李佳穎

（益陽市社會主義學院，湖南益陽 413000）

協(xié)商民主的實現(xiàn)形式研究

李佳穎

（益陽市社會主義學院，湖南益陽 413000）

當前我國的協(xié)商民主至少包括七大平臺，每一平臺下都有多種有意義的協(xié)商形式。雖然實踐取得了一定的成就，但是反思這些協(xié)商形式的現(xiàn)實運行，可以發(fā)現(xiàn)仍然存在著一些問題，例如形式主義、推廣范圍有限、協(xié)商效果參差不齊等，而這些問題都是深植于當前的政治生活之中，受觀念因素、地位因素和制度因素等影響。解決這些問題可以從協(xié)商文化、協(xié)商能力和協(xié)商制度三個方面著手，更進一步推動我國協(xié)商民主實現(xiàn)形式的不斷完善。

協(xié)商民主；實現(xiàn)形式；類型

協(xié)商民主的基本含義是指各協(xié)商主體通過充分、民主、平等、真誠的對話、討論達成一致，共同參與公共決策和國家治理，從而最大程度地縮小政治差異、減少政治沖突、增進政治共識、凝聚政治合力。[1]協(xié)商民主對于發(fā)展中國特色社會主義政治具有十分重要的現(xiàn)實價值，在當前中國進行治理轉(zhuǎn)型的過程中，我們要善于借助協(xié)商民主這種治理形式，以公共利益為導向，有效地規(guī)范政府的治理行為，并推動多元治理主體之間的互動合作，以實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化。

一、當前我國協(xié)商民主的實現(xiàn)形式

我國的協(xié)商民主發(fā)源于政治實踐，也體現(xiàn)在政治實踐之中。建國之初，我國的協(xié)商民主的實現(xiàn)形式較為單一，以人民政協(xié)為主要協(xié)商平臺，形式也以座談會為主。隨著中國特色社會主義政治實踐的不斷深入和發(fā)展，我國協(xié)商民主的實現(xiàn)形式更為豐富，協(xié)商渠道也更為多元。習近平在政協(xié)成立65周年大會上強調(diào)“人民群眾是社會主義協(xié)商民主的重點”，并明確要求在黨的領導下，以經(jīng)濟社會發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題為內(nèi)容，在全社會開展廣泛協(xié)商，堅持協(xié)商于決策之前和決策實施之中[2]，這就說明我國協(xié)商民主已經(jīng)從政治領域擴展到了社會領域?？偟膩碚f，當前我國的協(xié)商民主至少包括七大平臺，每一平臺下都有多種有意義的協(xié)商形式。

（一）政黨之間的協(xié)商民主

這里談論的是中國共產(chǎn)黨直接同黨外代表人士進行協(xié)商，即黨際協(xié)商民主。就已有做法來看，政黨之間的協(xié)商民主主要有以下幾種協(xié)商形式：第一，民主協(xié)商會。主要指的是中共中央針對即將提出的大政方針邀請各民主黨派主要負責人和無黨派的代表人士舉行協(xié)商。第二，黨際座談會。中共中央向黨外人士傳達一些重要文件和精神，就經(jīng)濟社會發(fā)展中的重大問題向他們征求意見。第三，情況通報會。在涉及到中共黨內(nèi)重要人事安排、黨內(nèi)重大政治事項等問題時，中共中央向各民主黨派的主要領導人進行情況通報，并聽取民主黨派、無黨派人士的政策性意見。第四，黨際代表人士的談心活動。指中國共產(chǎn)黨的主要領導人不定期地邀請黨外代表人士舉行小范圍、高層次的談心會議。第五，民主黨派人士以書面形式向中共中央及其領導人提出建議。此外，民主黨派成員通過擔任“一府兩院”的領導職務，就能以國家機關成員與民主黨派成員的雙重身份進行參政議政，這也是發(fā)展黨際協(xié)商民主的一項重要內(nèi)容。

（二）人民政協(xié)的協(xié)商民主

中國共產(chǎn)黨借助人民政協(xié)這一平臺同黨外代表人士的協(xié)商，我們將之統(tǒng)稱為人民政協(xié)協(xié)商。第一，傳統(tǒng)的協(xié)商形式有政協(xié)全體會議、主席會議、常委會議、常委專題座談會、秘書長會議、各專門委員會會議、內(nèi)部協(xié)商座談會等，都是就群眾關心的熱點難點問題在決策之前和決策執(zhí)行過程中進行協(xié)商。第二，拓展的協(xié)商形式有專題協(xié)商、屆別協(xié)商、對口協(xié)商、提案辦理協(xié)商四種。專題協(xié)商指的是政協(xié)委員圍繞著某一專題，在深入調(diào)查研究的基礎上與黨政機關相關負責人進行面對面的平等對話。界別協(xié)商是指人民政協(xié)組織的不同界別代表人士進行的協(xié)商。對口協(xié)商則是指的是相同或相近行業(yè)、部門之間進行的協(xié)商。提案辦理協(xié)商是由政協(xié)提案的提出者、辦理者和政協(xié)提案工作單位三方專就提案辦理落實進行的協(xié)商。

此外，全國政協(xié)和各地方政協(xié)還充分利用現(xiàn)代技術手段，探索開辟了網(wǎng)上提案、網(wǎng)上議政、網(wǎng)上論壇等網(wǎng)絡協(xié)商民主實現(xiàn)形式，通過這種靈活開放的形式，人民政協(xié)的政治協(xié)商工作能得到更好的推進。

（三）人大工作的協(xié)商民主

人民代表大會是我國的政權組織，履行的主要職責是民主選舉，但其工作職能之一的立法和修改法律過程中都體現(xiàn)出協(xié)商民主因素。無論是立法起草階段還是立法審議階段，人大及其常委會都非常注重廣泛征集并匯總民意，并對各種不同意見進行理性地權衡、比較，最后通過協(xié)商的方法來解決爭議。第一，人大立法過程中主要的協(xié)商民主實現(xiàn)形式有座談會、專題討論會、聽證會、將法律法規(guī)草案刊登在媒體上公開征求社會公眾意見、專家咨詢、專項書面征求政協(xié)等有關部門意見、網(wǎng)上互動平臺、問卷調(diào)查等等。其中作為協(xié)商民主重要形式之一的“立法聽證”也逐漸成為了我國立法過程中的重要程序，越來越多的機構建立立法聽證制度，通過各種渠道包括互聯(lián)網(wǎng)征求社會各界的建議，盡可能地提高立法質(zhì)量。第二，人大代表聯(lián)系群眾機制，主要形式有人大旁聽（人大會議甚至常委會會議等）制度、人大主任接待日、人大代表聯(lián)絡區(qū)、人大代表聯(lián)絡站、人大信息網(wǎng)、人大信箱建立、代表述職、評議制度等等。

（四）政府決策的協(xié)商民主

隨著我國行政體制改革的深化，我國越來越多的政府部門于決策之前和決策執(zhí)行之中不再單純地依賴于行政機關內(nèi)部的決定，而是開始結合協(xié)商民主的做法廣泛了解社會公眾的意愿，不斷推動政府決策的公開化、民主化進程。其中，政府于決策之前和決策執(zhí)行之中所召開的各種聽證會，由于它比較注重讓各方的利益主體自由參與討論，并在此基礎上達成共識，因此它是一種極有代表性的協(xié)商民主形式。

除此之外還有兩種主要形式，一是協(xié)商會議，二是網(wǎng)絡協(xié)商。協(xié)商會議是政府官員、專家學者以及社會組織和企業(yè)負責人聚集在一起，在輕松開放的氣氛下進行集體討論，以達成共識、解決問題。網(wǎng)絡協(xié)商則是在網(wǎng)絡上通過博客、微博等官方媒體、社區(qū)媒體、自媒體，就涉及經(jīng)濟社會發(fā)展重大問題、重大公共利益或重大民生的決策議題進行廣泛充分的辯論交鋒，尋求各方的利益平衡點，由此來制定公共政策。

（五）基層社會的協(xié)商民主

協(xié)商民主在我國基層的發(fā)展是一個從無到有，逐步完善的過程，在豐富的實踐過程中形成了許多有意義的協(xié)商形式。第一，民主懇談會。這是浙江溫嶺市開創(chuàng)的一種新型的基層治理模式，經(jīng)過多年的實踐和發(fā)展，民主懇談會已經(jīng)逐步成為政府與普通群眾之間的一種協(xié)商對話機制，發(fā)展成為基層自治的重要平臺。第二，居（村）民會議。在我國農(nóng)村和城市社區(qū)，村民和居民會議是基層協(xié)商民主實踐的重要形式之一。第三，工資協(xié)商制度和勞動關系懇談會制度。目前我國基層企事業(yè)單位的協(xié)商民主實踐主要有工資協(xié)商制度和勞動關系懇談會制度。工資協(xié)商制度是企業(yè)與職工一方進行集體協(xié)商或與工會和職工個人進行協(xié)商，以此建立合理的工資調(diào)整機制。勞動關系懇談會制度是工會組織邀請了職工代表、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)代表、政府相關工作人員等召開的民主懇談會，目的是做好企業(yè)勞動關系爭議調(diào)解工作。

（六）人民團體的協(xié)商民主

人民團體上承黨和政府下接群眾，是黨和政府聯(lián)系人民群眾的橋梁和紐帶，在這里主要是指加入政協(xié)的八個團體。這一平臺的協(xié)商民主形式主要包括三個方面。第一，通過人大代表、政協(xié)委員提出議案和提案。對于涉及相關群體利益的問題，各人民團體通過本團體的人大代表和政協(xié)委員，或協(xié)助其他人大代表和政協(xié)委員進行調(diào)研或者提案。第二，與政府相關部門協(xié)商解決問題。人民團體一般通過召開聯(lián)席會議、座談會、請示匯報等方式與黨委政府聯(lián)系與溝通，協(xié)商解決問題。第三，直接聯(lián)系群眾機制，一般來說，召開代表會議和組織群眾召開座談會是比較普遍采用的形式。

（七）社會組織的協(xié)商民主

在我國，社會組織還處在成長階段，相應的社會組織協(xié)商民主建設雖然有所實踐，但還是個新的領域。第一，成立行業(yè)協(xié)會，制定行業(yè)規(guī)范。以這種方式來進行行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、行業(yè)工資分配制度、行業(yè)勞動定額、行業(yè)最低工資標準等方面的協(xié)商，化解相關利益矛盾，有條件的還可以成立國際性聯(lián)合組織。第二，主要以座談會、提案、匯報的方式向黨委政府、人大、政協(xié)等機關反映意見建議。第三，以人民團體為平臺與黨委政府、人大、政協(xié)溝通協(xié)商。

二、對當前我國協(xié)商民主實現(xiàn)形式的思考

（一）當前我國協(xié)商民主的實現(xiàn)形式發(fā)展所取得的經(jīng)驗

1978年以來，隨著我國政治實踐的不斷深入，對中國特色協(xié)商民主的理解也越來越深刻，我國不同領域、不同層面的協(xié)商民主實踐都獲得了突破性的發(fā)展，從最根本層面來說，我們可以得出以下兩條基本經(jīng)驗。

1.堅持中國共產(chǎn)黨的權威領導。某些發(fā)展中國家照搬西方民主制度卻失敗的案例提醒我們，在沒有一個成熟的公民社會的條件下，如果缺乏一個強有力的權威進行引導，那么民主的運用只會導致政治的混亂與失控，在我國，這一權威核心便是共產(chǎn)黨。我國協(xié)商民主的發(fā)展需要共產(chǎn)黨的正確領導，其發(fā)展成果也多虧了共產(chǎn)黨的正確領導。這是因為，其一，中國共產(chǎn)黨具有強大的動員力、凝聚力與影響力，能為協(xié)商民主的發(fā)展提供必要的權威[3]，避免協(xié)商民主沒完沒了的討論，促使一定程度的共識盡快形成，確保協(xié)商民主的高效性。其二，中國共產(chǎn)黨掌握著巨大的政治資源和組織資源，不僅創(chuàng)造了一個安定、團結的政治局面和社會環(huán)境，而且為協(xié)商民主的發(fā)展提供了重要的政治基礎和組織保障。

2.保持協(xié)商形式的不斷創(chuàng)新。由于打破既有的權力結構會增加改革阻力以及政治風險，并且受固有政治生活習慣的影響[4]，所以協(xié)商民主實現(xiàn)形式日趨定型，一般而言創(chuàng)新難度很大。但是近些年來，我國各地探索出許多類型的協(xié)商民主形式，基本都是在既有框架內(nèi)的創(chuàng)新，它們沒有打破原有的權力結構引起利益矛盾，但又調(diào)整了一定的政治生活習慣，并且在實踐過程中不斷進行調(diào)試來適應現(xiàn)實情況。在這些創(chuàng)新的協(xié)商民主形式中，以浙江溫嶺的民主懇談會影響最大。民主懇談會起源于1999年溫嶺開展的農(nóng)村現(xiàn)代化教育活動，它在創(chuàng)建之初并不被視為一種新型的民主形式，而是被視為基層思想政治工作的一個新載體。隨著活動的不斷深入，溫嶺市的有關領導發(fā)現(xiàn)這是原創(chuàng)性的基層民主形式，并通過將協(xié)商民主的理論和技術嵌入到既有的結構之中，便使之成為協(xié)商民主的具有代表性的實踐形式之一。因此，協(xié)商形式的不斷創(chuàng)新才保證了協(xié)商實踐的發(fā)展。

（二）當前我國協(xié)商民主的實現(xiàn)形式中存在的主要問題

首先，存在形式主義的問題。有時候協(xié)商實踐會失去民主性質(zhì)，成為走過場和作秀。首先，當協(xié)商會議是由政府主導時，這就依賴相關領導者的民主素養(yǎng)高低。有些領導者在已經(jīng)預定好協(xié)商結果的情況下召開協(xié)商會議，暗中安排好參與協(xié)商人員，讓協(xié)商過程成為一場作秀。其次，當協(xié)商中各方的地位和能力相差懸殊時，政治精英或者先富群體可以利用各種資源操縱協(xié)商過程，大多數(shù)弱勢群體由于能力和資源匱乏而只能被操縱。

其次，推廣范圍有限。一次協(xié)商會議或者聽證會需要耗費不少的財力、人力和物力，就連最基層的村級議事會召開一次也需要上萬元，所以對于經(jīng)濟欠發(fā)達的地區(qū)來說，為了減輕財政負擔，會找各種理由來避免召開協(xié)商會議或者聽證會，這就導致某些協(xié)商形式難以全面推廣。

第三，協(xié)商成效參差不齊。協(xié)商實踐對于協(xié)商主體的素質(zhì)能力要求比較高，當協(xié)商主體的能力不足時，就難以達成理想的協(xié)商成效。因而同一種形式的協(xié)商活動有時成效顯著，有時又不夠理想。

（三）制約協(xié)商民主的實現(xiàn)形式發(fā)展的若干原因分析

1.觀念因素。人們面對涉及自己利益的公共問題，是否會選擇協(xié)商的方式來維護自身合法權益，這在很大程度上取決于他們的協(xié)商理念。協(xié)商民主是在公民理性參與的前提下，通過充分溝通、協(xié)商，尋求共識的過程，因此公民的理性參與就顯得格外重要。然而在當今中國，并沒有培育出一定水準的公民精神。很多人對于主動的政治參與逐漸冷淡甚至回避，更多的則是基于動員、說服的被動參與。政治參與于是成為了一種走過場的形式，無法達到預期的目的。

除了普通群眾，一部分領導干部也缺乏協(xié)商民主觀念。受官本位思想影響，他們或嫌召開協(xié)商會議太麻煩，或習慣于個人專斷，或擔心協(xié)商結果會與政府意見相左，或認為自己的升遷主要靠的是上級領導而不是普通民眾，因此不愿與普通民眾坐下來進行協(xié)商討論。

2.地位因素。平等是協(xié)商民主的前提條件，只有每個參與者都有機會和能力進行平等交流，才能確保協(xié)商民主順利運轉(zhuǎn)。然而在現(xiàn)實協(xié)商活動中，協(xié)商主體總是存在一定程度的不平等，優(yōu)勢方或者占有的資源更多，或者受教育程度更高，因而協(xié)商能力更強，而劣勢方缺乏必要的協(xié)商能力，只能被動參與協(xié)商活動。

3.制度因素。一是制度本身不健全。對于何種情況下應采取何種協(xié)商形式，采取某種協(xié)商形式又該有哪些詳細說明和限制，這些當下中央和地方文件仍規(guī)定得過于籠統(tǒng)，在現(xiàn)實操作中具有很大的隨意性。二是程序不夠規(guī)范。這是所有實現(xiàn)形式都存在的問題，就連最為成熟的協(xié)商會議形式也存在程序不規(guī)范的問題。例如，在協(xié)商議題提出環(huán)節(jié)，協(xié)商議題由誰提出、在什么時間提出、協(xié)商議題提出之后又該在多久時間內(nèi)經(jīng)哪些部門討論后才能確定為正式協(xié)商議題，這尚未得到詳細規(guī)定。在正式協(xié)商議題確定之后也就是協(xié)商會議準備環(huán)節(jié)，由誰來對協(xié)商議題進行通報、提前多長時間通報、采取何種方式通報，這也不明確。在協(xié)商會議開展環(huán)節(jié)，如何保持主持人的中立立場、如何確保與會各方代表有公平的發(fā)言機會、如何降低協(xié)商成本并提高協(xié)商效率，這些都沒有得到具體規(guī)定。而在協(xié)商結果落實環(huán)節(jié)，對于由誰來落實協(xié)商結果、如何落實、協(xié)商主體在協(xié)商結果落實過程中又該起到什么樣的監(jiān)督作用。

三、協(xié)商民主實現(xiàn)形式的完善路徑

協(xié)商民主實現(xiàn)形式實際上解決的是如何協(xié)商的問題，如果協(xié)商形式不夠有效，那么必然會影響到協(xié)商結果，所以完善協(xié)商民主的實現(xiàn)形式具有十分重要的意義。根據(jù)上文的論述，可以看出各個協(xié)商渠道都有著豐富的協(xié)商形式，并取得了一定的成效，但在現(xiàn)實中又還存在著一定的問題，這些問題的原因根植于當前的政治生活之中。因此，完善協(xié)商民主實現(xiàn)形式有以下三條路徑。

（一）協(xié)商文化的塑造

作為一種政治主觀因素，文化觀念實際上發(fā)揮著十分重要的作用，它通過影響協(xié)商主體來影響著協(xié)商活動的實際運行，因此，良好的協(xié)商文化是中國特色協(xié)商民主的前提和基礎。首先，應承認多元文化激蕩和利益沖突的廣泛性和必然性，通過理性的、包容的、相互尊重的和開放的對話和協(xié)商來最終尋求共識。[5]其次，應摒棄當下政治生活中盛行的官僚主義文化，在工作中實行群眾路線，一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去，把黨的正確主張變成群眾的自覺行動。最后，應大力發(fā)展參與性政治文化，改變消極、順從的政治態(tài)度，鼓勵公民積極參與政治、建言獻策、各抒己見。

（二）協(xié)商能力的培養(yǎng)

協(xié)商形式在現(xiàn)實操作中能否取得實效很大程度上取決于協(xié)商主體的協(xié)商能力。當前，協(xié)商主體的協(xié)商能力參差不齊，對于政策的認知程度、把握程度不一，語言表達能力和提出建議的能力差距懸殊，不利于協(xié)商民主的運行。針對這種狀況，應因地制宜、因人制宜，結合各地、各階層、各界別的實際差異，采取相應措施來培養(yǎng)協(xié)商主體的民主素質(zhì)，加強教育工作，包括國情黨情的教育、國際形勢的教育、政治參與能力的教育等。在教育過程中，還應注重分階段、分步驟、分層次進行，使得教育工作循序漸進，使協(xié)商主體在潛移默化中提高協(xié)商能力和協(xié)商熱情。此外，還應積極為協(xié)商主體創(chuàng)造協(xié)商機會，在協(xié)商過程中鼓勵他們敢想、敢做、敢言，在協(xié)商實踐中提升協(xié)商主體的協(xié)商能力。

（三）協(xié)商制度的完善

要大力推進我國的協(xié)商民主制度化、規(guī)范化、程序化，尤其在基層協(xié)商層面更應該加強制度建設，避免某些單位和個人只從自身利益出發(fā)，出現(xiàn)“想?yún)f(xié)商就協(xié)商，不想?yún)f(xié)商就不協(xié)商”“非理性協(xié)商”“權力壓倒一切”等不正?，F(xiàn)象，使得協(xié)商過程存在主觀性和隨意性。首先，健全人民政協(xié)的政治協(xié)商制度，充分發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主的重要渠道作用，以人民政協(xié)政治協(xié)商制度的完善帶動其他領域協(xié)商民主制度的完善；其次，健全人大工作中的協(xié)商民主制度，充分發(fā)揮協(xié)商民主的優(yōu)勢，把選舉民主的發(fā)展建立在平等協(xié)商、充分討論的基礎之上；再次，健全政府決策中的協(xié)商民主制度，圍繞著決策前、決策中、決策后這三個相互銜接的環(huán)節(jié)形成一整套科學合理的制度構造，從而切實解決好為何協(xié)商、協(xié)商什么、與誰協(xié)商、何時協(xié)商、如何協(xié)商、協(xié)商成果如何運用等問題，使協(xié)商在政府決策中的作用得以真正體現(xiàn)；最后，健全基層的協(xié)商民主制度，一方面要采取典型示范與大范圍推廣應用相結合的辦法，讓其他地方積極學習典型樣本的好經(jīng)驗、好做法；另一方面則要鼓勵各地堅持因地制宜的原則，加強對該地區(qū)的協(xié)商民主制度進行創(chuàng)新性實踐探索。

隨著我國社會轉(zhuǎn)型，更多的治理難題將會浮出水面，發(fā)展社會主義協(xié)商民主的目的就在于匯聚各階層人民和群體的智慧與力量去解決這些難題。通過對已有經(jīng)驗的總結，可以發(fā)現(xiàn)協(xié)商民主至少有黨際協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、基層協(xié)商、人民團體和社會組織協(xié)商七大平臺，每一平臺下又包含著多種有意義的實現(xiàn)形式，既有自上而下的座談會、聽證會等，也有自下而上的提案、網(wǎng)上建議等，可以說這是我國社會主義協(xié)商民主的重要發(fā)展成果。但是每一種實現(xiàn)形式在現(xiàn)實運行中又或多或少地存在著一些問題，從根本上解決問題的途徑還在于協(xié)商文化的塑造、協(xié)商能力的培養(yǎng)和協(xié)商制度的完善?？偟膩碚f，我國社會主義協(xié)商民主的發(fā)展處于良好態(tài)勢之中，隨著政治實踐的不斷發(fā)展和政治理論的不斷深入，協(xié)商民主的實現(xiàn)形式也在不斷地豐富和創(chuàng)新之中，我們應該在總結經(jīng)驗的基礎上繼續(xù)前行，完善協(xié)商民主的實現(xiàn)形式，推動社會主義協(xié)商民主的制度化、規(guī)范化、程序化發(fā)展。

[1]包心鑒.社會主義協(xié)商民主是我國人民民主的重要形式[J].理論參考,2014,(4):38-40.

[2]習近平.在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立65周年大會上的講話[EB/OL].中國政協(xié)網(wǎng),2014-09-22.

[3]凌銳燕.國家治理現(xiàn)代化進程中的協(xié)商民主問題研究[D].中共中央黨校博士學位論文,2015.

[4]景躍進,張小勁,余遜達.理解中國政治—關鍵詞的方法[M].北京:中國社會科學出版社,2012:93.

[5]陳剩勇,何包鋼.協(xié)商民主的發(fā)展[M].北京:中國社會科學出版社,2006:89.

（責任編輯：許燁）

10.3969/j.issn.1009-2293.2017.03.012

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1009-2293（2017）03-0046-05

李佳穎，益陽市社會主義學院講師。