葉敏娣

(湖北科技學院 財務處，湖北 咸寧 437100)

高校項目支出預算編制及執(zhí)行中存在的問題與對策探究
——以湖北科技學院為例

葉敏娣

(湖北科技學院 財務處，湖北 咸寧 437100)

隨著教育改革的深化，辦學規(guī)模的擴大，在教育資源有限的情況下，高校越來越重視項目資金的編制與使用，項目支出預算管理已逐漸成為高校預算管理的難點和重點。但在現(xiàn)實項目支出管理過程中，由于高校預算管理措施的不完善和不規(guī)范，對項目支出管理存在某些方面的認識空缺，使得高校項目支出預算編制及執(zhí)行中存在諸多問題，本文結(jié)合湖北科技學院項目支出預算編制及執(zhí)行中的實際情況，分析存在的問題并作出了幾點思考，提出了改進意見與措施。建立高效合理的項目支出預算管理體制，加強對項目支出的管理，提高學校資金的使用效益，才能確保高校持續(xù)發(fā)展。

高校；項目支出；預算編制

高校項目支出預算是指學校為完成特定的工作任務或年度事業(yè)發(fā)展目標，在基本支出預算之外而編制的專項支出安排，主要包括中央、省級專項和校級專項，主要用于改善辦學條件、教學科研、重點建設等方面，高校項目支出預算應符合學校事業(yè)發(fā)展規(guī)劃和需求，堅持財力向?qū)W科建設、人才培養(yǎng)和教學科研工作傾斜，高校應明確項目建設的重點、內(nèi)容、期限和績效目標，精簡項目個數(shù)和項目支出方向，對項目進行前期論證和評估，確保納入當年預算的項目具有可行性。隨著高等教育改革的深入，教育經(jīng)費拔款規(guī)模的增長，項目支出比例也逐漸增長，資金使用效益的影響范圍越來越廣，預算執(zhí)行勢必影響學校的辦學規(guī)模和辦學水平，所以應對項目支出預算管理予以關注和重視。

一、高校項目支出預算管理存在的主要問題

(一)高校項目預算庫建設滯后

項目庫是對項目進行程序化、規(guī)范化管理的數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)，可以規(guī)范學校項目資金的申請和使用，筆者在參與學校預算編制的過程中發(fā)現(xiàn)，我校的項目庫建設較為滯后，沒有做實二級項目庫的建設，項目立項申報理由不充分，論據(jù)不足，預算不準確，項目庫的立項繁多，整合不夠及時，相應的職能部門每年只是簡單的將各部門申報的項目進行收集匯總，再統(tǒng)一報學校預算委員會、校長辦公會審議通過，我校的項目沒有明確學校當年的戰(zhàn)略發(fā)展建設重點和內(nèi)容，沒有對其政策相符性、經(jīng)濟合理性，以及發(fā)展目標性進行事前的可行性論證，嚴重影響了項目的組織實施。

(二)高校項目支出預算編制不科學、不合理，項目支出執(zhí)行力度較低

由于高校項目庫的建設流于形式，高校項目支出預算編制往往也與學校事業(yè)發(fā)展規(guī)劃相脫節(jié)，筆者在參與預算編制中發(fā)現(xiàn)，各部門在編制項目支出預算時不夠注意項目支出的合理性和合規(guī)性，往往更多地依靠往年的數(shù)據(jù)和增減量預算的方式，隨意性比較大，預算編制方法過于簡單，對各項目支出明細測算不準確，對項目的可執(zhí)行性缺乏調(diào)研和論證，導致項目資金無法執(zhí)行，比如我校今年的新建學生公寓項目，由于報發(fā)改委報批手續(xù)滯后和招投標環(huán)節(jié)出現(xiàn)的問題，導致該項目資金連續(xù)兩年都無法使用，現(xiàn)在正面臨被財政收回結(jié)余資金的可能；對政府采購預算項目，報價過低，無法招標供應商，項目支出完全無法執(zhí)行；報價過高，造成項目資金的結(jié)余，形成學校大量的沉淀資金，導致資源的浪費。預算編制的不嚴謹又會導致在執(zhí)行中又出現(xiàn)預算未列支但在項目開展過程中又不得不開支的現(xiàn)象，使得項目支出出現(xiàn)不合規(guī)問題。

(三)高校項目主體責任落實不到位，沒有建立獎勵與問責機制

通過省財政廳、省教育廳對項目支出預算審查發(fā)現(xiàn)，部分項目存在任意調(diào)整項目支出預算，擅自擴大支出范圍，項目資金間相互交叉使用，甚至出現(xiàn)挪用項目資金等違規(guī)現(xiàn)象。出現(xiàn)上述種種問題的原因，是各項目負責人“重申報而輕管理”，項目負責人爭項目爭經(jīng)費，但對項目實施過程卻缺乏管理，預算約束乏力，對查出的違規(guī)使用資金問題沒有建立相應的問責機制進行約束，對合規(guī)合法、執(zhí)行力度高的項目也沒有進行獎勵。項目負責人認為此項經(jīng)費是其向省財政廳或向?qū)W校申請爭取到的，可以自由支配，只要不超過預算金額，甚至可以打通使用，忽視對財務制度和法規(guī)的了解和重視，職能部門認為項目負責人才是專項經(jīng)費的責任主體，應由其對該項目負主體責任，職能部門不再負有監(jiān)管責任，從而造成項目主體責任落實不到位，資金的合法合規(guī)使用得不到有效保障。

(四)高校項目績效評價體系不到位，缺乏監(jiān)管

預算績效評價是對其投入、產(chǎn)出、結(jié)果的綜合性評價，評價指標可以進行量化，通過細化這些具體的績效評價指標，隨時可以將績效目標與預算執(zhí)行結(jié)果進行比較，有利于對高校項目的監(jiān)督與管理。但在實際工作中，由于項目績效評價體系不夠完整和細化，合理性與科學性不夠，職能管理部門更重視對項目預算執(zhí)行情況的分析與考核，而缺乏對項目績效評價的考核，對預算執(zhí)行的效果沒有考慮，使經(jīng)費緊張與資金使用效率不高并存，使績效評價流于形式。同時，對績效評價結(jié)果的應用機制不健全，缺少將項目支出的預算績效評價結(jié)果與個人績效考核掛鉤體系，必然影響項目執(zhí)行進度與效果。

(五)高校項目設置不合理，項目內(nèi)容繁雜

現(xiàn)階段，我校項目設置僅僅從大類上予以劃分，一般劃分為6大類：高校資助專項、科研課題專項、校內(nèi)發(fā)展專項、校園建設與維修專項、還本付息專項及不可預見費專項，其中校內(nèi)發(fā)展專項往往包含十幾、二十個子項目，其中包含省財政資金安排的省級專項和校內(nèi)自有資金安排的校級專項，子項目內(nèi)容之多，資金來源之復雜，不利于項目管理和評價。

(六)高校項目專項資金投入重點不突出

高校項目專項資金應該體現(xiàn)學校當年事業(yè)發(fā)展方向，應是集全校之財力對項目進行重點投入，以保證學校在某一方面取得飛速發(fā)展，但在我校實際工作中，存在撒“胡椒面”現(xiàn)象，安排多個項目，每個項目都安排一定金額的預算，投入重點不夠突出，不能體現(xiàn)學校發(fā)展方向和內(nèi)容。

二、高校項目預算管理存在問題的原因分析

目前高校項目支出預算管理中存在諸多的問題，分析其產(chǎn)生原因，主要是：各高校各部門項目預算意識不強，近年來，國家加大對教育經(jīng)費的投入，除逐年增加定額補助外，對競爭性項目采取項目申報的方式進行財政拔款，各高校為了爭取到項目，只重視項目的申報，對項目申報理由、項目主要內(nèi)容、測算依據(jù)及說明、績效指標予以論證，而對爭取到的項目缺乏事中的監(jiān)督和管理，上級財政部門、主管部門也僅僅是根據(jù)申報的項目聘請行內(nèi)專家對其進行論證審核后，再予以財政資金的分配，而財政資金的使用又具有硬性規(guī)定，對申請到的項目未使用完的資金，財政要予以收回再統(tǒng)籌分配，這就使得各高校突擊花錢，更有甚者，將公用經(jīng)費也安排到項目經(jīng)費中開支，完全不按項目支出預算明細內(nèi)容進行開支，造成項目開支混亂的現(xiàn)象普遍存在。上級財政、主管部門忽視對項目的管理，忽視按年度對項目支出預算資金進行考核，造成項目管理存在諸多問題。

三、項目支出預算管理的新形勢

新《預算法》頒布后，對項目支出預算管理要求更趨于精細化和規(guī)范化，從預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督和公開等方面進行一系列改革，三年滾動支出規(guī)劃的編制、項目庫的建立、績效評價體系的建立，項目經(jīng)費經(jīng)批復下達后，要按批復后的項目支出預算執(zhí)行，硬化預算約束，未經(jīng)批準，不得擅自調(diào)整預算資金用途和資金使用方向，不得無預算或超預算執(zhí)行，都給財務部門提出了新的要求，項目支出預算管理的任務也越來越重。

四、高校項目支出預算編制及執(zhí)行中存在的問題的對策探討

如何進一步加強高校項目支出預算的管理，提高資金使用效益，需要各方面的共同努力。

(一)健全完善預算項目庫管理體制

高校應以財政部門頒布的關于項目支出管理的文件為基礎，結(jié)合高校預算工作實際情況，制訂健全完善的項目庫管理制度，明確項目庫的申報流程和管理制度，申報者與管理者之間的職責與權(quán)限,對項目真實性及有效性承擔法律與經(jīng)濟責任，加強財務部門、項目庫管理部門與項目負責人的溝通與聯(lián)系，建立規(guī)范的項目庫的申報與管理體系。項目庫的建設應與學?！笆濉币?guī)劃目標要求一致，項目庫項目預算應具有支出結(jié)構(gòu)合理性、經(jīng)濟可行性。預算項目庫建設的步驟如下。

1.項目庫的申報與評審

首先，財務部門根據(jù)學校的收入支出規(guī)模測算出下年度可用于支配的建設發(fā)展資金，然后由申報部門根據(jù)學校“十三五”規(guī)劃目標要求，結(jié)合本部門的職責和工作任務，向?qū)W校預算項目審議部門提出項目立項申請，申報的項目應具有政策相關性、經(jīng)濟合理性，要符合國家的政策法規(guī)，申報的項目文本必須真實的反映部門支出業(yè)務活動，項目預算內(nèi)容科學合理，還應當進行事前充分的可行性論證和嚴格審核，申報的項目文本格式統(tǒng)一按照省財政廳規(guī)范要求填報，項目申報理由充分、項目內(nèi)容真實合理，測算依據(jù)及說明、項目支出明細預算具有可行性，項目績效總體目標、長期績效指標、年度績效指標明確，并編制相應的三年支出滾動規(guī)劃。項目庫的評審可以按類別分別邀請校內(nèi)、校外專家進行，對項目預算金額比較大、項目內(nèi)容比較復雜、技術含量高的的項目可以委托中介機構(gòu)進行評審，然后按照項目類別、專家評審意見以及項目的輕重緩急進行先后排序，并將審議結(jié)果提交學校預算委員會、校長辦公會及常委會通過，視當年財務狀況和項目績效情況擇優(yōu)安排，按項目庫制度優(yōu)化選出的項目可以有效解決在以往預算編制中存在的難以平衡各方面關系和利益的問題，可以保證學校資金得到最充分、合理的使用。

2.項目庫的管理

項目庫建立后要加強對項目庫的管理，首先要對項目庫中的項目進行定期清理和分類，推動項目庫的滾動管理，入庫的項目必須有明確的項目建設目標和建設期限，項目建設期一般不超過5年，項目到期后還需繼續(xù)安排的，應按程序重新立項。對一次性項目和執(zhí)行年限到期的延續(xù)性項目予以清除；對到期后還需繼續(xù)安排的項目，視同新增項目，按規(guī)定程序重新予以申報，清理后的延續(xù)性項目滾動轉(zhuǎn)入以后年度項目庫。預算年度內(nèi)的所有項目需確保是從項目庫中選取的，學校還應建立備選項目庫，以充實項目庫儲備；其次將一次性項目和延續(xù)性項目分開管理，對一次性項目進行事后審計并對其進行評價；對延續(xù)性項目應組織專人專班進行跟蹤管理，明確界定其支出范圍，制定相應的管理辦法，切實加強此類項目的管理，對學校教學和發(fā)展目標下的項目應列為優(yōu)先支持對象。

(二)加強對項目支出預算編制的指導和規(guī)范，切實提高預算執(zhí)行力度，簽訂預算執(zhí)行承諾書

一方面，提高項目支出預算編制人員業(yè)務素質(zhì)，定期組織開展相關的專業(yè)業(yè)務培訓，以此提高編制項目支出預算人員的綜合業(yè)務水平；財務人員也要加強學習有關財政政策與法規(guī)，能夠?qū)σ痪€項目支出編制部門進行專業(yè)指導；另一方面，提高項目支出預算編制科學性和規(guī)范性，做到精細化和合理化，在編制前期，發(fā)揮預算委員會的作用，對項目預算部門進行實地調(diào)研，聽取預算部門的意見，組織審核每一筆業(yè)務的真實性、準確性及可執(zhí)行性，并提出專業(yè)的建議和方案；對商品和服務支出項目根據(jù)預算及測算依據(jù)分項核查，規(guī)范其開支范圍和標準，以確保項目支出的正常使用；對資本性項目事先與國資處、招投標管理中心聯(lián)合核查，提出政府采購支出預算執(zhí)行的合理化建議，以確保一次性項目能夠完全執(zhí)行完，延續(xù)性項目在規(guī)劃期內(nèi)能合理使用資金。最后要與項目執(zhí)行責任人簽訂預算執(zhí)行承諾書，如無法在年底前完成支付并被省財政收回和統(tǒng)籌的，要按被收回額度扣減下年預算指標，并相應地對項目負責人進行追究問責。

(三)落實項目責任主體，并簽訂目標責任書，明確其權(quán)利與責任

學校要落實項目責任主體，學校是本單位預算編制和執(zhí)行的主體，對預算編制的真實性、準確性、完整性和預算結(jié)果負責；項目負責人是項目支出的責任主體，對項目支出的預算編制、執(zhí)行結(jié)果負責，增強項目負責人的責任意識，讓其自覺學習有關的財經(jīng)制度和法規(guī)，在享有項目資金使用權(quán)的過程中主動遵守法規(guī)和制度，自覺對項目執(zhí)行的合理合法合規(guī)性負責，學校應與項目負責人簽訂目標責任書，明確該項目應達到的合理目標以及項目負責人實施的具體環(huán)節(jié)及方案，明確項目責任人的相應權(quán)利與責任。

(四)建立健全項目的監(jiān)督檢查與績效評價考核體系

學校預算項目管理應實施全過程的績效評價，一是建立健全項目支出預算績效評價體系，評價體系主要包括項目的內(nèi)容、績效指標和標準，即長期目標和年度目標，長期績效指標和年度績效指標都是以產(chǎn)出指標和效益指標為一級和二級考核指標，包括數(shù)量指標、質(zhì)量指標、時效指標和成本指標、社會效益指標、滿意度指標等等，主要考核投入和產(chǎn)出的效益，力爭將資金效益實現(xiàn)最大化；二是對項目支出預算的全過程進行監(jiān)控，每季度對預算執(zhí)行情況進行通報，9月份后每月都將項目執(zhí)行進度發(fā)函給項目單位責任人，督促其將項目在規(guī)定時間里能夠盡快執(zhí)行完，對執(zhí)行不好的項目負責人進行約談，對完全執(zhí)行不了的項目進行統(tǒng)籌，掌握項目建設目標的實施進度與預期目標的偏離度，及時發(fā)現(xiàn)資金使用中出現(xiàn)的問題并進行解決，提高項目支出過程管理的質(zhì)量，使學校能夠?qū)Y金的使用有更加科學的把控；三是對項目支出實行追蹤問效，建立項目支出預算考核機制，分年度對各部門的項目支出預算進行編制和執(zhí)行情況的考核，對完工的項目應進行驗收與結(jié)題，組織專家進行項目結(jié)題評審，得出項目預算績效結(jié)果，評出績效等級，并將考核的結(jié)果納入對學校內(nèi)部單位負責人的個人年度考核范圍，學校還應根據(jù)評價結(jié)果，及時改進項目支出預算管理方式，并不斷完善項目支出預算績效評價考核體系。

(五)進行項目內(nèi)容的合并，對專項資金投入重點突出

對繁雜的項目內(nèi)容進行歸類與整理，使項目清晰明了；對專項資金投入重點保障學校本科教學質(zhì)量的提高、教學科研平臺的建設，加大對重點學科的投入，與學校發(fā)展方向保持一致。

總而言之，高校完善項目支出預算編制、嚴格預算執(zhí)行和建立健全項目支出預算監(jiān)督檢查與績效評價考核體系，逐步搭建起規(guī)范、長效的專項資金使用、監(jiān)管機制，提高項目支出預算管理科學化、規(guī)范化、精細化水平，可以對學校的財務預算進行有效的管理，防范財務風險，使資金使用效益最大化，實現(xiàn)學校“十三五”規(guī)劃目標，促進高校教育事業(yè)的健康穩(wěn)定發(fā)展。

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2095-4654(2017)06-0036-04

2017-10-26

D922.26

A

胡 莉