周薇

【摘要】近年來(lái)，政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式成為中國(guó)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要手段，得到了國(guó)家發(fā)改委和財(cái)政部的全力支持。隨著PPP模式在實(shí)際應(yīng)用中的不斷創(chuàng)新，其會(huì)計(jì)及涉稅問(wèn)題也越發(fā)復(fù)雜。本文基于PPP項(xiàng)目幾種運(yùn)作模式的特征，從資產(chǎn)的權(quán)屬、未來(lái)收益的確定性出發(fā)，探討了不同運(yùn)作方式下會(huì)計(jì)核算方法，并分析了全面施行“營(yíng)改增”后，PPP項(xiàng)目從設(shè)立、建設(shè)、營(yíng)運(yùn)、移交全生命周期過(guò)程中的稅務(wù)影響。

【關(guān)鍵詞】PPP模式會(huì)計(jì)核算財(cái)稅分析全生命周期

【中圖分類號(hào)】F812F283

一、PPP模式概述

（一）PPP模式的內(nèi)涵及交易結(jié)構(gòu)

政府和社會(huì)資本合作（Public-Private Partnership，PPP）模式，是指政府采取競(jìng)爭(zhēng)性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運(yùn)營(yíng)、管理能力的社會(huì)資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，由社會(huì)資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)資本支付相應(yīng)對(duì)價(jià)，保證社會(huì)資本取得合理收益。

PPP模式從名稱中就體現(xiàn)了交易主體和內(nèi)涵。Public是指承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施和提供公共服務(wù)的公共部門，一般是政府、政府指定的有關(guān)職能部門或其授權(quán)的合格單位。Private是指社會(huì)資本，項(xiàng)目的投資方為建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，但不包括本級(jí)政府所屬融資平臺(tái)公司及其他控股國(guó)有企業(yè)。Partnership是核心，即公共部門和社會(huì)資本的長(zhǎng)期合作關(guān)系，在此關(guān)系中，政府和社會(huì)資本發(fā)揮了各自的資源、專業(yè)技能和管理優(yōu)勢(shì)，在項(xiàng)目的全生命周期進(jìn)行長(zhǎng)期合作，實(shí)現(xiàn)了利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。社會(huì)資本通過(guò)使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)貼和政府付費(fèi)等方式獲得合理收益，政府減輕了財(cái)政支出壓力，提高了公共產(chǎn)品及服務(wù)的供給能力。

PPP項(xiàng)目的運(yùn)作方式可分為委托經(jīng)營(yíng)（O&M）、管理合同（MC）、轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交（TOT）、建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交（BOT）、改建-運(yùn)營(yíng)-移交（ROT）、建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)（BOO）六種方式，這六種模式公共責(zé)任和項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)在逐漸向社會(huì)資本轉(zhuǎn)移。

PPP項(xiàng)目一般交易結(jié)構(gòu)中（圖1），一般會(huì)專門設(shè)立一個(gè)特殊目的項(xiàng)目公司，通過(guò)項(xiàng)目公司實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)資本的結(jié)合，社會(huì)資本獲得了其投資的經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)。

（二）PPP模式在我國(guó)發(fā)展的現(xiàn)狀

近年來(lái)，在政府部門的大力推廣下，PPP模式的發(fā)展不斷加速。財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)（表1）顯示，截至2016年6月30日，9 285個(gè)項(xiàng)目已納入財(cái)政部項(xiàng)目庫(kù)，投資總額為10.6萬(wàn)億元，其中執(zhí)行階段項(xiàng)目共619個(gè)，投資總額達(dá)1萬(wàn)億元，落地率（執(zhí)行和移交階段項(xiàng)目數(shù)/準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行和移交階段項(xiàng)目數(shù)）達(dá)23.8%?？梢钥闯?，PPP項(xiàng)目的總量持續(xù)增加，落地率穩(wěn)步提升。

二、PPP項(xiàng)目的財(cái)務(wù)核算

PPP項(xiàng)目中涉及多個(gè)會(huì)計(jì)核算主體，交易結(jié)構(gòu)也比較復(fù)雜，因此如何去進(jìn)行財(cái)務(wù)核算也成為了企業(yè)需要面臨的新挑戰(zhàn)。目前并沒(méi)有針對(duì)PPP項(xiàng)目的會(huì)計(jì)核算準(zhǔn)則，可供參考的是財(cái)政部頒布的《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則解釋第2號(hào)》（簡(jiǎn)稱“解釋第2號(hào)”）中對(duì)BOT項(xiàng)目會(huì)計(jì)處理的規(guī)范，基于對(duì)解釋第2號(hào)的理解，PPP項(xiàng)目各運(yùn)作方式下的全生命周期的會(huì)計(jì)核算可以按照以下原則進(jìn)行處理。

（一）BOT、TOT、ROT模式

1.項(xiàng)目建設(shè)階段

（1）需判斷項(xiàng)目資產(chǎn)的權(quán)屬。這三種模式下，雖然項(xiàng)目資產(chǎn)是由項(xiàng)目公司建造、改建和暫時(shí)控制的，但資產(chǎn)的最終所有權(quán)仍屬于政府，項(xiàng)目公司僅獲得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，并不能抵押或出售資產(chǎn)，這不符合固定資產(chǎn)的確認(rèn)原則，因此項(xiàng)目公司并不確認(rèn)固定資產(chǎn)，應(yīng)由政府部門在項(xiàng)目完工時(shí)確認(rèn)固定資產(chǎn)。

（2）需判斷未來(lái)收益流入的確定性。如果未來(lái)收益不確定，如使用者收費(fèi)的方式，政府授予了項(xiàng)目公司向第三方用戶收費(fèi)的權(quán)力，但具體收費(fèi)的金額并不確定，這時(shí)項(xiàng)目公司應(yīng)將此資產(chǎn)確認(rèn)為無(wú)形資產(chǎn)。如果未來(lái)收益確定，即在協(xié)議中約定了項(xiàng)目公司在未來(lái)能無(wú)條件從政府處獲得確定金額的收入，或在運(yùn)營(yíng)收入低于某一金額時(shí)，政府將給予可行性補(bǔ)助，這種情況，應(yīng)按未來(lái)獲得的固定收益的現(xiàn)值確認(rèn)為金融資產(chǎn)（長(zhǎng)期應(yīng)收款）。如果為兩種方式結(jié)合，則應(yīng)根據(jù)不同的收益分別確認(rèn)資產(chǎn)。資產(chǎn)的初始成本，在BOT模式下應(yīng)為建設(shè)期結(jié)束時(shí)在建工程的總額；TOT模式下，項(xiàng)目資產(chǎn)來(lái)源于政府的存量資產(chǎn)，資產(chǎn)價(jià)值應(yīng)為轉(zhuǎn)讓協(xié)議的價(jià)格；ROT模式下，項(xiàng)目資產(chǎn)是針對(duì)存量資產(chǎn)改擴(kuò)建形成的，資產(chǎn)價(jià)值應(yīng)為轉(zhuǎn)讓協(xié)議的價(jià)格加上改擴(kuò)建支出。值得注意的是，如果以上模式如需確認(rèn)為金融資產(chǎn)的，還需將金融資產(chǎn)的余額根據(jù)實(shí)際利率調(diào)整為公允價(jià)值。

另外，借款利息應(yīng)資本化，計(jì)入資產(chǎn)價(jià)值。如未來(lái)預(yù)計(jì)發(fā)生的支出，是為了能使項(xiàng)目資產(chǎn)保持一定服務(wù)能力或使用狀態(tài)，應(yīng)確認(rèn)為預(yù)計(jì)負(fù)債。

（3）需判斷項(xiàng)目建設(shè)收入確認(rèn)主體。如果是由項(xiàng)目公司自行建設(shè)的，應(yīng)按照建造合同準(zhǔn)則進(jìn)行核算，確認(rèn)建造收入和成本。如果項(xiàng)目公司將工程外包，則不應(yīng)確認(rèn)建造服務(wù)收入，這部分建造收益由承建方獲得。

2.項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段

項(xiàng)目公司根據(jù)其提供的運(yùn)營(yíng)服務(wù)從政府、社會(huì)公眾獲得的收益，按收入準(zhǔn)則確認(rèn)相關(guān)收入。根據(jù)無(wú)形資產(chǎn)的攤銷額確認(rèn)主營(yíng)業(yè)務(wù)成本。根據(jù)攤余成本和實(shí)際利率，確認(rèn)未確認(rèn)融資收益和財(cái)務(wù)費(fèi)用。發(fā)生的人工費(fèi)、普通的維護(hù)修理支出計(jì)入主營(yíng)業(yè)務(wù)成本。運(yùn)營(yíng)期實(shí)際發(fā)生的屬于計(jì)提預(yù)提負(fù)債的支出，應(yīng)沖減預(yù)計(jì)負(fù)債。

3.項(xiàng)目移交階段

運(yùn)營(yíng)期滿時(shí)，項(xiàng)目公司應(yīng)將無(wú)形資產(chǎn)和金融資產(chǎn)攤銷完畢，只需按照資產(chǎn)清單進(jìn)行項(xiàng)目移交。

（二）O&M、MC模式

O&M、MC模式下政府擁有資產(chǎn)的所有權(quán)和控制權(quán)，社會(huì)資本或項(xiàng)目公司獲得的是委托運(yùn)營(yíng)收入和管理費(fèi)收入，社會(huì)資本或項(xiàng)目公司再無(wú)需確認(rèn)項(xiàng)目資產(chǎn)，在提供服務(wù)的階段，將獲取的委托運(yùn)營(yíng)費(fèi)或管理費(fèi)視為勞務(wù)報(bào)酬計(jì)入營(yíng)業(yè)收入，并確認(rèn)相應(yīng)的勞務(wù)成本。

（三）BOO模式

BOO模式下，項(xiàng)目期滿后資產(chǎn)無(wú)需移交，資產(chǎn)的所有權(quán)屬于項(xiàng)目公司，因此項(xiàng)目公司應(yīng)確認(rèn)固定資產(chǎn)。在建造完成時(shí)，將所有在建工程轉(zhuǎn)入固定資產(chǎn)，建設(shè)期內(nèi)無(wú)論其是否提供建造服務(wù)，都不確認(rèn)建造服務(wù)收入。在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段，按照獲得的收益確認(rèn)收入。

三、PPP項(xiàng)目的稅務(wù)分析

稅務(wù)成本貫穿于PPP項(xiàng)目的全生命周期中，對(duì)項(xiàng)目的盈利性、現(xiàn)金流、運(yùn)作方式、投資回報(bào)率的判斷都有著重大的影響。我國(guó)目前并沒(méi)有出臺(tái)針對(duì)PPP模式的專項(xiàng)稅收政策，各省市的操作也不完全一致，PPP項(xiàng)目涉及到的稅種稅目繁多，尤其是全面“營(yíng)改增”的實(shí)施，使得稅務(wù)分析更加復(fù)雜，針對(duì)稅務(wù)成本的探討也顯得更加有意義。

（一）項(xiàng)目公司成立階段

項(xiàng)目公司可以采用新設(shè)或收購(gòu)原來(lái)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的項(xiàng)目公司的股權(quán)兩種方式，這兩種方式下稅務(wù)成本也有所不同。采用新設(shè)立的方式，如為貨幣投資，但項(xiàng)目公司需對(duì)實(shí)收資本和資本公積繳納印花稅。如采用非貨幣資產(chǎn)投資，出資方需按照資產(chǎn)作價(jià)的出資金額繳納增值稅，如果作價(jià)過(guò)高，還需對(duì)高出部分計(jì)入企業(yè)所得稅。如以房屋、土地出資，出資方應(yīng)繳納土地增值稅。如出資方直接收購(gòu)擁有存量資產(chǎn)的政府平臺(tái)公司的股權(quán)，出讓方需針對(duì)出讓實(shí)現(xiàn)的資本利得繳納企業(yè)所得稅。雙方針對(duì)合同文書繳納印花稅。如采用增資擴(kuò)股的方式，則項(xiàng)目公司和社會(huì)資本僅需繳納印花稅。

（二）項(xiàng)目建設(shè)階段

PPP項(xiàng)目在建設(shè)期間與其他建筑行業(yè)所涉及的稅務(wù)并無(wú)特別大的差異。在建設(shè)期間符合規(guī)定的合理支出所對(duì)應(yīng)的進(jìn)項(xiàng)稅額可以抵扣。但是，發(fā)生的貸款利息和與貸款直接相關(guān)的投融資顧問(wèn)費(fèi)、咨詢費(fèi)、手續(xù)費(fèi)等費(fèi)用，進(jìn)項(xiàng)稅不能抵扣。

特別需要注意的是混合銷售的問(wèn)題。建設(shè)收入可能包括銷售自產(chǎn)和非自產(chǎn)貨物、提供建筑安裝勞務(wù)、提供其他技術(shù)支持、咨詢服務(wù)等適用于增值稅不同稅目的收入，應(yīng)在合同中分開列示合同額，并分別進(jìn)行會(huì)計(jì)核算，否則可能導(dǎo)致稅務(wù)機(jī)關(guān)采用從高的稅率核定征收。全面“營(yíng)改增”后，建筑業(yè)從 3%的營(yíng)業(yè)稅改為征收11%的增值稅，如果企業(yè)可取得的進(jìn)項(xiàng)稅有限，項(xiàng)目的整體稅負(fù)必然增加。另外，在項(xiàng)目建設(shè)階段，項(xiàng)目增值稅進(jìn)項(xiàng)稅額較大、抵扣周期長(zhǎng)，PPP項(xiàng)目投資回報(bào)期長(zhǎng)，進(jìn)項(xiàng)留抵稅額長(zhǎng)期得不到抵扣或轉(zhuǎn)出，這也占用了大量的現(xiàn)金流，加重了企業(yè)負(fù)擔(dān)。在BOO模式下，若項(xiàng)目公司未來(lái)取得的收入適用較低的增值稅稅率，則建設(shè)施工環(huán)節(jié)產(chǎn)生的巨額進(jìn)項(xiàng)稅無(wú)法或者短時(shí)間內(nèi)無(wú)法完全抵扣。

另外，如在BOT、TOT、ROT模式下，根據(jù)未來(lái)收入的現(xiàn)值確認(rèn)的金融資產(chǎn)，根據(jù)未來(lái)可能發(fā)生的支出確認(rèn)的預(yù)計(jì)負(fù)債，其會(huì)計(jì)資產(chǎn)和稅法資產(chǎn)差異會(huì)分別產(chǎn)生遞延所得稅負(fù)債和資產(chǎn)。

（三）項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段

1.運(yùn)營(yíng)收入的納稅問(wèn)題

項(xiàng)目建成投入運(yùn)營(yíng)后，應(yīng)對(duì)不同類型收入的金額進(jìn)行合理劃分，并相應(yīng)確定其適當(dāng)?shù)脑鲋刀愄幚恚@將直接影響PPP項(xiàng)目的增值稅稅負(fù)。對(duì)于獲得的使用者付費(fèi)，所取得的收入按照其銷售貨物、服務(wù)適用的稅率計(jì)稅。對(duì)于政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助，這種來(lái)源與政府支付的收入，會(huì)計(jì)上確認(rèn)為營(yíng)業(yè)收入，理論上應(yīng)繳納增值稅，但是這無(wú)異于地方政府用有限的財(cái)政資金用于補(bǔ)貼中央政府，違背了PPP項(xiàng)目設(shè)立的初衷，在這一點(diǎn)上，尚沒(méi)有明確的稅收優(yōu)惠規(guī)定。

PPP模式下，社會(huì)資本并不是直接自己收回投資，而是通過(guò)其投資的項(xiàng)目公司獲得經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)，因此PPP項(xiàng)目公司獲得的政府支付、使用者付費(fèi)等其實(shí)具有雙重性質(zhì)：一是項(xiàng)目公司對(duì)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)管理服務(wù)收入，二是社會(huì)資本對(duì)于投入的資本的資金回報(bào)。因此，有一種觀點(diǎn)是，應(yīng)區(qū)分PPP項(xiàng)目屬于純公共產(chǎn)品還是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，政府支付是可行性缺口補(bǔ)助，還是政府付費(fèi)，政府付費(fèi)是按照可用性付費(fèi)、使用量付費(fèi)還是績(jī)效付費(fèi)。

2.項(xiàng)目分紅的納稅問(wèn)題

運(yùn)營(yíng)期間，項(xiàng)目公司可根據(jù)公司章程對(duì)利潤(rùn)進(jìn)行合法分配，社會(huì)資本收到的項(xiàng)目公司稅后利潤(rùn)向其派發(fā)的股息，屬于免稅收入。

3.稅收優(yōu)惠政策

目前PPP項(xiàng)目涉及的增值稅和所得稅稅收優(yōu)惠政策主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是符合條件的公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目及環(huán)境保護(hù)、節(jié)能節(jié)水項(xiàng)目的所得稅優(yōu)惠，如“三免三減半”等。二是符合條件的環(huán)保、節(jié)能節(jié)水和安全生產(chǎn)專用設(shè)備投資抵免，和對(duì)符合條件的固定資產(chǎn)的加速折舊政策。三是對(duì)符合資源綜合利用產(chǎn)品和勞務(wù)條件的項(xiàng)目，可享受增值稅不同比例的即征即退優(yōu)惠。

（四）項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓階段

即使在營(yíng)改增前，對(duì)BT、BOT項(xiàng)目的轉(zhuǎn)讓，也沒(méi)有全國(guó)范圍內(nèi)的統(tǒng)一規(guī)定，各地政策有所不同。PPP模式目前在我國(guó)提出時(shí)間并不長(zhǎng)，大部分項(xiàng)目還沒(méi)有到社會(huì)資本退出的階段，尚沒(méi)有明確的稅務(wù)政策。營(yíng)改增后，只有湖北省國(guó)家稅務(wù)局于2016年5月在《營(yíng)改增政策執(zhí)行口徑第二輯》中對(duì)BOT項(xiàng)目明確了稅務(wù)操作，BOT項(xiàng)目在交付階段，如項(xiàng)目是由投融資人立項(xiàng)，對(duì)其實(shí)際取得的全部回購(gòu)價(jià)款（包括工程建設(shè)費(fèi)用、融資費(fèi)用、管理費(fèi)用和合理回報(bào)等收入）按照銷售不動(dòng)產(chǎn)征收增值稅，如以項(xiàng)目業(yè)主名義立項(xiàng)的，對(duì)全部回購(gòu)款按“銷售無(wú)形資產(chǎn)”征收增值稅。在具體操作中，需要主動(dòng)與當(dāng)?shù)囟悇?wù)機(jī)關(guān)溝通，尋求稅務(wù)指導(dǎo)。

四、PPP項(xiàng)目的財(cái)務(wù)管理

PPP項(xiàng)目的復(fù)雜性對(duì)企業(yè)的財(cái)務(wù)管理提出了較高的要求，有效的進(jìn)行財(cái)務(wù)管理對(duì)于加強(qiáng)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)管理、提高經(jīng)濟(jì)效益具有重要意義。

（一）要進(jìn)行全面預(yù)算管理，注意成本控制

項(xiàng)目投資前期就要綜合考慮項(xiàng)目收入、成本、稅金、費(fèi)用，對(duì)整個(gè)工程項(xiàng)目進(jìn)行科學(xué)的全面預(yù)算管理，以便有效地組織、協(xié)調(diào)、控制項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營(yíng)活動(dòng)。在項(xiàng)目的全生命周期都需要做好成本管理，可以運(yùn)用目標(biāo)成本法，將目標(biāo)成本進(jìn)行層層分解，在實(shí)施階段嚴(yán)格控制以達(dá)到設(shè)定的目標(biāo)成本。

（二）要抓好現(xiàn)金流管理，設(shè)立預(yù)警機(jī)制

由于PPP項(xiàng)目前期投入大、回收期長(zhǎng)且慢，在建設(shè)期有大量的現(xiàn)金流出，但尚未有現(xiàn)金流入，可能會(huì)出現(xiàn)資金鏈斷裂等財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。在執(zhí)行過(guò)程中要做好資金規(guī)劃，確定最優(yōu)的資金存量和流量結(jié)構(gòu)，建立以現(xiàn)金流為核心的預(yù)警機(jī)制，可選用現(xiàn)金短缺指標(biāo)監(jiān)測(cè)現(xiàn)金流風(fēng)險(xiǎn)。

（三）加強(qiáng)稅務(wù)管理，合理進(jìn)行稅務(wù)籌劃

首先，PPP項(xiàng)目應(yīng)格外注意防范稅收政策不明確、不完善、不配套的稅收缺失性風(fēng)險(xiǎn)，考察稅收優(yōu)惠政策的合法合規(guī)性、時(shí)效性。其次，在項(xiàng)目立項(xiàng)準(zhǔn)備階段，就應(yīng)與主管稅務(wù)機(jī)關(guān)提前就稅務(wù)問(wèn)題進(jìn)行溝通和協(xié)調(diào)，避免錯(cuò)誤估計(jì)稅務(wù)成本做出錯(cuò)誤的投資決策。最后，要合理籌劃項(xiàng)目的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，盡量確保各項(xiàng)成本及費(fèi)用支出均能否取得對(duì)應(yīng)的可抵扣進(jìn)項(xiàng)稅額，盡量將可抵扣的進(jìn)項(xiàng)稅額最大化，降低稅負(fù)，同時(shí)要保證“三流合一”，避免稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

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