忻 懌

（中山大學(xué) 歷史學(xué)系，廣州 510275）

論冷戰(zhàn)時期美蒙建交與美國對外蒙古戰(zhàn)略

忻 懌

（中山大學(xué) 歷史學(xué)系，廣州 510275）

美國默許下，外蒙古于1961年加入聯(lián)合國，美國事實上認(rèn)可其獨(dú)立地位。此后，國務(wù)院建言約翰遜政府承認(rèn)外蒙古，與之建交，并初步擬定對蒙戰(zhàn)略。白宮遂與蒙方接觸，但因臺灣及蘇聯(lián)掣肘，接觸無果而終。尼克松及福特政府時期，美蒙接觸再起，美方深化了對外蒙古戰(zhàn)略重要性的認(rèn)知，但因內(nèi)外反對，該議題被再次擱置。直至冷戰(zhàn)趨于落幕，蘇聯(lián)全面松綁對蒙政策，美蒙實現(xiàn)建交，雙邊關(guān)系迅速進(jìn)展。冷戰(zhàn)時期的聯(lián)盟體系對美蒙建交造成巨大牽制。美蒙建交是外蒙古逐漸奉行“向西看”戰(zhàn)略與美國成功向內(nèi)亞腹地打入“楔子”的歷史產(chǎn)物，美國在冷戰(zhàn)時期醞釀的對蒙戰(zhàn)略亦影響了其在后冷戰(zhàn)時代發(fā)展美蒙關(guān)系的實踐。

美蒙關(guān)系；冷戰(zhàn)；外交承認(rèn)；外交戰(zhàn)略

2015年6月，美日印澳等參與的“可汗·探索——2015”軍演拉開帷幕。其由美蒙雙邊軍演擴(kuò)展而來，針對中國的戰(zhàn)略意味濃厚，成為后冷戰(zhàn)時代升溫迅速的美蒙關(guān)系之縮影。在蒙古國“多支點(diǎn)”大國平衡戰(zhàn)略框架內(nèi)，美國逐漸成為對其產(chǎn)生最大影響的“第三鄰國”，蒙古國也成為美方在遠(yuǎn)東愈加重要的支軸伙伴。不過，分析后冷戰(zhàn)時代的美蒙關(guān)系離不開就冷戰(zhàn)時期兩國關(guān)系，特別是美國對蒙戰(zhàn)略予以追溯性考察。

1950年代末興起的外蒙古加入聯(lián)合國議題，以及經(jīng)由其發(fā)酵而來并延宕至1980年代的美蒙接觸、建交及雙邊關(guān)系的初步發(fā)展，構(gòu)成冷戰(zhàn)期間美蒙關(guān)系的主要內(nèi)容?？陀^上看，現(xiàn)今美國對蒙戰(zhàn)略的基本骨架在冷戰(zhàn)時代便初露端倪?？疾炖鋺?zhàn)時期的美蒙關(guān)系，可透視美國對蒙政策的基本構(gòu)想、具體實踐與發(fā)展脈絡(luò)，審視美方就這個處于蘇中腹地的戰(zhàn)略支軸國家的基本戰(zhàn)略。同時，亦可反觀外蒙古的對美戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向，反思冷戰(zhàn)體系對于小國外交的影響。

目前，對冷戰(zhàn)時期美蒙關(guān)系的發(fā)展，學(xué)界圍繞美國對外蒙古加入聯(lián)合國議題的態(tài)度及應(yīng)對進(jìn)行了完善考察①相關(guān)學(xué)術(shù)成果有：梁志：《論1961年中國在聯(lián)合國的代表權(quán)問題中的蒙古因素》，《當(dāng)代中國史研究》，2001年第1期；唐小松：《1961年美蔣關(guān)于外蒙古聯(lián)合國代表權(quán)問題的爭論》，《史學(xué)月刊》，2003年第1期；陳紅民：《蔣介石與 1961年聯(lián)合國“外蒙入會案”》，《社會科學(xué)輯刊》，2012年第2期；傅敏：《蔣廷黻與1961年“蒙古人民共和國入會案”》，《當(dāng)代中國史研究》，2014年第3期；陳慧中：《肯尼迪政府處理外蒙入會聯(lián)合國之決策過程》，臺灣淡江大學(xué)2004年碩士學(xué)位論文等。，而對隨之延宕數(shù)十年之久的美蒙建交、美蒙關(guān)系初步進(jìn)展、美國對外蒙古戰(zhàn)略等關(guān)鍵議題則尚無歷史研究。伴隨美國官方檔案逐漸解密，就上述議題進(jìn)行考察成為可能。基于就《美國外交文件集》、數(shù)字化國家安全解密檔案、美國解密檔案在線、《美國國會研究處文件》等平臺關(guān)涉美蒙關(guān)系的相關(guān)文獻(xiàn)，文本擬從美國對外政策史的角度就上述議題加以探討。②《美國外交文件集》，即Foreign Relations of the United States，簡稱FRUS。數(shù)字化國家安全檔案是美國普若凱斯特公司聯(lián)合美國國家檔案館推出的外交、安全檔案數(shù)據(jù)庫，即Digital National Security Achieve，DNSA。美國解密檔案在線，即US Declassif i ed Documents Online，USDDO，是美國蓋爾公司推出的美國外交檔案數(shù)據(jù)庫。美國國會研究處即Congressional Research Service，簡稱CRS。

一、外蒙古入聯(lián)與美國對蒙政策的醞釀

冷戰(zhàn)時期，作為蘇聯(lián)控制程度最深的社會主義陣營國家，蒙古人民共和國的政治外交與對外經(jīng)貿(mào)主要在蒙蘇二元關(guān)系與經(jīng)互會內(nèi)部封閉完成。美國在蒙并無重大利益，長期以來外蒙古在美國亞太地區(qū)戰(zhàn)略中不占重要地位。與對東歐諸社會主義國家的積極政策不同，美國政府零星的對蒙政策及涉蒙議題一般由主管中國事務(wù)的助理國務(wù)卿幫辦及國務(wù)院東亞司處理，多置于美蘇、美中及美臺等關(guān)系框架內(nèi)，美蒙雙邊直接接觸很有限。

美國對蒙政策的醞釀起始于外蒙古加入聯(lián)合國。1961年，西非法語國家集團(tuán)要求美國推動毛里塔尼亞加入聯(lián)合國，否則西非國家的親美及親臺政策將做調(diào)整。對此，蘇聯(lián)針鋒相對，要求外蒙古也須同期入聯(lián)，否則將否決毛里塔尼亞的申請。美蘇遂達(dá)成將外蒙古與毛里塔尼亞“捆綁”一同加入聯(lián)合國的妥協(xié)案。1961年10月25日，在美國的壓力下，臺灣方面沒有參與投票，外蒙古順利加入聯(lián)合國。隨后，外蒙向紐約派駐代表，美蒙間建立起溝通渠道。自此，白宮開始認(rèn)真關(guān)注美蒙關(guān)系。盡管美方并未正式申明在法律層面對其加以承認(rèn)，但在外蒙入聯(lián)后隨即參與簽訂的幾個國際多邊協(xié)定中，美國均將其視為獨(dú)立政治實體，對其地位予以事實上的承認(rèn)。

面對外蒙入聯(lián)及其地緣戰(zhàn)略位置，基于官僚機(jī)制的科層利益，美國國務(wù)院遠(yuǎn)東司針對美蒙關(guān)系及對蒙戰(zhàn)略的研究與政策建議逐漸增多，其中一些受到國務(wù)卿乃至總統(tǒng)的注視，美蒙雙邊接觸逐漸醞釀。整個1960年代，在國務(wù)院遠(yuǎn)東司的影響下，白宮數(shù)次探討美蒙建交等對蒙政策議題，與蒙方代表進(jìn)行了一定接觸，但幾無成效。其間，外蒙古議題繼續(xù)存續(xù)于美臺、美蘇及美中關(guān)系框架中，美國以外交承認(rèn)作為政策工具，謹(jǐn)慎構(gòu)想、推動其在外蒙古這一居于蘇中兩國戰(zhàn)略腹地的重要地緣支軸國家的相關(guān)利益訴求。

冷戰(zhàn)初期，美國戰(zhàn)略學(xué)界及決策層一度認(rèn)為諸共產(chǎn)黨政權(quán)只是蘇聯(lián)擴(kuò)張的暫時結(jié)果，將迅速崩潰，美國尤其不愿承認(rèn)東亞非白種人共產(chǎn)黨政權(quán)。此種僵硬政策在1950年代末逐漸凸顯其與國際政治發(fā)展現(xiàn)實的脫軌，遭到美國國內(nèi)主張對共產(chǎn)黨國家施以溫和、接觸政策的現(xiàn)實主義派別的抨擊。接觸派建言推進(jìn)美蒙關(guān)系與其對東亞共產(chǎn)黨國家的宏觀戰(zhàn)略構(gòu)想相聯(lián)系。他們認(rèn)為，對華保持遏制的同時，美國應(yīng)接觸其他社會主義國家。與美國對羅馬尼亞、南斯拉夫等國施以接觸戰(zhàn)略以分化歐洲共產(chǎn)主義集團(tuán)的謀劃類似，他們認(rèn)為承認(rèn)外蒙古是美國“自由化”并離間東方社會主義陣營的入手點(diǎn)，是承認(rèn)東亞共產(chǎn)黨政權(quán)的開始。①Doc.161, Study Prepared by the Special State-Defense Study Group, FRUS: China, 1964-1968, Vol.30, pp.332-343.可見，接觸派認(rèn)為，推進(jìn)美蒙關(guān)系既是美國國家利益的現(xiàn)實需求，同時亦是美國東亞冷戰(zhàn)戰(zhàn)略應(yīng)逐步擺脫僵化遏制、對抗等偏重意識形態(tài)對立的舊政策，逐步轉(zhuǎn)向現(xiàn)實主義戰(zhàn)略的題中之義。

具體來看，肯尼迪（John F. Kennedy）及約翰遜（Lyndon B.Johnson）總統(tǒng)執(zhí)政時期，國務(wù)院遠(yuǎn)東司、駐蘇大使及自由派智庫等是倡議推進(jìn)美蒙關(guān)系的主力。負(fù)責(zé)遠(yuǎn)東事務(wù)的助理國務(wù)卿邦迪（William P.Bundy）就美蒙關(guān)系特別積極，進(jìn)行跟蹤研究，形成系統(tǒng)性建議。國務(wù)院遠(yuǎn)東司認(rèn)為，美蒙建交可以緩解中國的“孤立心態(tài)與好斗性”，是先期緩和遠(yuǎn)東地區(qū)形勢的抓手，建議總統(tǒng)就該議題加以“嚴(yán)肅”考慮。但肯尼迪否決該意見，認(rèn)為美國不應(yīng)承認(rèn)東亞共產(chǎn)黨政權(quán)，美蒙建交的負(fù)面戰(zhàn)略影響超過相關(guān)效益，“得不償失”。②[Mongolian People’s Republic] United States Policy toward Outer Mongolia [history of Mongolia’s relations with China and the USSR from the 12th century is reviewed. Report. Feb. 4, 1961. 10 p. SECRET. SANITIZED copy. Released July 31, 1978. Kennedy Library, NSF, Countries, China, General, Box 21. United States: Department Of State, 4 Nov. 1961, USDDO, 檔案號: CK2349423196.不過，遠(yuǎn)東司仍就美蒙關(guān)系進(jìn)行職能性的政策研究，并未放棄引導(dǎo)最高決策層推進(jìn)美蒙建交。

進(jìn)入1965年，邦迪及助理國務(wù)卿幫辦格林（Marshall Green）等遠(yuǎn)東司官員再次呼吁白宮重估對蒙、中、朝等國政策，現(xiàn)實主義地正視東亞共產(chǎn)黨國家的存在，強(qiáng)調(diào)通過擴(kuò)大人文交流等方式推動美蒙關(guān)系，盡快與之建交。①Doc.93, Memorandum From the Deputy Assistant Secretary of State for Far Eastern Affairs (Green) to Chester Cooper and James C. Thomson, Jr., of the National Security Council Staff, FRUS: China, 1964-1968, Vol.30, pp.182-183.6月，邦迪向國務(wù)卿臘斯克（Dean Rusk）陳言，遵照美國所服膺的民族自決原則與現(xiàn)實國家利益，應(yīng)盡快承認(rèn)外蒙古。他強(qiáng)調(diào)，英、法已承認(rèn)外蒙古，西德、日本也正醞釀與其建交，美方亟需推進(jìn)美蒙接觸，向蒙方展現(xiàn)外交承認(rèn)的政治誠意。

為加強(qiáng)說服效果，邦迪等人向臘斯克及約翰遜總統(tǒng)提交數(shù)份備忘錄，系統(tǒng)性地闡述發(fā)展美蒙關(guān)系的戰(zhàn)略酬益。這些文件指引了日后歷屆美國政府開展的美蒙接觸，構(gòu)成了美國在外蒙古利益訴求的基本骨架。國務(wù)院遠(yuǎn)東司認(rèn)為，發(fā)展美蒙關(guān)系乃至實現(xiàn)建交，可以回應(yīng)烏蘭巴托的政治訴求，促進(jìn)外蒙古國內(nèi)以“泛蒙古主義”（Pan-Mongolism）為代表的，大蒙古族民族意識與民族認(rèn)同的進(jìn)一步崛起，這將對蒙蘇關(guān)系造成微妙的離間作用，亦會對蘇中兩國境內(nèi)數(shù)量頗多的蒙古族族群產(chǎn)生巨大輻射和吸引效應(yīng)。遠(yuǎn)期來看，一旦蘇、中兩國政情有變，將誘發(fā)共產(chǎn)黨國家內(nèi)部的民族矛盾與民族分裂。

同時，鑒于中國核武器試驗場、鈾濃縮基地、導(dǎo)彈靶場等均位于新疆東部、甘肅、內(nèi)蒙西部等地，距外蒙古較近，發(fā)展美蒙關(guān)系也可促進(jìn)美方通過外蒙古這一關(guān)鍵據(jù)點(diǎn)，打開其在亞洲內(nèi)陸深處的“窗口”，更加深入地解讀這一時期正迅速惡化的蘇中關(guān)系，探知兩國政情變化與軍力部署情況，特別是跟蹤中國的核試驗情況，全面增強(qiáng)美國在蒙古高原地區(qū)的情報收集能力。②Doc.344, Action Memorandum From the Assistant Secretary of State for Far Eastern Affairs (Bundy) to Secretary of State Rusk, FRUS: China, 1964-1968, Vol.30, pp.744-747.此外，由于外蒙古新近加入《禁止核試驗條約》，且對中國在西北地區(qū)的核試驗表示不滿，美方亦希望與蒙方就核議題展開溝通。綜上，遠(yuǎn)東司建言國務(wù)卿積極行動，促成總統(tǒng)下達(dá)推動美蒙關(guān)系的最高指令。

同期，美國駐蘇聯(lián)大使科勒（Foy D.Kohler）亦力推承認(rèn)外蒙古。他建議由其秘密向外蒙駐蘇代表展開試探，解釋美國在越南的軍事行動，使美越戰(zhàn)爭不對美蒙關(guān)系造成障礙，釋放美蒙接觸的積極信號。對此，臘斯克相對審慎，直到1966年10月，經(jīng)約翰遜同意，國務(wù)院電令科勒開展行動，他被授權(quán)與蒙方代表秘密接觸，表達(dá)白宮外交承認(rèn)外蒙古、互派使節(jié)及發(fā)展雙邊關(guān)系的意愿。美國國務(wù)院亦開始少量招募蒙古語人才，為雙邊接觸做好準(zhǔn)備。③Doc.199: Telegram From the Department of State to the Embassy in the Soviet Union, FRUS: Northeast Asia, 1961-1963, Vol.22, pp.418-419.此外，美國眾議院外交事務(wù)委員會也建議高層開啟美蒙外交聯(lián)系，就此議題府會達(dá)成一致。

二、美蒙外交接觸的初步嘗試

美國決心推動美蒙實質(zhì)性接觸同時，外蒙古對外政策也趨于某種程度的開放與多元，不過其對美外交復(fù)雜多變。1966年3月，外蒙古駐華大使表示，他歡迎美方關(guān)于推動美蒙建交談判的相關(guān)表態(tài)。7月，外蒙古駐聯(lián)合國代表申明，蒙方?jīng)Q心擴(kuò)大同西方資本主義國家的外交聯(lián)系，歡迎外國就蒙古的嚴(yán)重水災(zāi)予以援助。但外蒙卻對美方的2.5萬美元抗洪人道主義援助予以拒絕，強(qiáng)調(diào)“由于美國入侵越南，其援助是偽善的”。④Mongolia Today: A Short Survey of External Relations and Internal Conditions CRDC-Id: CRS-1968-FAX-0065 Document Date: March 04, 1968 Agency: Foreign Affairs Division (LRS) Agency Publication Number: F-274, p14.不過在同年11月，蒙方向法國駐蒙大使又表示愿意商談美蒙建交。法方迅疾向美方通報此事。⑤Memorandum from Thomas L. Hughes to Secretary Rusk on the issues and consequences if the U.S. recognizes Mongolia. United States: Department Of State, 10 Jan. 1967, USDDO, 檔案號：CK2349097396.

1966年12月，美蒙通過紐約渠道達(dá)成首輪秘密接觸，外蒙雖釋放愿與美方溝通的信號，但態(tài)度比較模糊且矛盾，未就美蒙建交做進(jìn)一步回應(yīng)。相反，外蒙古最高領(lǐng)導(dǎo)人澤登巴爾（Yumjaagiyn Tsedenbal）在烏蘭巴托強(qiáng)調(diào)，美國在越南愈演愈烈的軍事干涉是美蒙關(guān)系進(jìn)展的首要障礙。美軍不撤離越南，蒙方便不會就美蒙建交邁出實質(zhì)性步伐，美蒙官方首次接觸無果而終。①M(fèi)ongolia Today: A Short Survey of External Relations and Internal Conditions CRDC-Id: CRS-1968-FAX-0065 Document Date: March 04, 1968 Agency: Foreign Affairs Division (LRS) Agency Publication Number: F-274, p15.毋庸置疑，烏蘭巴托的冷淡態(tài)度少不了莫斯科的干預(yù)，而外蒙內(nèi)部就美蒙關(guān)系議題表現(xiàn)出的模糊與矛盾態(tài)度也與其內(nèi)部政爭相關(guān)。1962年以來，澤登巴爾的政敵，蒙古人民革命黨宣傳部長鐵木爾·奧其爾（D.Tomor-Ochir）等“反蘇民族主義分子”被相繼清洗，人革黨內(nèi)的革新力量遭遇重挫。白宮認(rèn)定，蒙方一些低官階官員通過一定渠道釋放出的對美建交善意是其內(nèi)部政爭的體現(xiàn)，而對美方外交試探最終予以拒絕是澤登巴爾保守親蘇派成功壓制反對派的結(jié)果。

美方謹(jǐn)慎推動美蒙關(guān)系之際，臺北的外交壓力是白宮必須考慮的外部因素。面對臺灣自1961年外蒙古入聯(lián)后就美蒙外交接觸的強(qiáng)烈反對態(tài)度，白宮面臨兩難，需要破解維護(hù)美臺同盟與發(fā)展美蒙關(guān)系的結(jié)構(gòu)抵牾。對此，美方希望臺灣正視并尊重美蒙接觸，認(rèn)為臺當(dāng)局不應(yīng)就此議題過于糾纏。在1965年5月舉行的美臺外長會晤中，臘斯克強(qiáng)調(diào)，盡管美方目前不準(zhǔn)備積極推進(jìn)外交承認(rèn)，但“美方不承認(rèn)外蒙古的政策表態(tài)的有效期并不是無止境的”。②Doc.344, Action Memorandum From the Assistant Secretary of State for Far Eastern Affairs (Bundy) to Secretary of State Rusk, FRUS: China, 1964-1968, Vol.30, pp.745-747.對此，臺灣朝野震動。9月，總統(tǒng)國家安全事務(wù)助理邦迪（McGeorge Bundy）訪臺。他表示，美國目前依然堅持1961年與臺方達(dá)成的不外交承認(rèn)外蒙古的立場，但通過提升美蒙關(guān)系從而在外蒙取得情報收集點(diǎn)等戰(zhàn)略利益是美國決策層所一直所思考的。邦迪強(qiáng)調(diào)，該情報點(diǎn)可用于監(jiān)控中國大陸的彈道導(dǎo)彈等活動，有助于研判中蘇關(guān)系，對于臺方也有現(xiàn)實裨益，希望臺北知悉、諒解。③Doc.107, Memorandum of Conversation, Washington, September 26, 1965, FRUS: China, 1964-1968, Vol.30, pp.218-221.對于美國就發(fā)展美蒙關(guān)系的堅持，臺灣輿論嘩然。蔣介石反應(yīng)尤其激烈，強(qiáng)調(diào)美國不應(yīng)向共產(chǎn)黨集團(tuán)綏靖，美方如若堅持承認(rèn)外蒙古，國民黨當(dāng)局將無法在臺島立足，美臺關(guān)系將遭致命沖擊，臺北將做出相應(yīng)反制措施。臺當(dāng)局的堅決反對引起白宮重視。

同時，這一時期英、法等國雖已同外蒙古建交，但其外交人員的活動范圍與權(quán)力權(quán)限被嚴(yán)格限定，西方國家駐蒙使領(lǐng)館建筑規(guī)模也受到嚴(yán)格限制，且只能為蒙方所建。對此，臘斯克向約翰遜表示，如果未來美國駐蒙外交官不能擁有國際法規(guī)定的活動權(quán)力，且不能自主興建使領(lǐng)館建筑，那么美蒙建交的實質(zhì)意義就不大了。他建議上述條件應(yīng)成為美蒙建交的基本底線，約翰遜表示認(rèn)同。④Memorandum from Secretary Rusk to President Johnson requesting approval/disapproval of the U.S. establishment of diplomatic relations with Mongolia. United States: Department Of State, n.d, USDDO, 檔案號: CK2349097421.隨即，法國駐外蒙大使向蒙方傳達(dá)美方的上述要求，但蒙方予以回絕。

鑒于美蒙接觸遇阻，促使約翰遜就本不在其外交事務(wù)重要范疇的美蒙關(guān)系議題更顯冷淡。1966年10月，澳大利亞外長建議美蒙建交。臘斯克直言，鑒于臺灣反對和外蒙方面頗為消極，為維系美臺同盟，白宮目前無法進(jìn)一步行動，美蒙關(guān)系短期內(nèi)不會取得突破。至此，在約翰遜任內(nèi)美蒙再無實質(zhì)性外交接觸，美蒙建交議題在約翰遜政府外交戰(zhàn)略中的地位也進(jìn)一步下滑。國務(wù)院遠(yuǎn)東司就美蒙關(guān)系的后續(xù)建議被停留至國務(wù)院系統(tǒng)，臘斯克頻以“還不到時候”為由，就遠(yuǎn)東司的相關(guān)建議予以擱置，未進(jìn)入國家安全委員會（NSC）的議事日程。盡管成效不大，但國務(wù)院遠(yuǎn)東司對發(fā)展美蒙關(guān)系的建言及相關(guān)對蒙戰(zhàn)略分析還是引起不少決策層及戰(zhàn)略界人士的注視，指明了開展美蒙接觸的基本路徑。直至尼克松政府上臺后掀起現(xiàn)實主義外交革命，新一輪美蒙建交接觸才波瀾再泛。

三、美蒙接觸的繼續(xù)與對蒙戰(zhàn)略的深化

約翰遜執(zhí)政晚期，僵化的冷戰(zhàn)“遏制”戰(zhàn)略已漸顯變化。尼克松（Richard M.Nixon）上臺后，與總統(tǒng)國家安全事務(wù)助理基辛格（Henry A. Kissinger）一道，系統(tǒng)性調(diào)整美國對外戰(zhàn)略，踐行現(xiàn)實主義外交，將“接觸、緩和、均勢”的外交思想運(yùn)用于美國全球戰(zhàn)略的調(diào)整實踐中。其中，深化美蒙接觸，建立兩國正常國家間關(guān)系成為共和黨政府地區(qū)戰(zhàn)略的有機(jī)組成。

伴隨中蘇沖突由意識形態(tài)論戰(zhàn)滑入安全對抗，蘇聯(lián)強(qiáng)化在蘇中邊境的軍力部署。據(jù)中情局研判，相比于1964年的14個師，至1970年1月，蘇聯(lián)在中蘇邊境部署了28至34個整編師，以及直屬于蘇聯(lián)國安會的武裝部隊7.5萬人。蘇軍還在中蒙邊境部署600架戰(zhàn)術(shù)飛機(jī)，并于1967年開始布置中短程地地導(dǎo)彈。同期，蘇軍開始在外蒙古投入大量后勤、信息及工程部隊，美方就此研判認(rèn)為蘇聯(lián)對華軍事斗爭準(zhǔn)備加速。①M(fèi)ilitary Forces along the Sino-Soviet Border，United States. Central Intelligence Agency. Directorate of Intelligence，Top Secret，Intelligence Memorandum. January30，1970：8 pp. U.S. Intelligence and China：Collection，Analysis，and Covert Action, DNSA, 收錄號: HN01663.為積極跟蹤蘇中關(guān)系，為美國控馭美蘇中戰(zhàn)略三角提供情報支撐，美國亟需實時了解蘇中對峙情況。通過美蒙建交從而在外蒙古設(shè)立使領(lǐng)館建筑，派駐外交人員，繼而對駐蒙蘇軍及中蘇邊境動態(tài)予以監(jiān)控等這些在約翰遜時代便欲謀求的戰(zhàn)略酬益，在中蘇關(guān)系急劇惡化的尼克松執(zhí)政伊始，更令基辛格等現(xiàn)實主義戰(zhàn)略家所追求。

除去上述效應(yīng)，尼克松與基辛格所推行的現(xiàn)實主義外交革命也要求美國直面共產(chǎn)黨國家的存在，與之接觸、緩和，構(gòu)筑穩(wěn)定的地區(qū)秩序。相比于1969年初仍處對抗的美中關(guān)系，美蒙建交的可能性相對較大。同時，基辛格亦認(rèn)為，通過美蒙建交能夠培育外蒙古精英的獨(dú)立心態(tài)，直至對其施行和平演變。對此，美國國會一語道破，推動美蒙建交可提升外蒙古上層精英內(nèi)部反對人民革命黨第一書記澤登巴爾的“民族主義者”的力量，為美國在這一地區(qū)的利益實現(xiàn)乃至外蒙古的未來政局變化創(chuàng)造條件。②Mongolia Today: A Short Survey of External Relations and Internal Conditions Document Date: March 04, 1968 Agency: Foreign Affairs Division (LRS) Agency Publication Number: F-274, p.13.無疑，上述觀點(diǎn)秉承著約翰遜時代國務(wù)院遠(yuǎn)東司就美蒙關(guān)系及對蒙戰(zhàn)略的基本框架。適逢白宮再次欲求實現(xiàn)上述戰(zhàn)略酬益，尼克松政府再次謀求推動美蒙關(guān)系。

就此，美蒙建交議題進(jìn)入尼克松行政班子的視野，包括國務(wù)卿羅杰斯（William P.Rogers）及國防部長與中情局首長在內(nèi)，均支持美蒙建交，基辛格則是背后主管。引人注意的是，蒙方在尼克松政府上臺后也相向而行，表達(dá)了深化美蒙接觸的愿望。1969年春，在華盛頓參加國際衛(wèi)星通信會議的外蒙古代表以及外蒙古駐印度大使均向美方傳達(dá)了推進(jìn)蒙美關(guān)系的考慮。在1969年初的幾次美蒙官方非正式會談中，外蒙古放棄了將美國從越南撤軍作為美蒙建交的前提條件之一，這引起基辛格的注意。是年4月，他專門向尼克松呈交推進(jìn)外交承認(rèn)外蒙古的備忘錄?；粮裾J(rèn)為，現(xiàn)階段承認(rèn)外蒙古是合適的，預(yù)計白宮可以克服反對意見，建言總統(tǒng)授權(quán)國務(wù)院公開深化美蒙接觸，尼克松予以準(zhǔn)許。③Doc.272, Editorial Note, FRUS: China, 1969-1972, Vol.17, p.1138.

然而，來自臺灣方面及美國國內(nèi)的反對聲浪之大，出乎白宮意料。臺灣“外交部長”魏道明強(qiáng)調(diào)，美國承認(rèn)外蒙古是對臺灣的公然背叛，將對美臺關(guān)系造成不可預(yù)知的負(fù)面惡果。蔣介石接連召喚美駐臺大使麥康納（McConaughy），對其嚴(yán)厲質(zhì)詢。麥康納回報國務(wù)院認(rèn)為，承認(rèn)外蒙將給美臺關(guān)系造成雖不至災(zāi)難性，但卻是嚴(yán)峻劇烈的負(fù)面影響。同時，國會的反對聲浪也很大，反對派議員對尼克松政府大加抨擊，強(qiáng)調(diào)其出賣盟友，對共產(chǎn)黨集團(tuán)綏靖、妥協(xié)，尼克松非常惱怒。無疑，1969年上半年，臺灣方面依舊掌握聯(lián)合國常任理事國席位，美中關(guān)系還保持剛性對抗，作為亞太戰(zhàn)略重要鏈條的美臺關(guān)系是不可被輕易破壞的。面對國會反對，尼克松在其第一任期也不太愿意為美蒙關(guān)系冒所謂“綏靖”的政治風(fēng)險。是年5月13日，他指示基辛格，“不顧蔣介石和國會的反對意見是不值當(dāng)?shù)?，有關(guān)部門推進(jìn)美蒙建交的相關(guān)行動應(yīng)停止?！雹貲oc.272, Editorial Note, FRUS: China, 1969-1972, Vol.17, p.1136.尼克松執(zhí)政伊始躍躍欲試的美蒙外交接觸不了了之。

此后，國務(wù)院于1972年及1973年又多次建言尼克松推進(jìn)美蒙接觸，但此時美中關(guān)系已經(jīng)出現(xiàn)重大轉(zhuǎn)折，實現(xiàn)“解凍”并初步發(fā)展出抗蘇伙伴關(guān)系，就蘇聯(lián)軍事情報已開展有限共享。同時，美蘇也達(dá)成削減戰(zhàn)略武器談判為主要內(nèi)容的“緩和”。無疑，白宮對發(fā)展美蒙關(guān)系所得戰(zhàn)略效益的需求趨于下降，尼克松就此議題的積極性銳減，因此否決國務(wù)院的意見。尼克松因“水門事件”辭職后，基辛格憑借其對福特（Gerald R.Ford）政府外交事務(wù)的掌控，并未放棄推進(jìn)美蒙關(guān)系的可能。1974年底，美方向外蒙古提出簽訂美蒙領(lǐng)事協(xié)定及自主興建領(lǐng)館建筑的建議，但蒙方并未積極回應(yīng)，美蒙建交再次遇阻。②Secretary’s Staff Meeting, Monday, December 9, 1974. United States. Department of State. Secret, Minutes. December 9, 1974: 42 pp, pp.37-40. Kissinger Transcripts, DNSA, 收錄號: KT01440.

值得注意的是，這一時期中國的反對意見也成為美蒙建交的阻力。1974年10月，基辛格同中國副外長喬冠華在紐約會談。其間，基辛格表示他可能會訪問外蒙古，就此需坦誠傾聽中方意見。喬冠華表示，“美國官員訪問外蒙古在法律上不存障礙，但外蒙古是蘇聯(lián)的傀儡政權(quán)，中方在情理上對此加以排斥”?；粮衩靼?，他本人訪問外蒙古不僅是對中國丟失外蒙古的負(fù)面歷史記憶的觸犯，同時是美蘇“緩和”的體現(xiàn)。而北京擔(dān)心美國利用美中關(guān)系促成美蘇“緩和”后，就不致力于繼續(xù)推進(jìn)美中關(guān)系，中方反感基辛格訪蒙是擔(dān)心此舉給國際社會一種美蘇“緩和”而排擠中國的印象?；粮衩魑蟹疥P(guān)切，遂表示美國代表不會訪問外蒙古。③Doc.87, Memorandum From James C. Thomson，Jr.,of the National Security Council Staff to the President’s Special Assistant for National Security Affairs (Bundy), FRUS: China, 1964-1968, Vol.30, pp.523-542.無疑，限于諸種外部因素，加之福特屬弱主政治、府會分裂等內(nèi)部問題掣肘，在這一時期美蒙實現(xiàn)建交不具可能性。

卡特政府上臺后，美蒙維系了在聯(lián)合國平臺的外交接觸，白宮也試圖通過聯(lián)合國衛(wèi)生組織等開辟美蒙在醫(yī)療衛(wèi)生、野生動植物保護(hù)等領(lǐng)域的交流，進(jìn)而推動雙邊關(guān)系，但成效一般，美蒙關(guān)系始終未取得突破。1981年6月，美中聯(lián)合營建的對蘇超視距戰(zhàn)略雷達(dá)在中國新疆境內(nèi)投入運(yùn)行。④Chronologies of Major Developments in Selected Areas of Foreign Affairs, Cumulative Edition 1980 CIS Number: 81-H382-9 Document Date: January 01, 1980 Agency: Foreign Affairs and National Defense Division (CRS), p.190.美國一直構(gòu)想的利用外蒙古對蘇偵聽的戰(zhàn)略訴求因美中關(guān)系的不斷強(qiáng)化而進(jìn)一步消退。

理解自1960至1980年代初美蒙關(guān)系的艱難演進(jìn)，須將其放置于冷戰(zhàn)對抗的宏觀背景下。作為受蘇聯(lián)嚴(yán)密控制的社會主義小國，外蒙古不是嚴(yán)格意義的獨(dú)立主權(quán)國家，美蒙雙邊關(guān)系嚴(yán)重掣肘于蘇聯(lián)因素。同樣，白宮的對蒙戰(zhàn)略也受制于臺北與北京，聯(lián)盟與伙伴體系就霸權(quán)國的對外政策造成一定制約。美蒙關(guān)系的真正突破要等到冷戰(zhàn)對抗烈度顯著降低，特別是蘇聯(lián)的冷戰(zhàn)聯(lián)盟體系大幅度松綁之后。伴隨后冷戰(zhàn)時代逐步來臨，美蒙正常國家間關(guān)系的建立才會成為現(xiàn)實。

四、美蒙建交與雙邊關(guān)系的初步進(jìn)展

1980年代中期起，蘇共領(lǐng)導(dǎo)人戈爾巴喬夫（Mihail S.Gorbachev）全面改善美蘇關(guān)系，改革對東歐政策，對社會主義陣營實行松綁，全面戰(zhàn)略收縮。就此，蘇聯(lián)對外蒙古內(nèi)外事務(wù)的控馭也大為松弛。戈爾巴喬夫于1986年8月在海參崴發(fā)表講話，計劃裁減駐蒙蘇軍，給予外蒙古以“自由”。在蘇共改革派影響下，蒙古人民革命黨相向而動，人革黨主席姜巴·巴特蒙赫（Jambyn Batmonh）決議擴(kuò)大與西方世界的接觸，實現(xiàn)美蒙建交。

美蒙建交得以擺脫先前糾結(jié)狀態(tài)的主因，得益于戈爾巴喬夫因蘇聯(lián)國內(nèi)改革危機(jī)而主動緩和美蘇對抗乃至最終選擇退出冷戰(zhàn)。蘇聯(lián)聯(lián)盟體系的松弛與解體使外蒙古具備了自主制定對外戰(zhàn)略的可能。同期，中方也傾向于美蒙建交。中蘇關(guān)系正常化的條件包括駐蒙蘇軍撤退，而美蒙建交可以平衡蘇聯(lián)對蒙影響，加速蘇軍的撤離速度，這是中方所支持的。

1987年1月27日，華盛頓與烏蘭巴托公布《美蒙建交聯(lián)合公報》，美蒙正式建立外交關(guān)系，美國從國際法角度正式承認(rèn)蒙古人民共和國。同年初，駐蒙蘇軍開始部分撤出，至1988年4月17日，美國駐烏蘭巴托大使館投入運(yùn)行。1988年9月，戈爾巴喬夫發(fā)表談話，再次重申愿緩和東亞局勢，裁減駐蒙蘇軍。外蒙古深表贊賞，烏蘭巴托官方申明，戈氏講話是強(qiáng)化地區(qū)和平與穩(wěn)定有效路徑。①East Asian Reaction to Gorbachev's Krasnoyarsk Speech. United States. Department of State. Bureau of Intelligence and Research.Secret, Information Memorandum. October 17, 1988, p.5, DNSA, 收錄號: KO00600.至此，外蒙古在自主外交方面逐漸積極有為。

外蒙古主動強(qiáng)化與西方國家關(guān)系有著深刻的內(nèi)部動因。隨著蘇東國家總危機(jī)的到來，經(jīng)互會內(nèi)部的經(jīng)貿(mào)往來與資源配置逐漸停頓，外蒙古立國賴以存續(xù)的經(jīng)貿(mào)與安全網(wǎng)絡(luò)面臨崩潰，烏蘭巴托亟需以愈加獨(dú)立的姿態(tài)尋覓新的國家發(fā)展空間。蘇聯(lián)全面放松控馭后，巴特蒙赫為代表的人民革命黨致力于建立更加多元的對外聯(lián)系，在東亞地區(qū)事務(wù)中發(fā)揮建設(shè)性作用，積極發(fā)展與西方國家關(guān)系。1988年至1989年，外蒙古就地區(qū)事務(wù)罕見高調(diào)發(fā)聲，如倡議建立“東亞八國組織”，積極謀求進(jìn)入亞洲開發(fā)銀行，主動調(diào)節(jié)日朝矛盾等。烏蘭巴托的對外戰(zhàn)略一時間積極有為、亮點(diǎn)頻現(xiàn)，努力擺脫外部世界將外蒙古視為蘇聯(lián)勢力范圍的陳舊身份認(rèn)知，逐漸顯現(xiàn)出其在經(jīng)貿(mào)投資、技術(shù)援助乃至安全防務(wù)領(lǐng)域希冀尋求新伙伴的“向西看”的“第三領(lǐng)國”戰(zhàn)略。

美蒙關(guān)系于1989年繼續(xù)穩(wěn)健發(fā)展，雙邊達(dá)成文化交流及經(jīng)貿(mào)協(xié)定，蒙方積極尋求美國授予其最惠國待遇，并接收外蒙古留學(xué)生。同時，外蒙古駐聯(lián)合國代表停止批評美國駐日韓的軍事存在，也未批評美國對尼加拉瓜的軍事干涉及國家導(dǎo)彈防御計劃等。②East Asia-Pacific Dynamics. United States. Department of State. Bureau of Intelligence and Research Secret，Intelligence Appraisal. December 13, 1989, p.7, DNSA, 收錄號: KO00661.蒙古人民革命黨執(zhí)政末期的對外決策奠定了蒙古國在后冷戰(zhàn)時代的對外戰(zhàn)略方向，為蒙古國家發(fā)展開辟了新路徑。

綜上，伴隨冷戰(zhàn)趨于落幕，美蒙大使級外交關(guān)系最終確立。兩國關(guān)系走出冷戰(zhàn)對抗、聯(lián)盟體系所導(dǎo)致的有事實承認(rèn)而無實際外交關(guān)系的獨(dú)特狀態(tài)，構(gòu)建起適應(yīng)去除意識形態(tài)色彩與僵化對抗思維的后冷戰(zhàn)時代的正常國家間關(guān)系。作為深入中俄腹地的重要戰(zhàn)略支軸國家，冷戰(zhàn)時代美國的對蒙戰(zhàn)略也直接形塑著其當(dāng)代對蒙政策的實踐。

五、結(jié)語與反思

聯(lián)盟戰(zhàn)略是國際政治權(quán)勢斗爭的重要政策工具。冷戰(zhàn)作為對抗烈度高，并蘊(yùn)涵意識形態(tài)博弈色彩的集團(tuán)間非戰(zhàn)爭較量形式，在其背景下的聯(lián)盟與聯(lián)盟政治生發(fā)出某種畸變。蘇蒙同盟在確保外蒙古低成本維系半封閉的防務(wù)與經(jīng)貿(mào)體系同時，蒙方的對外政策空間被嚴(yán)重束縛，烏蘭巴托沒有獨(dú)立的對外決策權(quán)，同時也缺乏主動擴(kuò)展對外交往的意愿。出于贏得大國承認(rèn)的考慮，在其加入聯(lián)合國后的數(shù)十年時間內(nèi)，維系著低頻度的對美外交接觸，但直到1980年代中期，蘇聯(lián)“強(qiáng)制帝國”的權(quán)力下放實現(xiàn)了蒙古民族對外事務(wù)決策的權(quán)利自賦。同時，盡管冷戰(zhàn)時期美國的聯(lián)盟體系遠(yuǎn)比蘇聯(lián)的聯(lián)盟系統(tǒng)開明、寬松，但聯(lián)盟政治亦對美國外交決策起到巨大牽制。鑒于臺灣方面掣肘，相當(dāng)長時間內(nèi)美國并不存在放手發(fā)展美蒙關(guān)系的客觀環(huán)境。

出于自身官僚科層利益與考察視角，美國國務(wù)院遠(yuǎn)東司積極建言決策層承認(rèn)外蒙古，深化發(fā)展美蒙關(guān)系。通過運(yùn)用外交承認(rèn)作為政策工具，國務(wù)院就發(fā)展對蒙關(guān)系的戰(zhàn)略裨益分析相當(dāng)精當(dāng)，包括利于收集情報、鼓勵外蒙古獨(dú)立意識、制造蘇蒙矛盾及提振大蒙古族民族認(rèn)同意識等。這些設(shè)想不斷刺激白宮嘗試發(fā)展美蒙關(guān)系，在事實上也基本指導(dǎo)著后冷戰(zhàn)時代美國在蒙戰(zhàn)略利益的實踐。

另一方面，借用新冷戰(zhàn)史研究力作《人心之爭》的分析話語，美國強(qiáng)大的硬實力和軟實力交互構(gòu)建起的“自由帝國”擊敗了蘇聯(lián)的“強(qiáng)制帝國”。美國不僅贏得了冷戰(zhàn)，同時也贏取了地區(qū)新伙伴外蒙古。外蒙古國家擺脫“強(qiáng)制帝國”而步入正常國家建設(shè)，踐行革新與開放，較為平穩(wěn)地完成了前社會主義國家的艱難轉(zhuǎn)型，融入進(jìn)“自由帝國”的體系框架，踐行大國平衡外交。冷戰(zhàn)時期美蘇兩種不同聯(lián)盟體系所造成的外交影響與戰(zhàn)略后果也昭示我們，處理對中小國家的外交事務(wù)時，實現(xiàn)國內(nèi)良治與善治進(jìn)而生發(fā)出真正具有文明魅力，能夠贏得人心的兼具軟、硬實力的國家，才能在對外事務(wù)上更為穩(wěn)健、更可持續(xù)，實現(xiàn)自我利益與文明間普惠的協(xié)調(diào)與平衡。

[責(zé)任編輯 常偉]

The Establishment of Diplomatic Relations between US and Mongolia and Strategy towards Mongolia of US during the Cold War Era

XIN Yi
(Department of History, Sun Yat-sen University, Guangzhou 510275，China)

Outer Mongolia entered into UN in 1961. The United States actually approved its independence and launched diplomatic contacts with Outer Mongolia. Then the Department of State made recommendations that the Johnson administration should establish diplomatic relations with Outer Mongolia. Thus White House made some contacts with Ulan Bator. But in view of the objections raised by Taiwan and the handicap posed by Soviet Union, this issue suspended. During Nixon and Ford administration, US launched diplomatic contacts with Outer Mongolia for anther time, but failed again. Until the end of cold war, US and Outer Mongolia finally established the diplomatic relations. The alliance system of Cold War imposed restrictions on the establishment of diplomatic relations of US and Outer Mongolia. The establishment of diplomatic relations of US and Outer Mongolia was the outcome of the ‘Looking Westward’ strategy. The strategy towards Mongolia of US in the cold war era also made great influence to the bilateral relations of the two country in the post cold war era.

relations between US and Outer Mongolia；Cold War；diplomatic recognition；diplomatic strategy

K153

A

1672-1217(2017)02-0108-08

2017-01-21

忻懌（1990-），男，內(nèi)蒙古包頭人，中山大學(xué)歷史學(xué)系博士研究生。