周慶智

基層政權(quán)的公共性建構(gòu)：一個(gè)歷史制度主義視角

周慶智

（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所，北京100028）

公共性貫穿于基層政權(quán)建設(shè)，有兩層含義：一是關(guān)系政權(quán)存在的合法性，二是關(guān)系政權(quán)性質(zhì)的社會(huì)基礎(chǔ)。歷史上看，現(xiàn)代政權(quán)建設(shè)和公共性建構(gòu)未必具有內(nèi)在的一致性，因?yàn)椋喊压残宰鳛閷?shí)現(xiàn)國(guó)力強(qiáng)盛的手段，基層政權(quán)建設(shè)可以著眼于資源汲取和社會(huì)動(dòng)員及控制能力，這必然構(gòu)建與社會(huì)的支配和庇護(hù)關(guān)系；把公共性作為實(shí)現(xiàn)平等公民權(quán)的目的，基層政權(quán)建設(shè)只能著眼于社會(huì)公正和社會(huì)福祉的公共性質(zhì)。所以，如何建構(gòu)基層政權(quán)的公共性，涉及政治邏輯和權(quán)力性質(zhì)的轉(zhuǎn)變。換言之，關(guān)于基層政權(quán)建設(shè)的討論，需要置于其公共性建構(gòu)的歷史發(fā)展邏輯和現(xiàn)實(shí)發(fā)展基礎(chǔ)之上。

基層政權(quán)建設(shè)；政府公共性；歷史制度主義

當(dāng)前，基層政府的公共性成為一個(gè)需要討論的問題，有復(fù)雜的歷史原因和現(xiàn)實(shí)約束條件。因此，闡釋基層政府的公共性，需要回到基層政權(quán)建設(shè)的歷史發(fā)展邏輯上。從歷史制度主義視角看，以其“歷史性因果關(guān)系”和“結(jié)構(gòu)性因果關(guān)系”分析性概念①這兩個(gè)分析性概念是歷史制度主義理論的核心含義。所謂“歷史性因果關(guān)系”，即通過“追尋歷史”，深入了解一個(gè)國(guó)家的政治和政策發(fā)展史，在追尋歷史的過程中，可以看到某種政策方案的選擇和實(shí)施往往受制于既定的政策制度模式，而既定政策模式的形成又是一個(gè)歷史的過程，引出即所謂的“路徑依賴”——一旦制度固定下來之后，學(xué)習(xí)效應(yīng)、協(xié)同效應(yīng)、適應(yīng)性預(yù)期和退出成本的增大將使得制度的改變會(huì)越來越困難。所謂“結(jié)構(gòu)性因果關(guān)系”，有兩層含義：既定的制度是如何構(gòu)成政治生活中的互動(dòng)關(guān)系的，即強(qiáng)調(diào)政治制度的重要作用；影響政治結(jié)果的各政治變量之間的結(jié)構(gòu)關(guān)系。詳見何俊志《結(jié)構(gòu)、歷史與行為：歷史制度主義的分析范式》，載于《國(guó)外社會(huì)科學(xué)》2002年第5期。來辯明基層政權(quán)建設(shè)的影響因素，需要解釋是什么樣的“結(jié)構(gòu)性架構(gòu)”主導(dǎo)著基層政權(quán)建設(shè)的政治進(jìn)程、制度發(fā)展路徑和方向，進(jìn)而分析是什么樣既定的制度結(jié)構(gòu)決定了基層政府的權(quán)力功能和公共政策指向。換言之，關(guān)于基層政權(quán)建設(shè)的公共性問題的討論，需要從歷史的視野和制度結(jié)構(gòu)性因素來展開，不僅要作歷史分析，還要分析“制度之間的鏈接”。這樣，才能恰當(dāng)?shù)剡M(jìn)入當(dāng)前基層政權(quán)建設(shè)公共性問題的實(shí)質(zhì)性討論當(dāng)中。

一、傳統(tǒng)基層政權(quán)的功能和組織形式

有一個(gè)主流性的認(rèn)識(shí)，認(rèn)為皇權(quán)不下縣，基層政權(quán)設(shè)在縣一級(jí)，縣下的鄉(xiāng)村社會(huì)是一種（鄉(xiāng)紳主導(dǎo)）自治形態(tài)。換句話說，王朝時(shí)期縣以下不存在“基層政權(quán)建設(shè)問題”。但深入的歷史研究也表明，皇權(quán)控制基層社會(huì)有非常復(fù)雜的結(jié)構(gòu)體系，也就是說，王朝時(shí)期的基層權(quán)力由代表皇權(quán)的胥吏群體、地方精英如鄉(xiāng)紳和宗族等勢(shì)力分割。換言之，在基層的權(quán)力是由正式結(jié)構(gòu)或準(zhǔn)正式結(jié)構(gòu)、制度形式與非制度形式構(gòu)成的一個(gè)基層組織體系。

胥吏群體是傳統(tǒng)基層政權(quán)衍生出來的一支重要的政治力量，①胥吏內(nèi)部分兩個(gè)層次：上層為有一定文化、遵照官員命令、處理具體政務(wù)特別是經(jīng)辦各類文書的人員；下層為從事雜務(wù)、廝役的一般小吏。詳見?？偙蟆堵哉撝袊?guó)封建政權(quán)的運(yùn)行機(jī)制》，載馬克垚主編《中西封建社會(huì)比較研究》，學(xué)林出版社1997年版，第308—309頁(yè)。本文所論胥吏，乃指下層，關(guān)注的重點(diǎn)在于吏民之間的關(guān)系。它掌握著基層政權(quán)的實(shí)質(zhì)性權(quán)力。胥吏不在官僚體系內(nèi)，而是由官僚體系內(nèi)官員如縣官“辟召”的職役人員。以乾隆年間吳江縣為例，知縣之下僅11名佐雜官，但各類吏役多達(dá)300～400人［1］。從制度史的角度看，胥吏屬于官僚制度的一個(gè)有機(jī)組成部分，只是非正式制度的一部分，雖不在國(guó)家行政編制內(nèi)，但卻具體運(yùn)作行政活動(dòng)，與基層百姓打交道，代表官方的權(quán)力。

把皇權(quán)與基層社會(huì)聯(lián)系在一起、支持帝國(guó)運(yùn)行的胥吏群體擔(dān)負(fù)著稅收和治安這兩項(xiàng)“公共事務(wù)”，亦即發(fā)揮著基層政府（縣衙）稅賦征繳和維持地方秩序的作用。《文獻(xiàn)通考》卷35《選舉八》引蘇軾語(yǔ)：“胥吏行文書，治刑獄、錢谷。”縣官做出決斷之后，各種來往文牒的起草、賦稅的催征、盜賊的捕獲等事宜，均由胥吏按照分工具體承辦。概言之，基層胥吏在土地丈量、清理財(cái)政、賦稅攤款中扮演重要角色，因此胥吏的擅權(quán)行為也多發(fā)生在上述方面，包括操縱賦役，欺壓百姓，與地方勢(shì)力如商人、軍人勾連合流等亂政擾民之行徑［2］。但胥吏之所以能夠成為皇權(quán)的基層行政操控者，是因?yàn)椋浩湟唬蹏?guó)的基層官員如縣官的任用體制弊端，如顧炎武認(rèn)為“胥史之權(quán)所以日重而不可拔者，任法之弊使之然也”［3］［4］。結(jié)果是，一方面，縣官任上不得不倚重本地人出身的胥吏，所謂“寄命于吏”；另一方面，“官無常任而吏有常任”的狀況，導(dǎo)致胥吏支配某一部門或某一區(qū)域的行政管理事務(wù)。其二，胥吏憑借諳熟律例、掌控文書的機(jī)會(huì)獲得了部分官員的權(quán)力，且以慣例胥吏由本地人擔(dān)任，與地方有實(shí)質(zhì)性聯(lián)系。其三，帝國(guó)財(cái)力有限，不足以對(duì)基層社會(huì)貫徹“官治化”或制度化。由于以上原因，胥吏成為官與民之間“交接之樞紐”，官與民之間要打交道，必須通過他們，這使他們成為一種不可或缺的角色［5］。胥吏作為一個(gè)特殊的社會(huì)政治群體，構(gòu)成了皇權(quán)在基層社會(huì)秩序中將官治秩序規(guī)則與民治秩序規(guī)則貫通的角色位置，基層政府如州縣衙門事務(wù)必須依仗龐大的胥吏隊(duì)伍配合才能完成，對(duì)皇權(quán)治理的成敗及其在基層社會(huì)秩序的維持上，胥吏發(fā)揮著基礎(chǔ)性的功能和作用。

所以，傳統(tǒng)的基層吏治問題，就是胥吏擅權(quán)問題。顧炎武說“今奪百官之權(quán)，而一切歸之吏胥，是所謂百官者虛名，而柄國(guó)者吏胥而已”［6］，指出的就是胥吏操控基層行政問題。唐宋以來的士人曾經(jīng)反思討論解決之道，但終不能有所改進(jìn)。這部分原因受制于論者的歷史局限性，比如，南宋葉適認(rèn)為，胥吏擅權(quán)以至吏弊叢生，是由于在科舉制下官員對(duì)行政法規(guī)多有隔膜，對(duì)法規(guī)條例的熟悉卻又正是胥吏的特長(zhǎng)。官、吏之間知識(shí)結(jié)構(gòu)的差別以及官員行政能力的不足，是胥吏能夠僭越官員權(quán)力的重要原因，再加之胥吏對(duì)當(dāng)?shù)仫L(fēng)土人情的熟悉以及在當(dāng)?shù)厝嗣}的深厚，這又放大了官吏之間知識(shí)結(jié)構(gòu)和行政能力的差距。解決之道是以士人為吏，即“使新進(jìn)士及任子之應(yīng)仕者更迭為之”［7］。此后直至清代，對(duì)胥吏問題的思考，基本上不出葉適所論問題之外，觀點(diǎn)也多有近似之處。明末清初的顧炎武提出的對(duì)策與葉適等略有不同，葉適等以士人為吏的關(guān)注點(diǎn)在于“吏”，而顧炎武則把重點(diǎn)置于“官”，他認(rèn)為解決吏弊的方法是讓地方官皆由本地人來?yè)?dān)任，而且不設(shè)任期，終身為之，如此“上下辨而民志定矣，文法除而吏事簡(jiǎn)矣。官之力足以御吏而有余，吏無所以把持其官而自循其法”［8］。文獻(xiàn)所見清人對(duì)胥吏的專論更多，內(nèi)容仍然集中于對(duì)吏弊原因的分析及其解決策略上。

二、近現(xiàn)代以來的基層政權(quán)現(xiàn)代化

近現(xiàn)代以來的基層政權(quán)建設(shè)是國(guó)家政權(quán)建設(shè)的一部分，它具備兩個(gè)特征：一是國(guó)家權(quán)力向基層擴(kuò)張；二是將基層社會(huì)納入國(guó)家管制體系中。它的目的是強(qiáng)化國(guó)家汲取資源的能力和提升社會(huì)控制及動(dòng)員能力。從基層社會(huì)看，這一過程乃是官治化和去自治化的過程，即政治整合代替社會(huì)整合，社會(huì)與國(guó)家一體化。

對(duì)傳統(tǒng)基層政權(quán)進(jìn)行現(xiàn)代化的改造和思考，始于近代以來的民族國(guó)家建構(gòu)和現(xiàn)代化。但深入的歷史分析之后，我們發(fā)現(xiàn)，清末民初關(guān)于基層政權(quán)建設(shè)包括所謂地方自治的論爭(zhēng)及其實(shí)踐，其實(shí)針對(duì)的仍然是一個(gè)老問題：從帝制一直延續(xù)過來的基層吏治（針對(duì)胥吏）擅權(quán)和腐敗問題。以“地方自治”為名重構(gòu)基層權(quán)威的各種改制主張和實(shí)踐，最終無不以加強(qiáng)中央集權(quán)體制為目的，亦即有關(guān)地方自治的設(shè)想并不是帶有根本性質(zhì)的改變，更不是革命，它的目標(biāo)指向是“一個(gè)更具有活力、也更為強(qiáng)大的中央集權(quán)國(guó)家”［9］，為此訴求的是一個(gè)中央集權(quán)體制下吏治清明的基層社會(huì)秩序。因此，我們需要追問的是：對(duì)傳統(tǒng)基層權(quán)力結(jié)構(gòu)的如此“現(xiàn)代化”思考和改制設(shè)計(jì)包含多少以建構(gòu)公共性社會(huì)關(guān)系為基本任務(wù)的公共政權(quán)建設(shè)含義。

比如，晚清至民國(guó)期間的基層政權(quán)建設(shè)，是依靠“鄉(xiāng)村經(jīng)紀(jì)體制”來征收賦稅并實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的統(tǒng)治。所謂“鄉(xiāng)村經(jīng)紀(jì)體制”，就是國(guó)家利用非官僚化的機(jī)構(gòu)及人員代行政府的正式職能。但這些寄生于國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)罅隙之間的類似于“中間人”的“國(guó)家經(jīng)紀(jì)”（state brokerage），往往借用國(guó)家的名義巧取豪奪以中飽私囊，使鄉(xiāng)村社會(huì)陷入國(guó)家和鄉(xiāng)村經(jīng)紀(jì)人的雙重盤剝之下，導(dǎo)致國(guó)家權(quán)威在鄉(xiāng)村社會(huì)的缺失和地方精英的退化，從而造成所謂“國(guó)家政權(quán)建設(shè)內(nèi)卷化”①杜贊奇認(rèn)為，開始于清末新政的政權(quán)現(xiàn)代化建設(shè)到民國(guó)時(shí)期沒能實(shí)現(xiàn)各級(jí)政府機(jī)構(gòu)和人員的正規(guī)化與官僚化，而是走向了全面的“經(jīng)紀(jì)化”，從而導(dǎo)致“國(guó)家政權(quán)建設(shè)內(nèi)卷化”。參見杜贊奇《文化、權(quán)力與國(guó)家：1900—1942年的華北農(nóng)村》，江蘇人民出版社1996年版，第66－68頁(yè)。。

再比如，國(guó)民政府時(shí)期，縣級(jí)吏役官僚化，其行政任務(wù)已不限于收稅、收糧以及處理民間訴訟等項(xiàng)公務(wù)，而且，鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)了行政官僚化，這極大地加強(qiáng)了國(guó)家的施政能力和稅收汲取能力。但總的來說，國(guó)民政府的基層政權(quán)政治現(xiàn)代化努力并沒有取得成功，“一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的行政效率十分低下，難以真正承擔(dān)起國(guó)家進(jìn)行鄉(xiāng)村政治經(jīng)濟(jì)動(dòng)員的責(zé)任；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)低層官僚及其在鄉(xiāng)村的代理人的‘經(jīng)濟(jì)人’行為越來越明顯，并逐漸形成了經(jīng)紀(jì)體制，國(guó)家又缺乏對(duì)其有效的約束，他們?yōu)榱俗约旱睦娑鴮?duì)農(nóng)民的剝奪也就越來越重，鄉(xiāng)村社會(huì)各利益主體之間的沖突也就越來越尖銳”［10］。概言之，國(guó)民政府憑借國(guó)家權(quán)力對(duì)基層的強(qiáng)制介入，并沒有把鄉(xiāng)村社會(huì)整合進(jìn)以國(guó)家權(quán)威為中心的統(tǒng)一的政治體系當(dāng)中。

在推進(jìn)基層權(quán)力官治化的同時(shí)，以“地方自治”為主張的社會(huì)改造運(yùn)動(dòng)也在論述和實(shí)踐中。也就是說，對(duì)傳統(tǒng)基層吏治問題的思考和討論不同以往，主要因?yàn)橥鈦碛^念和勢(shì)力的進(jìn)入，有了一個(gè)外部參照體系，即西方憲政體制及附著其體制的觀念。仿效西方憲政民主的“地方自治”，引發(fā)了關(guān)于國(guó)家體制及擴(kuò)大統(tǒng)治基礎(chǔ)（如政治參與）的討論并印證在現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的歷史實(shí)踐進(jìn)程上。梁?jiǎn)⒊J(rèn)為集權(quán)體制的尾大不掉問題，出在地方官任用制，“以數(shù)千里外渺不相屬之人，而代人理其飲食訟獄之事，雖不世出之才，其所能及者幾何矣”。這是從集權(quán)體制看問題，與地方自治沒有多大關(guān)系，至于他提出要“復(fù)古意，秉西法，重鄉(xiāng)權(quán)”，②《戊戌政變記》，載《飲冰室合集·專集》之一，第133頁(yè)。以及設(shè)立地方議會(huì)，以地方之人治其他之事，實(shí)行“地方自治政體”的地方政制改革之議，與顧炎武的應(yīng)對(duì)胥吏弊病之策比較，也并無新見，所不同者似援“西法”為參照，但他最終將自治的原義——自我治理（selfrule）、自我統(tǒng)治（self－government），轉(zhuǎn)變?yōu)樽晕蚁拗疲╯elf－mastery）、自我克制（self－control），亦即將政治意義上的個(gè)人自治，本土化地解讀為倫理上的個(gè)人自治（自制）［11］。雖然對(duì)地方自治的界定含有限制皇權(quán)的變法意味，與“封建”（對(duì)抗集權(quán)）之意有相似之處（之前唐宋以來已多有討論），但這個(gè)自治含義與外來觀念的“自治”一詞，本質(zhì)上不同，它不是現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)意義上的自治含義。以西方關(guān)于“地方自治”的膚淺認(rèn)知不能解決中國(guó)積千年難解的胥吏擅權(quán)基層問題，比如，有學(xué)者指出從清末民初“盡管稅收體制發(fā)生了巨大的改革，但在最下層卻無實(shí)質(zhì)性變化，那些稅收人仍然逍遙于國(guó)家控制之外”［12］。最后的結(jié)果只能是重新回到加強(qiáng)中央集權(quán)體制官僚體制和再造傳統(tǒng)基層權(quán)力結(jié)構(gòu)的舊路徑上。

所以，自近代以來隨著皇權(quán)體系的胥吏階層瓦解和鄉(xiāng)紳的沒落，國(guó)家政權(quán)向下滲透，比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織正規(guī)化等，建構(gòu)沒有了皇權(quán)體系、胥吏階層和鄉(xiāng)紳階層的基層社會(huì)秩序，這成為基層政權(quán)建設(shè)的頭等大事。一系列社會(huì)改造運(yùn)動(dòng)的主線，為從鄉(xiāng)村社會(huì)提取盡可能多的資源和強(qiáng)化社會(huì)動(dòng)員能力，重構(gòu)基層社會(huì)秩序，借機(jī)構(gòu)設(shè)置確定地方權(quán)威在官僚體系中的位置，從而促進(jìn)基層政權(quán)官僚化與合理化。隨著國(guó)家權(quán)力逐步深入鄉(xiāng)村社會(huì)，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理的治理結(jié)構(gòu)與運(yùn)作邏輯開始改變。但盡管基層政治已經(jīng)發(fā)生改變，基層社會(huì)的制度型權(quán)力依然沒有建構(gòu)起來，“代表國(guó)家權(quán)力的管轄權(quán)和規(guī)則既沒有建立，也沒有通過機(jī)構(gòu)的設(shè)置貫徹下去，國(guó)家并沒有改造地方權(quán)威的管制原則或取代它的管制權(quán)力，從而將地方社會(huì)納入國(guó)家規(guī)則的治理范圍中”［13］31。也就是說，舊的制度和舊的秩序原則并沒有改變，不僅如此，還要通過復(fù)制舊制度和新的代理人來重構(gòu)基層社會(huì)秩序。這導(dǎo)致兩個(gè)直接的后果：一是國(guó)家政權(quán)建設(shè)發(fā)生“內(nèi)卷化”①杜贊奇提出的概念，即正式的國(guó)家政權(quán)雖然可以依靠非正式機(jī)構(gòu)來推行自己的政策，但它無法控制這些機(jī)構(gòu)。這種情形被稱作“國(guó)家政權(quán)的內(nèi)卷化”。參見杜贊奇《文化、權(quán)力與國(guó)家：1900—1942年的華北農(nóng)村》，江蘇人民出版社1996年版，第66－68頁(yè)。；二是舊的基層社會(huì)秩序愈發(fā)陷入失序形態(tài)。

三、當(dāng)代基層政權(quán)公共性含義

對(duì)當(dāng)代基層政權(quán)公共性展開分析，要明確的前提是：（如上所述）近代以來的基層政權(quán)現(xiàn)代化是官僚制度向基層社會(huì)擴(kuò)張，傳統(tǒng)基層權(quán)力性質(zhì)并沒有得到根本性改變，只是因國(guó)家權(quán)力范圍延展而獲得制度化或“正規(guī)化”（鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的設(shè)置）的支持從而得到進(jìn)一步強(qiáng)化。要辨明的問題是：基層政權(quán)建設(shè)和公共規(guī)則變化的本質(zhì)是什么，是新的基層社會(huì)公共性關(guān)系的現(xiàn)代建構(gòu)形式，抑或是舊的基層控制方式和社會(huì)關(guān)系結(jié)構(gòu)的傳統(tǒng)再造形式。這是思考和討論當(dāng)代基層政權(quán)公共性建構(gòu)的前提條件和必要條件。

20世紀(jì)50年代發(fā)生的政治變革及其伴隨而來的一系列社會(huì)改造運(yùn)動(dòng)，使國(guó)家在基層社會(huì)實(shí)現(xiàn)了有史以來的徹底改革——社會(huì)結(jié)構(gòu)的重組。國(guó)家通過人民公社體制重新建構(gòu)了當(dāng)代中國(guó)村莊，所以這一時(shí)期的村莊之所以能夠作為一個(gè)社區(qū)或單位存在，主要靠的不是傳統(tǒng)社會(huì)中村莊共同體意義上的“集體表象”，而是村莊即當(dāng)時(shí)的生產(chǎn)隊(duì)所具有的由國(guó)家力量建構(gòu)的一種新型權(quán)力，這種新型權(quán)力由生產(chǎn)資料的集體所有、工分制度、統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷制度以及戶籍制度等一系列制度所維系，這種制度型權(quán)力重塑了村民與村民之間的聯(lián)結(jié)方式，并且對(duì)村民具有強(qiáng)有力的支配能力［14］。通過政治整合實(shí)現(xiàn)社會(huì)整合，國(guó)家權(quán)力實(shí)行了對(duì)全社會(huì)包括城鄉(xiāng)社區(qū)的全覆蓋?？梢哉f，社會(huì)結(jié)構(gòu)重組的結(jié)果是城鄉(xiāng)社區(qū)成為國(guó)家政權(quán)統(tǒng)治的一個(gè)基礎(chǔ)單位，附屬于國(guó)家權(quán)威管制體系的現(xiàn)代再造過程當(dāng)中。

改革開放以后，基層社會(huì)秩序再次進(jìn)入一個(gè)圍繞（黨政）權(quán)威重建秩序的過程。第一，國(guó)家改變了對(duì)基層社會(huì)的控制方式，從政社合一體制到政社分離體制，體制性權(quán)力從村社收縮至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，國(guó)家與基層社會(huì)的關(guān)系發(fā)生了變化。第二，鄉(xiāng)村社會(huì)組織形式發(fā)生了改變，即實(shí)行村民自治組織形式。村民自治是與集體土地產(chǎn)權(quán)相連的成員身份共同體，其自治更多地體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)意義上。第三，國(guó)家權(quán)力的退出和村組制度性權(quán)力的弱化。雖然農(nóng)村的傳統(tǒng)勢(shì)力有所抬頭［15］，但從全國(guó)看，這種情況還不至于對(duì)基層社會(huì)秩序產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響。與過去不同，現(xiàn)在的基層社會(huì)是一個(gè)國(guó)家直接面對(duì)個(gè)體民眾的官—民（干群）結(jié)構(gòu)關(guān)系?；鶎由鐣?huì)組織形式重構(gòu)的秩序特征：一方面，在國(guó)家正式權(quán)力的運(yùn)作過程中，引入了基層社會(huì)規(guī)則或地方性知識(shí)，展現(xiàn)了國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系的實(shí)踐形態(tài)［16］；另一方面，國(guó)家權(quán)力將村民自治組織作為控制和影響基層社會(huì)秩序的新的組織形式，后者成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)對(duì)基層社會(huì)控制和動(dòng)員能力的組織形式。概言之，改革開放以后，國(guó)家權(quán)力改變了過去的控制和動(dòng)員方式，從由國(guó)家力量構(gòu)建起來的基層社會(huì)秩序結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)橐試?guó)家規(guī)范性權(quán)力為主與以鄉(xiāng)村社會(huì)（村民自治）非規(guī)范性權(quán)力以及基層社會(huì)規(guī)范為輔的秩序形態(tài)和組織形式。

當(dāng)今的基層社會(huì)秩序運(yùn)行由黨政權(quán)力系統(tǒng)、派生系統(tǒng)和吏役系統(tǒng)構(gòu)成：第一，黨政系統(tǒng)，即指由兩個(gè)權(quán)力系統(tǒng)即黨的組織系統(tǒng)和國(guó)家的行政系統(tǒng)構(gòu)成。前者代表政治權(quán)力，后者代表行政權(quán)力。黨政統(tǒng)合體系的治理意義在于：執(zhí)政黨通過政黨組織系統(tǒng)將其政治意圖貫徹于各級(jí)行政治理體系中，將黨的實(shí)質(zhì)性領(lǐng)導(dǎo)這一原則嵌入政府治理模式中。黨政統(tǒng)合體系之精髓所在：這種制度的基本特征就在于政治控制成為完整行政機(jī)器的一部分。社會(huì)整合在行政體系中達(dá)成，并且政治博弈進(jìn)入行政體系當(dāng)中。第二，派生系統(tǒng)，即由企事業(yè)單位組成，這些治理主體與基層政府不是上下級(jí)行政隸屬關(guān)系，它們負(fù)責(zé)某一個(gè)社會(huì)領(lǐng)域的事務(wù)，與基層政府構(gòu)成既競(jìng)爭(zhēng)又合作的復(fù)雜關(guān)系。這些治理主體包括黨政系統(tǒng)的“外圍組織”如工、青、婦，（包括轄區(qū)外的）企事業(yè)單位。掛靠行政部門的社團(tuán)組織也在其中，但這類社團(tuán)組織基本上不是具有獨(dú)立性、自主性和促進(jìn)性的社會(huì)組織，類似于“封閉性自治組織”（close corpora?tion），亦即依附于權(quán)威授權(quán)的社會(huì)自治組織［17］。黨政系統(tǒng)外的治理主體主要起到宣傳政策、處理諸如福利、衛(wèi)生等社會(huì)事務(wù)，發(fā)揮政府助手的作用。第三，吏役系統(tǒng)，即體制外的官治與民治相結(jié)合的組織形式，主要由三個(gè)部分構(gòu)成：一是村民自治組織。村（居）干部群體由村支書、村主任以及村會(huì)計(jì)所謂三職干部及其他兩委干部組成。二是公安系統(tǒng)輔助力量。由輔警群體組成，因基層社會(huì)的利益分化、社會(huì)流動(dòng)的擴(kuò)大化、職業(yè)群體的多元化等，基層警務(wù)力量難以應(yīng)對(duì)，因此雇傭人員——“輔警”成為重要的補(bǔ)充力量。三是雇傭群體，即完全依靠市場(chǎng)化機(jī)制構(gòu)建起來的雇傭群體。他們居于國(guó)家與社會(huì)的交匯點(diǎn)上，承載著行政機(jī)構(gòu)分配下來的任務(wù)。

上述治理體系具有如下政治和行政特性：首先，黨政雙重權(quán)威體制治理邏輯、官僚群體的治理規(guī)則和依據(jù)與標(biāo)準(zhǔn)的（韋伯）科層制形似但質(zhì)不同，它具有政治嵌入行政的體制特性，官僚群體是一個(gè)負(fù)有“政治使命”的特殊群體。其次，黨政系統(tǒng)外圍組織及企事業(yè)單位，乃是政府治理的延伸部分，具有派生群體的特征，但實(shí)質(zhì)上是黨政權(quán)力的代理部分，由國(guó)家治理體制特性所決定，既是被納入治理體系中的對(duì)象，又是實(shí)現(xiàn)有效治理的組織形式。再次，吏役體系是在基層治理結(jié)構(gòu)中起到連接政府與社會(huì)、政府與市場(chǎng)的中介組織形式，包括村民自治組織、官辦或半官半民的社會(huì)組織，包括市場(chǎng)組織，以及政府強(qiáng)力部門的力量補(bǔ)充——輔警力量。

基層秩序體系由政治動(dòng)員型體制和行政壓力型體制的特性，形成比較完整的政權(quán)權(quán)威秩序整合體系。第一，政府權(quán)威。建構(gòu)在自上而下的政治與行政授權(quán)關(guān)系之上，基層政府是國(guó)家政權(quán)代理人，是基層社會(huì)權(quán)威性資源與配置性資源的中心。第二，代理治理模式。典型運(yùn)作形式是自上而下的行政任務(wù)下派方式，比如上下級(jí)政府之間簽訂的“行政目標(biāo)管理責(zé)任書”，這使它與韋伯式的基于對(duì)正式制定的規(guī)則和法令的信賴基礎(chǔ)上的官僚組織區(qū)別開來，前者造成大量的“非正式”制度和“變通”實(shí)踐成為基層政府治理行為中的“均衡”常態(tài)，與此互為表里，代理治理的運(yùn)作邏輯造成基于不同的控制權(quán)基礎(chǔ)上的多重權(quán)威中心治理結(jié)構(gòu)。第三，社會(huì)原子化。集權(quán)化與行政化的后果是社會(huì)自主支配空間日益萎縮，社會(huì)自組織的缺位，政府與公民之間缺乏整合機(jī)制，彼此溝通管道不順暢?？傊?，基層社會(huì)秩序就確立在正式制度與非正式制度并存、象征性權(quán)力與實(shí)質(zhì)性權(quán)力互為轉(zhuǎn)化的結(jié)構(gòu)形式上。

結(jié) 論

基層政權(quán)的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型即以建構(gòu)公共性社會(huì)關(guān)系為基本任務(wù)的公共政權(quán)建設(shè)含義。在王權(quán)時(shí)代，基層政權(quán)為皇權(quán)服務(wù)，代表基層政權(quán)的是縣衙及其衍生群體和雇傭群體，后者屬于直接與民眾打交道的官制授權(quán)系統(tǒng)的基層權(quán)力形式。始于近代民族國(guó)家建構(gòu)（state－making），基層政權(quán)轉(zhuǎn)而為國(guó)家服務(wù)，并且它的治理能力因國(guó)家權(quán)力范圍延展而獲得制度化或“正規(guī)化”（鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的設(shè)置）的支持從而得到了進(jìn)一步的強(qiáng)化。

一個(gè)主流性的看法，認(rèn)為近代以來的基層政權(quán)建設(shè)改變了“皇權(quán)不下縣”的權(quán)力結(jié)構(gòu)，是現(xiàn)代國(guó)家官僚體制正規(guī)化和合理化的必然趨勢(shì)。表面的意思不錯(cuò)，但實(shí)質(zhì)上（如前所述）國(guó)家權(quán)力——傳統(tǒng)稱皇權(quán)，現(xiàn)代稱國(guó)家——從來就沒有離開過基層社會(huì)，“皇權(quán)不下縣”，并非是歷史的真實(shí)情況，而此時(shí)國(guó)家權(quán)力表現(xiàn)為大規(guī)模的下移，部分原因是傳統(tǒng)基層社會(huì)秩序的瓦解，而國(guó)家權(quán)力需要重新集中和強(qiáng)化；部分原因是國(guó)家現(xiàn)代化需要從鄉(xiāng)村社會(huì)提取更多的資源和提升社會(huì)動(dòng)員能力。所以，基層政權(quán)現(xiàn)代化表明的只是基層秩序的權(quán)威再造和重塑政權(quán)代理人的變化。

也就是說，基層政權(quán)建設(shè)的緊要問題并非要明確民眾權(quán)利以及與國(guó)家的權(quán)利關(guān)系（這是“國(guó)家政權(quán)建設(shè)”完整內(nèi)涵的一個(gè)方面），或者說，現(xiàn)代治理原則——公共性或公共規(guī)則——既沒有歷史的基礎(chǔ)，也沒有現(xiàn)實(shí)的條件。在此，所謂“國(guó)家政權(quán)建設(shè)”乃是國(guó)家主義主導(dǎo)的現(xiàn)代化過程。在這個(gè)意思上講，不是基層政權(quán)建設(shè)未能完成政府公共性問題的邏輯論證——社會(huì)相對(duì)于國(guó)家來說才具有基礎(chǔ)性意義，而是傳統(tǒng)國(guó)家向現(xiàn)代國(guó)家轉(zhuǎn)型的“歷史的慣性”的政治邏輯展開形式而已。

但現(xiàn)代政權(quán)與歷史的關(guān)聯(lián)卻不能成為對(duì)傳統(tǒng)治理與現(xiàn)代治理做出無差別比附的理由，因?yàn)楝F(xiàn)代治理的特征與傳統(tǒng)治理具有本質(zhì)的不同，比如現(xiàn)代政治國(guó)家的特性、利益分殊的社會(huì)結(jié)構(gòu)、基于規(guī)則和契約上的市場(chǎng)秩序、組織化的現(xiàn)代社會(huì)聯(lián)系方式，等等。從國(guó)家政權(quán)建設(shè)上看，政權(quán)的現(xiàn)代化是一個(gè)基層政權(quán)建設(shè)和基層社會(huì)“去自治化”（相對(duì)于傳統(tǒng)自發(fā)秩序）的過程，與帝制時(shí)期建立在皇權(quán)、紳?rùn)?quán)、族權(quán)統(tǒng)一的基層社會(huì)秩序不同，現(xiàn)代基層社會(huì)秩序的最大變化，是黨政系統(tǒng)雙重權(quán)威幾乎嵌入基層社會(huì)的所有方面。換言之，當(dāng)今中國(guó)基層社會(huì)秩序建立在自上而下的基層政權(quán)組織的權(quán)威支配關(guān)系上，并沒有建立在自下而上的，以習(xí)慣、習(xí)俗、慣例、自治權(quán)為基礎(chǔ)的公共性社會(huì)關(guān)系上。

也就是說，從基層政權(quán)組織的功能性權(quán)力配置和治理原則上，與舊的政治權(quán)力格局比較，還有很大的改變空間?！霸趯?shí)質(zhì)性的管轄權(quán)方面，基本的權(quán)力格局還是舊的，統(tǒng)一的行動(dòng)規(guī)則——法律和稅制體系并沒有確立，農(nóng)民仍然處于分割化政治單位的統(tǒng)治中?！保?8］在這樣的原則和功能配置下，基層政權(quán)承擔(dān)著基層社會(huì)管理和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的基本任務(wù)，比如，它的最重要的經(jīng)濟(jì)功能是把農(nóng)村公共資源由下向上集中，以完成國(guó)家現(xiàn)代化的目標(biāo)要求，國(guó)家與社會(huì)的一體化是達(dá)成目標(biāo)的必要的條件。惟其如此，基層行政權(quán)力幾乎被擴(kuò)大到基層經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的所有公共領(lǐng)域之中。

概括地講，當(dāng)前基層政權(quán)公共性缺失所針對(duì)的是一個(gè)體制問題，集中體現(xiàn)在集權(quán)與分權(quán)的矛盾、壓力型體制、“政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”［13］52、晉升錦標(biāo)賽治理模式和行政發(fā)包制［19］、政府制度異化［20］等結(jié)構(gòu)性特征上。因此，建構(gòu)基層政權(quán)的公共性，更本質(zhì)的含義是：基層政權(quán)除了為公眾服務(wù)、為公民自身的利益而存在，沒有任何自身的目的，這是基層政權(quán)存在的合法性所在，也是基層政權(quán)完成現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的完整含義。

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Public Construction of Grassroots Political Power：Based on the Perspective of Historical Institutionalism

ZHOU Qing?zhi
（Institute of Political Science，Chinese Academy of Social Sciences，Beijing 100028，China）

Publicity runs through grassroots political power construction，of which includes two meanings．One is the legitimacy of the existence of political power，and the other is the social basis of the nature of politi?cal power．Historically speaking，the construction of modern political power and the construction of publicity may not have internal consistency．Because when publicity is taken as a means to achieve national strength，grassroots political power construction will be working on resources absorbency，social mobilization and con?trol，which will inevitably build a relationship of social dominance and asylum．When publicity is taken as a goal of realizing equal citizen rights，grassroots political power construction can only be working on the public nature of social justice and social welfare．Therefore the construction of grassroots political power involves the change of political logic and the nature of power．In other words，the discussion about the construction of grass?roots political power needs to be based on the historical development logic and realistic development of its pub?licity construction．

grassroots political power construction；government publicity；historical institutionalism

D630

A

1009－1971（2017）04－0002－06

［責(zé)任編輯：張蓮英］

2017－04－20

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“我國(guó)縣級(jí)政府公共產(chǎn)品供給體制機(jī)制研究”（11AZZ006）

周慶智（1960—），男，內(nèi)蒙古赤峰人，研究員，博士生導(dǎo)師，從事中國(guó)地方政治、政治社會(huì)學(xué)、社會(huì)轉(zhuǎn)型與社會(huì)變遷、歷史學(xué)、文化人類學(xué)研究。