孫彩紅

網(wǎng)格化社會(huì)管理轉(zhuǎn)向合作式社會(huì)治理的現(xiàn)實(shí)與路徑

孫彩紅

（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所，北京100028）

政府職能的歷史變動(dòng)性決定了政府的社會(huì)管理職能應(yīng)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)變革而發(fā)生轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)階段，許多地方政府的社會(huì)管理職能是以網(wǎng)格化形式來(lái)履行的，本質(zhì)上對(duì)社會(huì)控制與維穩(wěn)的思維并未發(fā)生根本性變化。網(wǎng)格化管理的局限性還體現(xiàn)在精細(xì)化服務(wù)的偏離、管理主體的結(jié)構(gòu)困境和明顯的行政化傾向。為適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的要求，這種網(wǎng)格化社會(huì)管理應(yīng)轉(zhuǎn)向合作式社會(huì)治理。合作式社會(huì)治理的實(shí)現(xiàn)路徑是通過(guò)政府與社會(huì)組織多元主體的合作，整合社會(huì)治理與公共服務(wù)的資源與優(yōu)化配置，為社會(huì)主體的功能發(fā)揮提供制度空間，以法治化方式推進(jìn)合作式社會(huì)治理。

地方政府；網(wǎng)格化社會(huì)管理；合作式社會(huì)治理

社會(huì)管理是政府的一項(xiàng)重要職能，也是政府履行其他職能的基礎(chǔ)。不同的社會(huì)發(fā)展階段要求社會(huì)管理職能有不同的側(cè)重點(diǎn)與履行職能方式。近年來(lái)，網(wǎng)格化管理作為地方政府對(duì)社會(huì)管理創(chuàng)新的一種模式，得到普遍推行，這種管理模式把維穩(wěn)目標(biāo)放在首位，對(duì)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定產(chǎn)生了一定的積極作用。但是，當(dāng)政府面對(duì)的社會(huì)環(huán)境出現(xiàn)多維度變化時(shí)，這種管理方式也應(yīng)發(fā)生相應(yīng)的轉(zhuǎn)變。目前的網(wǎng)格化社會(huì)管理，提出把管理與服務(wù)有機(jī)結(jié)合，但從管理的“人”和“財(cái)”等關(guān)鍵要素判斷，其管控思維還沒(méi)有根本性改變。網(wǎng)格化管理的主體結(jié)構(gòu)沒(méi)有克服條塊分割給基層治理帶來(lái)的弊端，行政化傾向限制了社會(huì)主體在這個(gè)管理結(jié)構(gòu)中的自主性發(fā)揮空間。因此，以全覆蓋、控制性為主導(dǎo)的網(wǎng)格化社會(huì)管理要向多元主體合作式社會(huì)治理發(fā)展轉(zhuǎn)變。

一、社會(huì)治理之于政府職能轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實(shí)意義

當(dāng)一個(gè)政府所處的行政環(huán)境、經(jīng)濟(jì)條件、社會(huì)力量等諸多因素發(fā)生變化時(shí)，政府職能的具體內(nèi)容和側(cè)重點(diǎn)也要轉(zhuǎn)變。政府的社會(huì)管理職能轉(zhuǎn)向社會(huì)治理職能，是由其所處的經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)條件決定的，這種變化符合現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的內(nèi)在邏輯，對(duì)全面轉(zhuǎn)變政府職能具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

我國(guó)政府的社會(huì)管理職能演變經(jīng)歷了一個(gè)歷史過(guò)程。改革開(kāi)放初期，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的政府職能越來(lái)越不利于生產(chǎn)力發(fā)展，在那個(gè)歷史階段，政府職能轉(zhuǎn)變主要圍繞著政企分開(kāi)以及加強(qiáng)政府宏觀調(diào)控來(lái)推進(jìn)。經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)以及經(jīng)濟(jì)體制改革，使社會(huì)進(jìn)入快速轉(zhuǎn)型期，加之1997年前后國(guó)企改革和下崗職工問(wèn)題的社會(huì)背景，對(duì)政府偏重經(jīng)濟(jì)管理職能提出新的轉(zhuǎn)變要求。1998年《關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的說(shuō)明》中，首次出現(xiàn)了“社會(huì)管理”職能的表述。2002年中共十六大報(bào)告把政府職能確定為四項(xiàng)：“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)。”由此，我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變進(jìn)入一個(gè)新階段，社會(huì)管理成為一項(xiàng)重要職能。

為了應(yīng)對(duì)社會(huì)管理領(lǐng)域日益增多的挑戰(zhàn)，中央政府對(duì)社會(huì)管理的目標(biāo)、要求、格局逐步明確，從“完善社會(huì)管理”到“創(chuàng)新社會(huì)管理”的要求，進(jìn)而是社會(huì)管理體制創(chuàng)新，將社會(huì)管理格局界定為“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”。這為全國(guó)各地在社會(huì)管理領(lǐng)域的新探索提供了政策性資源，其中，在地方得到普遍推行的是網(wǎng)格化社會(huì)管理，以應(yīng)對(duì)社會(huì)矛盾沖突和社會(huì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。不可否認(rèn)，這種逐漸強(qiáng)化的社會(huì)管理職能對(duì)維護(hù)社會(huì)秩序、促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展起到一定的歷史作用。但是，在社會(huì)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)新變化、社會(huì)矛盾出現(xiàn)新特點(diǎn)、社會(huì)發(fā)展出現(xiàn)新要求時(shí)，這種網(wǎng)格化管理就不能很好地適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要，凸顯了轉(zhuǎn)向社會(huì)治理的現(xiàn)實(shí)要求和必然性。

社會(huì)治理的轉(zhuǎn)型發(fā)展，有著社會(huì)發(fā)展及其需求變化的邏輯。一方面是社會(huì)結(jié)構(gòu)變化引發(fā)的矛盾和挑戰(zhàn)?！半S著單位制、戶(hù)籍制、身份制以及職務(wù)體制的逐漸解體，國(guó)家和政府沒(méi)有了一個(gè)個(gè)的緩沖帶來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的間接管理，而是面向規(guī)模巨大、多元特質(zhì)且呈快速流動(dòng)趨勢(shì)的個(gè)人，直接提供動(dòng)態(tài)的、全面化的、個(gè)性化的社會(huì)服務(wù)。因此，如何使社會(huì)建設(shè)、社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)走進(jìn)一線，達(dá)至基層末端，是一個(gè)前所未有的挑戰(zhàn)?！保?］另一方面，社會(huì)主體力量發(fā)生了變化。“在多元組織共存的背景下，政府職能轉(zhuǎn)變所要探討的是國(guó)家與社會(huì)之間的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，組織關(guān)系的變化會(huì)引起或者倒逼政府職能調(diào)整。”［2］社會(huì)組織力量的變化，要求政府為其創(chuàng)造條件與讓渡空間。還因?yàn)楝F(xiàn)代社會(huì)有著與傳統(tǒng)社會(huì)的一些本質(zhì)區(qū)別，“現(xiàn)代社會(huì)是以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的、民主的、法治的、公民本位的社會(huì)；現(xiàn)代社會(huì)的文化是啟發(fā)人們心智的科學(xué)文化、提倡人們思想的多樣化”［3］。現(xiàn)代社會(huì)的這些發(fā)展要求，驅(qū)動(dòng)政府的社會(huì)管理職能和履行方式向著社會(huì)治理方向變革。

社會(huì)治理的基本要求和目標(biāo)，顯示了其對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變的重要意義。轉(zhuǎn)向社會(huì)治理，體現(xiàn)在政府與社會(huì)（主體）關(guān)系的本質(zhì)上，已經(jīng)超越了小政府、大社會(huì)，或者強(qiáng)政府、弱社會(huì)之類(lèi)的二元思維，進(jìn)入了一個(gè)多元立體思維的模式。1995年全球治理委員會(huì)報(bào)告提出：“治理是不同的個(gè)體和組織（公共或私人組織）管理其共同事務(wù)的各種方式的總和。治理是一個(gè)持續(xù)的過(guò)程，在這個(gè)過(guò)程中，各種沖突和不同利益主體可以協(xié)調(diào)并采取合作行動(dòng)?！保?］按照這種思維結(jié)構(gòu)，政府要在一些公共事務(wù)中給社會(huì)讓渡空間、以適當(dāng)方式由社會(huì)主體承擔(dān)這些社會(huì)領(lǐng)域的職能，即使要維持社會(huì)穩(wěn)定，也應(yīng)追求動(dòng)態(tài)平衡的秩序，而不是靜態(tài)穩(wěn)定?！吧鐣?huì)治理的目的就是使其社會(huì)成員有享受這些權(quán)利的制度和文化環(huán)境，而不僅僅是維穩(wěn)、或簡(jiǎn)單地通過(guò)社會(huì)組織提供公共服務(wù)?！保?］

從社會(huì)管理轉(zhuǎn)向社會(huì)治理，關(guān)鍵是主體的變化，要求社會(huì)組織、企業(yè)組織、公民個(gè)體等不同主體的介入與合作。各主體之間要以平等地位、通過(guò)協(xié)商互動(dòng)來(lái)形成社會(huì)治理的整體合力，在這個(gè)合作中充分發(fā)揮各方主體的優(yōu)勢(shì)。只有政府主體和社會(huì)主體各就其位，權(quán)力和責(zé)任分工明確，共同參與和合作，政府的社會(huì)管理職能向社會(huì)治理轉(zhuǎn)變才能到位。然而現(xiàn)實(shí)是，基層政府的網(wǎng)格化社會(huì)管理，與社會(huì)治理的應(yīng)然目標(biāo)之間存在著較大偏差。這一偏差正是網(wǎng)格化社會(huì)管理向合作式社會(huì)治理轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，需要進(jìn)一步改革的內(nèi)容。

二、基層網(wǎng)格化社會(huì)管理的本質(zhì)特征與局限性

網(wǎng)格化社會(huì)管理方式起初是應(yīng)對(duì)社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題和挑戰(zhàn)的產(chǎn)物。從一些地方實(shí)踐來(lái)觀察，網(wǎng)格化社會(huì)管理的確適應(yīng)了特定發(fā)展階段解決社會(huì)矛盾和加強(qiáng)社會(huì)管理的需要，有力地維護(hù)了社會(huì)秩序。但是，與創(chuàng)新社會(huì)管理所要求的“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”以及創(chuàng)新社會(huì)治理體制的目標(biāo)，還有相當(dāng)大的差距。從可持續(xù)性發(fā)展和社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)思考，網(wǎng)格化社會(huì)管理因其自身存在的問(wèn)題導(dǎo)致其在促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展、提供社會(huì)公共服務(wù)方面具有不可避免的局限性。

（一）網(wǎng)格化管理的實(shí)踐與基本功能

21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)社會(huì)進(jìn)入加速轉(zhuǎn)型階段，尤其是群體性事件增多、利益沖突和矛盾不斷出現(xiàn)。在壓力型體制下，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的任務(wù)和指標(biāo)層層向下傳導(dǎo)，基層面臨的維穩(wěn)壓力最大，這就為基層政府實(shí)施網(wǎng)格化社會(huì)管理提供了現(xiàn)實(shí)動(dòng)因。不少地方政府開(kāi)始探索如何通過(guò)全面控制來(lái)尋求對(duì)社會(huì)矛盾早發(fā)現(xiàn)、早干預(yù)、使之消除在萌芽狀態(tài)的有效手段?？梢?jiàn)，網(wǎng)格化社會(huì)管理這種創(chuàng)新實(shí)踐，最初是把維穩(wěn)目標(biāo)放在首要位置。2004年，北京東城區(qū)率先在全國(guó)范圍內(nèi)推出城市社區(qū)網(wǎng)格化管理的改革創(chuàng)新舉措，拉開(kāi)了我國(guó)基層網(wǎng)格化管理的序幕。從2005年起，各地逐漸探索這種網(wǎng)格化管理方式，應(yīng)對(duì)社會(huì)矛盾多發(fā)的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。具體操作中，有的側(cè)重于信息整合與流程再造，有的側(cè)重于基層管理人員重組，有的側(cè)重于把社會(huì)服務(wù)下沉。比較典型的是2008年浙江省舟山市全面推行“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”管理模式［6］。2013年以來(lái)，又有很多地方也按照“網(wǎng)格化管理、社會(huì)化服務(wù)”的管理方式，劃分網(wǎng)格、組建網(wǎng)格員隊(duì)伍，履行社情民意收集和報(bào)告重大事項(xiàng)的職責(zé)，協(xié)助治安防控、調(diào)解矛盾糾紛等，共同加強(qiáng)社會(huì)管理。

總體觀察，網(wǎng)格化管理已成為我國(guó)基層加強(qiáng)社會(huì)管理的普遍性手段。網(wǎng)格化管理“實(shí)際是根據(jù)屬地管理、地理布局、現(xiàn)狀管理等原則，將管轄地域劃分成若干網(wǎng)格狀的單元，并對(duì)每一網(wǎng)格實(shí)施動(dòng)態(tài)、全方位管理”［7］，在網(wǎng)格中配置相應(yīng)的人員，建立責(zé)任機(jī)制和考核機(jī)制?！熬W(wǎng)格化管理借助信息技術(shù)，借助社會(huì)力量在政府層級(jí)、職能和部門(mén)之間進(jìn)行了全方位打通的努力，盡管帶有濃厚的中國(guó)色彩，但它是繼‘無(wú)縫隙政府’模式后在政府管理流程上的一個(gè)重大變革和突破?！保?］從積極意義看，網(wǎng)格化社會(huì)管理對(duì)解決社會(huì)矛盾和促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定起到一定的作用。有些地方還嘗試從網(wǎng)格化管理擴(kuò)展到服務(wù)，以此提供精準(zhǔn)化服務(wù)。

（二）網(wǎng)格化社會(huì)管理的基本特征

1．形式特征表現(xiàn)為網(wǎng)格劃分與責(zé)任定位

網(wǎng)格化社會(huì)管理的一個(gè)基本步驟是，確定網(wǎng)格劃分、明確人員和職責(zé)定位，這是進(jìn)行精細(xì)化管理的前提。

其一，劃分網(wǎng)格。一般是按照行政區(qū)劃，根據(jù)小區(qū)和村落分布特點(diǎn)和人口數(shù)量、居住集散程度、群眾生產(chǎn)生活習(xí)慣等因素，科學(xué)合理地劃定三個(gè)層級(jí)的網(wǎng)格。比如，蘇州市相城區(qū)就依此建立了鎮(zhèn)（街道）——村（社區(qū)）——自然村、小區(qū)樓棟、商業(yè)集聚區(qū)等三個(gè)層次的社會(huì)管理網(wǎng)格體系。在2015年，全區(qū)共劃分了12個(gè)一級(jí)網(wǎng)格、152個(gè)二級(jí)網(wǎng)格、576個(gè)三級(jí)網(wǎng)格，實(shí)現(xiàn)了服務(wù)管理全覆蓋。①參考2016年4月中國(guó)社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所“政治發(fā)展與地方政府治理現(xiàn)代化研究”創(chuàng)新項(xiàng)目組赴蘇州市相城區(qū)調(diào)研資料。

其二，責(zé)任定位。一般是每一級(jí)網(wǎng)格和每個(gè)網(wǎng)格管理人員都有明確的職責(zé)定位。一級(jí)網(wǎng)格由各鎮(zhèn)、街道負(fù)責(zé)，對(duì)重大事項(xiàng)進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)和處置，對(duì)下級(jí)網(wǎng)格進(jìn)行考核、評(píng)估與監(jiān)督；二級(jí)網(wǎng)格由各村、社區(qū)負(fù)責(zé)，承擔(dān)網(wǎng)格劃分、團(tuán)隊(duì)組建、落實(shí)日常運(yùn)行等工作職責(zé)；三級(jí)網(wǎng)格的網(wǎng)格長(zhǎng)由社區(qū)兩委人員擔(dān)任，負(fù)責(zé)網(wǎng)格內(nèi)的日程巡查、管理服務(wù)工作。每個(gè)網(wǎng)格內(nèi)，充分整合社區(qū)各類(lèi)服務(wù)管理力量，定人、定崗、定職、定時(shí)，實(shí)行“組團(tuán)式”服務(wù)管理，公安、城管、安監(jiān)、勞保、民政、計(jì)生、司法、市場(chǎng)監(jiān)管等條線人員都配備到位。網(wǎng)格化責(zé)任明晰到人，用公共管理要求權(quán)責(zé)明確的標(biāo)準(zhǔn)衡量，具有積極意義。但是，解決基層存在的眾多社會(huì)問(wèn)題，對(duì)這些網(wǎng)格人員而言未免負(fù)擔(dān)過(guò)重，是否存在一些管不了、管不好的事項(xiàng)，需要讓其他社會(huì)主體介入進(jìn)來(lái)分擔(dān)合作，這是值得思考的問(wèn)題。

2．本質(zhì)特征表現(xiàn)為管控思維和維穩(wěn)主導(dǎo)

網(wǎng)格化社會(huì)管理的初衷是大力維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，解決社會(huì)矛盾。因此，管理思路是對(duì)社會(huì)管控和以“維穩(wěn)”為主導(dǎo)的思維模式。雖然近幾年在網(wǎng)格化管理中納入了精細(xì)化服務(wù)，但根據(jù)一些具體實(shí)踐判斷，這種管控性思維未發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變。這在一些政府文件表述中也有體現(xiàn)，比如，“橫向到邊，縱向到底”、“全覆蓋，不留死角”等一些詞匯，“第一時(shí)間掌握信息，第一時(shí)間及時(shí)處置”等行政命令，要求的都是對(duì)基層社會(huì)全面管理，避免在任何角落出現(xiàn)大的不穩(wěn)定問(wèn)題等社會(huì)危機(jī)。

管控性思維，在實(shí)踐運(yùn)作中體現(xiàn)在網(wǎng)格化社會(huì)管理的機(jī)構(gòu)、人員和資金來(lái)源方面。網(wǎng)格化管理的機(jī)構(gòu)和人員配置，要求綜治部門(mén)牽頭和加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)；具體網(wǎng)格化運(yùn)作是由基層黨政一把手任網(wǎng)格長(zhǎng)，將綜治、公安、交警、城管等執(zhí)法隊(duì)伍全部下沉到二級(jí)網(wǎng)格。這里并不是否定政府在社會(huì)管理及轉(zhuǎn)向社會(huì)治理中的有限主導(dǎo)地位和角色，但是整個(gè)運(yùn)作中幾乎完全由政府主控而少有其他社會(huì)主體參與，就不是“政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同”了。網(wǎng)格化管理的資金來(lái)源是，地方政府要求各相關(guān)部門(mén)將所需經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算，加大經(jīng)費(fèi)保障力度，確保有錢(qián)辦事，有的地方還設(shè)立了財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金。從“人”和“財(cái)”這兩個(gè)關(guān)鍵要素判斷，網(wǎng)格化管理仍處于政府主體控制、其他社會(huì)主體的參與和合作比較缺乏的狀況。

為了實(shí)現(xiàn)全覆蓋的管理，有的地方政府還制定了一系列配套制度。這些制度包括公開(kāi)公示制度、工作例會(huì)制度、信息采集制度、巡查走訪制度、民情回應(yīng)制度和考核獎(jiǎng)勵(lì)制度，保障了網(wǎng)格化管理流程的規(guī)范運(yùn)行。特別是全面及時(shí)采集各類(lèi)基礎(chǔ)信息、動(dòng)態(tài)掌握各類(lèi)矛盾糾紛和安全隱患等，加上綜合分析研判機(jī)制以及最后的考核與監(jiān)督制度，確保網(wǎng)格化管理的全覆蓋、精細(xì)化、預(yù)警化。

（三）網(wǎng)格化社會(huì)管理的局限性

1．精細(xì)化服務(wù)的效果不明顯

在網(wǎng)格化社會(huì)管理中融入服務(wù)，一方面淡化其加強(qiáng)社會(huì)管理和控制的色彩，另一方面也確實(shí)想滿(mǎn)足基層群眾對(duì)公共服務(wù)的現(xiàn)實(shí)需求。所以，許多地方把網(wǎng)格化社會(huì)管理概括為“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”，蘇州市相城區(qū)則稱(chēng)為“網(wǎng)格化管理、社會(huì)化服務(wù)”，總之是讓管理和服務(wù)下沉，運(yùn)用網(wǎng)格管理和信息技術(shù)為百姓提供零距離服務(wù)。

但實(shí)際上，提供的這些服務(wù)較多集中在保障居民人身財(cái)產(chǎn)安全方面的服務(wù)，以及物業(yè)服務(wù)、環(huán)境清潔服務(wù)。而普通民眾不同群體的多元化服務(wù)和利益訴求，沒(méi)有達(dá)到預(yù)期效果。這與網(wǎng)格化管理的管控思維有關(guān)聯(lián)，因?yàn)椤斑@種社會(huì)控制的思維方式與現(xiàn)代社會(huì)治理理念和價(jià)值不相容，因?yàn)樗鼰o(wú)法整合社會(huì)多樣性和利益多元化的訴求，也無(wú)法應(yīng)對(duì)民眾權(quán)利意識(shí)和利益訴求日益增大所帶來(lái)的秩序壓力”［9］152。而且，向基層提供精細(xì)化服務(wù)的方式，也未必一定要由這樣一個(gè)割裂成許多小網(wǎng)格的碎片化形式來(lái)提供。零距離的服務(wù)供給方式，更直接地表現(xiàn)為網(wǎng)格員上門(mén)走訪，及時(shí)采集群眾關(guān)注和反映的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題的信息，這與滿(mǎn)足群眾所需要的公共服務(wù)，還存在很大差距?？梢哉f(shuō)，網(wǎng)格化社會(huì)管理強(qiáng)調(diào)向下傳導(dǎo)壓力和責(zé)任，而所謂的提供服務(wù)偏離了群眾的實(shí)際需要。

2．網(wǎng)格化管理的主體與結(jié)構(gòu)困境

網(wǎng)格化社會(huì)管理的主體及其關(guān)系，改變的是社區(qū)管理層次與幅度之間的關(guān)系，管理主體的結(jié)構(gòu)沒(méi)有實(shí)質(zhì)性變化。

網(wǎng)格化管理中涉及的政府部門(mén)條塊分割結(jié)構(gòu)問(wèn)題仍是協(xié)同共治的障礙。對(duì)社會(huì)公共問(wèn)題聯(lián)動(dòng)處理機(jī)制的網(wǎng)格化，要求打破部門(mén)之間的分割，進(jìn)行協(xié)同作戰(zhàn)。實(shí)際運(yùn)行中，下沉到網(wǎng)格的人員所代表的部門(mén)之間還存在無(wú)法協(xié)調(diào)的障礙，再往上推，涉及上級(jí)政府的橫向部門(mén)之間的權(quán)責(zé)關(guān)系問(wèn)題，也會(huì)出現(xiàn)阻礙。這又會(huì)出現(xiàn)“下動(dòng)上不動(dòng)”的基層改革被動(dòng)局面。網(wǎng)格化管理的真正困境之一在于，克服政府內(nèi)部根深蒂固的組織性分歧和政治性分歧［10］。上下級(jí)網(wǎng)格化管理體系設(shè)置，與原來(lái)上下級(jí)官僚體系之間的關(guān)系，如何理順還是個(gè)問(wèn)題。網(wǎng)格化管理的技術(shù)化沒(méi)有改變行政組織的條塊結(jié)構(gòu)及管理格局。

政府與社會(huì)主體、社區(qū)自治之間的結(jié)構(gòu)存在困境。網(wǎng)格化管理中承擔(dān)主要職責(zé)的“人”，主要依靠政府權(quán)力結(jié)合在一起?；蛘哒f(shuō)，網(wǎng)格化管理把基層政府的行政權(quán)力和黨組織權(quán)力下沉，與基層自治力量之間會(huì)存在一種張力?！熬W(wǎng)格化管理模式的實(shí)質(zhì)是政府行政力的強(qiáng)力下沉，將國(guó)家政權(quán)力量向基層社會(huì)延伸……極易加劇社區(qū)運(yùn)作的行政化色彩，損害本來(lái)就尚未發(fā)育健全的社區(qū)自治。”［11］最終的結(jié)果很可能是，網(wǎng)格化管理和服務(wù)情況，會(huì)隨著政府權(quán)力強(qiáng)弱的變化而出現(xiàn)反復(fù)性變化，缺乏社會(huì)自身的持續(xù)性力量。網(wǎng)格化尚未真正成為政府力量與社會(huì)自治力量有機(jī)結(jié)合的治理平臺(tái)，網(wǎng)格化社會(huì)管理的主體和對(duì)象的關(guān)系結(jié)構(gòu)需根本性變革。

3．網(wǎng)格化管理的行政化色彩

網(wǎng)格化社會(huì)管理的組織架構(gòu)、三級(jí)網(wǎng)絡(luò)的層級(jí)設(shè)置，以及各級(jí)組織承擔(dān)的管理職責(zé)，都凸顯了這種管理方式的行政化色彩?！熬W(wǎng)格化社會(huì)管理幾乎無(wú)一例外地都具有鮮明的行政主導(dǎo)性，很少由社區(qū)或者社會(huì)組織作為管理的主體，地方政府成為網(wǎng)格化社會(huì)管理的主要推手?！保?2］網(wǎng)格化管理運(yùn)行甚至考核評(píng)估都有大量人力、物力和財(cái)力投入，大大增加了管理的行政成本和政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。行政化問(wèn)題還體現(xiàn)在，地方政府把管理權(quán)限下放到基層組織中去，實(shí)際上是責(zé)任下放而基層權(quán)限不足，加重了基層負(fù)擔(dān)，從而導(dǎo)致網(wǎng)格運(yùn)轉(zhuǎn)不靈。

網(wǎng)格化管理強(qiáng)調(diào)劃分網(wǎng)格的屬地化管理性質(zhì)，更是行政化色彩的體現(xiàn)。網(wǎng)格的精細(xì)劃分，使社區(qū)空間出現(xiàn)阻隔化，社會(huì)組織和其他主體參與合作受到一定影響。網(wǎng)格屬地化管理與靜態(tài)性管理相連，網(wǎng)格化管理認(rèn)為把網(wǎng)格中的人或事管好或服務(wù)好，就解決問(wèn)題了。這恰恰忽視了現(xiàn)代社會(huì)已經(jīng)是一個(gè)各種層面具有高度流動(dòng)性的社會(huì)，不僅是早已出現(xiàn)的人口流動(dòng)，而且有互聯(lián)網(wǎng)迅猛發(fā)展帶來(lái)的信息流動(dòng)和多種要素流動(dòng)，這種流動(dòng)性帶來(lái)的復(fù)雜性遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是網(wǎng)格化屬地管理或者用劃分網(wǎng)格的機(jī)制來(lái)應(yīng)對(duì)的?！皬哪壳皩?shí)施效果來(lái)看，我國(guó)網(wǎng)格化管理仍處于靜態(tài)化向動(dòng)態(tài)化管理轉(zhuǎn)型過(guò)程中……網(wǎng)格化管理主要處于靜態(tài)的網(wǎng)格劃分層次，動(dòng)態(tài)的業(yè)務(wù)協(xié)同尚未有效開(kāi)展?！保?3］

三、網(wǎng)格化社會(huì)管理向合作式社會(huì)治理轉(zhuǎn)變的路徑

由政府單一主體向多元主體共同治理狀態(tài)的社會(huì)治理轉(zhuǎn)變，在學(xué)術(shù)界有一定共識(shí)性。但是，多元主體合作的系統(tǒng)性宏觀思維落實(shí)到具體操作層面，則有不同觀點(diǎn)：一是從政府角度提出改革思路。有觀點(diǎn)提出“要根除政府對(duì)社會(huì)管理的行政傲慢”［14］，因?yàn)檫@種行政傲慢阻礙著政府無(wú)法放棄對(duì)社會(huì)控制的思路。這可視為一種哲學(xué)理念層面的精神革命。有觀點(diǎn)側(cè)重從技術(shù)層面要求政府轉(zhuǎn)變治理方式，提升社會(huì)治理效能。二是從歷史與政治現(xiàn)代化視角分析社會(huì)治理體制的創(chuàng)新路徑。其中包括“將體制外的社會(huì)組織制度化、規(guī)范化、法治化，以此為基礎(chǔ)將其納入到體制中來(lái)”［9］148，建構(gòu)起國(guó)家與社會(huì)的良性互動(dòng)關(guān)系。三是從社會(huì)系統(tǒng)的角度提出解決路徑。有觀點(diǎn)從復(fù)雜理論系統(tǒng)視角，提出復(fù)雜社會(huì)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)要引入復(fù)雜科學(xué)管理范式，創(chuàng)新社會(huì)治理的協(xié)同運(yùn)作機(jī)制［15］。

那么，從政府職能轉(zhuǎn)變的角度，如何實(shí)現(xiàn)從網(wǎng)格化社會(huì)管理向多元主體合作式社會(huì)治理轉(zhuǎn)變，具體路徑還需深入探討。合作式社會(huì)治理，不僅有治理理論基礎(chǔ)，還有資源依賴(lài)?yán)碚摰幕A(chǔ)。任何組織對(duì)自身需要的全部資源都無(wú)法自給自足，“如果組織對(duì)其運(yùn)行所需要的元素有完全的控制權(quán)，問(wèn)題將會(huì)變得非常簡(jiǎn)單。盡管如此，沒(méi)有一個(gè)組織可以實(shí)現(xiàn)對(duì)資源的完全控制”［16］。政府不可能對(duì)社會(huì)運(yùn)行和社會(huì)問(wèn)題解決所需要的元素有完全的控制權(quán)，而社會(huì)組織也會(huì)擁有一定的資源優(yōu)勢(shì)，政府與各種社會(huì)主體之間就會(huì)存在一種相互依賴(lài)的關(guān)系，這是多方主體進(jìn)行合作治理的前提和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。政府可為社會(huì)組織提供一定的政策支持、合法性支持、發(fā)揮作用的平臺(tái)與渠道等；而社會(huì)組織則可以發(fā)揮服務(wù)能力、解決社會(huì)問(wèn)題的靈活性和相對(duì)中立的優(yōu)勢(shì)，還能增強(qiáng)政府的治理績(jī)效。

政府與社會(huì)主體合作治理，焦點(diǎn)在于調(diào)整和變革政府主體與社會(huì)組織、公民之間的社會(huì)管理權(quán)力關(guān)系。從網(wǎng)格化社會(huì)管理向合作式社會(huì)治理轉(zhuǎn)變的路徑，需要強(qiáng)調(diào)的有如下四個(gè)重要方面：

（一）合作式社會(huì)治理要求的基本價(jià)值理念

突出以人為本的價(jià)值理念。合作式社會(huì)治理的更高目標(biāo)超越了有限的社會(huì)穩(wěn)定，還要給公民提供更加符合需求的社會(huì)公共服務(wù)。為此，政府不應(yīng)再把公民完全視為管理對(duì)象，而是使之成為共同參與治理的主體，突出更加人性化的服務(wù)理念，才能真正把社會(huì)管理與公共服務(wù)有機(jī)結(jié)合起來(lái)。這種社會(huì)治理追求的是動(dòng)態(tài)平衡或動(dòng)態(tài)穩(wěn)定的秩序，這是高度流動(dòng)性的現(xiàn)代社會(huì)治理所需要的價(jià)值理念。

多方主體形成相互信任、在追求社會(huì)公共利益上達(dá)成共識(shí)性目標(biāo)，這是任何合作的基點(diǎn)。這種共識(shí)不同于個(gè)人價(jià)值、某個(gè)社會(huì)主體的價(jià)值或者政府控制的價(jià)值，而是多元主體在合作過(guò)程中達(dá)成的基于共同利益的一種相互信任、相互合作的共識(shí)。就社會(huì)組織主體而言，這種信任與合作是建立在現(xiàn)代契約基礎(chǔ)之上的，“社會(huì)組織的行為要遵守社會(huì)成員的共同契約，社會(huì)組織的決策結(jié)果要代表社會(huì)成員的整體利益，社會(huì)組織所尊崇的價(jià)值理念要體現(xiàn)社會(huì)成員的共同意志和利益等”［17］。為此，政府要放棄自身作為唯一權(quán)威的觀念。社會(huì)治理過(guò)程中的權(quán)威，在不同領(lǐng)域、不同公共事務(wù)中可以有所區(qū)別，可以是政府，也可以是社會(huì)主體。

（二）整合社會(huì)治理和公共服務(wù)資源

合作式社會(huì)治理的內(nèi)容，要從側(cè)重維護(hù)社會(huì)秩序穩(wěn)定向側(cè)重整合資源提供社會(huì)和民生服務(wù)轉(zhuǎn)變。在公共資源日益緊張而社會(huì)和公民需求日益增長(zhǎng)的階段，發(fā)展社會(huì)主體與政府之間的合作關(guān)系，以充分整合和利用已有資源，就顯得非常重要。一是來(lái)自不同主體的資源整合。政府應(yīng)注重激活社會(huì)組織、公民個(gè)體和企業(yè)等社會(huì)力量掌握的一些資源，關(guān)鍵是在合作的基礎(chǔ)上，將一些松散的社會(huì)資源加以有效整合，然后向需求領(lǐng)域重新優(yōu)化配置，以滿(mǎn)足多樣化的社會(huì)服務(wù)需求。通過(guò)整合資源來(lái)提供精準(zhǔn)化服務(wù)，比如蘇州市相城區(qū)網(wǎng)格化管理中已體現(xiàn)出這種元素，嘗試打破提供服務(wù)的條塊分割問(wèn)題，尤其要實(shí)現(xiàn)醫(yī)療、民政、教育等資源的整合與精準(zhǔn)化供給。二是制度性資源的整合。更深層次分析，就是如何更好地發(fā)揮現(xiàn)有制度的作用、更好地促進(jìn)社會(huì)治理領(lǐng)域的不同制度之間銜接和配套。制度性資源涉及的是實(shí)現(xiàn)合作式社會(huì)治理的制度、法律等要素，主要是調(diào)整政府、居民、市場(chǎng)、社會(huì)等多元主體之間的政治關(guān)系和法律關(guān)系。這些資源的整合是轉(zhuǎn)向合作式社會(huì)治理的重要支撐。

（三）給社會(huì)組織主體更多參與的制度空間

合作式社會(huì)治理與政府治理模式變革緊密關(guān)聯(lián)。政府治理創(chuàng)新，“從結(jié)構(gòu)的角度，要打破傳統(tǒng)政府部門(mén)或者機(jī)構(gòu)自認(rèn)為擁有某一社會(huì)事務(wù)管理的‘獨(dú)占權(quán)力’，改變傳統(tǒng)的部門(mén)劃分按照職責(zé)和規(guī)范行動(dòng)的被動(dòng)狀態(tài)，通過(guò)扁平化將更多的非政府部門(mén)和準(zhǔn)政府組織整合進(jìn)公共管理過(guò)程”［18］。因此，合作式社會(huì)治理著眼于治理主體結(jié)構(gòu)的變化，而不只是網(wǎng)格化管理所注重的劃分更小的基層管理單元。社會(huì)組織與政府主體合作進(jìn)行社會(huì)治理，具備一些可能或可行的條件。社會(huì)組織的性質(zhì)特點(diǎn)決定了其在社會(huì)治理中所具有的優(yōu)勢(shì)。與追求利潤(rùn)的企業(yè)相比，社會(huì)組織具有更明顯的公益價(jià)值取向；與政府組織相比，社會(huì)組織又具有更多的靈活性，行動(dòng)的自由度更大一些；而且還具有專(zhuān)業(yè)性和相對(duì)獨(dú)立性，能起到一定的協(xié)調(diào)作用。因此，合作式社會(huì)治理要充分發(fā)揮和強(qiáng)化社會(huì)組織的這些優(yōu)勢(shì)，把社會(huì)組織納入這種治理結(jié)構(gòu)之中。

關(guān)鍵的問(wèn)題是，政府要給社會(huì)組織主體更多的參與治理的制度空間，找準(zhǔn)社會(huì)組織可以發(fā)揮重要功能的領(lǐng)域。這些領(lǐng)域包括：一是社會(huì)性服務(wù)，一些民間組織能夠參與提供一些包括養(yǎng)老在內(nèi)的社會(huì)公共服務(wù)；二是社會(huì)應(yīng)急的輔助，在一些突發(fā)性自然災(zāi)害事件中，有些社會(huì)組織就能發(fā)揮輔助功能，尤其是在解決社會(huì)矛盾和利益沖突的領(lǐng)域，社會(huì)組織的優(yōu)勢(shì)更為突出。比如，蘇州市相城區(qū)陽(yáng)澄湖鎮(zhèn)的服裝商會(huì)，與政府部門(mén)合作解決勞資糾紛的社會(huì)治理實(shí)踐。服裝商會(huì)與服裝行業(yè)從業(yè)者約定解決勞資糾紛的辦法：統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一定價(jià)和統(tǒng)一賠償，統(tǒng)一用工。服裝商會(huì)作為政府與從業(yè)者之間的中介，通過(guò)實(shí)行這些約定，對(duì)改善從業(yè)環(huán)境和勞資關(guān)系起到了很好的效果。①參見(jiàn)2016年4月中國(guó)社科院政治學(xué)研究所“政治發(fā)展與地方政府治理現(xiàn)代化研究”創(chuàng)新項(xiàng)目組赴蘇州市相城區(qū)的調(diào)研資料。這種服裝商會(huì)與政府在社會(huì)治理中的互動(dòng)與合作，是政府引導(dǎo)、商會(huì)規(guī)范、企業(yè)自律的有機(jī)結(jié)合，具有典型意義。還有一些地方的醫(yī)療調(diào)解委員會(huì)這類(lèi)社會(huì)組織，作為相對(duì)獨(dú)立的第三方，與政府部門(mén)分工合作，有效解決醫(yī)療矛盾糾紛。政府提供更多的制度保障和空間，在合適的領(lǐng)域進(jìn)一步向社會(huì)放權(quán)，讓這些功能性社會(huì)組織主體在社會(huì)治理中與政府合作，是一個(gè)重要的發(fā)展方向。

（四）合作式社會(huì)治理要實(shí)現(xiàn)法治化

政府職能轉(zhuǎn)變與改革，在結(jié)合實(shí)踐發(fā)展形勢(shì)的同時(shí)，還要依法推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)立法和政府職能轉(zhuǎn)變相銜接?！耙l(fā)揮法治對(duì)轉(zhuǎn)變政府職能的引導(dǎo)和規(guī)范作用，既要重視通過(guò)制定新的法律法規(guī)來(lái)固定轉(zhuǎn)變政府職能已經(jīng)取得的成果……又要重視通過(guò)修改或廢止不合適的現(xiàn)行法律法規(guī)為轉(zhuǎn)變政府職能掃除障礙。”［19］合作式社會(huì)治理是政府社會(huì)管理職能轉(zhuǎn)變的重要內(nèi)容，也必須實(shí)現(xiàn)法治化推進(jìn)。多元主體共同參與的合作式社會(huì)治理，需要多種行動(dòng)規(guī)則和制度規(guī)范，要用立法形式建構(gòu)和確定合作的制度架構(gòu)，確保實(shí)際合作的協(xié)調(diào)性、與治理社會(huì)公共事務(wù)目標(biāo)的一致性、與社會(huì)需求的相符性。

加強(qiáng)社會(huì)治理的法律法規(guī)體系建設(shè)。合作式社會(huì)治理的立法，任務(wù)之一是科學(xué)設(shè)計(jì)不同主體的權(quán)責(zé)關(guān)系體系。在新的立法或修改完善相關(guān)法律法規(guī)時(shí)，不同主體在合作式社會(huì)治理中的權(quán)力、責(zé)任、權(quán)利等都給予法定化，明確行使權(quán)力和承擔(dān)責(zé)任的程序與約束性規(guī)定。還有一點(diǎn)是發(fā)展法治文化，這是合作式社會(huì)治理法治化的更深層次的保障。作為一種與人治文化相對(duì)立的形態(tài)，法治文化是“以人民主權(quán)、法律至上、保障權(quán)利、制約權(quán)力等價(jià)值理念為核心內(nèi)涵，以信法、崇法、守法、護(hù)法等心理取向?yàn)閳?jiān)實(shí)基礎(chǔ)的進(jìn)步文化形態(tài)”［20］。這些價(jià)值理念對(duì)不同的社會(huì)主體與政府之間的合作至關(guān)重要。政府要在培育整個(gè)社會(huì)法治文化的基礎(chǔ)上，推動(dòng)合作式社會(huì)治理的法治化運(yùn)作。

結(jié) 語(yǔ)

現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展要求以及我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型面臨的一系列社會(huì)問(wèn)題，都為網(wǎng)格化社會(huì)管理轉(zhuǎn)向合作式社會(huì)治理提出現(xiàn)實(shí)迫切性，同時(shí)社會(huì)力量自身的發(fā)育也具備了一定條件，在某些領(lǐng)域顯示出社會(huì)組織主體和政府共同治理的優(yōu)勢(shì)。當(dāng)然，在多元主體的價(jià)值共識(shí)、互信合作、資源整合、法治化運(yùn)作等維度上，需要政府主體創(chuàng)造和提供更好的制度環(huán)境與合作平臺(tái)。

合作式社會(huì)治理中的多元主體應(yīng)平等參與，但鑒于政府主體與其他社會(huì)主體的根本性質(zhì)存在差異，需避免從網(wǎng)格化管理中的政府控制走向另一個(gè)極端，即強(qiáng)調(diào)社會(huì)組織完全自由和超越政府主體的地位。合作式治理還要預(yù)防一定的風(fēng)險(xiǎn)，有些社會(huì)組織會(huì)打著公權(quán)力和公益性旗號(hào)做一些違法違規(guī)的事情，損害社會(huì)公共利益。因此，需要強(qiáng)調(diào)的是，保持社會(huì)組織在合作式社會(huì)治理中的獨(dú)立性，不意味著這些社會(huì)主體不能或不必接受政府監(jiān)督和引導(dǎo)。正如企業(yè)這類(lèi)組織要接受政府監(jiān)管一樣，社會(huì)組織作為公共組織的一類(lèi)，其行為活動(dòng)在一定范圍內(nèi)也要接受政府監(jiān)管?！皩?duì)社會(huì)組織進(jìn)行監(jiān)管的必要性在于社會(huì)組織也有可能偏離社會(huì)公益的宗旨而失靈，社會(huì)組織失靈除了靠社會(huì)組織制度自身的完善予以矯正外，外部的治理尤其是政府監(jiān)管有著極為重要的作用。”［21］當(dāng)然，政府監(jiān)管要依法進(jìn)行，不得超越法律法規(guī)界限而隨意干預(yù)社會(huì)組織的活動(dòng)、運(yùn)轉(zhuǎn)和自我管理。所以，政府對(duì)社會(huì)組織的依法監(jiān)管與保持社會(huì)組織的獨(dú)立自治之間要取得平衡，這個(gè)尺度如果把握不好將影響到社會(huì)組織作為合作式社會(huì)治理一元主體的功能發(fā)揮。

由此，政府在多元主體合作式社會(huì)治理中的角色是有限主導(dǎo)，制定合作治理的制度框架和具體政策，而不是全權(quán)管控。這種一定范圍內(nèi)的有限主導(dǎo)在于：一是方向上的主導(dǎo)以及公共性的堅(jiān)持。任何社會(huì)都需要維持秩序，這是政府的基本職能之一，所以合作式社會(huì)治理，也不能完全放棄政府在特定領(lǐng)域的維持性管理職能。二是合作制度的建構(gòu)，政府是制度的提供者，提供合作治理的制度安排，但在這種制度設(shè)計(jì)中要聽(tīng)取和吸納其他社會(huì)主體的意見(jiàn)?？傊D(zhuǎn)變其管控思維與社會(huì)管理職能，為社會(huì)多元主體功能的發(fā)揮提供更多制度空間，是具有行政化的網(wǎng)格化社會(huì)管理轉(zhuǎn)向合作式社會(huì)治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

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From Grid Social Management to Cooperative Social Governance：Reality and Choice

SUN Cai?hong
（Institute of Political Science，Chinese Academy of Social Science，Beijing 100028，China）

The government functions have dynamic variability．This feature determines that the social management function will change with the economic and social development and reform．At the present time，many local governments have performed the social management functions by the way of grid management．But in essence，this kind of grid management has not radically changed the control of society and the thought of maintaining social stability．In order to meet the requirements of the modern social development，this kind of grid social management should transform to cooperative social governance．The key path is on the basis of coop?erative governance，to realize the cooperation between the government and the public and social organizations．At the same time，it is crucial to integrate social governance and public service resources and to achieve opti?mal allocation．Finally，cooperative social governance should be promoted by rule of law．These are also the fundamental requirements of governance modernization．

local government；grid social management；cooperative social governance

D630

A

1009－1971（2017）04－0008－07

［責(zé)任編輯：張蓮英］

2017－04－15

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所2017年度創(chuàng)新工程項(xiàng)目“政治發(fā)展與地方政府治理現(xiàn)代化研究”

孫彩紅（1976—），女，山東夏津人，副研究員，管理學(xué)博士，從事政府治理與改革研究。