何艷玲 李 妮

為創(chuàng)新而競(jìng)爭(zhēng)：一種新的地方政府競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制

何艷玲 李 妮

改革以來(lái)，中央政府通過(guò)經(jīng)濟(jì)和政治上的“錦標(biāo)賽”設(shè)計(jì)，激發(fā)了地方政府在經(jīng)濟(jì)利益與政治利益上的激烈競(jìng)爭(zhēng)。在圍繞“增長(zhǎng)”的競(jìng)爭(zhēng)格局下，地方政府作為“政治企業(yè)家”，不斷尋求地區(qū)GDP最大化。隨著國(guó)家與社會(huì)關(guān)系變化以及中央政府政策的調(diào)整，地方政府的競(jìng)爭(zhēng)格局逐漸發(fā)生變化，“增長(zhǎng)”競(jìng)爭(zhēng)為地方政府獲取經(jīng)濟(jì)收益的空間正日益縮小，為獲取相對(duì)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，地方政府開(kāi)始為“社會(huì)創(chuàng)新”而競(jìng)爭(zhēng)。為“社會(huì)創(chuàng)新”競(jìng)爭(zhēng)，源于結(jié)構(gòu)變遷、制度壓力與績(jī)效考核指標(biāo)的變化。圍繞創(chuàng)新的競(jìng)爭(zhēng)或許能夠促進(jìn)地方政府轉(zhuǎn)向基于公共利益的競(jìng)爭(zhēng)，邁入為善治而競(jìng)爭(zhēng)的軌道。

地方政府競(jìng)爭(zhēng)； 社會(huì)創(chuàng)新； 增長(zhǎng)

關(guān)于政府創(chuàng)新的實(shí)踐與討論，從來(lái)沒(méi)有像今天這樣熱烈。2000年以來(lái)，“中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”*由中央編譯局比較政治與經(jīng)濟(jì)研究中心、中共中央黨校世界政黨比較研究中心、北京大學(xué)中國(guó)政府創(chuàng)新研究中心等三家民間學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)聯(lián)合發(fā)起。已舉辦七屆，申報(bào)項(xiàng)目超過(guò)1800余項(xiàng)，至2010年有1500多個(gè)省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等各級(jí)地方政府申報(bào)獎(jiǎng)項(xiàng)，覆蓋了中國(guó)大陸所有省、直轄市和自治區(qū)；至2013年，六屆“中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”申報(bào)項(xiàng)目超過(guò)1800余項(xiàng)，入圍項(xiàng)目達(dá)到139項(xiàng)。僅以社會(huì)管理體制創(chuàng)新為例，近年來(lái)，南京、深圳、海口等多地試點(diǎn)社會(huì)組織直接向登記管理機(jī)關(guān)申請(qǐng)登記、取消業(yè)務(wù)主管單位的制度改革；自2000年上海率先提出并推行政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，南京、無(wú)錫、深圳、浙江、天津、北京等地相繼推出各種類型的向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的項(xiàng)目；自2008年9月，北京市社會(huì)建設(shè)大會(huì)上推出《關(guān)于加快推進(jìn)社會(huì)組織改革與發(fā)展的意見(jiàn)》，上海、天津、A省相繼開(kāi)展樞紐型社會(huì)組織試點(diǎn)工作,構(gòu)建樞紐型社會(huì)組織，培育孵化社會(huì)組織(彭善民，2012；馮志明，2011)；各地“模式”輩出，各類“經(jīng)驗(yàn)”涌現(xiàn)。

作為“經(jīng)濟(jì)人”的地方政府，在改革開(kāi)放30多年中，無(wú)論是作為“扶持之手”，以政府企業(yè)家的角色經(jīng)營(yíng)企業(yè)，發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)；還是作為“掠奪之手”，攫取各類稅費(fèi)，增加地方財(cái)政，都在圍繞推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，提高地方GDP而積極行動(dòng)。何以當(dāng)下的地方政府對(duì)社會(huì)創(chuàng)新如此充滿熱情？為什么地方政府要極力爭(zhēng)取社會(huì)管理體制改革的試點(diǎn)，又為何頻繁推出似乎是削減自身利益的創(chuàng)新舉措？同樣是“經(jīng)濟(jì)人”思維的地方政府，為什么要?jiǎng)?chuàng)建樞紐型組織，扶助社會(huì)組織，將財(cái)政支出投入到更多的是花錢(qián)而不是賺錢(qián)的社會(huì)項(xiàng)目、民生項(xiàng)目(某些地方政府的民生支出已占公共支出的六成至七成)？為什么地方政府要你追我趕地投身于似乎風(fēng)險(xiǎn)大過(guò)收益的社會(huì)創(chuàng)新呢？

學(xué)者們對(duì)政府創(chuàng)新動(dòng)因的研究(俞可平，2012；陳國(guó)權(quán)、黃振威，2010；李景鵬，2007；吳建南等，2007)一直是政府創(chuàng)新領(lǐng)域的熱點(diǎn)。就社會(huì)管理創(chuàng)新動(dòng)力而言，中國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，社會(huì)結(jié)構(gòu)階層化和利益關(guān)系市場(chǎng)化以及與其不匹配的治理結(jié)構(gòu)造成了多發(fā)的社會(huì)群體的利益矛盾和沖突(李路路，2012；何艷玲，2013)，社會(huì)結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)的變遷和重構(gòu)提出了再適應(yīng)性的新功能載體建構(gòu)的要求(李志強(qiáng)、王慶華，2014)，因此只有通過(guò)創(chuàng)新去搭建與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相符的利益博弈平臺(tái)，國(guó)家與個(gè)人之間的“中間地帶”才能重新形成，政府才能真正回歸到法律的執(zhí)行者、秩序的維護(hù)者角色(蔡禾，2012)。與此同時(shí)，地方政府面對(duì)此起彼伏的維權(quán)上訪與群體性事件，“維穩(wěn)”的巨大壓力也促成了“危機(jī)—人事變動(dòng)—?jiǎng)?chuàng)新”的創(chuàng)新“運(yùn)動(dòng)”模式(楊雪冬，2008)。

閆健(2014)認(rèn)為上述研究均支持“壓力驅(qū)動(dòng)論”，不過(guò)盡管壓力驅(qū)動(dòng)有著很強(qiáng)的說(shuō)服力，但并不享有解釋上的“排他性”，需要引入行為體層次的解釋因素，關(guān)注“主要黨政官員”的微觀動(dòng)機(jī)。作為地方治理的主要力量，他們的能力素質(zhì)等決定了地方的政治運(yùn)行和治理績(jī)效(楊雪冬等，2013)；許多地方改革在行動(dòng)者的社會(huì)責(zé)任感(李景鵬，2007)或其某種道德情懷(朱光喜，2013)的作用下發(fā)起；Zhu & Xiao(2015:1-17)的研究也突出了“政治企業(yè)家”在社會(huì)政策創(chuàng)新過(guò)程中的核心作用。然而，“政治能人說(shuō)”也難以成為社會(huì)創(chuàng)新如此普遍、覆蓋面如此之廣(經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)均出現(xiàn)諸多創(chuàng)新案例)的唯一理由。

區(qū)別于強(qiáng)調(diào)結(jié)構(gòu)因素的結(jié)構(gòu)化視角與強(qiáng)調(diào)特定個(gè)體的個(gè)體化視角，本文提供中間層次的機(jī)制研究視角，運(yùn)用案例分析探討因果機(jī)制及其過(guò)程。實(shí)際上，政府間競(jìng)爭(zhēng)一直是政府行為最有力的解釋框架之一。作為政治生活中的驅(qū)動(dòng)機(jī)制，政府競(jìng)爭(zhēng)推動(dòng)整個(gè)政治系統(tǒng)趨向均衡，并位于政治模型的中心(Breton,1996)。競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制不僅是本文的核心概念，也是本文要給出的回答。我們的基本觀點(diǎn)是，在官員治理模式?jīng)]有發(fā)生根本變化的前提下，依據(jù)“政績(jī)-晉升”的邏輯，“社會(huì)創(chuàng)新”正在成為新的政績(jī)競(jìng)爭(zhēng)標(biāo)的。

一、 為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)

20世紀(jì)90年代，何夢(mèng)筆、馮興元等人引入布雷頓提出的“競(jìng)爭(zhēng)性政府”的分析范式，為地方政府行為研究提供了一個(gè)重要視角。許多研究試圖通過(guò)地方政府競(jìng)爭(zhēng)解釋中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之謎。有學(xué)者強(qiáng)調(diào)，“對(duì)于中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，沒(méi)有任何力量有競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生的能量這么強(qiáng)大；沒(méi)有任何競(jìng)爭(zhēng)有地方‘為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)’對(duì)理解中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)那么重要”(張軍，2005:16)，而許多實(shí)證分析也提出，地方政府競(jìng)爭(zhēng)是促進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵因素。正是因?yàn)樾姓謾?quán)與財(cái)政包干的“中國(guó)特色的聯(lián)邦主義”(Qian & Weingast,1996)的競(jìng)爭(zhēng)前提，加上政治激勵(lì)(Li & Zhou，2005；周黎安等，2005)的競(jìng)爭(zhēng)動(dòng)力，地方政府紛紛做出有利于轄區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的競(jìng)爭(zhēng)行為(徐現(xiàn)祥、王賢彬，2010)。

就競(jìng)爭(zhēng)動(dòng)力而言，周黎安(2007)認(rèn)為，20世紀(jì)80年代開(kāi)始的地方官員圍繞GDP增長(zhǎng)的“晉升錦標(biāo)賽”機(jī)制，是地方政府不遺余力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)行為的最為基本和長(zhǎng)期的動(dòng)力源泉。也即，這種中央政府設(shè)計(jì)的“政治錦標(biāo)賽”，以“政績(jī)—晉升”作為激勵(lì)機(jī)制。在為“增長(zhǎng)”的競(jìng)爭(zhēng)中，地方政府的競(jìng)爭(zhēng)目標(biāo)設(shè)定為：促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，增加財(cái)政收益。地方政府行為體現(xiàn)為以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為主要目標(biāo)，以長(zhǎng)期擔(dān)當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體力量為主要方式，以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作為政治合法性主要來(lái)源的“地方發(fā)展型政府”模式(郁建興、高翔，2012)。

在此目標(biāo)下，競(jìng)爭(zhēng)策略體現(xiàn)為：其一，經(jīng)營(yíng)。作為企業(yè)家的地方政府，為促進(jìn)地方財(cái)稅的增長(zhǎng)，通過(guò)各種行政手段介入企業(yè)運(yùn)作。戴穆珍(Oi，1992)用“地方國(guó)家法團(tuán)主義”描述90年代中期的地方政府公司化行為，在當(dāng)時(shí)的財(cái)政結(jié)構(gòu)下，地方政府把促進(jìn)工商業(yè)發(fā)展作為重點(diǎn)，像董事會(huì)一樣管理轄區(qū)內(nèi)的工商企業(yè)；魏昂德(Walder，1995)直接提出“地方政府即廠商”；而這一時(shí)期的“村鎮(zhèn)政府即公司”(Peng，2001)，顯現(xiàn)出“謀利型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者” 的特征(張靜，2000；楊善華、蘇紅，2002)。2002年分稅制改革，將企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅由地方稅變?yōu)楣蚕矶惙N，地方政府從地方國(guó)有企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)獲取收入的空間顯著縮小，同時(shí)轉(zhuǎn)移本地企業(yè)收入避免中央集中的做法也難以為繼，地方政府不得不全力開(kāi)拓財(cái)源——經(jīng)營(yíng)土地。陶然等(2009)考察了90年代中期后地方政府的土地經(jīng)營(yíng)策略，即在商、住用地上最大化出讓金收入，在工業(yè)用地上提供低價(jià)土地、補(bǔ)貼性基礎(chǔ)設(shè)施甚至放松勞工、環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)吸引制造業(yè)。“土地收入—銀行貸款—城市建設(shè)—征地之間形成了一個(gè)不斷滾動(dòng)增長(zhǎng)的循環(huán)過(guò)程。這個(gè)過(guò)程不但塑造了東部地區(qū)繁榮的工業(yè)化和城市景象，也為地方政府帶來(lái)了滾滾財(cái)源?！?周飛舟，2010：80)隨著1990年代末興起的城市化浪潮與1994年開(kāi)始推行的城鎮(zhèn)住房制度改革，地方政府從經(jīng)營(yíng)企業(yè)、經(jīng)營(yíng)土地發(fā)展到經(jīng)營(yíng)城市，此時(shí)的地方政府行為被指為“城市企業(yè)主義”、“增長(zhǎng)聯(lián)盟”或“增長(zhǎng)機(jī)器”。其二，爭(zhēng)奪。地方政府間為體現(xiàn)為GDP增速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，就各類稀缺資源進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，如資本、人才、中央政府的項(xiàng)目支持與政策傾斜等等，招商引資成為“增長(zhǎng)”競(jìng)爭(zhēng)中最常提及的競(jìng)爭(zhēng)手段。地方政府采取超國(guó)民待遇政策、制度外財(cái)政行為等降低本地相對(duì)實(shí)際稅負(fù)的稅收競(jìng)爭(zhēng)策略，吸引資本、勞動(dòng)力等要素向本轄區(qū)流入(楊瑞龍，1998；郭慶旺、賈俊雪，2006；李濤等，2011)。一些研究發(fā)現(xiàn)此種競(jìng)爭(zhēng)降低了地方政府環(huán)境管制的努力(章泉，2008)，在區(qū)際與部門(mén)利益的驅(qū)動(dòng)下，地方政府趨向于放松對(duì)本地企業(yè)的進(jìn)入控制，甚至與企業(yè)合謀突破管制性壁壘(汪偉、史晉川，2005)。而地方保護(hù)也從中興起，通過(guò)“紅頭文件”、“辦公紀(jì)要”、“打招呼”、“設(shè)卡”等行政管制行為，限制外地資源進(jìn)入市場(chǎng)或限制本地資源流向外地，造成市場(chǎng)分割(馮興元，2001)。其三，建設(shè)。在相對(duì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效排名激勵(lì)下，各地區(qū)投身于見(jiàn)效快的行業(yè)或產(chǎn)業(yè)投資中，重復(fù)建設(shè)，同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)。與此同時(shí)，地方政府選擇干預(yù)和資本拉動(dòng)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式，偏愛(ài)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大建“政績(jī)工程”(Qian & Weingast，1996；靳濤，2006；張軍等，2007)，導(dǎo)致地方重經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出，輕社會(huì)性支出，公共支出結(jié)構(gòu)“偏向”(傅勇、張晏，2007；平新喬、白潔，2006)。

這輪指向增長(zhǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，使得各地GDP迅速拉升，創(chuàng)造了中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)奇跡。從1979年到2012年，中國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值年均增長(zhǎng)9.8%，經(jīng)濟(jì)總量2010年超過(guò)日本，成為僅次于美國(guó)的世界第二大經(jīng)濟(jì)體*人民日?qǐng)?bào)曬中國(guó)經(jīng)濟(jì)成就：33年GDP年均增長(zhǎng)9.8%，載網(wǎng)易新聞網(wǎng)，http://news.163.com/13/1121/09/9E6Q6ER900014JB6.html。。與此同時(shí)，“增長(zhǎng)”競(jìng)爭(zhēng)的負(fù)面效應(yīng)也一直受到研究關(guān)注。

二、 社會(huì)創(chuàng)新的地方實(shí)踐

30年過(guò)去，競(jìng)爭(zhēng)格局顯然發(fā)生了變化。2004年十六屆四中全會(huì)提出要“推進(jìn)社會(huì)管理體制創(chuàng)新，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定”；2007年，十七大報(bào)告提出“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局”；2009年的全國(guó)政法工作電視電話會(huì)議也把社會(huì)管理創(chuàng)新列為三大重點(diǎn)工作之一；而2011年對(duì)社會(huì)管理創(chuàng)新的政策意見(jiàn)更為密集，是年3月，“標(biāo)本兼治，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理”寫(xiě)入“十二五”規(guī)劃綱要；7月，黨中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的意見(jiàn)》；2013年十八屆三中全會(huì)，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》首次提出“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”的要求。簡(jiǎn)言之，中央為下級(jí)政府下達(dá)了“社會(huì)管理”體制改革的政治任務(wù)。許多學(xué)者強(qiáng)調(diào)GDP已經(jīng)不再是政府競(jìng)爭(zhēng)的唯一目標(biāo)，社會(huì)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展受到學(xué)界的普遍關(guān)注而社會(huì)管理體制更成為地方政府創(chuàng)新的主要領(lǐng)域(李培林，2005；俞可平，2007；何增科，2011)。“社會(huì)創(chuàng)新園”、“創(chuàng)新中心”等社會(huì)管理平臺(tái)的創(chuàng)新也以極快速度得以擴(kuò)散。

如果地方官員正是在追求政績(jī)和政績(jī)競(jìng)爭(zhēng)的驅(qū)動(dòng)下開(kāi)展政府創(chuàng)新(陳家喜、汪永成，2013)，那么圍繞“社會(huì)創(chuàng)新”的地方政府競(jìng)爭(zhēng)何以可能？其體現(xiàn)了怎樣的競(jìng)爭(zhēng)特點(diǎn)，又采取了什么樣的競(jìng)爭(zhēng)策略呢？對(duì)于這些問(wèn)題，本文將基于社會(huì)創(chuàng)新處于全國(guó)前沿的A省L縣進(jìn)行分析。

20世紀(jì)80年代，L縣開(kāi)始大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)先發(fā)地區(qū)的“L縣模式”；90年代，L縣率先推進(jìn)以行政體制改革為先導(dǎo)、企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革為核心的綜合改革；2006年時(shí)，L縣成為首個(gè)GDP突破千億元的縣；2007年，L縣居民人均GDP已超過(guò)9300美元，達(dá)到中等發(fā)達(dá)國(guó)家水平?？梢哉f(shuō)L縣在經(jīng)濟(jì)“增長(zhǎng)”的競(jìng)爭(zhēng)中，處于遙遙領(lǐng)先的位置。

但在近年來(lái)，L縣發(fā)展路徑發(fā)生了一些變化。一方面，L縣依靠傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)不再。L縣產(chǎn)業(yè)體系中占主導(dǎo)地位的制造業(yè)*改革開(kāi)放后L縣逐步確立起家電、家具、機(jī)械、五金等為主的制造業(yè)，以花卉、養(yǎng)殖等為主的農(nóng)業(yè)，以房地產(chǎn)、飲食、旅游等為主的服務(wù)業(yè)等為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)體系。，處于全球產(chǎn)業(yè)鏈的中低端位置，經(jīng)受經(jīng)濟(jì)危機(jī)后原材料價(jià)格劇烈波動(dòng)、出口市場(chǎng)急劇萎縮、再加上出口退稅率的調(diào)整等，一系列環(huán)境因素都造成制造業(yè)成本的節(jié)節(jié)攀升，處于產(chǎn)業(yè)鏈低端的出口驅(qū)動(dòng)型產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)不再，GDP增速放緩，呈下降趨勢(shì)。另一方面，自90年代以來(lái)，L縣依次成為綜合配套改革試點(diǎn)、現(xiàn)代化試點(diǎn)、行政體制改革試點(diǎn)地區(qū)。相較同級(jí)政府，L縣官員思想更為開(kāi)放，對(duì)改革的認(rèn)可度相當(dāng)高，阻力相對(duì)較小。L縣作為綜合改革試驗(yàn)區(qū)，先后推進(jìn)了大部門(mén)體制改革、簡(jiǎn)政強(qiáng)鎮(zhèn)事權(quán)改革和省直管縣改革，并被列為全省深入學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀活動(dòng)第一批縣(市、區(qū))級(jí)試點(diǎn)。實(shí)際上，L縣的社會(huì)管理體制改革是該縣2009年大部制機(jī)構(gòu)改革框架下的延伸和補(bǔ)充。也就是說(shuō)，作為改革試點(diǎn)的地方政府，已經(jīng)付出了高昂的初始成本，當(dāng)下的社會(huì)創(chuàng)新，正是前期改革框架下的延伸、補(bǔ)充或糾正。不創(chuàng)新少創(chuàng)新反而是對(duì)現(xiàn)有制度與政策資源的浪費(fèi)。

“在后強(qiáng)人政治時(shí)代，政府官員之間的政治競(jìng)爭(zhēng)已經(jīng)不可避免，而確立不同的地方發(fā)展模式，就是中國(guó)式政治競(jìng)爭(zhēng)的一個(gè)重要部分”(鄭永年、翁翠芳，2012：67)。L縣開(kāi)始調(diào)整競(jìng)爭(zhēng)策略， 其多個(gè)政府工作計(jì)劃、總結(jié)以及地方發(fā)展戰(zhàn)略的官方文本，開(kāi)始旗幟鮮明地表述了以體制創(chuàng)新、社會(huì)改革獲取競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的行為選擇：“尋求新的體制競(jìng)爭(zhēng)力”，“增創(chuàng)科學(xué)發(fā)展體制新優(yōu)勢(shì)”，“打造L縣發(fā)展核心競(jìng)爭(zhēng)力”。2011年，L縣被確定為A省社會(huì)體制綜合改革試點(diǎn)地區(qū)，不斷嘗試社會(huì)創(chuàng)新項(xiàng)目。

(一) 競(jìng)爭(zhēng)標(biāo)的：從GDP到“不僅僅是GDP”

在壓力型體制下，上級(jí)政府，特別是中央政府和各級(jí)黨委為了完成某些重要任務(wù)，就會(huì)將它們確定為“政治任務(wù)”，要求下級(jí)政府以及職能部門(mén)全力完成，并相應(yīng)給予政治上和經(jīng)濟(jì)上的激勵(lì)和懲罰(楊雪冬，2012)。前述，近年來(lái)的一個(gè)新興任務(wù)即為社會(huì)創(chuàng)新，地方政府在重重壓力下要實(shí)現(xiàn)政治責(zé)任的承擔(dān)必須進(jìn)行各種治理體制的改革創(chuàng)新。當(dāng)“社會(huì)創(chuàng)新”成為新一輪的政治中心任務(wù)，壓力型體制下地方政府的回應(yīng)無(wú)疑是全力配置與調(diào)整資源，最快最好地完成。作為綜合改革試驗(yàn)區(qū)，L縣被賦予了“創(chuàng)新”的政治使命，全方位推進(jìn)社會(huì)領(lǐng)域的體制改革。2011年，A省專門(mén)成立社工委這一統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、推進(jìn)本轄區(qū)社會(huì)建設(shè)的機(jī)構(gòu)，也是這一年，L縣被確定為A省社會(huì)體制綜合改革試點(diǎn)區(qū)，并且在大部制的政府架構(gòu)下，整合相關(guān)社改職能部門(mén)，成立區(qū)社工委；2011年，A省出臺(tái)加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)的“1+7”文件，L縣也隨之出臺(tái)社會(huì)工作發(fā)展“1+6”文件、政府職能向社會(huì)轉(zhuǎn)移辦法等政策性文件30多份，制定了工商經(jīng)濟(jì)類、公益慈善類、社會(huì)服務(wù)類和群眾生活類等4類社會(huì)組織直接登記細(xì)則，培育社會(huì)組織，成立法定機(jī)構(gòu)，開(kāi)展“社區(qū)營(yíng)造”，推行參與式預(yù)算試點(diǎn)；2013年L縣又按照省社工委文件指示組建民情志愿服務(wù)隊(duì)等等*摘自L縣2013年社會(huì)建設(shè)總結(jié)和2014年工作計(jì)劃。。

與此同時(shí)，政府評(píng)價(jià)體系也在發(fā)生變化。2013年，A省全面清理各種考核檢查，撤并率達(dá)88%，但新增了社會(huì)建設(shè)綜合考核項(xiàng)目?？己酥笜?biāo)體系分為社會(huì)事業(yè)、社會(huì)安全、社會(huì)公平、社會(huì)參與4個(gè)維度，包括37項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)。從2014開(kāi)始，每年對(duì)各地社會(huì)建設(shè)的基礎(chǔ)情況、進(jìn)步情況和綜合情況進(jìn)行考核，對(duì)珠江三角洲地區(qū)和粵東西北地區(qū)分別排名，考核結(jié)果作為評(píng)價(jià)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和官員政績(jī)、年度考核和任用的重要依據(jù)*A省明年起正式啟動(dòng)社會(huì)建設(shè)綜合考核，載廣東新聞網(wǎng)，http://www.gd.chinanews.com/2013/2013-11-26/2/286284.shtml,2013-11-26。。換言之，從2003年提出的科學(xué)發(fā)展觀，到提倡社會(huì)創(chuàng)新，政府之間的較量，已經(jīng)不僅是GDP的競(jìng)爭(zhēng)。中國(guó)各級(jí)政府普遍實(shí)施目標(biāo)責(zé)任制，當(dāng)社會(huì)創(chuàng)新成為地方政府要實(shí)現(xiàn)的行政目標(biāo)本身，就會(huì)通過(guò)績(jī)效考核體系由上自下確定并傳遞創(chuàng)新任務(wù)。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)均通過(guò)不同的表述或形式把社會(huì)管理、體制創(chuàng)新列為重點(diǎn)工作目標(biāo)，以回應(yīng)縣級(jí)的考核與政治施壓?；蛘呖梢哉J(rèn)為各鎮(zhèn)街為吸引以改革為政績(jī)?nèi)∠虻目h級(jí)政府關(guān)注，開(kāi)始了基于“創(chuàng)新”的競(jìng)爭(zhēng)。

(二) 競(jìng)爭(zhēng)策略：求差異、多改造、重?cái)U(kuò)散、爭(zhēng)試點(diǎn)

求新求異。地方政府在創(chuàng)新的學(xué)習(xí)模仿中，非常強(qiáng)調(diào)同中求異。就國(guó)內(nèi)各地相繼推廣的政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)而言，一是在購(gòu)買(mǎi)領(lǐng)域求異，從居家養(yǎng)老、市政設(shè)施養(yǎng)護(hù)、水資源監(jiān)測(cè)、社區(qū)建設(shè)、社會(huì)矯正、殘障康復(fù)等越鋪越廣；二是在購(gòu)買(mǎi)形式上求異，如推出相關(guān)職能部門(mén)的先監(jiān)督評(píng)議再付費(fèi)、合同外包、項(xiàng)目委托等多種形式。L縣的“兩社三工”管理創(chuàng)新即體現(xiàn)了在創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)中的差異化策略。與L縣相鄰的Z市在青少年服務(wù)、特困服務(wù)中運(yùn)用“社工+義工”的聯(lián)動(dòng)模式，H市則開(kāi)展了“雙工一社”聯(lián)動(dòng)運(yùn)作模式(“社工+義工+社區(qū)社會(huì)組織”)提供服務(wù)項(xiàng)目；L縣在這些管理模式的基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)了“兩社三工”管理方式。兩社，指社區(qū)、社團(tuán)；三工，指社工、義工和優(yōu)秀異地務(wù)工人員。也就是說(shuō)，L縣并非完全采納以上兩市的創(chuàng)新管理方式，而是在此基礎(chǔ)上結(jié)合當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)做增減與調(diào)整。2012年11月，此項(xiàng)目被確定為“A省社會(huì)創(chuàng)新試點(diǎn)項(xiàng)目”。在“創(chuàng)新”競(jìng)爭(zhēng)中，求新求異是提升同級(jí)政府間競(jìng)爭(zhēng)力的必需，如果某項(xiàng)“創(chuàng)新”舉措不是由該地方政府最早提出，那么必然要在類似的創(chuàng)新舉措上有所突破和改變。

學(xué)習(xí)改造。L縣因其地理位置、文化傳統(tǒng)及鄉(xiāng)土民情的貼近，其最具特色的三項(xiàng)創(chuàng)新舉措“建立黨代表工作室、設(shè)立公共決策咨詢委員會(huì)與試點(diǎn)法定機(jī)構(gòu)”，就是在學(xué)習(xí)香港與新加坡的社會(huì)管理制度的基礎(chǔ)上模仿與改造而來(lái)。在有限理性下，模仿同輩(peers)的成功行為是組織用來(lái)應(yīng)對(duì)不確定性的方法，而學(xué)習(xí)域外成功經(jīng)驗(yàn)，可以更大可能地提高創(chuàng)新行為的成功率。2012年8月20日，L縣人大常委會(huì)正式公布經(jīng)審議通過(guò)的《法定機(jī)構(gòu)管理規(guī)定》和4個(gè)法定機(jī)構(gòu)的具體管理規(guī)定，首批法定機(jī)構(gòu)——社會(huì)創(chuàng)新中心、文化藝術(shù)發(fā)展中心、人才發(fā)展服務(wù)中心、產(chǎn)業(yè)服務(wù)創(chuàng)新中心正式誕生。作為法定機(jī)構(gòu)之一的“社會(huì)創(chuàng)新中心”，在“社工委”的指導(dǎo)下進(jìn)行各種“實(shí)驗(yàn)”。

內(nèi)部擴(kuò)散。求差異的同時(shí)，L縣在轄區(qū)內(nèi)重視創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)的擴(kuò)散，綜合運(yùn)用多種類型的創(chuàng)新擴(kuò)散策略：2010年10月，L縣黨代表工作室成立；2011年年底，全縣各層級(jí)建立黨代表工作室231個(gè)，這是典型的從上至下的擴(kuò)散。與之相反的是自下而上的擴(kuò)散。2010年1月，L縣G街率先成立全縣首個(gè)公共決策和事務(wù)咨詢委員會(huì)，這也是全國(guó)鎮(zhèn)(街)首個(gè)決咨委。2010年9月，L縣率先成立“公共決策咨詢委員會(huì)”，至2012年11月，全縣共有各類決策咨詢機(jī)構(gòu)37家。迅速擴(kuò)散是組織迅速保持與同行相等水準(zhǔn)的行為，L縣的社會(huì)創(chuàng)新迅速獲得較大社會(huì)反響。

爭(zhēng)取試點(diǎn)?！霸圏c(diǎn)”是上級(jí)政府給予下級(jí)政府有限突破和創(chuàng)新的重要手段,一旦成為上級(jí)授權(quán)的實(shí)驗(yàn)場(chǎng)，就會(huì)獲得相應(yīng)的資源與支持。一次又一次試點(diǎn)或示范區(qū)的獲得，將為該地方政府貼上“創(chuàng)新”的標(biāo)簽，擴(kuò)大地方知名度，發(fā)揮品牌效應(yīng)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，L縣2010年以來(lái)獲批和申報(bào)國(guó)家級(jí)、省級(jí)試驗(yàn)區(qū)、示范區(qū)達(dá)25項(xiàng)*內(nèi)部資料統(tǒng)計(jì)。。社會(huì)創(chuàng)新集中在近兩年：2012年，L縣“兩社三工”社區(qū)管理服務(wù)模式被正式確定為“省社會(huì)創(chuàng)新試點(diǎn)”12個(gè)項(xiàng)目之一，是L縣所屬F市唯一入選的項(xiàng)目；L縣同時(shí)被授予“A省社會(huì)創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)基地”稱號(hào)，其后2013年被賦予創(chuàng)建全省社會(huì)建設(shè)與治理創(chuàng)新示范區(qū)的重任。一位官員在訪談中所言：“L縣干部隊(duì)伍的積極性是很強(qiáng)的，工作氛圍也好，一直都是改革試點(diǎn)，從經(jīng)濟(jì)改革開(kāi)始，所以會(huì)把這個(gè)社會(huì)創(chuàng)新的試點(diǎn)給到我們，支持我們。”*資料來(lái)源于訪談?dòng)涗?20140113)。中國(guó)試點(diǎn)是“由點(diǎn)到面”的“分級(jí)制政策試驗(yàn)”(韓博天，2010)，L縣的諸多社會(huì)創(chuàng)新項(xiàng)目，就是以“相馬賽馬”的方式進(jìn)行，即在下級(jí)政府挑選試點(diǎn)進(jìn)行社會(huì)創(chuàng)新的實(shí)驗(yàn)，在一個(gè)有限的范圍內(nèi)進(jìn)行，如在S村開(kāi)展“社區(qū)營(yíng)造”實(shí)驗(yàn)，選擇三個(gè)社區(qū)作為“社區(qū)創(chuàng)新觀察點(diǎn)”等。也就是說(shuō)，爭(zhēng)取試點(diǎn)既可以帶來(lái)創(chuàng)新所需要的上級(jí)信任，也是L縣開(kāi)展“創(chuàng)新”運(yùn)用的策略本身。

(三) 競(jìng)爭(zhēng)結(jié)果：從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)到社會(huì)穩(wěn)定

市場(chǎng)化改革造成了中國(guó)社會(huì)的利益多元化和利益分化，在相應(yīng)的利益調(diào)節(jié)機(jī)制缺失的情況下，中國(guó)社會(huì)出現(xiàn)了市場(chǎng)化改革與社會(huì)不平等、市場(chǎng)化改革與社會(huì)不信任、市場(chǎng)化改革與社會(huì)不穩(wěn)定這三大困境(何艷玲，2013)。只有當(dāng)國(guó)家建設(shè)把目光投向社會(huì)，致力于社會(huì)管理體制的創(chuàng)新，才有可能為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供穩(wěn)定的社會(huì)秩序。社會(huì)建設(shè)為重新塑造國(guó)家與民眾關(guān)系、中央與地方關(guān)系，探索新的治理機(jī)制提供了契機(jī)(周雪光，2013)，也為地方政府帶來(lái)了社會(huì)“穩(wěn)定”的實(shí)際收益，緩解了政府與社會(huì)的矛盾。與此同時(shí)，民生工程與治理的改善贏得普通民眾的認(rèn)可，而地方政府以此收獲的聲望與美譽(yù)恰恰積聚為“政績(jī)”，并成就其獲取晉升的政治資本之一。

L縣也出現(xiàn)了各種社會(huì)不“穩(wěn)定”現(xiàn)象：地塊糾紛、租賃糾紛、村務(wù)糾紛，維穩(wěn)任務(wù)艱巨。雖然經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，社會(huì)結(jié)構(gòu)仍處在城鄉(xiāng)分割的二元狀態(tài)，公共服務(wù)與居民收入的差距顯著。L縣要改變“經(jīng)濟(jì)腿長(zhǎng)、社會(huì)腿短”的現(xiàn)狀，必須以社會(huì)治理方式的突破換取社會(huì)矛盾的解決。黨代表工作室制度實(shí)行以來(lái)，全縣247個(gè)黨代表工作室，從2013年1月至8月，共收集群眾意見(jiàn)建議6700多條，辦結(jié)率89%；區(qū)鎮(zhèn)(街)兩級(jí)38個(gè)各類決策咨詢機(jī)構(gòu)，吸納了1000多名各界精英義務(wù)擔(dān)任咨詢委員；截至2013年10月，L縣共登記成立社會(huì)組織共989個(gè)，其中社工機(jī)構(gòu)達(dá)到16家。2013年上半年，全縣110警情(刑事及治安)同比下降38.3%，“三兩”警情下降36.7%，八類暴力案件下降23.9%，民眾安全感和滿意度有所提升。

市場(chǎng)化、工業(yè)化、城市化帶來(lái)了各種再分配難題和市場(chǎng)負(fù)外部效應(yīng)，使“穩(wěn)定”成為重要的政治要求，并進(jìn)一步轉(zhuǎn)換成科層組織的組織任務(wù)(何艷玲、汪廣龍，2012)。在此背景下，社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷使社會(huì)創(chuàng)新成為地方政府的必然選擇。

三、 社會(huì)創(chuàng)新作為新的地方競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制

前述，地方政府的競(jìng)爭(zhēng)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)關(guān)系密切，爭(zhēng)資源，要政策，促發(fā)展，體現(xiàn)為“發(fā)展型地方”政府的行為模式，“創(chuàng)新型”政府則體現(xiàn)了不同的競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)容、競(jìng)爭(zhēng)方式與競(jìng)爭(zhēng)策略。為“社會(huì)創(chuàng)新”而競(jìng)爭(zhēng)，讓新的地方政府競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制成為可能。當(dāng)然，這種變化并不是一個(gè)簡(jiǎn)單從“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”到“社會(huì)創(chuàng)新”的競(jìng)賽標(biāo)的變換，而是地方政府在變化的制度環(huán)境和任務(wù)情境中主動(dòng)適應(yīng)環(huán)境、調(diào)整組織目標(biāo)的一種自主選擇。

(一) “為創(chuàng)新而競(jìng)爭(zhēng)”的動(dòng)力機(jī)制

地方政府的決策者們總是通過(guò)思考、計(jì)劃和分析，尋找與動(dòng)態(tài)環(huán)境相匹配的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)獲取機(jī)制?！盀閯?chuàng)新而競(jìng)爭(zhēng)”的形成，來(lái)自結(jié)構(gòu)、制度與機(jī)制多層次的推動(dòng)。其一，中國(guó)經(jīng)歷30多年的改革開(kāi)放，社會(huì)結(jié)構(gòu)開(kāi)始由總體性社會(huì)向分化性社會(huì)轉(zhuǎn)變，一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的社會(huì)開(kāi)始形成(孫立平等，1994)。然而，面對(duì)迅猛變遷的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，社會(huì)系統(tǒng)的發(fā)展明顯滯后于經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)，由此帶來(lái)的社會(huì)不穩(wěn)定成為啟動(dòng)社會(huì)創(chuàng)新的最大動(dòng)因。其二，壓力型體制體現(xiàn)為各級(jí)政府普遍實(shí)施的目標(biāo)責(zé)任制，當(dāng)改革創(chuàng)新成為地方政府要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)本身，它也就成為地方政府的巨大壓力。地方政府改革創(chuàng)新一般由上級(jí)黨政系統(tǒng)確定目標(biāo)、制定方案，對(duì)下級(jí)政府下達(dá)改革任務(wù)。社會(huì)“創(chuàng)新”是順應(yīng)中央與上級(jí)要求的舉動(dòng)，體現(xiàn)下對(duì)上的政治忠誠(chéng)。其三，對(duì)官員考核指標(biāo)的變化，標(biāo)示著“社會(huì)創(chuàng)新”已然成為官員晉升競(jìng)爭(zhēng)的明確標(biāo)的。

制度變遷的誘致因素在于主體期望獲取最大的潛在利潤(rùn)，正是獲利能力無(wú)法在現(xiàn)存的制度安排結(jié)構(gòu)內(nèi)實(shí)現(xiàn)，才導(dǎo)致了新的制度安排的形成或變更舊的制度安排，所以制度創(chuàng)新的一般動(dòng)因在于可以獲取的潛在利潤(rùn)大于成本(唐麗萍，2011)。地方領(lǐng)導(dǎo)在“向上問(wèn)責(zé)制”的體系下，容易在“政績(jī)”之間做出選擇，以達(dá)成較易達(dá)臻的“政績(jī)”，并盡量夸大其表現(xiàn)(蔡文軒，2010)，即地方精英在干部任期與有限資源的限制下將結(jié)合執(zhí)政地區(qū)的初始條件，傾向選擇最能顯示政治忠誠(chéng)且較易達(dá)到的政績(jī)目標(biāo)，同時(shí)盡可能政績(jī)最大化，展開(kāi)政績(jī)競(jìng)爭(zhēng)。而在新常態(tài)下，廉價(jià)勞動(dòng)力、大量土地供應(yīng)、容忍環(huán)境破壞以及各種優(yōu)惠政策帶來(lái)的低成本優(yōu)勢(shì)逐步消退。“增長(zhǎng)”競(jìng)爭(zhēng)為地方政府獲取經(jīng)濟(jì)收益的空間正日益縮小，付出的成本卻日益增高；而改革“創(chuàng)新”的路徑依賴正處于報(bào)酬遞增與成本下降階段，傳統(tǒng)“增長(zhǎng)”競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)不再，L縣處在“政績(jī)競(jìng)爭(zhēng)”的制度環(huán)境下，加上官員任期制的影響，越來(lái)越多地投入到“社會(huì)創(chuàng)新”的競(jìng)爭(zhēng)中。

30多年的改革，成功激發(fā)了經(jīng)濟(jì)活力，也使“改革”成為政府應(yīng)對(duì)一切治理問(wèn)題的首選方略，“改革”逐漸演變?yōu)橐环N變革、創(chuàng)新、進(jìn)步的符號(hào)。在不斷推進(jìn)行政體系理性化的過(guò)程當(dāng)中，行政體制改革成為政府積極作為的象征，地方政府進(jìn)入“改革”的路徑依賴。社會(huì)創(chuàng)新，本質(zhì)上就是社會(huì)管理體制的改革。通過(guò)模仿學(xué)習(xí)的社會(huì)創(chuàng)新，具有低成本與高收益的特征，不但有助于收獲社會(huì)穩(wěn)定的政績(jī)，也同時(shí)收獲了市民的認(rèn)同。而最近的研究也顯示，成功的政策創(chuàng)新也可以作為官員升遷的政治資本(Heilmann,et al,2013)。即社會(huì)創(chuàng)新的結(jié)果是一種高附加值的績(jī)效產(chǎn)出。進(jìn)入官僚效用函數(shù)的變量包括工資、津貼、公眾聲譽(yù)、權(quán)力、資金、官僚機(jī)構(gòu)的產(chǎn)出、變革的難易程度等(尼斯坎南，2004)，在官員“效用”最大化的行為假設(shè)下，圍繞“社會(huì)創(chuàng)新”的競(jìng)爭(zhēng)正是有限理性下地方政府的最優(yōu)選擇，“社會(huì)創(chuàng)新”從最初的少數(shù)事件逐漸成為作為治理主體的地方政府的普遍選擇。

(二) “為創(chuàng)新而競(jìng)爭(zhēng)”的運(yùn)作機(jī)制

GDP導(dǎo)向的政績(jī)觀刺激了地方政府經(jīng)營(yíng)企業(yè)、經(jīng)營(yíng)土地等政府企業(yè)家行為，當(dāng)創(chuàng)新政績(jī)被地方政府視作新的競(jìng)爭(zhēng)標(biāo)的，地方政府開(kāi)始指向創(chuàng)新政績(jī)的經(jīng)營(yíng)。創(chuàng)新政績(jī)沒(méi)有增長(zhǎng)政績(jī)可量化的指標(biāo)，身為政績(jī)競(jìng)爭(zhēng)者的地方政府，往往通過(guò)差異性、影響力等軟指標(biāo)突顯成績(jī)。

實(shí)際上，組織追求“差異化”戰(zhàn)略并不新鮮，企業(yè)總是通過(guò)提供產(chǎn)品或服務(wù)的差異化，形成獨(dú)特的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。因此，地方政府將“第一”、“首個(gè)”、“首次”、“最先”等設(shè)為關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)，追求創(chuàng)新的項(xiàng)目的新穎性，這種新穎性要么通過(guò)概念性生產(chǎn)獲得，要么通過(guò)最“早”采納域外制度安排實(shí)現(xiàn)，總之，地方政府更希望啟動(dòng)專屬的創(chuàng)新項(xiàng)目而非完全模仿其他同層級(jí)地方政府的制度安排(Zhu,2014:117-139)。就創(chuàng)新擴(kuò)散而言，形式上的模仿遠(yuǎn)比實(shí)質(zhì)性改革來(lái)得容易，由于政治體制不同，許多域外創(chuàng)新制度的移植僅取其形，在融進(jìn)當(dāng)?shù)氐闹贫瓤蚣艿倪^(guò)程中，實(shí)現(xiàn)本土化改造。換言之，在社會(huì)領(lǐng)域進(jìn)行制度移植時(shí)，地方政府通常策略性回避體制障礙，以形式上的模仿、名義上的創(chuàng)新引進(jìn)境外或港澳先進(jìn)做法；另一方面，積極學(xué)習(xí)同級(jí)政府的成功經(jīng)驗(yàn)，但并不積極移植，而是在內(nèi)容或形式上有所調(diào)整，冠以新的項(xiàng)目名稱運(yùn)用于自己轄區(qū)。這樣的運(yùn)作方式，體現(xiàn)了決策者降低決策風(fēng)險(xiǎn)的考慮，既維持現(xiàn)有權(quán)力格局，不涉及根本的制度變革，將創(chuàng)新控制在有限范圍內(nèi)，又在一定程度上體現(xiàn)了進(jìn)取與差異。實(shí)際上，對(duì)照完整形態(tài)的法定機(jī)構(gòu)，上文所言的法定機(jī)構(gòu)制度與理想形態(tài)還存在著明顯差距，大多數(shù)要作結(jié)構(gòu)性調(diào)整。

與“增長(zhǎng)”競(jìng)爭(zhēng)的變通行為不同的是，地方政府的社會(huì)創(chuàng)新通常是在自上而下的宣傳與意見(jiàn)指令的發(fā)動(dòng)下開(kāi)展，而其實(shí)現(xiàn)的最主要方式即爭(zhēng)取試點(diǎn)。地方改革試點(diǎn)是中央推動(dòng)創(chuàng)新的代表性手段(楊雪冬，2008)，可以說(shuō)社會(huì)創(chuàng)新的競(jìng)爭(zhēng)首先就是爭(zhēng)取創(chuàng)新試點(diǎn)的競(jìng)爭(zhēng)。試點(diǎn)可以獲得上級(jí)和中央的重視，獲取資源與政策，也放大了地方改革的效應(yīng)。這意味著更有可能加深上級(jí)政府對(duì)該地的創(chuàng)新印象，印象管理不僅用于試點(diǎn)的爭(zhēng)取中，還用于創(chuàng)新在地方政府轄區(qū)內(nèi)部的迅速擴(kuò)散。區(qū)別于域外經(jīng)驗(yàn)的改造實(shí)施，地方政府往往以行政命令的方式在轄區(qū)內(nèi)推行成功項(xiàng)目，擴(kuò)大該項(xiàng)目的影響力，博得上級(jí)的注意力。此外，試點(diǎn)亦或?qū)嶒?yàn)，更是經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐的以“穩(wěn)定”為前提的政策出臺(tái)策略?！皠?chuàng)新”意味著一定程度的風(fēng)險(xiǎn)， “試點(diǎn)”、“實(shí)驗(yàn)區(qū)”、“觀察點(diǎn)”的設(shè)立，都是創(chuàng)新項(xiàng)目的試水，地方主政者更強(qiáng)調(diào)建立在“穩(wěn)定”之上的“創(chuàng)新”。

就創(chuàng)新的積極功能而言，創(chuàng)新促進(jìn)了組織學(xué)習(xí)。當(dāng)目標(biāo)指向社會(huì)管理制度的“創(chuàng)新”，作為發(fā)展中國(guó)家的中國(guó)顯然需要更多的組織學(xué)習(xí)。西方發(fā)達(dá)國(guó)家的政府改革實(shí)踐，亞洲的香港政府、新加坡政府，都成為地方政府學(xué)習(xí)的標(biāo)桿。模仿與改造域外經(jīng)驗(yàn)、制度和理念成為創(chuàng)新得以實(shí)現(xiàn)的主要方式。實(shí)際上，通過(guò)組織學(xué)習(xí)進(jìn)行的社會(huì)創(chuàng)新，是一種相對(duì)低成本與潛在高收益的理性選擇。同時(shí)，環(huán)境動(dòng)態(tài)性的變化加強(qiáng)了組織學(xué)習(xí)對(duì)于組織競(jìng)爭(zhēng)的作用，組織學(xué)習(xí)帶來(lái)的組織創(chuàng)新提升了組織的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)(Hurley & Hult,1998)。可見(jiàn)，指向創(chuàng)新的競(jìng)爭(zhēng)促進(jìn)了地方政府“學(xué)習(xí)型組織”的形成與發(fā)展，同時(shí)提高了適應(yīng)環(huán)境的能力，而這種適應(yīng)能力對(duì)于處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期的地方政府尤為重要。畢竟，創(chuàng)新手段并非都是首創(chuàng)，而是考察和學(xué)習(xí)其他地區(qū)經(jīng)驗(yàn)和做法的結(jié)果(吳建南等，2007)，組織學(xué)習(xí)會(huì)提升組織績(jī)效已為不少研究所證實(shí)。

政績(jī)競(jìng)爭(zhēng)中的“創(chuàng)新”盡管存在追求形式創(chuàng)新、概念創(chuàng)新的負(fù)面作用，但本文所述的創(chuàng)新實(shí)踐，在一定程度上使公共財(cái)政結(jié)構(gòu)發(fā)生了轉(zhuǎn)變，社會(huì)發(fā)展投入在整個(gè)預(yù)算中的比重加大，而公共服務(wù)提供的方式也向著與民間組織建立合作伙伴關(guān)系轉(zhuǎn)變，并且在社會(huì)管理決策科學(xué)化問(wèn)題上引入了更多決策聽(tīng)證、公示與責(zé)任追究的制度，最為關(guān)鍵的是，政府職能在社會(huì)管理領(lǐng)域開(kāi)始逐步退出并重新定位(周紅云，2013)。因而，社會(huì)管理體制的創(chuàng)新，也被認(rèn)為是提高民主化水平、政府績(jī)效與政治合法性和推動(dòng)社會(huì)善治與政治進(jìn)步的重要?jiǎng)恿υ春屯黄瓶?陳家喜、汪永成，2013)。

四、 結(jié)語(yǔ)：促進(jìn)為創(chuàng)新而競(jìng)爭(zhēng)的制度化

改革開(kāi)放讓地方政府在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的競(jìng)爭(zhēng)中扮演了重要角色。民眾對(duì)生活改善的迫切需求與GDP導(dǎo)向的政績(jī)考核機(jī)制，促成了地方政府之間激烈的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)。30年的地方經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)忽視了社會(huì)領(lǐng)域的需要，帶來(lái)了轉(zhuǎn)型陣痛。中央密集出臺(tái)引領(lǐng)社會(huì)創(chuàng)新的政策，地方直接遭遇社會(huì)治理的挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)的“政府企業(yè)家”模式難以為繼，地方政府紛紛謀求社會(huì)創(chuàng)新。增長(zhǎng)競(jìng)爭(zhēng)無(wú)法解釋地方政府諸多社會(huì)工程的行為，因此，我們提出“為創(chuàng)新而競(jìng)爭(zhēng)”的解釋框架以解讀地方政府行為的這些新趨向。

“為創(chuàng)新而競(jìng)爭(zhēng)”，可以解釋地方政府從追逐經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)到注重社會(huì)創(chuàng)新的行為局部變化。雖然創(chuàng)新行為的研究很難得到跨越組織類型的普適性結(jié)論，但對(duì)這一問(wèn)題的關(guān)注豐富了政府間競(jìng)爭(zhēng)理論微觀層面的探討，提供了不同于“為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)”的解釋框架。這一努力還將在理論上豐富地方政府競(jìng)爭(zhēng)的研究?jī)?nèi)容與范疇。蒂伯特模型指出，居民“用腳投票”給轄區(qū)政府帶來(lái)硬約束，促使各轄區(qū)政府展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，從而提供更具吸引力的公共服務(wù)(Tiebout，1956)。與民選國(guó)家地方政府競(jìng)爭(zhēng)有所不同的是，集權(quán)體制下的官員并非“用腳投票”產(chǎn)生，更多地憑借上級(jí)的考核與任命，這樣的競(jìng)爭(zhēng)指向的更可能是前文所述的“晉升”。圍繞“社會(huì)創(chuàng)新”晉升競(jìng)爭(zhēng)其產(chǎn)生和漸成趨勢(shì)，實(shí)際上將促進(jìn)中國(guó)地方政府競(jìng)爭(zhēng)向“用腳投票”的基于公共利益競(jìng)爭(zhēng)的轉(zhuǎn)向，同時(shí)說(shuō)明中央政府與執(zhí)政者在提拔官員思路上的轉(zhuǎn)變與激勵(lì)策略已經(jīng)開(kāi)始產(chǎn)生影響。因此，如何使得這種“創(chuàng)新”競(jìng)爭(zhēng)走向可持續(xù)，走向制度化，以防止“創(chuàng)新”舉措“人存政舉、人亡政息”，值得進(jìn)一步深入探討。中央政府應(yīng)該為這樣的“社會(huì)創(chuàng)新”競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造良好的激勵(lì)環(huán)境，給予相應(yīng)的制度安排，明確競(jìng)爭(zhēng)考核指標(biāo)，提供相應(yīng)的晉升渠道，即促使“為創(chuàng)新而競(jìng)爭(zhēng)”的制度化。當(dāng)然，創(chuàng)新行為與晉升的關(guān)聯(lián)還需要經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)的驗(yàn)證，但我們的企圖在于分析轉(zhuǎn)型時(shí)期地方政府應(yīng)對(duì)變化環(huán)境時(shí)的策略調(diào)整與預(yù)期的發(fā)展方向，展現(xiàn)地方政府行為的多樣性。

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Under the authoritarian political system, the central government relies on fiscal decentralization and “political tournament” to motivate the local governments to compete for economic and political interests. It is GDP-oriented view of achievements and “achievement-promotion” incentive model that can explain the reasons why local governments are interested in business and investment, and why they manipulate the land and urbanization to accelerate economic growth. However, it is hard to explain why the local governments are eager to become reform pilot and why they frequently take initiative to reforms and consequently cut their own interests. It can’t explain why would local governments spend more money rather than put money into livelihood projects (accounted for 60%-70% of local public expenditure). And why local governments actively carry out risky social innovation.

If the “achievement-promotion” logic is unchanged, the only explanation is that “achievements” changed. Preliminary analysis shows, competitive situation of local government is different from the previous: With the further market-oriented reforms, the central government continued to through reform and institutional innovation to solve social problems those brought by economic reform, “reform” evolved from means of effective governance to policies “target” itself; with government economic development space narrowing, cost increases. The advantage of GDP-oriented competition mechanism reduced greatly. Local governments need to find a new point of “achievements” growth, “social innovation” become the first choice for local governments as key tasks, “political entrepreneurs” keen “organizational change”.

This research selected an official social innovation sector of a county in L district which is one of the reform pilot as the research object, to obtain experience data through participant observation and in-depth interviews also collect official policy texts and relative literature to analyze the county government innovation behavior. The research tries to answer: What has changed of the local governments competing objectives and restrictive condition? How “innovation” competitive mechanism happened? What innovative strategies taken and what the type of innovation? What the institutional logic behind innovation behavior? What is the impact on the governance structure and public policy is likely to bring?

It is reasonably expected in this research based on the collected facts and data: to form an explanatory framework of “social innovation” behavior of local government from the perspective of local government competition.

The conclusions of this paper are as follows: since the reform and opening up, the central government has, through the “championship” design of economic and political, stimulated competition in the local government on economic interests and political interests. In the competition around the “growth”, the local government serves as a “political entrepreneur”, and constantly seeks to maximize the regional GDP. With the adjustment of changes in national and social relations and the policy of the central government, the competitive landscape of local governments is greatly changed. “Growth” competition for local governments to get economic benefits of space is increasingly narrow. In order to obtain the relative competitive advantage, the local government began to compete for “social innovation”. The choice of “social innovation” competition is due to the structure change, and the system pressure and the performance evaluation index changes. Around the “Innovation” competition may be able to promote local government has turned to the competition based on public interest; enter a good governance and competitive track. Key words:local government; competition mechanism; government behavior; social innovation; institution logic

■責(zé)任編輯：葉娟麗

Competition for Innovation: A New Competitive Mechanism of Local Governments

HeYanling&LiNi(Sun Yat-sen University)Abstract:It is proposed in this paper that “social innovation” has become a new competitive mechanism among local governments in China.

10.14086/j.cnki.wujss.2017.01.010

D035

A

1672-7320(2017)01-0087-10

2016-06-01

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大招標(biāo)項(xiàng)目(13&ZD041);廣州人文社科重點(diǎn)研究基地資助項(xiàng)目

■作者地址：何艷玲,中山大學(xué)中國(guó)公共管理研究中心;廣東 廣州 510275。Email:2006hyl@163.com。 李 妮，中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院。