劉雪明， 莫彥玲 (.廣州大學(xué) 公共管理學(xué)院，廣東 廣州 50006；2.黔南民族師范學(xué)院，貴州 都勻 558000)

保障性住房政策執(zhí)行中地方政府行為的成效與優(yōu)化研究
——以廣州市為例

劉雪明1,2， 莫彥玲1
(1.廣州大學(xué) 公共管理學(xué)院，廣東 廣州 510006；2.黔南民族師范學(xué)院，貴州 都勻 558000)

保障性住房政策執(zhí)行是實現(xiàn)保障性住房政策目標(biāo)、解決中低收入群體住房問題的重要措施，地方政府的執(zhí)行行為直接影響著保障性住房政策目標(biāo)的實現(xiàn)。廣州市政府積極作為，加大資金投入，保障土地供應(yīng)，擴大對象范圍，加強分配管理，執(zhí)行保障性住房政策取得了顯著的成效，但是也存在公眾滿意度不夠高的問題。完善執(zhí)行計劃，加大執(zhí)行力度，強化監(jiān)督管理，提高人員素質(zhì)，既有利于優(yōu)化地方政府的執(zhí)行行為，又將促進保障性住房政策目標(biāo)的實現(xiàn)。

保障性住房；政策執(zhí)行；地方政府；政府行為;廣州市

保障性住房政策成效的取得及其政策目標(biāo)的實現(xiàn)離不開地方政府的貫徹執(zhí)行，地方政府執(zhí)行行為的力度將決定保障性住房政策執(zhí)行的成效，進而決定中低收入群體住房問題解決的程度。近年來廣州市政府對保障性住房政策的執(zhí)行日益重視，在資金投入、土地供應(yīng)、建設(shè)分配、后續(xù)管理等方面行為積極，行動果斷，保障性住房政策得到了較好地執(zhí)行，取得了可喜的成效。當(dāng)然，理想與現(xiàn)實總是存在著差距，面對保障性住房政策的目標(biāo)要求，地方政府的執(zhí)行行為依然需要進一步優(yōu)化，以使保障性住房政策得到更好地執(zhí)行，政策目標(biāo)得到全面地實現(xiàn)。

一、保障性住房政策執(zhí)行中地方政府行為成效的調(diào)查

在保障性住房政策執(zhí)行中，地方政府有著資金投入、土地供應(yīng)、選址規(guī)劃、督促建設(shè)、分配管理等各種執(zhí)行行為。地方政府執(zhí)行政策的行為方式、行為力度直接影響著保障性住房政策成效的取得以及政策目標(biāo)的實現(xiàn)。為了了解地方政府執(zhí)行行為與保障性住房政策執(zhí)行成效的關(guān)系，我們在廣州市對芳和花園、廣氮花園保障小區(qū)居民進行了問卷調(diào)查，共發(fā)放問卷350份，回收334份，其中有效問卷304份。通過對有效問卷的統(tǒng)計與分析，并結(jié)合其他相關(guān)資料，從而得出地方政府執(zhí)行保障性住房政策行為的成效。

(一)地方政府執(zhí)行保障性住房政策的效率

第一，地方政府的資金投入持續(xù)增長?！敖ㄔO(shè)保障房，資金籌集是重中之重?！盵1]從2006年開始，廣州市大力執(zhí)行保障性住房政策，政府為了有效地促進政策的實施，2009年開始投入逾10億元資金建設(shè)保障性住房，而根據(jù)國家財政部2015年的數(shù)據(jù)顯示，全國各級財政用于保障性安居工程支出4 881.01億元，同比增長11.3%。[2]但是我們在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，只有3.4%的被調(diào)查者認為政府的資金投入完全到位，超過25%的被調(diào)查者認為政府的資金投入不到位甚至完全不到位，而有將近三分之一的被調(diào)查者對于政府資金的到位率是完全不清楚的?？梢姷胤秸顿Y行為的透明度還不夠，沒有讓政策受益者或普通大眾真正了解其投資行為以及行為的成效。

第二，地方政府的土地供應(yīng)顯著增加。廣州市近兩年通過公開出讓土地共籌集保障性住房約75萬平方米建筑面積，為城市中低收入群體提供了所需的住房保障，也為城市建設(shè)提供了一定的拆遷安置房源。2014年廣州市住宅用地計劃供應(yīng)量6.66平方公里(其中商品住宅用地5.27平方公里，保障房用地1.39平方公里)，略高于2013年的實際供應(yīng)量6.49平方公里，比全市前5年住宅用地年均供應(yīng)量(5.52平方公里)增加20.7%，說明地方政府對于保障性住房的土地投入行為是較為積極的，力爭盡量滿足中低收入群體對住房的需求。

第三，地方政府的項目進展日益達標(biāo)。根據(jù)《2015年住房保障工作目標(biāo)責(zé)任書》，廣州市2015年應(yīng)開工建設(shè)保障房13 729套、基本建成保障房21 213套、發(fā)放租賃補貼1 800戶。而截止2015年12月31日，廣州市基本建成保障性住房21 372套，達到了預(yù)期的目標(biāo)。[3]但從我們調(diào)查的結(jié)果看，有將近三分之一的被調(diào)查者認為政府的建設(shè)計劃仍未達標(biāo)，與計劃仍有差距。這說明大家對地方政府在保障性住房建設(shè)方面的作為還不太了解，地方政府有必要進一步宣傳自己在保障性住房政策執(zhí)行中的行為表現(xiàn)。

第四，地方政府的住房分配速度提升。雖然近年來隨著保障性住房管理信息系統(tǒng)的完善，地方政府在保障房分配的效率方面比以往有著明顯的改進，保障房對象的等待時間也已經(jīng)縮短。但是根據(jù)我們調(diào)查的數(shù)據(jù)顯示，仍有將近一半的政策受益者花費了超過兩年的時間來申請保障性住房，被調(diào)查者普遍認為申請時間過長，申請的步驟較為繁瑣，反映出地方政府不能及時地解決居民迫切的住房需求，也反映出地方政府在保障性住房政策執(zhí)行中的分配行為還未得到政策對象的充分肯定。

第五，地方政府的入住管理效率較高。自1986年廣州市啟動住房解困工作以來，累計開工建設(shè)和籌集保障房已達23.17萬套，通過實物配租和租賃補貼兩種方式已累計解決11萬余戶困難家庭住房問題，累計人口達33萬余人，基本實現(xiàn)了在冊低收入住房困難家庭的“應(yīng)保盡?！盵4]。在走訪調(diào)查過程中，我們也觀察到絕大部分的保障房小區(qū)(包括芳和花園、金沙洲小區(qū)、廣氮花園等)的入住率都很高，入住情況已經(jīng)達到飽和或基本飽和的狀態(tài)。保障性住房的入住率反映出地方政府的管理效率，入住率越高，地方政府的管理效率越高，同時也反映出地方政府的管理行為越到位。

(二)地方政府執(zhí)行保障性住房政策的效益

第一，地方政府執(zhí)行行為抑制了房價的過快增長。眾所周知，廣州市近年來的房地產(chǎn)價格居高不下，廣州市的住宅商品房平均銷售價格已經(jīng)從2008年的8 781元/平方米上漲至2014年的14 739元/平方米，這樣的價格水平已經(jīng)完全超出了普通居民的購買力，地方政府也采取多種行為和措施來抑制房地產(chǎn)價格的上漲，保障性住房政策的執(zhí)行便是其中之一。據(jù)業(yè)內(nèi)人士稱，在廣州這樣的一線城市，如果龐大的中低收入群體不能夠申請保障性住房，全都購買普通商品房，廣州市的房價一定會更高。[5]地方政府執(zhí)行保障性住房政策的行為對抑制廣州市的房價起到了一定的作用，具體來說抑制的程度如何？有將近三分之一的被調(diào)查者認為抑制作用一般，也有將近一半的人表示不知道有抑制作用。

第二，地方政府執(zhí)行行為促進了經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展。根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，廣州市GDP從2008年到2015年一直保持持續(xù)上升的增長趨勢，具體為2008年8 215.82億元、2009年9 112.76億元、2010年10 748.30億元、2011年12 423.44億元、2012年13 551.20億元、2013年15 420.14億元、2014年16 706.87億元、2015年18 100.41億元。[6]在此增長過程中，房地產(chǎn)是一個支柱行業(yè)，對廣州市GDP增長有著巨大的推動作用，而作為房地產(chǎn)業(yè)一部分的保障性住房，其建設(shè)與管理也消耗了大量的財力、物力和人力，對促進廣州市GDP的增長也起到了一定的作用。但是有將近60%的被調(diào)查者對于保障性住房建設(shè)能夠促進廣州市GDP增長的這一說法表示不知道。

第三，地方政府執(zhí)行行為縮小了居民的生活差距。住房消費是人們生活消費的大頭，也是最大的消費，許多人工作一輩子就為了一套房子，有的人甚至一輩子也買不起一套房子。買不起房子并不意味著無處可居，“居者有其屋”是和諧社會的基本要求，解決中低收入群體尤其是低收入群體的住房問題是地方政府的應(yīng)盡責(zé)任。地方政府推出保障性住房政策、執(zhí)行保障性住房政策，就是要給低收入群體以特別的關(guān)照，使其也能居有住處，能夠在其力所能及的范圍內(nèi)解決住房問題，使得廣州市居民無論貧窮與富貴都有居住的地方，這從另一個側(cè)面縮小了人們的生活差距，拉近人們的生活水平。

第四，地方政府執(zhí)行行為維護了社會的公平公正。近年來廣州地方政府對于保障性住房的受理對象越來越放寬，除了之前的低保戶、困難戶等低收入群體可以申請以外，現(xiàn)在外來務(wù)工人員和應(yīng)屆大學(xué)畢業(yè)生只要滿足條件也可以申請。根據(jù)我們調(diào)查的結(jié)果，有28.43%的被調(diào)查者認為將來獲得保障性住房的人數(shù)會越來越多，另有34.80%的人認為至少與原來持平，也有9.80%的被調(diào)查者認為可能會比原來減少，還有26.96%的人回答不知道。從中可以看出，大多數(shù)被調(diào)查者對保障性住房政策的前景是充滿信心的，對地方政府的執(zhí)行行為是肯定的。地方政府對保障性住房政策的執(zhí)行維護了社會的公平公正，促進了社會的和諧發(fā)展。

(三)地方政府執(zhí)行保障性住房政策的影響

第一，對政府部門的影響。廣州市從2006年開始大力執(zhí)行保障性住房政策到現(xiàn)在，經(jīng)歷了從最初的經(jīng)適房、廉租房到現(xiàn)在的逐步實現(xiàn)全面公租房的發(fā)展變化，在此過程中政府部門對保障房的認知水平逐步提升，執(zhí)行力度也越來越大。地方政府執(zhí)行保障性住房政策的實踐，反過來又影響政府部門采取更多的措施以促進保障性住房政策的進一步執(zhí)行。在調(diào)查中，有超過70%的被調(diào)查者認為地方政府對保障性住房已經(jīng)越來越重視，同時在回答“是否認同政府對保障性住房的認知水平越來越高”時，有10.78%非常認同，27.94%基本認同，35.29%認同，而不認同占22.06%，基本不認同和非常不認同僅占3.93%，總而言之，有將近四分之三的被調(diào)查者認同地方政府對保障性住房的認知水平已經(jīng)越來越高。

第二，對經(jīng)濟組織的影響。地方政府對保障性住房政策的執(zhí)行行為不但影響了政府部門自身，而且還影響了經(jīng)濟組織的行為選擇，使得更多的經(jīng)濟組織參與保障性住房政策的執(zhí)行活動。我們這里討論的經(jīng)濟組織，主要包括金融機構(gòu)和企業(yè)組織兩個方面，金融機構(gòu)不但為居民購房租房發(fā)放貸款，而且更是保障性住房項目的資金提供者，當(dāng)然它們的投資形式與政府不同，政府是直接財政投入，而金融機構(gòu)主要是提供貸款。在地方政府的帶動或要求之下，許多企業(yè)參與了保障性住房項目的招投標(biāo)，成為保障性住房項目的建設(shè)者，為廣州市保障性住房的建設(shè)、中低收入群體住房問題的解決作出了積極的貢獻。

第三，對政策對象的影響?！罢邎?zhí)行的目的是為了影響或改變政策對象”[7]，保障性住房政策的對象就是已經(jīng)獲得或者正在等待獲得保障性住房的人群。他們獲得保障房以及等待保障房時間的長短，深受作為政策執(zhí)行主體的地方政府執(zhí)行行為的影響，如果地方政府執(zhí)行的力度大，投入的資金多，建設(shè)的速度快，作為政策對象的中低收入群體的住房問題就越容易解決。而政策對象住房問題的解決又使得他們對地方政府執(zhí)行行為的評價更高，從而形成一個政策執(zhí)行主體與政策對象的良性互動，正如我們在“作為國內(nèi)實施經(jīng)濟適用房、廉租房政策的先鋒城市之一”[8]的廣州市所調(diào)查的那樣，有將近80%的政策對象相信或基本相信保障性住房政策能夠很好地解決中低收入居民的住房問題。這充分說明，地方政府執(zhí)行保障性住房政策的行為及其成效給政策對象以良好的影響，所以他們相信政府，認可保障性住房政策的功效，并且充滿著期待。

第四，對社會公眾的影響。地方政府執(zhí)行保障性住房政策的行為對社會公眾的影響不如對政策對象的影響來得那么直接，社會公眾雖然不是保障性住房政策的直接受益者，但是他們作為和諧社會的一員，對中低收入群體尤其是弱勢群體還是比較關(guān)心的。地方政府執(zhí)行保障性住房政策，建設(shè)保障性住房，解決中低收入群體住房問題的行為，在房價日益高漲的當(dāng)下究竟對社會公眾有何影響呢？通過對普通群眾的街頭訪談得知，他們對保障性住房政策及其相關(guān)內(nèi)容還是知曉的，對廣州市越來越放寬保障房對象的申請范圍也略知一二，都知道地方政府為解決中低收入群體的住房問題建設(shè)了許多保障房小區(qū)，而且越來越多的人申請到了保障房，也還有許多人在等待保障房?？傮w來看，以正面的影響居多，地方政府執(zhí)行保障性住房政策的行為得到了社會公眾越來越肯定的評價。

(四)地方政府執(zhí)行保障性住房政策的回應(yīng)度

第一，地方政府實現(xiàn)保障性住房政策目標(biāo)的滿意度?！罢呋貞?yīng)度是指政策實施后滿足特定社會團體需求的程度”[9]，“主要用以考察公共政策對其特定受益目標(biāo)群體需要的滿足情況”[10]。地方政府執(zhí)行保障性住房政策的主要目標(biāo)是逐步解決中低收入群體的住房問題，實現(xiàn)“住有所居”，具體策略是先解決最低收入群體的住房困難，然后不斷擴大保障對象的范圍，向中等收入群體過渡，最終解決中等收入及以下群體的居住問題。保障性住房政策在廣州市執(zhí)行以來，政策目標(biāo)正在逐步實現(xiàn)之中，中低收入群體對地方政府加大執(zhí)行力度、實現(xiàn)政策目標(biāo)的行為也較為滿意。我們在調(diào)查中，有超過七成的保障房對象滿意當(dāng)前地方政府為解決中低收入群體住房問題所做的努力，認為基本實現(xiàn)了政策目標(biāo)。

第二，地方政府確保保障性住房質(zhì)量和戶型的滿意度。戶型設(shè)計和住房質(zhì)量一直是保障性住房政策執(zhí)行過程中較為不滿意的問題，或者說是保障房對象意見較大的問題，在廣州市也不例外。根據(jù)我們的調(diào)查統(tǒng)計，在這兩個指標(biāo)上都有將近一半的人表示不滿意甚至完全不滿意，有的受訪者向我們表示，房屋的天花板時常會有掉下來的危險，衛(wèi)生間漏水時有發(fā)生；對于有的戶型設(shè)計，有人更是認為完全不合理，沒有將有限的空間合理利用。這是地方政府質(zhì)量監(jiān)管不嚴、監(jiān)管行為不到位、委托設(shè)計公司水平不高的結(jié)果。

第三，地方政府進行保障性住房分配管理的滿意度。保障性住房的分配管理是保障性住房政策執(zhí)行過程中一個極為重要的環(huán)節(jié)，需要地方政府具體、耐心地做大量細致的工作，比如房源公布、申請審核、分配入住、后續(xù)管理等。我們調(diào)查的結(jié)果是，對于房源信息發(fā)布的及時性、充分性，那些已獲得或期望獲得保障房的被調(diào)查者對此都持中間態(tài)度，并普遍認為申請等待的時間太長，有些保障房小區(qū)從填表申請到真正入住花費了將近四年的時間，對此期間地方政府的所作所為難以令人滿意，尤其對于工作人員的服務(wù)態(tài)度和解決問題的能力，絕大多數(shù)人都表示不滿意。

第四，地方政府提供保障性住房配套服務(wù)的滿意度。一般認為，地方政府應(yīng)該提供的保障性住房配套服務(wù)包括醫(yī)療教育、交通規(guī)劃、休閑娛樂、基礎(chǔ)設(shè)施、安全管理、建設(shè)選址和后續(xù)跟進等多個方面。根據(jù)我們調(diào)查顯示，對于配套服務(wù)有將近一半的人選擇滿意或者基本滿意，而有一半的人選擇不滿意甚至是非常不滿意。再進一步調(diào)查發(fā)現(xiàn)，不同的保障房小區(qū)因選址、配套服務(wù)的差異，而使得調(diào)查結(jié)果相差甚遠，例如交通方便、周邊繁華、布局合理的芳和花園的滿意度就較高，而位置偏僻、交通不便、配套不全的廣氮花園的滿意度就比較低，保障性住房的配套服務(wù)與滿意度呈現(xiàn)出一種正相向的關(guān)系，配套服務(wù)越完善，說明地方政府的執(zhí)行行為越到位，保障房對象的滿意度也就越高。

二、保障性住房政策執(zhí)行中地方政府行為優(yōu)化的路徑

(一)完善地方政府執(zhí)行保障性住房政策的計劃

第一，重視執(zhí)行計劃的編制。我國保障性住房政策體系已基本形成，關(guān)鍵是要落到實處，也就是地方政府的貫徹執(zhí)行?！奥鋵嵄Ｕ闲宰》空撸鉀Q人民群眾特別是中低收入群體的住房困難問題，既是地方政府義不容辭的責(zé)任和義務(wù)，又是密切政府與人民群眾關(guān)系的橋梁和途徑?！盵11]地方政府不但要承擔(dān)責(zé)任，而且更要把責(zé)任履行到具體的行動之中，制定明確具體的執(zhí)行計劃，這是地方政府在執(zhí)行保障性住房政策過程中履行責(zé)任的重要表現(xiàn)。我們知道，“一般來說，一項政策的推出，往往只是指出實現(xiàn)政策目標(biāo)的基本方向，比較抽象。要使政策順利執(zhí)行，就必須在這些原則指導(dǎo)之下，對總體目標(biāo)進行分解，編制出政策執(zhí)行活動的‘路線圖’，明確工作任務(wù)指向，使執(zhí)行活動有條不紊地進行?！盵12]地方政府編制的執(zhí)行計劃越科學(xué)、越具體，越有利于保障性住房政策得到有效的貫徹執(zhí)行。

第二，擴大執(zhí)行計劃的公眾參與。編制執(zhí)行計劃是地方政府執(zhí)行保障性住房政策的基礎(chǔ)和前提，地方政府的編制行為會嚴重影響執(zhí)行計劃的質(zhì)量，而執(zhí)行計劃完善與否又將反過來嚴重影響地方政府的執(zhí)行行為，進而影響保障性住房政策執(zhí)行的成敗。地方政府的保障性住房政策執(zhí)行計劃既有年度計劃，也有中長期計劃，還有經(jīng)適房執(zhí)行計劃、廉住房執(zhí)行計劃、公租房執(zhí)行計劃等分計劃。為了保障執(zhí)行計劃的科學(xué)性、合理性、可行性，地方政府在編制執(zhí)行計劃時一定要做好調(diào)查研究，擴大社會公眾的參與，尤其是保障房對象的參與，因為他們最了解中低收入群體的住房需求，但現(xiàn)實卻是公眾參與嚴重不足，社會公眾缺乏表達自己“話語權(quán)”的渠道。這既是保障性住房建成后問題多多、公眾滿意度不高的重要原因，也是今后地方政府執(zhí)行保障性住房政策的努力方向。

第三，加強執(zhí)行計劃的宣傳。執(zhí)行計劃作為地方政府執(zhí)行保障性住房政策的“路線圖”，不僅計劃編制者要了解、懂得，而且還要讓執(zhí)行者和政策對象知曉、熟悉，為此必須加強對保障性住房政策及其執(zhí)行計劃的宣傳，地方政府的宣傳行為越到位，政策執(zhí)行者和保障房對象越了解政策與計劃，越有利于執(zhí)行計劃的落實，有利于保障性住房政策目標(biāo)的實現(xiàn)。加強保障性住房政策執(zhí)行計劃的宣傳，地方政府不但要重視報刊雜志等傳統(tǒng)媒體的作用，而且還要發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)、微博、微信等新媒體的功能。“隨著互聯(lián)網(wǎng)、手機等新的傳播載體以幾何級數(shù)的速度走進社會的各個領(lǐng)域，新媒體對政治、經(jīng)濟和社會生活的影響越來越大。新媒體正日益成為當(dāng)今的主流媒體，在政策傳播中展現(xiàn)出強大的發(fā)展?jié)摿??！盵13]我們要充分運用傳統(tǒng)媒體、新媒體等傳播媒介，大力宣傳保障性住房政策的執(zhí)行計劃，為地方政府推動保障性住房政策及其計劃的執(zhí)行奠定思想基礎(chǔ)。

(二)加大地方政府執(zhí)行保障性住房政策的力度

第一，提升地方政府執(zhí)行政策的重視程度。政策學(xué)家指出，“在實現(xiàn)政策目標(biāo)的過程中，方案確定的功能只占10%，而其余的90%取決于有效的執(zhí)行。”[14]保障性住房政策也是如此，其政策問題的解決，政策目標(biāo)的實現(xiàn)，執(zhí)行計劃的落實，關(guān)鍵在于執(zhí)行主體尤其是地方政府的執(zhí)行行為。地方政府是堅決地貫徹執(zhí)行保障性住房政策，還是裝模作樣地執(zhí)行保障性住房政策，其執(zhí)行行為所產(chǎn)生的效果顯然不一樣。地方政府要實現(xiàn)政策目標(biāo)，先要強化政策執(zhí)行行為，而強化政策執(zhí)行行為，又先要重視政策執(zhí)行意識，只有思想上重視，才能做到行動上自覺，自覺地執(zhí)行保障性住房政策。

第二，拓展地方政府執(zhí)行政策的資金渠道?！百Y金是社會保障性住房政策成功與否的關(guān)鍵性指標(biāo)，因此，充足的資金是社會保障性住房政策執(zhí)行的先決條件之一。”[15]在保障性住房政策執(zhí)行中，地方政府不能墨守成規(guī)，思維禁錮，而要充分展現(xiàn)創(chuàng)新精神，積極探索融資模式，拓寬籌資渠道，除了加大財政資金投入外，還要搭建社會性融資平臺，調(diào)動各種社會資金積極參與保障性住房事業(yè)。例如，可以通過設(shè)立“社?；饘ｍ椥磐杏媱潯毕虮Ｕ闲宰》宽椖刻峁┵J款，從而推動保障性住房建設(shè)；也可以通過設(shè)立住房福利彩票的形式來廣泛吸納社會游資，千方百計地為保障性住房政策的有效執(zhí)行準備充足的資金。

第三，加大地方政府執(zhí)行政策的土地供應(yīng)。土地供應(yīng)是影響保障性住房政策執(zhí)行的核心因素之一，土地供應(yīng)的多少直接決定著保障性住房面積的多少，進而決定著中低收入群體獲得保障房套數(shù)的多少；另一方面，土地供應(yīng)的區(qū)域和選址又決定著保障房對象的生活質(zhì)量以及他們對地方政府土地供應(yīng)行為的評價。地方政府要堅持以人為本的執(zhí)政理念，從構(gòu)建社會主義和諧社會的戰(zhàn)略高度，認識保障性住房政策執(zhí)行中的土地供應(yīng)問題，積極動腦筋、想辦法，為解決中低收入群體尤其是低收入困難群體的住房問題提供所需的土地，而且還要提供生活便利的土地，優(yōu)化土地供應(yīng)行為，提高政策對象的滿意度。

第四，提高地方政府執(zhí)行政策的執(zhí)行力。地方政府的政策執(zhí)行力是指“地方政府貫徹執(zhí)行政策、實現(xiàn)政策目標(biāo)時所具備或所擁有的一種能力和力量，它是地方政府內(nèi)在品質(zhì)與外在張力相結(jié)合的一種合力，既包括地方政府執(zhí)行政策過程中所表現(xiàn)出來的意志力、理解力、領(lǐng)導(dǎo)力、組織力、協(xié)調(diào)力和控制力等，也包括地方政府政策執(zhí)行結(jié)果所反映出來的執(zhí)行速度、力度、效度和效率等。”[16]地方政府的政策執(zhí)行力與政策執(zhí)行行為密切相關(guān)，提升地方政府執(zhí)行保障性住房政策的執(zhí)行力，有助于優(yōu)化地方政府的政策執(zhí)行行為，提高地方政府執(zhí)行保障性住房政策的力度、速度、效度和效率，從而取得更好的執(zhí)行效果，實現(xiàn)政策目標(biāo)。

(三)強化地方政府執(zhí)行保障性住房政策的監(jiān)督管理

第一，完善地方政府執(zhí)行政策的監(jiān)督機制。保障性住房政策執(zhí)行過程中的許多問題都是由于地方政府監(jiān)督不到位造成的，監(jiān)督機制的不完善使得保障性住房政策的執(zhí)行過程存在著漏洞，這些漏洞導(dǎo)致有的保障性住房質(zhì)量不過關(guān)，甚至地基下沉、墻體開裂；有的保障性住房多年竣不了工，也無需受到處罰；有的職能部門負責(zé)人還貪污受賄，多年無人知曉，等等。這既影響了地方政府執(zhí)行行為的效率，也損害了地方政府的形象和公信力。優(yōu)化地方政府的執(zhí)行行為，“確保保障性住房分配公平公正，必須健全、完善保障性住房政策執(zhí)行監(jiān)督機制”[17]，充分發(fā)揮體制內(nèi)和體制外多元監(jiān)督主體的功能，將地方政府執(zhí)行保障性住房政策的整個過程置于全方位的“陽光監(jiān)督”之下，從而保證保障性住房政策的執(zhí)行沿著正確的方向推進。

第二，提高地方政府執(zhí)行政策的管理水平。監(jiān)督與管理既有區(qū)別，又有聯(lián)系。監(jiān)督是對現(xiàn)場或某一特定環(huán)節(jié)、過程進行監(jiān)視和督促，以使其結(jié)果能夠達到預(yù)定的目標(biāo)；而“管理是指組織為了達到個人無法實現(xiàn)的目標(biāo)，通過各項職能活動，合理分配、協(xié)調(diào)相關(guān)資源的過程。”[18]地方政府在執(zhí)行保障性住房政策的過程中，要樹立責(zé)任意識和質(zhì)量觀念，充分認識到管理是監(jiān)督的前提條件，加大對政策執(zhí)行活動的管理力度，提高對政策執(zhí)行活動的管理水平。地方政府管理水平的提高，政策執(zhí)行活動秩序的良好，又為有效的監(jiān)督帶來了便利，從而形成管理與監(jiān)督的良性互動。這種互動促使保障性住房政策能夠得到更加充分的執(zhí)行，也使地方政府的執(zhí)行行為更加獲得社會認可。

(四)提高地方政府執(zhí)行保障性住房政策的人員素質(zhì)

第一，強化地方政府政策執(zhí)行人員的目標(biāo)認同。執(zhí)行人員是地方政府執(zhí)行保障性住房政策的依靠和推動力量，也是社會公眾評價地方政府執(zhí)行行為的重要依據(jù)，地方政府執(zhí)行行為的好與不好、到位與不到位，考察執(zhí)行人員的具體表現(xiàn)是一個關(guān)鍵的觀測點。促進保障性住房政策的執(zhí)行，推動中低收入群體住房問題的解決，優(yōu)化地方政府的執(zhí)行行為，一定要特別關(guān)注作為執(zhí)行主體之一的政策執(zhí)行人員，他們的素質(zhì)高低，對政策目標(biāo)認同與否，這些直接影響著保障性住房政策目標(biāo)的實現(xiàn)。因為“實現(xiàn)政策目標(biāo)、調(diào)適標(biāo)的團體的行為，要求執(zhí)行機關(guān)人員必須擁有強烈的目標(biāo)認同。”[19]只有認同了政策目標(biāo)，他們才會全力以赴地實現(xiàn)政策目標(biāo)。

第二，搞好地方政府政策執(zhí)行人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)是地方政府提高政策執(zhí)行人員素質(zhì)和能力的一貫做法和重要途徑，業(yè)務(wù)能力的強弱既是政策執(zhí)行人員素質(zhì)高低的一個反映，又將對政策執(zhí)行人員的執(zhí)行行為產(chǎn)生深刻的影響。地方政府促進保障性住房政策的執(zhí)行，一定要加大業(yè)務(wù)培訓(xùn)的力度，進一步提高執(zhí)行人員的素質(zhì)。為此，執(zhí)行人員要加強對保障性住房政策的學(xué)習(xí)，把握政策內(nèi)涵，了解保障對象，熟悉執(zhí)行程序，提高執(zhí)行能力，從而使每一位執(zhí)行人員都具有過硬的本領(lǐng)、能力和素質(zhì)，在實踐中準確地把地方政府的執(zhí)行要求落到實處。

第三，增強地方政府政策執(zhí)行人員的服務(wù)意識。為人民群眾提供滿意的服務(wù)是地方政府的職責(zé)所在，執(zhí)行保障性住房政策、解決中低收入群體的住房問題，是地方政府履行職責(zé)的一種承諾和表現(xiàn)。人民群眾或社會公眾之所以在保障性住房的有些方面給予地方政府的評價不高、滿意度不夠，其中的重要原因是地方政府的工作沒有做好，執(zhí)行人員的服務(wù)不到位，執(zhí)行的效果不理想。地方政府一定要摒棄傳統(tǒng)的政府本位、權(quán)力本位理念，“堅持把‘以人為本’作為政府住房保障工作實施的出發(fā)點和落腳點，改善公共服務(wù)的生產(chǎn)與供給?！盵20]政策執(zhí)行人員也一定要轉(zhuǎn)變角色，增強服務(wù)意識，千方百計地為政策對象提供滿意的服務(wù)。

第四，培育地方政府政策執(zhí)行人員的關(guān)愛之心。保障性住房政策對象多為社會的中低收入群體，尤其是廉租房對象更是生活困難群體或特別困難群體，他們因生病、殘疾等各種原因成為社會的最底層，其中有的家庭幾代殘疾，需要社會的特別關(guān)愛。盡管從制度層面上地方政府首先把他們納入了保障性住房的政策對象，但是要把政策落實到位，還需要經(jīng)過申請、等待、搖號等多個復(fù)雜的程序，而有的政策對象雙目失明難以填表，有的政策對象肢體殘疾行走不便，這就需要我們的執(zhí)行人員樹立關(guān)愛之心，特殊人群特別處理，給予他們特別的方便，以使每一個政策對象都稱心如愿。這樣既能使地方政府的執(zhí)行行為得到更多人的認可，又有利于保障性住房政策目標(biāo)的全面實現(xiàn)。

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Effectiveness and Optimization of the Local Government's Behavior in the Affordable Housing Policy Implementation——A Case Study of Guangzhou

LIU Xue-ming1,2, MO Yan-ling1

(1.Institute of Public Administration, Guangzhou University, Guangzhou 510006, China； 2.Qiannan Normal University for Nationalities, Duyun 558000, China)

The affordable housing policy implementation is an important measure to realize the goal and to solve the housing problem of the low as well as middle income group. The local government's behavior directly affects the realization of the goal. The municipal government of Guangzhou takes active actions to increase capital investment, to protect the land supply, to expand the scope of the object and to strengthen the distribution management. The implementation has achieved remarkable results.However, the public satisfaction is not good enough. In order to solve this problem, the government should perfect the plan, increase enforcement, strengthen supervision and management and improve the quality of personnel. These measures will not only help to optimize the execution behavior of local governments, but to promote the goal to come true.

affordable housing; policy implementation; local government; government behavior; Guangzhou City

2017-03-28

廣州市社科規(guī)劃項目(15Y52)；國家社會科學(xué)基金項目(16BDJ020)

劉雪明(1965-)，男，江西興國人，廣州大學(xué)公共管理學(xué)院副院長兼公共政策研究中心主任，教授，黔南民族師范學(xué)院校長助理(掛職)，主要從事公共政策與公共管理研究；莫彥玲(1993-)，女，廣東廣州人，廣州大學(xué)公共管理學(xué)院2013級公共事業(yè)管理專業(yè)學(xué)生。

1671-1653(2017)02-0025-07

F299.23

A DOI 10.3969/j.issn.1671-1653.2017.02.004