周 勇

(長沙師范學院思政課部，湖南長沙 410100)

中國內(nèi)地及香港幼兒教育劵實踐對非在編幼師待遇改善的啟示

周 勇

(長沙師范學院思政課部，湖南長沙 410100)

近年來，中國內(nèi)地及香港在幼兒教育券方面進行了有益嘗試，盡管其初衷是通過改善教育經(jīng)費投入模式，來提高幼兒教育質(zhì)量，但在實踐中無可避免地涉及到了幼師待遇改善問題。在依法辦學的背景中考察，上述幼兒教育券實踐為改善非在編幼師帶來了以下啟示：在法律上明確非在編幼兒教師的專業(yè)地位，制定非在編幼兒教師待遇標準的相關法律法規(guī)，通過法律完善幼兒教育成本合理分擔體制，通過法律規(guī)范幼兒園辦學秩序。

學券制；幼兒教育；非在編幼師；待遇

PDF獲取： http://sxxqsfxy.ijournal.cn/ch/index.aspx doi： 10.11995/j.issn.2095-770X.2017.01.027

十八屆四中全會通過《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》以來，依法辦學、依法治校在我國教育事業(yè)發(fā)展中的地位和作用日益凸顯。幼兒教師待遇偏低的問題，是長期制約我國幼兒教育事業(yè)發(fā)展的一個頑疾。本課題組針對湖南省幼兒教師隊伍情況的調(diào)查顯示，非在編幼兒教師已經(jīng)成為幼兒園專任教師的主力軍，①與此同時，在編幼兒教師與非在編教師存在比較明顯的同工不同酬現(xiàn)象。因此，解決幼兒教師待遇問題在很大程度上就是解決非在編幼兒教師待遇問題。近年來內(nèi)地及香港實施幼兒教育券的經(jīng)驗，為通過法治途徑改善非在編幼師待遇提供了有益借鑒。

一、內(nèi)地及香港實施幼兒教育劵的概況

教育券是一種新型的教育投入機制，與傳統(tǒng)的政府直接將用于教育財政經(jīng)費撥給學校不同，教育券制度以學券(Education Voucher；School Voucher)的形式將教育財政經(jīng)費直接發(fā)給家長(學生),家長(學生)可以用學券來支付所選學校的學費和相關教育費用。這種做法使政府在給予家長一定的經(jīng)濟支持的同時，也使家長和學生擁有了“用腳投票”的權利，使教育財政投入與市場機制結合起來。該項制度由美國著名經(jīng)濟學家、諾貝爾獎獲得者米爾頓·弗里德曼于1955年最早提出，并從60年代末開始在美國試驗政府資助的教育券。受其影響，國內(nèi)大約從2001年開始在義務教育領域?qū)嵤┙逃贫龋⒅饾u向幼兒教育領域延伸。

由于內(nèi)地經(jīng)濟發(fā)展不平衡，只有一些具備條件的地區(qū)依據(jù)自身實際情況有針對性地推行過幼兒教育券，沒有統(tǒng)一實施過幼兒教育學券計劃或制度。根據(jù)中國知網(wǎng)和百度中能夠找到的資料，筆者對內(nèi)地已有的幼兒教育學券實踐作了統(tǒng)計，并通過電話訪談的形式核實了相關情況(見表1)。

表1 內(nèi)地實施幼兒教育券概況

注：本表由作者綜合相關信息編制而成

由表1可知，內(nèi)地嘗試幼兒教育券的時間比較早。2003年湖北監(jiān)利縣、浙江寧波鎮(zhèn)海區(qū)，2004年山東淄博市的幼兒教育券實踐都是早前的典型。盡管有些地區(qū)的幼兒教育券實踐因為種種原因已經(jīng)停辦。比如，湖北監(jiān)利2003年開始實施的幼兒教育券雖然在當時轟動一時，但在實驗一年之后停辦。[1]然而，內(nèi)地幼兒教育券實踐還是堅持下來了，并有了一定的發(fā)展。山東濰坊市、江蘇蕪湖市、浙江紹興市在2011年，海南?？谑?、河南鄭州市在2012年的幼兒教育券都很好地堅持并發(fā)展起來了。在內(nèi)地已知的九個局部實施幼兒教育學券的案例中，浙江寧波鎮(zhèn)海區(qū)、山東淄博市、海南?？谑?、河南鄭州市實行的是普惠性幼兒教育券，其他五個案例則是針對低收入群體或困難群體的補償性幼兒教育券。

2006年10月，香港特首在其年度施政報告中提出，將通過教育券對幼兒園家長實施學費補助。2007年初，香港特區(qū)政府頒布相當于實施細則的《學前教育新措施》，由此開始了為期五年的教育券實踐。一方面，政府以教育券的形式直接向符合條件的幼兒家長、合法監(jiān)護人等提供一定的學費資助；另一方面，具備資格的幼兒園或其他幼教機構，可以從政府部門兌現(xiàn)在該處就讀的教育券。據(jù)統(tǒng)計，當時香港超過80%的幼兒教育機構通過資格審核，加入到幼兒教育券的實踐中來。盡管內(nèi)地幼兒教育券實踐早于香港，最早于2003年在湖北監(jiān)利縣就已經(jīng)開始，但并未形成較大區(qū)域統(tǒng)一的幼兒教育券實踐，大多局限在市、縣一級，其特點在于實踐的多樣性和靈活性。香港的幼兒教育券雖然晚于內(nèi)地，但該處的幼兒教育券由特區(qū)政府統(tǒng)一實施，其特點在于全面性和深刻性。因此，綜合內(nèi)地和香港關于幼兒教育券的實踐，有利于更加全面地認識幼兒教育券問題。

二、中國內(nèi)地及香港幼兒教育券實踐對幼師待遇的影響

教育券出現(xiàn)初衷雖然是為了解決教育投入不足和不合理的問題，但在內(nèi)地及香港幼兒教育券的實踐中無可避免地都對教師待遇產(chǎn)生比較明顯的影響。在內(nèi)地幼兒教育券的實踐中，相對于補償性幼兒教育券而言，普惠性幼兒教育券與提高幼兒教師待遇的關聯(lián)性更強。以浙江寧波鎮(zhèn)海區(qū)為例，實施普惠性幼兒教育券以后，由于辦園質(zhì)量提高，部分幼兒園收生量增加，增加了幼兒園收入，幼兒教師的工資收入也有明顯提高。[2]不僅如此，該區(qū)的幼兒教育券實踐，也使教師和家長普遍認識到，要提升幼兒教育質(zhì)量首先要增加政府經(jīng)費投入，其次要提高教師待遇。[3]

香港特別行政區(qū)所實行的全區(qū)域普惠性幼兒教育學券計劃雖然強調(diào)以“減輕家長財政負擔”為目的[4]，但在其實際運行中幼兒教師待遇問題卻凸顯出來。在內(nèi)地關于香港學券計劃之影響的研究中，幼兒教師待遇成為一個普遍關注的突出問題。劉正生指出香港幼兒教育學券計劃存在學額分配不均、教師壓力大、階層分化、減弱了辦學主體多元化等四個方面的不足。其中，教師壓力大就是工資待遇問題引起的。[5]陳慧萍在撰文反思香港幼兒教育學券計劃時，從該計劃的公平性考量、對教育質(zhì)量影響以及對教師待遇的影響三個方面做了探討。其中關于教師待遇問題的部分，不僅分析了學券計劃取消薪級表導致幼兒教師待遇下降的問題，也對該計劃為幼兒教師進修提供津貼的舉措的運行情況進行了分析。[6]其后，邵明星在探討香港學券計劃的得失時，指出了教師工資待遇無保障、工作壓力與日俱增、因幼兒園倒閉而導致學位減少等三個方面的問題。[7]教師待遇不僅僅是工資問題，還包括職稱評定的機會、參加教育培訓的機會等因素。從以上關于香港學券計劃實施情況的研究不難看出，幼兒教育券的實施與改善幼兒教師待遇有深度的關聯(lián)性。

三、中國內(nèi)地及香港幼兒教育券實踐對改善非在編教師待遇的啟示

(一)建立非在編幼師待遇標準的法律體系

1.明確非在編幼師作為教師的法律地位

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020)》(以下簡稱《綱要(2010-2020)》)中明確要求，“嚴格執(zhí)行幼兒教師資格標準，切實加強幼兒園教師培養(yǎng)培訓，提高幼兒教師隊伍整體素質(zhì)，依法落實幼兒教師地位和待遇?！睆倪@一要求不難看出，改善非在編幼兒教師待遇有一個明確的前提，即非在編幼兒教師本人要符合法定入職標準，同時，其所在的幼兒園必須符合法定的行業(yè)準入標準。具體來說，前者要求非在編幼兒教師必須具備幼兒教師資格證，后者要求非在編幼師工作的幼兒園必須經(jīng)過行政主管部門的審批。這一前提與依法辦學的要求也是一致的。嚴格執(zhí)行幼兒教師資格標準不僅是提高幼兒教育質(zhì)量的前提，也是保證改善非在編幼兒教師待遇的前提?？v觀關于幼兒園“虐童”事件的報導，對幼兒非法實施虐待行為的所謂幼兒教師，多半是不具備幼兒教師資格證的。

香港幼兒教育學券計劃硬性規(guī)定所有在職幼兒教師必須在五年之內(nèi)完成教育證書課程，實際上提出了幼兒教師的職業(yè)資格問題。同樣，由表1可以看出，內(nèi)地已經(jīng)實施幼兒教育券的地方，對接受教育券的幼兒園的資質(zhì)都提出了明確的要求，即要求幼兒園符合法定辦學資格。盡管沒有資料顯示內(nèi)地這些教育券的實施對于教師職業(yè)準入資格的要求，但幼兒園符合法定辦學資格的一個必要條件就是幼兒教師必須具備職業(yè)準入資格。

2.制定非在編幼師待遇標準的相關法律法規(guī)

如果不能明確非在編幼兒教師作為教師的專業(yè)地位，那么，其待遇的保障就在一定程度上失去了法律的憑依。關于這一點，內(nèi)地及香港的幼兒教育券實踐從不同的角度提供了較好的旁證。

早在實施幼兒教育券計劃之前，香港特別行政區(qū)政府就認識到，優(yōu)良的師資是提高幼兒教育質(zhì)量的關鍵，而合理的薪酬則是吸引優(yōu)質(zhì)師資的重要手段。[8]1995年，香港教育統(tǒng)籌局制定并出臺了《幼稚園教師的建議薪級表》，該薪級表不僅參照了公務員工資水平，而且將幼兒教師的學歷水平、工作環(huán)境、工作職責等作為決定工資收入的因素加以考慮。香港特區(qū)政府還通過一系列法律法規(guī)明確政府應按該薪級表保障幼兒教師工資發(fā)放并逐步提高，不僅如此，還明確規(guī)定了幼兒教師的福利和權利。[9]香港特區(qū)政府以薪級表為核心通過相關法規(guī)和政策明確幼兒教師的待遇標準，在很大程度上肯定了幼兒教師的專業(yè)地位。

反觀以五年為期的香港幼兒教育“學券計劃”，因為取消了薪級表，幼兒教師薪酬完全由市場決定。參與“學券計劃”的學前教育機構享有完全自決權，按市場情況決定教師的薪酬，政府不會為幼師或校長制定薪級表或規(guī)定薪酬水平。[10]在此背景下，多數(shù)幼兒教師待遇下降，負擔增加，并因此導致教師隊伍不穩(wěn)定。對此，香港教育學院幼師校友會主席麥謝巧玲表示, 部分幼兒園可能因收生不足而削減教師薪酬。此前在薪酬表的規(guī)范下, 幼兒園要凍薪或減薪須征得全體老師簽署, 并交由教統(tǒng)局批準。[11]

職業(yè)培訓、進修等是幼兒教師待遇的重要組成部分。香港幼兒教育“學券計劃”的實施不僅因薪級表取消而減少了幼兒教師工資收入，而且在進修培訓問題上也給幼兒教師帶來了壓力。有研究者指出，幼兒教師在生存與進修方面本已面臨很大壓力，如果取消薪級表，薪酬由市場調(diào)節(jié)，其收入便不夠穩(wěn)定，進而其生存和進修要求便難以保障，這必然造成人才的流失。[5]

中國內(nèi)地的普惠性幼兒教育券的實施，雖然讓符合條件幼兒園收生水平增加而提高了幼兒教師待遇，但教育券的市場流動必然導致幼兒園幾家歡喜幾家愁的局面，幼兒教師的工資待遇也將會有增有減。盡管近幾年來國家政策層面越來越重視學前教育的發(fā)展，但是各級部門一直未能制定出幼兒教師待遇標準體系，使長期處于體制外的非在編幼兒教師工資待遇低人一等且缺乏保障。從非在編教師占據(jù)內(nèi)地幼兒教師隊伍絕對多數(shù)的現(xiàn)實出發(fā)，解決幼兒教師待遇問題在很大程度上就是要解決非在編幼兒教師待遇。因此，要保障幼兒教師待遇，各地必須以自身經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實狀況和本地區(qū)教育事業(yè)發(fā)展的愿景為依據(jù)，制定非在編幼兒教師待遇標準體系，并通過法律和政策手段使其得以執(zhí)行。

(二)通過法律手段完善幼兒教育成本分擔機制

教育投入不足，尤其是對學前教育的投入比例過低，是長期制約我國教育發(fā)展的重要因素之一。非在編幼師待遇偏低的一個重要原因，就是財政對于幼兒教育投入的相對不足。然而，以目前我國的經(jīng)濟社會發(fā)展水平而言，短期內(nèi)單純靠加大財政投入、提高幼兒教師待遇，在少數(shù)經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)是有可能的，對于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)而言則是不現(xiàn)實的。這一點可以從內(nèi)地少數(shù)地區(qū)實施免費幼兒教育的情況加以印證。一項對山西、陜西兩省四縣市(榆林市、寧陜縣、左云縣、長治縣)實行免費幼兒教育的調(diào)查表明，上述四個縣市中除寧陜縣是國家級貧困縣外，其余三個都是富裕的煤炭之鄉(xiāng)，其中榆林還被稱為“中國的科威特”。[12]

同樣，實施教育劵的經(jīng)驗表明，完全由政府承擔幼兒教育的成本投入，在目前看來還不太現(xiàn)實。就內(nèi)地的情況而言，推行普惠性幼兒教育券的基本上都是經(jīng)濟相對比較發(fā)達的地區(qū)。比如，在山東淄博市臨沂區(qū)，率先實施幼兒教育券的辛店街道，2009年街道財政收入即突破億元大關;[13]而浙江寧波鎮(zhèn)海區(qū)，2013年曾在全國百強縣中排名第18名。[14]此外，筆者通過電話訪問得知，個別地方雖然在黨報上發(fā)布了實施幼兒教育券的新聞，但最終未能落實，其關鍵的原因還在于資金來源問題。香港之所以能推行五年為期的幼兒教育“學券計劃”，也與其經(jīng)濟發(fā)展水平較高有關。

顯然，無論是政府財政直接撥付的免費幼兒教育，還是通過市場調(diào)節(jié)間接實施幼兒教育券，都需要強大的資金投入作為支持，而加大投入光靠政府是不現(xiàn)實的。正因為如此，《綱要(2010-2020)》中明確提出了“加大政府投入，完善成本合理分擔機制”的要求。教育券不僅是一種教育資源配置的市場調(diào)節(jié)模式，也蘊含了一種教育成本分擔模式。通過幼兒教育券政策，可以建立政府投入與家長分擔教育成本并行的學前教育投入體制。 當前內(nèi)地學前教育的成本分擔格局中，家庭分擔成本的比例過高。教育券的出現(xiàn)將政府加大學前教育投入的部分不直接分配給幼兒園，而是分配給家長。這就在一定程度上減少了家庭教育支出，降低了學前教育成本中家庭分擔的比例。此外，由表1可以看出，除了教育投入的增加部分直接發(fā)放給家長，間接發(fā)放給幼兒園，市縣兩級或縣鄉(xiāng)兩級財政分擔這些共同特點之外，2004年山東淄博市的教育券資金來源還引入了民政辦補助和社會捐助，2008年江蘇南京市的教育券資金來源也鼓勵社會各界捐贈。

加大經(jīng)費投入既是提高學前教育質(zhì)量的前提，也是提高幼兒教師尤其是非在編幼兒教師待遇的關鍵。內(nèi)地及香港幼兒教育券的實踐表明，通過相關法律手段，結合地區(qū)財政經(jīng)濟狀況建立合理的幼兒教育成本分擔機制，是解決這一問題最現(xiàn)實的選擇。

(三)通過法律手段規(guī)范幼兒教育辦學秩序

中國內(nèi)地及香港的幼兒教育券實施經(jīng)驗表明，幼兒教育券具有一定的規(guī)范辦學秩序的功能。在內(nèi)地，盡管民辦園為社會提供了絕大多數(shù)的幼兒教育資源，但其發(fā)展卻受到諸多限制。幼兒教育券在一定程度上對現(xiàn)有的幼兒教育財政投入體系進行了創(chuàng)新，使民辦園和公辦園處于平等的基礎上，因而對于規(guī)范幼兒教育辦學秩序有一定的積極作用。[15]在國內(nèi)較早推行幼兒教育學券制的山東臨沂，教育券不僅“斷了非法幼兒園的‘財路’”，而且通過激勵機制大大提高了教師的積極性。公辦園教師“一改以往等幼兒入園，教多教少一個樣的狀態(tài)……主動提高教學質(zhì)量，以吸引更多的孩子入園”，民辦園為了獲得政府教育券支持，也“卯足了勁提質(zhì)量，一點不敢懈怠”。[16]?？谑型ㄟ^幼兒教育券規(guī)范幼兒園辦學秩序，引導廣大幼兒家長選擇符合條件的標準化幼兒園，堅決杜絕“黑園現(xiàn)象”發(fā)生，促進民辦幼兒園健康持續(xù)發(fā)展。如果適齡幼兒選擇了不具備教育券兌券資格的幼兒園，如無辦學許可證或當年年檢不合格的幼兒園，將不能享受助學券。[17]

如果說在這個問題上山東臨沂、海南海口的幼兒教育券實踐為我們提供了正面的經(jīng)驗，那么，香港的幼兒教育券則在一定程度上提供了可資借鑒的教訓。盡管香港的“學券計劃”在一定程度上彰顯了教育公平，推動了幼教資源配置和入園機會供給的相對公平。[7]然而，一些研究發(fā)現(xiàn)在教育券推行后，學校傾向于向教師支付較低的薪酬。這種情況在客觀上打破了學券制推行前即幼兒教師薪級表存在時相對穩(wěn)定合理的薪酬體系，致使幼兒教師待遇在事實上存在下降的趨勢。

香港幼兒教育“學劵計劃”過于依賴市場力量來分配政府財政資源，導致幼兒園辦學主體明顯甚至急劇地分化，不僅未能實現(xiàn)幼兒教育資源的合理配置，更對原本處于弱勢群體地位的幼兒教師的待遇受到負面影響。無論任何類型的幼兒園, 辦學者都會擔心收生不足, 影響效益甚至有倒閉的風險。另因非牟利幼兒園要通過教統(tǒng)局評審達標, 才能獲教育券資助, 它們?yōu)榱松婧透呶? 定會把這些重擔放在教師身上。教師除了工作的壓力, 還要進修。加上施行教育券制后, 取消了薪級表, 薪酬由市場調(diào)節(jié), 收入不夠穩(wěn)定, 生活沒有一定的保障,教師還要承受多方面的壓力。如果香港經(jīng)濟好, 其他行業(yè)的薪酬更高, 教師會有流失, 由此以前所實施的師資培訓便會浪費。

內(nèi)地及香港實施幼兒教育券的經(jīng)驗表明，規(guī)范幼兒園辦學秩序不僅是提高幼兒教育質(zhì)量各類舉措的前提，更是提高幼兒教師尤其是非在編幼兒教師的重要途徑之一。由于幼兒教育的辦學主體比較復雜，加之相關法律法規(guī)建設還不到位，因而當前的幼兒辦學秩序還不很規(guī)范。當前我國非在編幼兒教師待遇偏低問題的出現(xiàn)，與幼兒園辦學秩序的不規(guī)范有一定的關聯(lián)性，“入園貴”與“幼兒教師待遇差”兩種現(xiàn)象并存即其中最典型的表現(xiàn)。因此，要落實《綱要》中關于幼兒園辦學主體多元化規(guī)定，并形成良好的機制，必須通過法律手段對辦園秩序進行規(guī)范。

[注 釋]

① 調(diào)查顯示：2008年以來，湖南省民辦幼兒園數(shù)量占幼兒園總數(shù)比例在86%-90%之間波動，2013年全省民辦幼兒園專任教師58169人，占全省幼兒園在崗專任教師的81.74%；2014年，全省公辦園中，非在編教師占教師總數(shù)的65%。

[1] 張曉冰.采用教育券制度發(fā)展學前教育[N].人民政協(xié)報，2010-11-17(C03).

[2] 方鈞君.基于教育券思想的政府投資幼兒教育政策研究[D].上海：華東師范大學,2007：138.

[3] 魏霞.美國教育券對我國幼兒教育的啟示[D]. 大連：遼寧師范大學，2011：29.

[4] 香港立法會教育事務委員會.學前教育的新措施 立法CB(2)277/06(01)號文件[EB/OL].(2008-12-21).http://www.edb.gov.hk/index.aspx?Langno=2&node-ID=5896&print=yes.

[5] 劉正生.評香港特別行政區(qū)學前教育的新?lián)芸钚问健逃痆J].比較教育研究，2008(3)：80-85.

[6] 陳慧萍.對香港學前教育采用“學券制”的反思[J].學前教育研究，2009(11)：14-16.

[7] 邵明星.香港學前教育“學券計劃”之“得”與“失”[J].學園，2012(4)：52-55.

[8] 李輝.展望內(nèi)地幼教體制改革之路——從香港經(jīng)驗說起[J].幼兒教育，2007(1)：1-7.

[9] 龐麗娟，等.香港學前教育財政投入政策：特點及啟示[J].教育發(fā)展研究，2010(11)34-39.

[10] 香港財務委員會.財務委員會討論文件 FCR(2006-07)[Z],2006.

[11] 香港教聯(lián)會促落實15年免費教育[EB/OL].http://wap.vixue/com/cs1lHDTi/8744_1.

[12] 李輝，王丹.我國免費幼兒教育政策個案研究報告[J].幼兒教育(教育科學版)，2013(7/8)：1-5.

[13] 臨淄區(qū)史志辦公室.臨淄年鑒[M].2009:282.

[14] 沈嚴.2014年全國百強榜：北侖進位象山上榜.鄞州鎮(zhèn)海江北排名下滑[EB/OL].http://news.cnnb.com.cn/system/2014/10/20/008185754.shtml.

[15] 李凌云.我國幼兒教育券改革實踐及問題[J].河南廣播電視大學學報，2012(4)：106-108.

[16] 宋全政.臨淄“教育券”斷了非法幼兒園“財路”[N].中國教育報，2010-08-09(3).

[17] 黃敏.?？诮袂锇l(fā)放學前教育助學券[N].海口晚報，2012-02-02(1).

[責任編輯 朱毅然]

The Enlightenment of Preschool Education Voucher System in Inland Cities and Hong Kong to the Improvement of Treatment of Off-staff Teachers

ZHOUYong

(ChangshaNormalUniversity,Changsha41010,China)

Recent years, Hong Kong and some districts inland tried education voucher system in preschool education. It is designed to enhance the quality of preschool education by improve the financial input model. However, in practice, it inevitably involves the improvement of the treatment of off-staff teachers. In the survey of relevant schools, the study concludes enlightenments of preschool education voucher system to the improvement of treatment of off-staff teachers. The paper holds that the professional status of off-staff teachers should be recognized legally; relevant laws and regulations should be issued to ensure the treatment of off-staff teachers; perfect the sharing mechanism of preschool education costs and standardize the system of running kindergartens.

education voucher system; preschool education; off-staff teachers; treatment

2016-11-01;

2016-12-06

周勇，男，湖南益陽人，長沙師范學院思政課部副教授，歷史學博士，主要研究方向：大學生思政政治教育、教育管理。

■學前教育管理

G451.5

A

2095-770X(2017)01-0124-05