劉丹丹

(首都師范大學(xué) 政法學(xué)院， 北京 100089)

試論京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略視閾下的教育協(xié)同發(fā)展

劉丹丹

(首都師范大學(xué) 政法學(xué)院， 北京 100089)

2015年4月30日，中共中央政治局通過《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，將京津冀協(xié)同發(fā)展上升為重大國家戰(zhàn)略。教育作為在社會發(fā)展中起基礎(chǔ)性、決定性、先導(dǎo)性作用的因素，教育的協(xié)同發(fā)展必然成為京津冀協(xié)同發(fā)展的一項重要內(nèi)容。但在戰(zhàn)略推進過程中，京津冀教育協(xié)同發(fā)展面臨著地區(qū)經(jīng)濟二元結(jié)構(gòu)、行政壁壘障礙、體制機制缺位、資源缺乏共享等問題。對此，需要從宏觀層面、中觀層面、微觀層面三個角度入手作出突破，以期更好地促進京津冀區(qū)域內(nèi)教育的協(xié)同發(fā)展。

京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略； 教育； 協(xié)同發(fā)展

教育在社會發(fā)展中起基礎(chǔ)性、決定性作用，為社會發(fā)展提供著強大的智力支持和人才支撐。習(xí)近平總書記指出：“教育公平是社會公平的重要前提，要不斷促進教育發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民，以教育公平促進社會公平正義?！盵1]李克強總理也多次強調(diào)，“要縮小城鄉(xiāng)和區(qū)域這兩個最大的差距，就必須首先要縮小教育差距、促進教育公平，這樣才能使發(fā)展更均衡，社會更和諧?！盵2]在全面推進京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的大背景下，教育協(xié)同發(fā)展必將成為這一重大國家戰(zhàn)略的重要內(nèi)容和鮮明特色。

一、關(guān)于推進京津冀教育協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略意義

(一)是京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的題中應(yīng)有之義和“十三五”規(guī)劃的必然要求

2010年，國務(wù)院常務(wù)會議審議通過《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要2010-2020》，明確指出教育公平是社會公平的基礎(chǔ)，要求必須合理配置教育資源，加快縮小區(qū)域教育差距，共同促進社會教育公平。2015年4月底，中共中央政治局通過的《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》中明確指出京津冀協(xié)同發(fā)展的目標(biāo)，即到2020年公共服務(wù)共建共享要取得積極成效，區(qū)域內(nèi)發(fā)展差距趨于縮小；到2030年公共服務(wù)水平趨于均衡。其中，教育作為社會公共服務(wù)的重要部分，教育的協(xié)同發(fā)展成為推進京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的題中應(yīng)有之義?！笆濉币?guī)劃綱要中也明確指出，要貫徹黨的教育方針，堅持教育優(yōu)先發(fā)展，推進教育現(xiàn)代化。為更好地推進京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略和“十三五”發(fā)展規(guī)劃，必須合理配置教育資源、促進區(qū)域間教育均衡協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，推進京津冀教育協(xié)同發(fā)展是重大國家戰(zhàn)略的主要內(nèi)容和“十三五”規(guī)劃的必然要求。

(二)是優(yōu)化區(qū)域發(fā)展布局和探索新型城鎮(zhèn)化的重要內(nèi)容

改革開放以來，我國東部地區(qū)迅速崛起了滬寧杭、京津冀等城市群，有力地促進了我國經(jīng)濟的迅速發(fā)展，成為我國國民經(jīng)濟發(fā)展的重要增長極。但是在部分區(qū)域內(nèi)仍然存在著各城市及地區(qū)發(fā)展不平衡的現(xiàn)象。就京津冀而言，北京作為首都，極大的占有資金、科技、人才等重要資源，充分促進了北京的發(fā)展，甚至出現(xiàn)了功能過度集中、開發(fā)過度的傾向。而處于同一區(qū)域內(nèi)的河北，在實際中卻存在“環(huán)京津貧困帶”這一與區(qū)域整體經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r不相適應(yīng)的現(xiàn)象。促進經(jīng)濟發(fā)展的重要因素之一是人才，而教育與人才緊密相關(guān)。京津冀區(qū)域想要優(yōu)化區(qū)域發(fā)展布局、探索新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，必須首先進行科學(xué)的城市定位，并不斷促進人才資源的合理流動。為此，京津冀教育協(xié)同發(fā)展不僅要解決疏解北京非首都功能這一“近憂”，更要服務(wù)于優(yōu)化區(qū)域發(fā)展布局和探索新型城鎮(zhèn)化這一“遠慮”，從而更好地服務(wù)于京津冀協(xié)同發(fā)展大局。

(三)是深化教育領(lǐng)域改革和構(gòu)建開放的教育體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

伴隨著“四個全面”戰(zhàn)略布局的不斷深化，就教育領(lǐng)域的綜合改革而言，改革目標(biāo)不斷明確，改革重點不斷突出。全面深化教育領(lǐng)域的綜合改革、全面依法治教、全面加強教育系統(tǒng)中黨的建設(shè)、全面推進教育現(xiàn)代化逐漸成為教育領(lǐng)域改革發(fā)展的鮮明主題。全面推進教育現(xiàn)代化的一個關(guān)鍵點就是要縮小教育差距，促進教育協(xié)同發(fā)展，構(gòu)建更加開放的教育體系。如何促進京津冀教育擺脫“區(qū)屬教育”的束縛，加快實現(xiàn)向“區(qū)域教育”的轉(zhuǎn)化，就成為深化教育領(lǐng)域改革和構(gòu)建開放的教育體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

(四)是打造“京津冀人力資源儲備庫”的有效途徑

據(jù)北京市統(tǒng)計局統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2015年12月，“北京市常住人口2170.5萬，其中，60歲及以上的人口占340.5萬，占北京市常住人口比重15.7%；65歲及以上人口共222.8萬，占北京市常住人口比重10.3%”[3]，兩項占比均大大超過了國際人口老齡化標(biāo)準(zhǔn)。這就意味著北京的勞動力市場缺口較大，需要大量勞動力，特別是高質(zhì)量的勞動力來促進首都的發(fā)展。河北擁有大量的剩余勞動力，成為北京人口流動和遷移的主要來源地。如何有效地提升河北地區(qū)的勞動力素質(zhì)與職業(yè)技術(shù)水平，將河北地區(qū)的人口數(shù)量優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為人口數(shù)量和質(zhì)量的雙重優(yōu)勢，成功打造“京津冀人力資源儲備帶”，亟須推動京津冀教育的協(xié)同發(fā)展。

二、推進京津冀教育協(xié)同發(fā)展面臨的問題與原因分析

(一)經(jīng)濟分化明顯，二元結(jié)構(gòu)障礙依然存在

京津冀三個地區(qū)，作為“兩市一省”的平行行政區(qū)劃，在經(jīng)濟發(fā)展水平上存在較大差距。據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2014年京津冀三地GDP總量達到66474.5億元，占全國的10.4%，是我國較大的經(jīng)濟核心區(qū)之一。雖然京津冀地區(qū)GDP總量位于全國前列，然而，三地經(jīng)濟發(fā)展并不平衡?！皬娜司鵊DP來看，2014年，北京、天津的人均GDP均超1.6萬美元，而河北僅6500美元左右，不足京津二市的1/2；從城鎮(zhèn)化率來看，京津冀三地城鎮(zhèn)化率分別為86.4%、82.3%和49.3%”[4]。這兩組數(shù)據(jù)直接反映出當(dāng)前京津冀三地在經(jīng)濟發(fā)展水平上仍存在著二元結(jié)構(gòu)障礙。經(jīng)濟的二元結(jié)構(gòu)障礙將直接導(dǎo)致京津冀教育的二元結(jié)構(gòu)問題。例如，從京津冀區(qū)域整體來看，“2014 年北京、天津和河北每百萬人擁有普通高校(機構(gòu))數(shù)分別為 4.14 所、3.29 所、1.57所”[5]，表明三地教育資源占有量落差大，尤其是河北與京津二市的差異較大，教育資源布局存在不均衡問題。在京津冀區(qū)域內(nèi)，三地經(jīng)濟分化較為明顯，二元結(jié)構(gòu)障礙突出，直接拉大了三地的教育水平差距，增加了京津冀教育協(xié)同發(fā)展的難度。

(二)行政壁壘突出，區(qū)域合作意識較為淡薄

京津冀區(qū)域包含著北京、天津、河北“兩市一省”三個平行行政區(qū)劃，各地的行政色彩較為濃厚，協(xié)調(diào)與合作的難度較大。而且北京、天津作為直轄市，三地的關(guān)系呈現(xiàn)出“京津冀三級階梯式”地位等級，這又對京津冀區(qū)域的平等交流與協(xié)同在無形中增加難度。此外，北京作為首都，首先需要考慮的是北京作為首都與全國的關(guān)系，即中央與地方的關(guān)系，而后才是與其所屬區(qū)域的關(guān)系，這使得在三地的協(xié)同發(fā)展中又包含著中央與地方“上下層級”的協(xié)同與發(fā)展，這使京津冀教育協(xié)同發(fā)展在整體利益協(xié)調(diào)上更加困難。京津冀三地各自為政產(chǎn)生的行政壁壘成為京津冀教育協(xié)同發(fā)展難以有效推進的重要原因之一。在這一背景下，即使三地存在相互合作的意愿，在實際推進過程中也難以有效達成。當(dāng)今京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要出臺已一年之久，區(qū)域內(nèi)部的合作意識已經(jīng)顯著增強，但是在具體的實施操作環(huán)節(jié)中，仍然存在著合作理念認同感不夠一致、合作目標(biāo)達成動力不足等問題。如何突破行政壁壘，從思想上確立區(qū)域整體協(xié)同發(fā)展觀念，成為京津冀教育協(xié)同發(fā)展面臨的一個重要問題。

(三)體制機制缺位，三地行動缺乏有效統(tǒng)籌

京津冀區(qū)域涉及兩個直轄市和一個省，尤其是在北京直轄市范圍內(nèi)還有中央部委及其下屬的若干單位。在這樣一個多元主體、較高規(guī)格的環(huán)境下推進教育協(xié)同發(fā)展，需要健全的體制機制作為保障。首先，京津冀教育協(xié)同發(fā)展缺乏高效的領(lǐng)導(dǎo)體制。京津冀地區(qū)教育資源的合理流動與整合、教育目標(biāo)的科學(xué)設(shè)計與實現(xiàn)都需要政府強有力的宏觀調(diào)控與完善的領(lǐng)導(dǎo)體制保障。而目前就京津冀地區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀而言，并沒有形成一個主管教育協(xié)同發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)部門或協(xié)調(diào)組織，這使得三地的教育協(xié)同發(fā)展難以順利推進。其次，京津冀教育協(xié)同發(fā)展缺少完善的協(xié)調(diào)與合作機制。當(dāng)前，北京部分高校在天津、河北建立分?；蛐^(qū)，促進了京津冀三地教育資源的流動與配置。但是就政策體制方面而言，仍然缺乏完善的協(xié)調(diào)與合作機制為京津冀教育的深入?yún)f(xié)同發(fā)展提供有力助推。最后，京津冀教育協(xié)同發(fā)展缺乏統(tǒng)一的監(jiān)督與評價機制。在京津冀教育協(xié)同發(fā)展推進的過程中，不可避免地會出現(xiàn)各種各樣的問題。如何防范教育協(xié)同發(fā)展過程中出現(xiàn)偏倚不公的問題，如何評價三地教育協(xié)同發(fā)展推進成效等，都需要統(tǒng)一的監(jiān)督與評價機制。諸如此類體制機制的缺位，導(dǎo)致京津冀教育協(xié)同發(fā)展的實踐難以向前推進。

(四)資源缺乏共享，人才培養(yǎng)特色不夠明顯

就全國而言，京津冀地區(qū)是我國的科技中心、人才中心、文化中心，具有濃厚的教育資源與優(yōu)越的教育政策優(yōu)勢。就京津冀區(qū)域內(nèi)部而言，教育資源配置差異較大。從形式上看，京津冀區(qū)域有各種形式的教育資源分享平臺、各種類型的教育資源共享模式。但是在實際運作過程中，各種資源互不兼容的問題仍然突出。從內(nèi)容上看，京津冀區(qū)域內(nèi)各學(xué)校、教育機構(gòu)的課程等資源較為封閉，先進的教育理念、教學(xué)方法等資源的整合難度大，且由于客觀條件制約也難以實現(xiàn)資源共享。此外，京津冀教育協(xié)同發(fā)展并不是增加學(xué)校數(shù)量與教育項目的增量改革，而是存量改革，即合理整合京津冀區(qū)域內(nèi)現(xiàn)有教育資源，在京津冀區(qū)域內(nèi)更好地配置教育資源，促進區(qū)域協(xié)同發(fā)展，這就涉及一個如何保證區(qū)域發(fā)展特色及人才培養(yǎng)特色的問題。京津冀教育協(xié)同發(fā)展不是同質(zhì)化發(fā)展，而是實現(xiàn)京津冀三地人才培養(yǎng)各具特色，以更好地促進京津冀攜手發(fā)展、互補發(fā)展、共贏發(fā)展，這也成為京津冀教育協(xié)同發(fā)展中的一個難點。

三、推進京津冀教育協(xié)同發(fā)展的對策與建議

(一)宏觀層面著手是前提

1.破除行政壁壘，形成“三地一盤棋”意識。在京津冀協(xié)同發(fā)展上升為重大國家戰(zhàn)略的背景下，要想實現(xiàn)京津冀教育協(xié)同發(fā)展，必須打破“一畝三分地”的地區(qū)導(dǎo)向思維，不斷淡化地區(qū)行政色彩，消除行政壁壘，樹立大局意識和整體觀念，將京津冀三地作為一盤休戚相關(guān)的棋局，把區(qū)域內(nèi)的教育視為一個整體，以長遠的目光、整體的觀念在三地平等對話的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌配置京津冀區(qū)域內(nèi)的教育資源，以實現(xiàn)教育資源的優(yōu)勢互補、高效共享。

2.加強頂層設(shè)計，明確各自定位與權(quán)責(zé)。由于京津冀教育協(xié)同發(fā)展涉及“兩市一省”的行政區(qū)劃及各自內(nèi)部諸多部門的溝通與合作，具有全局性、先導(dǎo)性、戰(zhàn)略性的頂層設(shè)計與規(guī)劃極為重要。科學(xué)合理的頂層設(shè)計與規(guī)劃將為京津冀教育協(xié)同發(fā)展有序推進提供重要指針。這一方面需要立足京津冀三地經(jīng)濟、文化、教育等發(fā)展現(xiàn)狀，在科學(xué)制定各個城市的發(fā)展目標(biāo)及未來發(fā)展方向的基礎(chǔ)上，合理制定京津冀三地教育發(fā)展目標(biāo)及發(fā)展方向；另一方面需要著眼于教育發(fā)展的自身規(guī)律與京津冀區(qū)域整體，注意提升京津冀區(qū)域整體的教育現(xiàn)代化水平與競爭力，制定出適合區(qū)域教育發(fā)展的整體規(guī)劃及相應(yīng)的各城市教育發(fā)展規(guī)劃細則，力求把京津冀教育協(xié)同發(fā)展打造成為我國教育體制改革和完善的先行示范區(qū)域。

(二)中觀層面推進是關(guān)鍵

1.深化體制機制改革，有效統(tǒng)籌區(qū)域教育發(fā)展。當(dāng)前，京津冀教育協(xié)同發(fā)展仍處于非制度化的階段，這使得三地在教育領(lǐng)域的協(xié)同發(fā)展缺乏組織制度保障。這就需要：第一，成立京津冀教育協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)委員會，負責(zé)京津冀教育領(lǐng)域相關(guān)問題的總體規(guī)劃、經(jīng)費投入、政策落實、監(jiān)督評價等，防止合作中出現(xiàn)由于三地各自追求自身利益最大化而忽視整體協(xié)同發(fā)展的問題。第二，完善京津冀教育協(xié)同發(fā)展的法律法規(guī)體系。京津冀教育協(xié)同發(fā)展現(xiàn)正處于起步階段，需要結(jié)合國家法律及區(qū)域發(fā)展規(guī)劃盡早制定出適合京津冀教育協(xié)同發(fā)展的法律法規(guī)，將各項方針、政策以法律形式確定下來，更好地使京津冀教育協(xié)同發(fā)展的推進有法可依、有章可循。

2.合理配置資源，實現(xiàn)資源全方位共享。教育資源的有效共享是推進京津冀教育協(xié)同發(fā)展的一個關(guān)鍵點，這就需要建立京津冀教育資源信息網(wǎng)和教育資源共享平臺。教育資源信息網(wǎng)借助于網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)和其他相關(guān)科技手段搜集、整合京津冀教育信息及資源，不斷將其數(shù)字化、信息化、系統(tǒng)化，通過教育資源共享平臺為京津冀各地區(qū)提供形式多樣、內(nèi)容豐富的教育資源。此外，需要建立政府與市場的雙驅(qū)動模式，一方面需要政府這只“看得見的手”對京津冀三地的教育資源進行必要的配置，為教育資源的合理流動提供政策支持、制度保障；另一方面需要市場這只“看不見的手”進行調(diào)節(jié)，充分調(diào)動各地政府、機構(gòu)、社會組織發(fā)揮自身優(yōu)勢，積極爭取配置資源并不斷提高資源利用效率，實現(xiàn)教育資源的全方位共享。

(三)微觀層面突破是重點

通常認為，教育可以分為基礎(chǔ)教育、高等教育、職業(yè)教育三個種類。京津冀教育協(xié)同發(fā)展在推進的過程中，面對不同的教育種類，會有不同的工作重點。

就基礎(chǔ)教育而言，京津冀三地諸多學(xué)校的教育理念不盡相同，在教育屬地管理的制度方面也存在差異。如北京市多數(shù)中小學(xué)校比較注重學(xué)生的個性發(fā)展與綜合素質(zhì)提升，而不是應(yīng)試能力，這與河北地區(qū)許多學(xué)校的教育理念和目標(biāo)存在沖突，也遭遇了許多學(xué)生家長的不滿。教育經(jīng)費的屬地化管理也使得北京、天津、河北三個地區(qū)的教育資金投入呈現(xiàn)出“三級階梯狀”的差異問題，進而使得三地基礎(chǔ)教育質(zhì)量存在差異。這就需要形成基礎(chǔ)教育資源共享的長效合作機制，不斷拓展京津冀三地在基礎(chǔ)教育教師培訓(xùn)、教育設(shè)施建設(shè)等方面的合作；需要開展基礎(chǔ)教育專項督導(dǎo)，合理配置三地財政投入，必要時允許民辦教育進入基礎(chǔ)教育領(lǐng)域，借助政府提供的有利條件促進京津冀基礎(chǔ)教育的協(xié)同發(fā)展。

就高等教育而言，積極促進京津冀三地高校通過建立分校、校際合作辦學(xué)等方式，形成京津冀高校人才培養(yǎng)新模式；積極開展產(chǎn)學(xué)研創(chuàng)新協(xié)同研究，三地高校在充分發(fā)揮各自優(yōu)勢的基礎(chǔ)上，積極尋找契合點，共同參與重大課題項目的攻關(guān)，并適時將研究成果付諸實踐，將課題或項目成果轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實意義上的生產(chǎn)力，不斷提升京津冀區(qū)域整體的科研水平與創(chuàng)新能力；加快京津冀聯(lián)合智庫建設(shè)，凝聚三地優(yōu)秀人才，組建高質(zhì)量研究機構(gòu)，建設(shè)重大項目研究智庫，形成跨區(qū)域合作與創(chuàng)新的示范。

就職業(yè)教育而言，需要優(yōu)化職業(yè)教育布局，努力實現(xiàn)職業(yè)人才培養(yǎng)與用人單位在地域上的分離。這需要明確京津冀產(chǎn)業(yè)發(fā)展所提出的人才需求，并根據(jù)這一需求建設(shè)職業(yè)教育體系，在響應(yīng)疏解北京非首都功能政策的號召下，積極調(diào)整區(qū)域職業(yè)教育布局，充分利用河北的土地資源，積極促進京津冀區(qū)域職業(yè)教育的發(fā)展，進而更好地促進京津冀整個教育領(lǐng)域的協(xié)同發(fā)展。

[1] 習(xí)近平.全面貫徹落實黨的教育方針，努力把我國基礎(chǔ)教育越辦越好[N].人民日報，2016-09-10(1).

[2] 李克強向1270萬中小學(xué)教師發(fā)出大禮包[EB/OL]. http://politics.people.com.cn/n/2015/0906/c1001-27549122.html.2015-09-06.

[3] 北京市統(tǒng)計局.全市年末常住人口[EB/OL].http://www.bjstats.gov.cn/tjsj/yjdsj/rk/2015/201603/t20160317_339143.html.2015-10-12.

[4] 北京官方首發(fā)京津冀三地數(shù)據(jù)：處于人口紅利期[EB/OL]. http://www.chinanews.com/cj/2015/07-09/7395737.shtml.2015-07-09.

[5] 魯繼通.京津冀基本公共服務(wù)均等化：癥結(jié)障礙與對策措施[J].地方財政研究.2015.(9)：70-75.

編輯：楊桂芳

2016-11-10

2016年度首都新農(nóng)村社會與文化建設(shè)研究中心項目“推進京津冀基本公共服務(wù)共建共享研究”

劉丹丹(1992—),女，首都師范大學(xué)政法學(xué)院碩士研究生。研究方向：馬克思主義中國化與當(dāng)代中國政治。