洪航斌

我國近年來民航機鬧現(xiàn)象的特征分析及應對

洪航斌*

華東政法大學，上海 201600

近年來，我國頻發(fā)的機鬧現(xiàn)象影響了民用航空事業(yè)的健康有序發(fā)展，給民航公司以及乘客帶來經(jīng)濟損失、造成了安全隱患。對近年來我國幾起典型機鬧事件總結(jié)分析的基礎(chǔ)上，總結(jié)機鬧現(xiàn)象的規(guī)律特征以及生成機制，從加強相關(guān)立法、提高管理方自身服務(wù)水平、建立民航乘客信用系統(tǒng)、設(shè)立第三方解決機構(gòu)四個角度提出應對建議，有助于打造文明和諧、高效安全、公開透明的民航運營環(huán)境。

機鬧；交通運輸秩序；民航安全法規(guī)；公共安全

一、“機鬧”現(xiàn)象頻發(fā)的背景及其研究意義

2016年1月23日，中央政法工作會議要求，今年要重點做好反對暴力恐怖和維護政治安全、金融安全、網(wǎng)絡(luò)安全、公共安全等五大領(lǐng)域風險預警、防控工作，切實提高維護國家安全和社會穩(wěn)定工作的預見性、前瞻性。近年來，不論是在國內(nèi)還是國際民用航空中，機鬧問題都日益突出，嚴重干擾了民用航空的安全有序運行。愈發(fā)頻繁的機鬧現(xiàn)象不僅影響著我國民航的正常運營秩序，同時也給民航乘客的安全帶來了安全隱患，根據(jù)2013年5月國際民航組織法律委員會第35屆會議議程項目2的報告，在近5年內(nèi)，平均每1200次飛行中發(fā)生1起乘客有不循規(guī)或擾亂性行為[1]。2016年9月14日，在北京首都機場，一名女乘客乘機晚點后沖進跑道攔飛機，被拘留處罰事件再度引起人們熱議[2]。2017年3月10日開始實施的《公共航空旅客運輸飛行中安全保衛(wèi)工作規(guī)則》，重點提出了民航應如何完善安全保衛(wèi)工作等內(nèi)容，可以看到我國在預防機鬧事件上也在進行不斷地探索。

二、對機鬧現(xiàn)象的定義界定

(一)何為機鬧？

對于機鬧的定義界定一直沒有一個統(tǒng)一的說法，而與機鬧相關(guān)的概念有以下內(nèi)容：學理上，袁發(fā)強，施天翊曾在《中國航空旅客不軌行為法律規(guī)制探究》一文中對航空旅客不軌行為進行定義。在法律法規(guī)方面，國際上有《國際民用航空公約》對干擾性旅客進行定義，國際民航組織2002年通過的《關(guān)于不循規(guī)/擾亂性旅客所涉及法律問題的指導材料》中對不循規(guī)旅客、擾亂性旅客進行界定①；國內(nèi)有《公共航空旅客運輸飛行中安全保衛(wèi)工作規(guī)則》第6章第49條對擾亂行為和非法干擾行為兩個概念進行了定義并進行了列舉②，以及應采用何種途徑進行應對有了一定的規(guī)定。本文在綜合以上概念的基礎(chǔ)上，將這里所研究的機鬧現(xiàn)象定義為：行為人的行為可能或者已經(jīng)對正常的航天器的飛行秩序造成威脅，給乘客以及機場、民航公司等造成生命財產(chǎn)損失的隱患，經(jīng)管理方勸誡后執(zhí)意實施的危害行為的現(xiàn)象統(tǒng)稱為機鬧。

三、我國近年來機鬧事件頻發(fā)的原因

(一)我國民航頻繁延誤是造成各方關(guān)系緊張的主要原因

民航局公布數(shù)據(jù)顯示，2016年我國民航旅客首次突破4.8億人次，居全球第一位。2016年今年前11個月，全國航空公司共執(zhí)行航班336.7萬班，航班正常率有所提升，達到平均76.46%，比去年提高了9.16個百分點③，但是準點率仍處于一個較低水平。當前我國民航運輸量增長已經(jīng)達到保障能力的極值，不可避免的帶來了航班正常率的下降，隨之帶來的乘客出行體驗變化是引導機鬧事件日益增加的重要原因。

我國當前民航延誤的原因呈多樣化。2016年前11個月，我國構(gòu)成航班延誤的各類因素以及所占比例為：天氣原因占56.8%，軍事活動原因占20.6%，航空公司原因為9.5%，空管原因為8.3%，其中天氣原因由2015年29.5%上升到56.8%④，增長了近一倍，成為影響航班正常的主要原因。值得一提的，在有些情況下一次航班延誤事件是由于多種原因綜合導致的，比如說延誤4小時，天氣因素占3小時，而空中管制因素占1小時，按照相關(guān)規(guī)定，航空公司無需對因天氣因素導致的航班延誤不負責任，而其他因素則有義務(wù)給予乘客相應的賠償。

(二)部分乘客不遵守相關(guān)規(guī)章制度是導致機鬧事件的重要原因

按照地點來分類，乘客應遵守的規(guī)章制度可以分為機場內(nèi)的規(guī)章制度和航班內(nèi)的規(guī)章制度；結(jié)合具體案例可以發(fā)現(xiàn)，乘客不遵守機場內(nèi)規(guī)章制度的表現(xiàn)可以為航班延誤后與工作人員發(fā)生言語、肢體上的沖突，試圖強行闖入航空器等行為；而乘客不遵守航班內(nèi)的規(guī)章制度可以表現(xiàn)為，不按照規(guī)定在艙內(nèi)關(guān)閉電子設(shè)備、在艙內(nèi)吸煙、打架斗毆破壞機體平衡等。部分乘客在與管理方的矛盾出現(xiàn)后的違規(guī)行為是導致機鬧現(xiàn)象發(fā)生的直接因素，根據(jù)不同情況下乘客的具體違規(guī)行為所造成的影響，無論施違規(guī)行為的出發(fā)點如何，乘客都應當承擔不同程度的責任。

(三)立法層面上的空缺是造成當前我國機鬧事件頻發(fā)的根源

我國關(guān)于機鬧事件立法上的空缺是造成民航管理方不能及時、妥善處理乘客鬧事事件的根本原因。中國目前沒有專門規(guī)制航空旅客鬧事行為的法律法規(guī)，現(xiàn)行法律法規(guī)可能適用處理機鬧事件的主要包括：《中華人民共和國民用航空法》、《中華人民共和國民用航天安全條例》、《公共航空旅客運輸飛行中安全保衛(wèi)工作規(guī)則》和《中華人民共和國治安管理處罰法》。

這些法律法規(guī)相對而言存在以下一些不足：1、對于適用的對象列舉不完整并且較為籠統(tǒng)。例如在《民用航空安全保衛(wèi)條例》中，僅僅以概括加列舉的方式規(guī)定了在機場內(nèi)和航空器內(nèi)禁止的行為，無法適應在新形勢下出現(xiàn)的各種民航乘客鬧事的新形式。2、沒有專門的法律法規(guī)對機鬧乘客進行具體處置。在實際操作過程中，即使公安人員通過《公共航空安保規(guī)則》將涉事乘客的行為認定為擾亂行為，具體地處置也要援引《治安管理處罰法》，而《治安管理處罰法》其普遍適用的特性決定了對于航空安全這樣對安全要求有著極高標準的范疇不可能予以充分的考慮。[3]而作為新頒布的《公共航空旅客運輸飛行中安全保衛(wèi)工作規(guī)則》中第四條，國民用航空局對全國范圍內(nèi)公共航空旅客運輸飛行中的安全保衛(wèi)工作實施指導、監(jiān)督和檢查，只是提出了對管理方內(nèi)部管理，而并沒有在應對涉事乘客時其具備何種處分權(quán)限。3、缺少完備的法律法規(guī)維護乘客的合法權(quán)益。直接與民航消費者權(quán)益保護相關(guān)的目前有2003年上海市的《航空客運消費者權(quán)益保護應急措施協(xié)定》，但該協(xié)定是由各航空公司自愿簽署生效，不具有普遍性的約束力，并且只適用于在上海國際機場出發(fā)或到達的、簽署本協(xié)定的境內(nèi)航空公司與消費者之間發(fā)生的爭議⑤。2004年民航總局頒布了《航班延誤經(jīng)濟補償指導意見》⑥，但沒有對具體補償制定統(tǒng)一的標準，規(guī)定具體補償細則由各航空公司自行確定。[3]而2016民航新規(guī)定《航班正常管理規(guī)定》⑦于2017年1月1日正式施行，規(guī)定了在航班延誤條件下航空公司應給與乘客的服務(wù)與幫助，具體實施情況如何有待于推行后的觀察。

四、針對當前我國機鬧現(xiàn)象的對策建議

(一)完善法律法規(guī)是治本之策

通過立法層面的探索與努力是解決機鬧問題的根本辦法，法律法規(guī)的公開性以及準確性使得任何一個主體在解決機鬧糾紛的過程中維權(quán)的過程中做到有據(jù)可依。只要立法授予以權(quán)利，任何一個主體就掌握了合法、合理解決問題的主動權(quán)，獲得了最有效的權(quán)利保障。當前我國有關(guān)民航安全的立法存在定義不清、處罰不當?shù)膯栴}，對于乘客鬧事造成較大經(jīng)濟損失的依舊是束手無策，不文明乘機所造成的后果一般只受《治安處罰條例》的懲處，處以罰款，拘留15天，這些懲罰措施不足以威懾不文明行為，而乘客的權(quán)益收到侵犯時也需要較為嚴格的法律法規(guī)予以保證。

(二)民航公司提高自身服務(wù)水平是長久之策

根據(jù)2016年中國消費者協(xié)會官網(wǎng)提供的“最令消費者不滿的航空服務(wù)”數(shù)據(jù)，排在前兩位的“航班正點率”、“航班延誤后的后續(xù)服務(wù)”所占比重達到了62.4%，體現(xiàn)了由航班延誤引發(fā)的問題占了乘客投訴的絕大比重，這其中有諸如天氣等不可抗因素造成也有民航公司自身失誤所引起的。民航領(lǐng)域的高科技特性使得乘客出于絕對無知的弱勢地位，又由于其高風險，民航將安全問題擺在首位。在如此背景之下，為了突出民航安全而降低服務(wù)水平甚至侵犯乘客權(quán)益的情況大有所在。[4]

提高民航公司自身的服務(wù)水平，降低人為因素所造成的失誤的概率，即使是遇到了由于天氣等不可抗因素等帶來的航班延誤等問題，也要盡可能提升后續(xù)補救水平與突發(fā)事件應急措施，真正想乘客所想，謀乘客所謀，讓乘客感受到管理方服務(wù)態(tài)度上的改變，避免情緒化沖突，消除機鬧事件發(fā)生的隱患。

(三)完善民航乘客信用機制

針對乘客而言，各民航可以統(tǒng)一建立乘客信用機制，對于那些有故意引發(fā)機鬧的乘客納入黑名單，目前我國的春秋航空的“暫無能力服務(wù)”名單在一定程度上是個人信用信息記錄就是一個很好的例子[5]。這對于機鬧乘客起到了很好地震懾作用，畢竟航空公司畢竟沒有權(quán)利對其當即采取限制人身自由等應急權(quán)力，但是通過保留拒絕“違規(guī)旅客上機”的權(quán)利起到了很好地預防作。

完善民航乘客信用機制的同時也要避免這項措施招受“航空公司借此報復乘客”的質(zhì)疑。我們不得不承認的事實是，雖然民航公司在面對機鬧問題時往往是遭受的經(jīng)濟損失較為大的那一方，但是由于信息的不對等以及等因素乘客在于管理方進行博弈時往往處于不利地位，排除極個別因為故意違規(guī)而肆意挑事的而惡性乘客，大多數(shù)乘客還是在維護自身的合理訴求，避免民航乘客信用機制對乘客們造成的威脅，甚至還要積極鼓勵涉事乘客通過合法、合理途徑進行維權(quán)。

(四)設(shè)立第三方中立速裁機制

在機場內(nèi)部設(shè)立中立糾紛速裁機制，畢竟民航公司不能既當運動員又作裁判，旅客只能靠和航空公司協(xié)商談判來爭取經(jīng)濟補償。補不補，補多少，都是航空公司說了算，航空公司既當運動員又當裁判員，這樣的處理結(jié)果會引起乘客極大的不信任[6]。完善中立糾紛速裁機制，使得當糾紛發(fā)生時能有第三方對于定責、補償?shù)汝P(guān)鍵問題有一個較為清晰并且公平公正的裁判，從而避免矛盾的進一步擴大，這既有利于民航公司節(jié)省后續(xù)并不必要的訴訟成本，也有利于避免給乘客帶來不必要的煩惱，達成調(diào)解。

針對我國當前機鬧現(xiàn)象的特征與現(xiàn)狀，第三方調(diào)解組織應該著力于解決以下問題：明確當前民航乘客常見的一些問題，航班延誤、乘客之間的糾紛引起的返航、乘客因故毆打辱罵機組人員所應承擔的責任等焦點問題必須予以明確；統(tǒng)一糾紛解決機制和操作程序，在立法層面日益完善的基礎(chǔ)上，通過第三方組織來對糾紛的解決予以正確的實施，這在一定程度上不僅降低了司法成本，使得很多問題介入不必要的公安協(xié)調(diào)、民事訴訟等程序，另一方面也使得糾紛能夠及時有效地被解決。

五、結(jié)語

近年來機鬧事件的頻發(fā)，正是由于我國經(jīng)濟的迅速發(fā)展，人民生活質(zhì)量、消費水平得到日益提高，使得民航作為居民的代步工具出行變得越來越普遍，而隨著民航班次的數(shù)量的增加，發(fā)生機鬧等矛盾可能性大大提升，這更加凸顯出了我國當前針對機鬧現(xiàn)象立法領(lǐng)域上的空白以及民航公司、機場等管理方在應對乘客矛盾時沒有形成完整、系統(tǒng)的應對機制。

根據(jù)馬克思主義的觀點，事物發(fā)展的趨勢不是一帆風順的，必然是螺旋式的上升與波浪式的前進的過程，只有不斷地去正視“機鬧”問題，依據(jù)其發(fā)生的特點進行進一步分類研究，發(fā)現(xiàn)引起問題背后深層次的原因，才能推動問題的解決從理論到實踐一步步的完善，打造一個文明和諧、高效安全、公開透明的民航運作環(huán)境。

[ 注 釋 ]

①國際民航組織《關(guān)于不循規(guī)/擾亂性旅客所涉及法律問題的指導材料》，即288號通知.

②《公共航空旅客運輸飛行中安全保衛(wèi)規(guī)則》第4條.

③2016年中國民航局官網(wǎng)公布數(shù)據(jù).

④2016年中國民航局官網(wǎng)公布數(shù)據(jù).

⑤2003年上海市的《航空客運消費者權(quán)益保護應急措施協(xié)定》.

⑥2004年民航總局《航班延誤經(jīng)濟補償指導意見》.

⑦2016民航新規(guī)定《航班正常管理規(guī)定》.

[1]殷艷.對國際不循規(guī)旅客的規(guī)制——評《東京公約》機長特權(quán)[J].法制與社會，2015(18).

[2]女乘客乘機晚點后沖進跑道攔飛機被拘留處罰[EB/OL].http：//news.youth.cn/sh/201609/t20160917_8664319.htm，2016-09-17.

[3]韓雨彤.民用航空不循規(guī)旅客懲治的法律探究[D].中國政法大學，2016.

[4]郭瀠.安全視野下的民航消費者權(quán)益保護法律問題研究[D].南京航空航天大學，2011.

[5]曹盼.航空公司強制締約義務(wù)研究——由航空旅客黑名單引發(fā)的思考[J].才智，2014(3).

[6]許紅.我國航班延誤糾紛的現(xiàn)狀、誘因以及對策[D].湖南大學，2007.

洪航斌(1996-)，男，浙江金華人，華東政法大學刑事司法學院，2014級本科生，研究方向：犯罪學。

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