張俊霞

【摘 要】新世紀以來，中國的經(jīng)濟硬實力和文化軟實力兩手抓、兩手硬，綜合國力在世界之林中穩(wěn)步提升，我國各大城市舉辦大型活動的幾率與頻率也隨之大幅增加。政府傳統(tǒng)的公共安全管理資源在公共安全管理需求急速增長的情境下日顯捉襟。在此大背景下，本文分析了當前大型活動安全管理存在的主要問題，并試從社會治理理論視角出發(fā)，圍繞法律法規(guī)建設(shè)、分級管理規(guī)范設(shè)計、指導培訓強化等重要模塊，構(gòu)建社會治理模式下的大型活動管理模型，提升大型活動安全管理效能。

【關(guān)鍵詞】社會治理；公民參與；大型活動；安全管理

【中圖分類號】D669 【文獻標識碼】A 【文章編號】1001-0475（2017）01-0084-02

隨著世界大型活動的增多，人員密集性也隨之增高，加之當前社會治安不確定因素不斷增多，反恐形勢日益嚴峻，群體性事件等安全風險系數(shù)不斷攀升。公安機關(guān)安全管理資源開始與大型活動安全保障需求之間存在落差，兩者的矛盾日益彰顯，革新公安機關(guān)大型活動安全管理模式勢在必行。

一、目前大型活動安全管理的幾點突出問題

（一）管理責任集中，主體界限模糊

當前，與大型活動安全管理相關(guān)的法律法規(guī)（如《大型群體性活動安全管理條例》）均已確立了“承辦者負責、政府監(jiān)管”的原則，明確了承辦者的主體責任，并且規(guī)定了承辦者具體負責的安全事項與制定安全工作方案的責任，公安機關(guān)則主要承擔安全監(jiān)管的職責。但法律法規(guī)的規(guī)定與實際運用之間又存在出入。

（二）分工不明確，工作標準缺位

《大型群體性活動安全管理條例》及其他省市的相關(guān)安全管理條例大多列舉式地羅列了承辦者與公安機關(guān)的具體職責，對于其他政府部門的職能卻是一筆帶過，使得安保工作的分工部分留白。

（三）大型活動安全風險等級評估等行業(yè)規(guī)范缺位

在現(xiàn)行的行政法規(guī)層面雖然沒有規(guī)定大型活動需要劃定安全等級 。由現(xiàn)行法規(guī)規(guī)章來看，國家引進安全風險評估機制之后，將責任劃歸為公安機關(guān)之后，并沒有配套相應(yīng)的評估細則，致使公安裁量權(quán)過大，同時執(zhí)行行為沒有理論支撐，難以有效落實，使得風險評估機制形同虛設(shè)，難以發(fā)揮實效。

二、社會治理理論視域下的大型活動安全管理體系構(gòu)思

筆者以社會治理理論為基礎(chǔ)構(gòu)思了“多元化主體、分層次管理、模塊性組合”的大型活動安全管理體系。

（一）推進治理主體多元化

針對目前管理者單一的問題，可以引進專業(yè)保安公司、保險公司、志愿者隊伍、民兵組織等社會主體，承辦者作為安全責任主體，協(xié)同社會治理主體與負責活動其他有關(guān)安全的政府職能部門在同一層級上共同處理安全管理事項，積極推動多元治理主體架構(gòu)，并以對政府集中負責的形式從而形成扁平化管理結(jié)構(gòu)。

（二）羅列安保任務(wù)明細，落實責任

《大型群眾性活動安全管理條例》粗略地將安全管理職責分為三大塊，同時通過列舉規(guī)定了承辦者、公安機關(guān)的負責事項，將責任細化。在此基礎(chǔ)上，我們可以將安全管理事項進一步細化，將不需要公安機關(guān)執(zhí)法權(quán)力或其他行政權(quán)力的事項進行梳理并根據(jù)事項性質(zhì)將其歸類到保安公司、保險公司、志愿者下面，將責任劃分為若干塊。

（三）確定工作細則與工作標準

在模型構(gòu)思中，每一個主體負責的工作事項必然要確定明確的工作規(guī)范與工作標準，確保安全管理達標。同時，在引進保安服務(wù)公司、保險公司操作現(xiàn)場安保工作、評估大型活動風險安全等級等工作時，需要確定相應(yīng)的行業(yè)標準、市場準入資格等等。

（四）引入專業(yè)風險評估機構(gòu)，根據(jù)安保等級確定安保方案

風險評估機制在我國最近才引進，發(fā)育也并不成熟，并且缺乏可依據(jù)的評估細則。公安機關(guān)可以參考國外的行業(yè)標準，遴選符合資質(zhì)的專業(yè)風險評估機構(gòu)，會同制定安全風險評估及分級管理工作細則，為承辦者的風險評估提供指導或者提升其選擇第三方機構(gòu)的可能性。在安全風險評估的基礎(chǔ)上，劃定活動安全等級并制訂針對性的安全工作預案。

三、安全管理體系中的重要模塊設(shè)計

（一）法律法規(guī)建設(shè)準備

社會治理主體多元化之后相應(yīng)的行業(yè)監(jiān)管規(guī)范與行業(yè)運作細則也要一并同步，完善相應(yīng)的法律法規(guī)體系。目前有三個方面的法律法規(guī)亟待建立。

1.保安服務(wù)行業(yè)

法律法規(guī)上并沒有將公安機關(guān)與保安服務(wù)企業(yè)的關(guān)系厘清，保安服務(wù)公司的性質(zhì)、職責、權(quán)限還處于混沌不明的狀態(tài)。

2.風險評估產(chǎn)業(yè)

我國大型活動安全管理方面接觸風險評估時間較短，對其認知較淺，尚處于起步階段，目前主要由公安機關(guān)組織，雖然在實踐中積累了一些經(jīng)驗，但專業(yè)性不強，缺乏評估細則和操作規(guī)范。

3.志愿者隊伍權(quán)益的法律保障

《突發(fā)事件應(yīng)對法》中規(guī)定“公民、法人和其他組織有義務(wù)參與突發(fā)事件應(yīng)對工作”，盡管該法為志愿者參與應(yīng)急處突提供了法律依據(jù)，但是該法卻沒有對志愿者的權(quán)益損害提供相應(yīng)的救濟渠道。

（二）分級管理規(guī)范設(shè)計

1.I級風險

⑴定義：政府承辦，涉及國際輿論，關(guān)乎國家形象，政治敏感性強，可能威脅社會穩(wěn)定和國家安全，有涉恐涉爆及敵對的行動性破壞信息的活動，可能造成重大人員傷亡，財物嚴重毀損。

⑵對應(yīng)安保管理方案：A級安保方案，公安機關(guān)主導安全保衛(wèi)工作，設(shè)立安保指揮中心，重點場所安保均由公安機關(guān)負責，對能接觸重點核心區(qū)域的人員加強身份背景的信息核查，并組織安全風險等級評估，準備應(yīng)急處突預案，（可會同第三方機構(gòu)），篩選第三方機構(gòu)協(xié)助，負責外圍安保事宜，志愿者隊伍輔助，設(shè)定嚴密的應(yīng)急處突方案，恰當?shù)男麄鞑呗浴?/p>

⑶參與治理主體：政府、公安機關(guān)為主力軍，保安服務(wù)公司、保險公司、風險評估機構(gòu)、社交傳媒工具、志愿者隊伍、一般公眾作為平等的伙伴共同參與活動的治理。

⒉II級風險

⑴定義：政府承辦、高規(guī)格、大規(guī)模的國際性、綜合性大型活動，涉及重要警衛(wèi)對象，社會關(guān)注度高，具有較強社會影響力，有相關(guān)群體性、敏感性或針對該項活動圍堵、滋事信息的活動，可能發(fā)生較多人員傷亡、踩踏等事故，有較大財物毀損。

⑵對應(yīng)安保管理方案：B級安保方案，公安機關(guān)主導安全保衛(wèi)工作，設(shè)立安保指揮中心，嚴密監(jiān)管重點場所安保情況，對能接觸重點核心區(qū)域的人員加強身份背景的信息核查，并組織安全風險等級評估，準備應(yīng)急處突預案，（可會同第三方機構(gòu)），篩選第三方機構(gòu)協(xié)助安保，志愿者隊伍輔助，設(shè)定嚴密的應(yīng)急處突方案，正確的輿論方向引導。較A級安保方案警力投入比例可適當降低。

⑶參與治理主體：政府、公安機關(guān)為主力軍，保安服務(wù)公司、保險公司、風險評估機構(gòu)、社交傳媒工具、志愿者隊伍、一般公眾作為平等的伙伴共同參與活動的治理。

3.III級風險

⑴定義：社會力量組織籌辦或政府與社會力量聯(lián)辦，無社會敏感信息，活動本身規(guī)模大，關(guān)注度高，參與人數(shù)多，積極性強，容易發(fā)生人員擁堵、踩踏等事件。

⑵對應(yīng)安保管理方案：C級安保方案，公安機關(guān)負責安全許可、安全監(jiān)管、管理指導職責，設(shè)立聯(lián)勤指揮，并派出部分警力至活動現(xiàn)場指揮交通、維護現(xiàn)場秩序，承辦者承擔活動安全管理主要責任，在安全風險評估基礎(chǔ)上，按照安全等級制定安全管理工作方案，該項工作可視情況聘請公安認證的第三方機構(gòu)進行，經(jīng)公安機關(guān)審核通過方可進行。

⑶參與主體：以“承辦者負責，政府監(jiān)管”為原則，承辦者為大型活動安全管理的主要責任人，屬地政府公安機關(guān)負責安全許可、安全監(jiān)管、指導、治安管理等事項，同時承辦者可以自主選擇保安服務(wù)公司、保險公司、風險評估機構(gòu)、社交傳媒工具、志愿者隊伍（報備公安）等主體的加入。

4.IV級風險

⑴定義：社會關(guān)注性不強、不涉及敏感信息，相對來說規(guī)模較大、時間跨度較長的活動?？赡馨l(fā)生小范圍人員傷亡、財物毀損。

⑵對應(yīng)安保管理方案：D級安保方案：公安機關(guān)負責安全許可、安全監(jiān)管、管理指導職責，設(shè)立聯(lián)勤指揮，保持關(guān)注，可選擇性地派出部分警力現(xiàn)場指揮，承辦者承擔活動安全管理主要責任，在安全風險評估基礎(chǔ)上，按照安全等級制定安全管理工作方案，該項工作可視情況聘請公安認證的第三方機構(gòu)進行，經(jīng)公安機關(guān)審核通過方可進行。

⑶參與主體：以“承辦者負責，政府監(jiān)管”為原則，承辦者為大型活動安全管理的主要責任人，屬地政府公安機關(guān)負責安全許可、安全監(jiān)管、指導、治安管理等事項，但是較III級風險下警方介入程度降低，同時承辦者可以自主選擇保安服務(wù)公司、保險公司、風險評估機構(gòu)、社交傳媒工具、志愿者隊伍（報備公安）等主體的加入。

（三）加強安保工作的培訓指導

在培訓指導中，公安機關(guān)不應(yīng)當是唯一主體，培訓內(nèi)容不應(yīng)當局限于公安的業(yè)務(wù)技能。除了從各部門選拔培養(yǎng)一批防爆、安檢、證件、消防、應(yīng)急處突等方面的專家，定期對從事大型活動安保工作的公安民警、保安人員、青年志愿者進行培訓以外，還可以邀請與安全管理工作相關(guān)的行業(yè)翹楚對工作涉及的新科技、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、管理知識、溝通技巧、實用語言及?；分R等方面知識有針對性、有側(cè)重地為公安民警、安全工作人員上培訓課。

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[責任編輯：褚永慧]