管制，妨礙了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的作用，從而創(chuàng)造少數(shù)享有特權(quán)的人去的超額收入的機(jī)會(huì)。該理論指出，在資源極度匱乏的時(shí)代，政府一旦擁有分配資源的決定權(quán)，就可能擁有獲得超額利潤(rùn)的門路?！罢彩抢硇越?jīng)濟(jì)主體，有著自己的利益訴求，很自然地要利用手中的公器謀求自己的利益”，而并不一定都是以公共利益為目標(biāo)。尋租理論的關(guān)鍵起點(diǎn)就是如何界定尋租的內(nèi)涵。布坎南認(rèn)為，只要資源的所有者想多得而不愿少得，他們大概就要去尋求租金，也就是追求利潤(rùn)。尋租的產(chǎn)生條件是存在限制市場(chǎng)進(jìn)入或市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的制度或政策。尋租通常與政府干預(yù)的特權(quán)有關(guān)。在政府干預(yù)的條件下，尋求利潤(rùn)的企業(yè)家發(fā)現(xiàn)尋利出現(xiàn)困難的時(shí)候，就可能轉(zhuǎn)而進(jìn)行尋租活動(dòng)，從而取得額外的高額利潤(rùn)。

(三) 外部監(jiān)督缺失

外部監(jiān)督是一種不同于內(nèi)部監(jiān)管的外部制衡，一般具有宏觀性、綜合性和間接性等特點(diǎn)。外部監(jiān)督是一個(gè)系統(tǒng)工程，與內(nèi)部監(jiān)管等多種監(jiān)督機(jī)制綜合作用，從而形成一張密不透風(fēng)的網(wǎng)，對(duì)經(jīng)濟(jì)單位和經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行嚴(yán)格準(zhǔn)確的監(jiān)控。我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金管理部門的外部監(jiān)管應(yīng)當(dāng)以基金管理部門整體作為監(jiān)督對(duì)象，通過(guò)對(duì)基金管理部門內(nèi)部財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)的監(jiān)督和內(nèi)部控制的再監(jiān)督來(lái)加以實(shí)施。這種監(jiān)管應(yīng)當(dāng)具備較強(qiáng)的獨(dú)立性，其負(fù)責(zé)監(jiān)管的工作人員應(yīng)具備較強(qiáng)的專業(yè)性。同時(shí)，實(shí)施外部監(jiān)管，還應(yīng)具有相當(dāng)專業(yè)的資源配置能力，用以彌補(bǔ)內(nèi)部監(jiān)督和內(nèi)部控制在強(qiáng)制性和權(quán)威性方面存在的不足。外部監(jiān)管的管理水平和業(yè)務(wù)水平高低，決定著內(nèi)部監(jiān)督力量的強(qiáng)弱，只有通過(guò)強(qiáng)而有力的外部監(jiān)管，才能有助于為內(nèi)部監(jiān)督創(chuàng)造出更有利的執(zhí)法環(huán)境，促進(jìn)內(nèi)部監(jiān)督和內(nèi)部控制的完善。

三、經(jīng)濟(jì)法視野下農(nóng)民工社會(huì)保障制度

(一) 建設(shè)農(nóng)民工社會(huì)福利立法體系

在經(jīng)濟(jì)法的視野下，建設(shè)農(nóng)民工社會(huì)福利立法體系有利于建立完善農(nóng)民工社會(huì)保障制度。當(dāng)前，我國(guó)的社會(huì)福利保障制度覆蓋面較小，僅針對(duì)老弱病殘等群體，農(nóng)民工這一特殊群體未包含在內(nèi)。為此，我國(guó)需要加強(qiáng)戶籍制度的改革，有效將戶籍制度落實(shí)深化。由于農(nóng)民工的流動(dòng)性強(qiáng)，現(xiàn)有的人戶和人學(xué)制度難以對(duì)農(nóng)民工實(shí)施社會(huì)保障，需要強(qiáng)化我國(guó)戶籍制度的良好改革，減輕城鎮(zhèn)戶口居民和農(nóng)民工的差別待遇現(xiàn)象。通過(guò)加強(qiáng)立法措施，在企業(yè)中，增加對(duì)農(nóng)民工的使用，并且使農(nóng)民工有權(quán)成為企業(yè)工會(huì)組織的成員，促使農(nóng)民工發(fā)表個(gè)人的意見(jiàn)，增加話語(yǔ)權(quán)，有效的保護(hù)自身的合法權(quán)益。通過(guò)簽署合同加強(qiáng)保護(hù)，促進(jìn)農(nóng)民工維護(hù)自身在企業(yè)中的權(quán)利，從而強(qiáng)化在社會(huì)福利制度中的作用，促進(jìn)農(nóng)民工社會(huì)保障制度的全面落實(shí)。

(二)強(qiáng)化政府在城鎮(zhèn)住房保障中的職能

政府在住房領(lǐng)域的職能主要表現(xiàn)為維護(hù)、促進(jìn)商品房市場(chǎng)的良性發(fā)展，促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)的繁榮、發(fā)展，并且保證住房保障機(jī)制的完善與發(fā)展，實(shí)現(xiàn)科學(xué)的住房制度。我國(guó)新的住房供應(yīng)體系包含了市場(chǎng)供應(yīng)體系和政府保障性供應(yīng)體系，政府要想真正的做到住房的雙軌制有序發(fā)展，必須意識(shí)到在近十幾年來(lái)政府在住房保障方面走向了另一個(gè)極端——住房過(guò)分市場(chǎng)化，政府放松了對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的調(diào)控和政府在住房保障方面的政策嚴(yán)重不到位，而且現(xiàn)有政策執(zhí)行不到位，致使住房問(wèn)題成為風(fēng)口浪尖的矛盾。我國(guó)作為一個(gè)社會(huì)主義國(guó)家，政府要真正做到“以民為本”，首要任務(wù)是解決人民最基本的生存需求，政府應(yīng)該把解決中低收入群體的住房問(wèn)題作為一項(xiàng)長(zhǎng)期性、綜合性的工程，無(wú)論從制度的設(shè)計(jì)、還是機(jī)構(gòu)的組建，政府必須細(xì)化，落實(shí)到制度層面，并且在實(shí)踐層面有相應(yīng)的規(guī)制，從而避免“亡羊補(bǔ)牢”。因此，在我國(guó)的特殊國(guó)情下，政府在住房保障中始終占據(jù)主體性的地位。

(三) 完善農(nóng)民工勞動(dòng)合同法保障制度

從經(jīng)濟(jì)法的角度出發(fā)，完善農(nóng)民工的勞動(dòng)合同法是建立農(nóng)民工社會(huì)保障制度的有效措施之一。因此，需要企業(yè)嚴(yán)格執(zhí)行《勞動(dòng)合同法》，政府部門加強(qiáng)監(jiān)督，依法簽訂勞動(dòng)合同，保證企業(yè)與農(nóng)民工之間的勞動(dòng)關(guān)系，最大程度上保護(hù)農(nóng)民工的社會(huì)權(quán)益。為保證企業(yè)按時(shí)支付農(nóng)民工工資，需要建立工資支付保障及監(jiān)控制度，對(duì)于拖欠和克扣農(nóng)民工工資行為的企業(yè)實(shí)行處罰。根據(jù)農(nóng)民工的工作時(shí)長(zhǎng)，減低最低小時(shí)工資標(biāo)準(zhǔn)，保障其能獲得工作時(shí)間內(nèi)的合法勞動(dòng)報(bào)仇，增強(qiáng)低于企業(yè)盤(pán)剝工資的風(fēng)險(xiǎn)能力。企業(yè)應(yīng)該平等的對(duì)待農(nóng)民工就業(yè)者，杜絕歧視，政府加強(qiáng)審核及監(jiān)督企業(yè)是否存在限制農(nóng)民工就業(yè)的情況，保障農(nóng)民工享有平等的就業(yè)環(huán)境。針對(duì)農(nóng)民工發(fā)生工傷等維權(quán)程序，盡量簡(jiǎn)化程序步驟，縮短審理期限，保證農(nóng)民工獲得醫(yī)療賠償，自身的權(quán)益得到合法的維護(hù)。

(四) 將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工工傷保險(xiǎn)體系

農(nóng)民工就整體而言，其主要生活、收入來(lái)源已由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)向主要依賴于非農(nóng)業(yè)的務(wù)工經(jīng)商活動(dòng)，就其職業(yè)角色而言也已不是傳統(tǒng)意義上的農(nóng)民。雖然他們中一部分還保留著承包耕地，但種地只是執(zhí)行著最低生活保障功能，是作為規(guī)避城市各種風(fēng)險(xiǎn)的避難所而保留的。在這里它替代社會(huì)保障制度執(zhí)行著最低生活保障功能。從這一群體在城鎮(zhèn)的就業(yè)職業(yè)分布來(lái)講，雖然分布很廣，但多集中于勞動(dòng)密集型工業(yè)企業(yè)、建筑業(yè)、批發(fā)及餐飲服務(wù)等行業(yè)，其工作特點(diǎn)是工作量大、工作強(qiáng)度高、工作環(huán)境艱苦，甚至存在很多安全隱患，缺乏相應(yīng)的安全保護(hù)。因此這一群體同樣面臨著城鎮(zhèn)勞動(dòng)者所面臨的各種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，盡快構(gòu)建相應(yīng)的社會(huì)保障制度顯然具有重要的意義。農(nóng)民工的社會(huì)保險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)包括工傷、失業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、生育等險(xiǎn)種，但現(xiàn)階段顯然不可能各個(gè)險(xiǎn)種的制度建立都齊頭并進(jìn)，從農(nóng)民工目前的情況來(lái)看，急需建立的就是工傷、醫(yī)療和養(yǎng)老三項(xiàng)保險(xiǎn)制度。

(五) 加強(qiáng)政府的執(zhí)法和監(jiān)督力度

目前，政府對(duì)農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)問(wèn)題，不可謂不重視，各類法律、法規(guī)出臺(tái)不少，但是侵害農(nóng)民工權(quán)益的事件依然層出不窮，其中一個(gè)很重要的原因就是執(zhí)法不力。這就要求政府主管部門必須徹底克服本位主義，增加監(jiān)管力量，用可持續(xù)發(fā)展的眼光看待農(nóng)民工維權(quán)問(wèn)題。目前，我們的勞動(dòng)執(zhí)法力量嚴(yán)重不足，亟需加強(qiáng)，因此，只有加強(qiáng)監(jiān)管力量，才能做好監(jiān)管工作。比如建立一些有效的監(jiān)督機(jī)制或者機(jī)構(gòu)：建立農(nóng)民工的工會(huì)組織、建立專門的舉報(bào)機(jī)構(gòu)，同時(shí)建立一些對(duì)用人單位的獎(jiǎng)罰機(jī)制，對(duì)出現(xiàn)問(wèn)題的企業(yè)要進(jìn)行通報(bào)公示，納入企業(yè)黑名單，不給予貸款等經(jīng)濟(jì)支持。與此同時(shí)應(yīng)建立農(nóng)民工維權(quán)的執(zhí)法“綠色通道”，當(dāng)侵犯農(nóng)民工合法權(quán)益的事件投訴到這些部門時(shí)，在案情明確、證據(jù)清楚的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)做到及時(shí)立案，及時(shí)查處，迅速執(zhí)行，依法保護(hù)農(nóng)民工的合法權(quán)益。只有加強(qiáng)政府的執(zhí)法和監(jiān)督力度才能保障農(nóng)民工的各項(xiàng)合法權(quán)益不受損害，才能把農(nóng)民工的社會(huì)保障落到實(shí)處。

四、結(jié)束語(yǔ)

為加強(qiáng)建設(shè)農(nóng)民工社會(huì)保障制度，在經(jīng)濟(jì)法視野下，加強(qiáng)法制宣傳力度，提高農(nóng)民工的社會(huì)保障法律意識(shí)，政府強(qiáng)化對(duì)農(nóng)民工社會(huì)保障制度的監(jiān)督監(jiān)管工作，通過(guò)建設(shè)農(nóng)民工社會(huì)福利立法體系、健全農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)制度、完善農(nóng)民工勞動(dòng)合同法保障制度、強(qiáng)化農(nóng)民工社會(huì)保障執(zhí)法體制等措施減輕農(nóng)民工的就業(yè)壓力，營(yíng)造公平有序的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)。

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