趙倩

摘要：三江源國家公園獨(dú)特的地理位置、人文環(huán)境，決定了其生態(tài)環(huán)境保護(hù)公眾參與的特殊性。公眾參與在這里不僅有利于環(huán)境保護(hù)，而且有利于加強(qiáng)政府與民眾間的交流，促進(jìn)社會穩(wěn)定。由于民族文化和宗教原因，當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民在參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面具有天然優(yōu)勢，三江源國家公園生態(tài)環(huán)境保護(hù)應(yīng)該建立“本地人保護(hù)為主”的模式，并注重發(fā)揮本土民間環(huán)保組織在環(huán)保中的巨大作用。

關(guān)鍵詞：三江源國家公園；生態(tài)環(huán)境；公眾參與

三江源國家公園地處青藏高原腹地，位于長江、黃河和瀾滄江的源頭地區(qū)，總面積36.3萬平方公里，平均海拔4000多米，被譽(yù)為“中華水塔”。據(jù)科學(xué)家初步計(jì)算，長江總水量的25%、黃河總水量的49%和瀾滄江總水量的15%都來自這一地區(qū)。此次被列為國際重要濕地的鄂陵湖、扎陵湖濕地均位于三江源國家公園的核心區(qū)，是黃河源區(qū)的第一、第二大淡水湖，面積分別為65907公頃和64920公頃。兩塊濕地都是高原多種珍稀魚類和水禽的理想棲息場所，湖區(qū)沼澤和環(huán)湖半島以及水域是鷗類、雁鴨類和黑頸鶴等水涉禽的重要棲息地，對高海拔地區(qū)生物多樣性，維護(hù)高原濕地生態(tài)系統(tǒng)具有重要意義。

通過與三江源國際公園保管理局、地方人民政府及其相關(guān)職能部門舉行座談會和通過對村委會負(fù)責(zé)人、當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民、轉(zhuǎn)湖群眾、養(yǎng)蜂人、各類商販、游客等的深入訪談，就三江源國家公園濕地生態(tài)環(huán)境保護(hù)公眾參與的情況、特點(diǎn)及面臨的困境等問題進(jìn)行了相關(guān)調(diào)研。

一、三江源國家公園生態(tài)環(huán)境治理中公眾參與情況

（一）當(dāng)?shù)孛癖妳⑴c生態(tài)環(huán)境保護(hù)的意愿較為強(qiáng)烈

普遍覺醒的環(huán)保意識是公眾參與環(huán)保得以存在和發(fā)展的社會心理基礎(chǔ)，更是衡量一個(gè)國家或地區(qū)生態(tài)環(huán)境治理水平的最重要標(biāo)志之一。只有公民具備了生態(tài)意識和觀念，把制度安排貫徹到行動中，才能最大限度地解決風(fēng)險(xiǎn)。不僅是因?yàn)楣衲軌蛟谌粘Ｉ钪袑ψ陨硇袨榈暮侠硇赃M(jìn)行反思，或通過長期學(xué)習(xí)與實(shí)踐活動提高自我規(guī)范的能力，而且保護(hù)生態(tài)環(huán)境是公民的基本責(zé)任，也是必須長期堅(jiān)持的過程，只有這樣才能使治理活動可持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)。

（二）政府重視發(fā)揮當(dāng)?shù)孛癖娫诃h(huán)保中的作用

越來越多的政府及其工作人員意識到當(dāng)?shù)厝罕娫诃h(huán)保上有天然優(yōu)勢，也越來越重視發(fā)揮當(dāng)?shù)厝罕娫诃h(huán)保中的作用。例如，三江源國家公園建立和發(fā)展了一支由43名當(dāng)?shù)啬撩窠M成的協(xié)管員隊(duì)伍。這些協(xié)管員年齡在25-55歲之間，他們當(dāng)中有牧民、有牧場的牧工等。經(jīng)過培訓(xùn)，勞作之余，參與天鵝、藏羚羊等多種野生動物的保護(hù)工作。

（三）企業(yè)治理在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中作用顯著

企業(yè)治理即工商企業(yè)為控制污染、減少排放、節(jié)約資源所承擔(dān)的社會責(zé)任。其優(yōu)勢主要是，企業(yè)通過技術(shù)發(fā)明、革新改造，不斷減少和降低對資源的消耗依賴，動員廣大企業(yè)積極參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理，通過企業(yè)的資金、人才和市場優(yōu)勢擴(kuò)大生態(tài)治理的影響力，企業(yè)能夠發(fā)揮市場在配置資源中的基礎(chǔ)作用，通過市場機(jī)制降低生態(tài)治理成本。

企業(yè)應(yīng)該把生態(tài)觀念融入組織的文化和發(fā)展當(dāng)中，通過生態(tài)環(huán)境保護(hù)促進(jìn)企業(yè)形象提升，并且立足于生態(tài)效益優(yōu)先，兼顧社會效益與經(jīng)濟(jì)效益有助于經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)布局，淘汰能耗污染嚴(yán)重的技術(shù)設(shè)備，加強(qiáng)排放監(jiān)督治理。

（四）環(huán)保志愿者和環(huán)保公益組織日益活躍

1.環(huán)保志愿者。當(dāng)?shù)丨h(huán)保志愿者是三江源國家公園生態(tài)環(huán)境治理不可忽視的重要文化因素和力量。大部分農(nóng)牧民都在積極響應(yīng)政府號召或者自發(fā)地從事環(huán)保志愿工作，既使沒有任何報(bào)酬，也能全身心投入其中，甚至付出生命的代價(jià)。這些志愿者參與三江源國家公園生態(tài)環(huán)境保護(hù)的理由很簡單——“因?yàn)檫@里是我的家”。同時(shí)也帶動越來越多的來自全國各地的志愿者赴三江源國家公園撿拾垃圾和進(jìn)行垃圾問題的調(diào)研，使得垃圾問題得以被更多人重視。同時(shí)也加大投入生態(tài)環(huán)境技術(shù)監(jiān)測，比如：制作鳥類監(jiān)測表格，記錄濕地鳥類數(shù)量、活動情況以及棲息地變化，并將這些數(shù)據(jù)提供給管理局，以此來保護(hù)該地區(qū)的生物多樣性和生態(tài)環(huán)境。

2.環(huán)境保護(hù)公益組織。作為政府、企業(yè)之外的新角色，環(huán)保公益組織廣泛參與三江源國家公園環(huán)保領(lǐng)域的社會活動。三江源生態(tài)保護(hù)基金會與當(dāng)?shù)卮迕窠M成自愿者協(xié)會：向村民和游客開展環(huán)保宣傳；清理村莊、學(xué)校的周邊環(huán)境；清理水源、森林、公路沿邊的垃圾；防止亂砍亂伐等。

二、三江源生態(tài)環(huán)境治理中公眾參與機(jī)制存在的問題

（一）公民參與體制存在障礙

首先，是觀念上的障礙。當(dāng)我們向行政機(jī)關(guān)了解環(huán)保公益組織在當(dāng)?shù)亻_展活動的情況時(shí)，有部門負(fù)責(zé)人這樣表示：環(huán)保公益組織只會惹麻煩，不僅解決不了什么問題，還往往喜歡小題大做。這一評價(jià)在一定程度上反映出部分人對公益組織參與環(huán)保在觀念上存在障礙，并且也不認(rèn)可公益組織的工作。

其次，就是經(jīng)費(fèi)上的障礙。有些群眾都是自發(fā)進(jìn)行垃圾清理，他們沒有報(bào)酬，相關(guān)費(fèi)用也都是由他們自行承擔(dān)，這將環(huán)保成本和負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給當(dāng)?shù)厝罕娺@種做法顯然是不合適的。

最后，是法律障礙。由于缺乏相應(yīng)法律觀念，當(dāng)?shù)厝罕娫趨⑴c環(huán)保的過程中難免出現(xiàn)“違法”行為。例如，自主強(qiáng)行沒收、扣押或者銷毀偷捕者、盜獵者的交通工具、漁具等；隨意進(jìn)行罰款；拘禁或毆打偷捕者、盜獵者等。當(dāng)執(zhí)法機(jī)關(guān)指出這些行為違法或者對違法行為進(jìn)行制止和處罰時(shí)，群眾會認(rèn)為執(zhí)法機(jī)關(guān)沒有為他們主持公道，偏袒偷捕者和盜獵者，執(zhí)法不公正，而對執(zhí)法機(jī)關(guān)產(chǎn)生種種誤解。

（二）以政府為主導(dǎo)的公眾參與模式

生態(tài)環(huán)境治理中公眾參與仍然屬于傳統(tǒng)意義上的“政府主導(dǎo)”自上而下的模式，政府與民眾之間沒有形成有效的環(huán)?；訖C(jī)制。政府在整個(gè)過程中占主導(dǎo)地位，起著決定性作用，民眾只是被動配合，民眾的積極性、創(chuàng)造性不僅得不到充分發(fā)揮，而且從他們的感受來講，這種活動也僅僅是對政府管理的服從，體現(xiàn)不出來無償且自愿。

（三）公眾參與信息不對稱

在生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域，特別是在政府組織和社會公眾之間存在著“信息不對稱”現(xiàn)象，政府憑借自己的信息優(yōu)勢獲得管理主動權(quán)和對公眾的支配權(quán)，這將會導(dǎo)致政府和民眾在管理活動中的地位不對等。公眾參與機(jī)制實(shí)際上要求改變以往政府為主導(dǎo)的環(huán)保模式，發(fā)揮公眾的積極性和主動性，強(qiáng)化政府和公眾之間的互動與合作。但是，如果政府和公眾之間“信息不對稱”問題得不到解決，公眾參與也只能流于形式。

三、完善三江源國家公園生態(tài)環(huán)境保護(hù)公眾參與的對策

（一）樹立“公眾參與機(jī)制”下的新型生態(tài)環(huán)境治理理念

新《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第五十三條規(guī)定：“公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利。各級人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門，應(yīng)當(dāng)依法公開環(huán)境信息、完善公眾參與程序，為公民、法人和其他組織參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)提供便利?！睋?jù)此，參與環(huán)境保護(hù)已然成為公眾的一項(xiàng)法定權(quán)利和政府的法定義務(wù)。因此，在三江源國家公園生態(tài)環(huán)境保護(hù)中樹立公眾參與的新型理念意義重大，因?yàn)樗軌驗(yàn)槿磭夜珗@生態(tài)環(huán)境保護(hù)中涉及到的各方利益相關(guān)者提供對話平臺。

（二）建立“當(dāng)?shù)厝吮Ｗo(hù)為主”的生態(tài)環(huán)境保護(hù)模式

加強(qiáng)本地民眾在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的參與，我們認(rèn)為主要應(yīng)該從兩方面入手：1.通過相關(guān)機(jī)制，吸收更多的當(dāng)?shù)孛癖姵蔀榄h(huán)保志愿者，發(fā)放志愿者標(biāo)志，提供必要設(shè)備，做好相關(guān)崗前培訓(xùn)，給予適當(dāng)報(bào)酬。這樣既可以有效緩解政府執(zhí)法人員不足的問題，而且還可以幫助民眾增加一定的經(jīng)濟(jì)收入，讓他們分享生態(tài)旅游帶來的利益。2.大力發(fā)展本土民間環(huán)保組織。鼓勵以村或合作社為單位組織成立類似于瑪多縣那樣的本土民間環(huán)保組織。民間環(huán)保組織，其最大特點(diǎn)就在于它的民間性和獨(dú)立性，作為政府與市場之外的第三方，是政府部門與民眾加強(qiáng)聯(lián)系、增強(qiáng)溝通的一個(gè)重要橋梁和渠道。而本地民間環(huán)保組織和非本地民間環(huán)保組織相比較，有很多優(yōu)勢，包括更加適應(yīng)高原氣候、能夠長期持續(xù)跟進(jìn)環(huán)保工作等。

（三）出臺“有特色、符合當(dāng)?shù)貙?shí)際”公眾參與相關(guān)規(guī)定

根據(jù)《憲法》和《民族區(qū)域自治法》規(guī)定，自治機(jī)關(guān)可以根據(jù)法律規(guī)定就本自治地區(qū)的自然資源和生態(tài)環(huán)境制訂自治條例或單行條例。自治機(jī)關(guān)的立法權(quán)內(nèi)容不僅僅體現(xiàn)在制訂自治條例執(zhí)行國家法律方面，還可以變通國家法中不符合少數(shù)民族地區(qū)特點(diǎn)和實(shí)際情況的規(guī)定。作出符合三江源國家公園生態(tài)環(huán)境治理實(shí)際情況的公眾參與機(jī)制具體規(guī)定，同時(shí)也更應(yīng)關(guān)注環(huán)保信息的公開和透明，促進(jìn)公眾參與“依法、有序、規(guī)范”。

四、結(jié) 論

在生態(tài)環(huán)境問題日益嚴(yán)重的今天，只有在政府和社會雙方的共同努力下，在各種環(huán)境主體之間形成一種合作伙伴關(guān)系，相互支持、信任和協(xié)作，才能真正解決環(huán)境問題，才能盡最大可能地規(guī)避環(huán)境危機(jī)。公眾參與作為環(huán)境保護(hù)和治理的有效方法逐漸得到了國際社會的公認(rèn)，并作為一項(xiàng)環(huán)境法的基本原則進(jìn)行了環(huán)境管理的實(shí)踐。政府應(yīng)當(dāng)重視在環(huán)境治理中引導(dǎo)公眾參與，這是環(huán)保事業(yè)發(fā)展的必然要求，是提高政府決策質(zhì)量和降低政府管理環(huán)境成本的需要，也是大力發(fā)揚(yáng)社會主義民主，落實(shí)民主政治、追求公共利益及實(shí)現(xiàn)公民資格的必要手段。公眾參與環(huán)境治理，其效果勢必產(chǎn)生增強(qiáng)公眾環(huán)境意識、發(fā)揮公眾監(jiān)督作用、維護(hù)社會穩(wěn)定、克服政府和市場失靈、提高行政效率及實(shí)現(xiàn)公民環(huán)境權(quán)的效果。

然而生態(tài)環(huán)境治理中公眾參與依然存在問題，這就需要政府在環(huán)境治理中的主導(dǎo)作用，正確引導(dǎo)公民的積極參與，在運(yùn)行機(jī)制方面，論證會制度以及征求意見和民意調(diào)查制度等而保障機(jī)制則是重點(diǎn)建設(shè)的，這是推進(jìn)和完善我國公眾參與環(huán)境治理的關(guān)鍵，包括完善我國環(huán)境法律立法，積極實(shí)現(xiàn)環(huán)境信息公開化，確立公眾環(huán)境公益訴訟，繼續(xù)完善政治機(jī)制和優(yōu)化社會機(jī)制，以及大力發(fā)展環(huán)保組織和提高收入、教育水平和強(qiáng)化政府環(huán)境管理機(jī)制等，以此來逐步建立政府、社會與公眾互動的環(huán)境治理新模式。

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（作者單位：青海民族大學(xué)）