中國社會治理的理論探索與實踐創(chuàng)新*

燕繼榮

雙向運動社會治理; 社會管理;協(xié)同治理;中國經驗

基于國家與社會關系理論的政府與社會的“雙向運動”模式可以用以解釋中國社會治理的創(chuàng)新探索和實踐經驗。中國政府應對社會群體事件的努力，展現(xiàn)了“從社會管理到社會治理”轉變的軌跡。為了改善治理績效，中國政府推進了管理導向、服務導向、自治導向、協(xié)同導向的改革，營造政府機制、市場機制、社會機制相結合的“協(xié)同治理”格局，在具體實踐中，一方面開發(fā)既有的正式制度和機制的潛力，讓政黨、政府等權力機構以及傳統(tǒng)的群團組織發(fā)揮新的機能；另一方面，激活企業(yè)、社會組織、社區(qū)的功能，讓新型社會主體和要素在社會治理中發(fā)揮應有作用，努力實現(xiàn)“自上而下”和“自下而上”兩種力量的對接，正在形成社會治理“黨委領導、政府主導、社會協(xié)同、公民參與、法治保障”的中國經驗。

在過去的三十多年中，中國社會發(fā)生了很大的改變。隨著經濟的發(fā)展，社會矛盾日益凸顯，社會沖突和社會抗爭不斷升級，其集中表現(xiàn)就是形形色色的“群體性事件”不斷爆發(fā)。有大量的研究聚焦于中國社會群體事件，試圖從定性和定量兩個方面予以解釋和說明。本文主要關注的是政府方面面對社會矛盾的加劇和社會群體事件的不斷增加而做出的反應。

為了維持社會穩(wěn)定，中國政府在投入大量人財物力的同時，也在積極尋求管理方式的創(chuàng)新。無論是中央決策層，還是地方執(zhí)行層，社會管理或社會治理的變革與創(chuàng)新，一直是最近10多年來政府施政的主要議題之一。

經濟發(fā)展和社會治理是后發(fā)展國家面臨的兩大議題。1978年以來，中國執(zhí)政當局一直強調“以經濟建設為中心”，經過20多年的經濟建設，由于新的社會矛盾和社會抗爭的加劇，逐漸意識到社會治理的必要性和緊迫性。2004年中國共產黨第十六屆四中全會提出社會管理的概念，要求各級政府“加強社會建設和管理，推進社會管理體制創(chuàng)新”。[1]2007年中共十七大報告進一步強調“完善社會管理，維護社會安定團結”，提出建立健全黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局，健全基層社會管理體制。[2]2012年中共十八大報告也沿用了“社會管理”的提法，但在時隔一年的2013年中共第十八屆三中全會上首次使用“社會治理”概念，提出要“創(chuàng)新社會治理，必須著眼于維護最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強社會發(fā)展活力，提高社會治理水平，全面推進平安中國建設，維護國家安全，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序”。[3]

中國政府的應對努力展現(xiàn)了“從政府管理到社會治理”的清晰軌跡。如果我們把社會治理的核心定義為多主體和多機制的“協(xié)同治理”，那么，中國在社會協(xié)同治理方面做了哪些探索？提供了哪些值得借鑒的經驗？本文試圖對上述問題做出簡要回答。

一、從社會管理到社會治理

首先需要在概念上明確，傳統(tǒng)的社會管理指的是政府對社會事務進行管理和控制(management)，強調政府是公共管理的主體，社會是公共管理的對象，實現(xiàn)政府對社會的管控，因此，“善治”被理解為政府良政的結果。而20世紀90年代以來西方國家所討論的社會治理主要指的是社會對于社會事務的管理，強調社會組織乃至公民個體才是公共管理的主體，其主要表現(xiàn)形式不是政府管制，而是社會自治(social self-governance)。

在中國的語境下，社會治理通常被賦予以上兩種內容和要素，它指在執(zhí)政黨領導下，由政府組織主導，吸納社會組織等多方面社會行為主體參與，對社會公共事務進行有效管理的活動，這種活動主要針對國家生活中的社會問題，發(fā)揮多元主體和多重機制的協(xié)同作用，以完善社會福利、保障改善民生、實現(xiàn)民眾權益、促進社會公平、化解社會矛盾、推動社會有序和諧發(fā)展為目標*中國學者有關“社會治理”概念的解釋可參閱姜曉萍：《國家治理現(xiàn)代化進程中的社會治理體制創(chuàng)新》，《中國行政管理》，2014年第1期；王浦劬：《國家治理、政府治理和社會治理的含義及其相互關系》，《中國行政管理》，2014年第3期。。

事實上，一個現(xiàn)代化的治理形態(tài)必將是多元可變的(flexible)，而不是單一、固化的。有研究指出，將治理活動僅僅寄托于政府本身是一件不理性甚至可以說是危險的事情，[4]其結果往往導致治理結構的失衡。治理結構的失衡“必然造成政府權力向各個領域無界限的延伸，干擾市場和社會的發(fā)育，破壞利益均衡，造成腐敗越演越烈、決策專橫隨意和中央要求有令不行等各種治理難題”。[5]另一方面，盡管“無需政府的治理”(governance without government)是值得追求的，但是，大量的經驗也顯示，對于一個長期置身于政府管控之下、其秩序的形成和維護對于政府權力具有高度依賴性的社會而言，完全排除“政府之手”的“社會自治”運動不僅不可能，而且甚至還有害，因為與這種運動相伴隨的結果通常不是“公地悲劇”式的“集體行動困境”，就是叢林法則下的“黑社會化”。所以，一個有效的社會治理格局，一定是政府機制(政府之主體)、市場機制(企業(yè)是主體)、社會機制(社團、社區(qū)、社工、社企是主體)三種機制多元共治的結果，而多元主體的“協(xié)商治理”或“協(xié)同治理”正是它的真諦。

從理論上說，倡導從社會管理到社會治理的轉變之所以具有積極意義，原因在于社會治理比社會管理更有利于實現(xiàn)社會“善治”的目標，特別是在社會發(fā)展到一定程度、呈現(xiàn)出多元化差異的情況下。簡要地講，社會“善治”取決于兩個方面的工作配合，即良好的政府管理和良好的社會治理。前者代表了“法治”的力量，后者體現(xiàn)了“自治”的力量。“政府管理”通過政府決策和政府行為體現(xiàn)政府對于社會事務的管理(management)和控制(control)，屬于“國家法治”的范疇，反映了政府的施政能力(governability)與水平；“社會管理(或治理)”通過社會集體決策(collective decision)和集體行動(collective action)體現(xiàn)社會的自我協(xié)調和自我管理(social self-government)，屬于“社會自治”的范疇，反映的是社會的自組織和自管理能力與水平。無論任何時候，“善治”一定是良好互動的結果。如果說社會管理更多地運用政府管理思維而缺乏社會治理的良好配合，因而難以達到“善治”的目標，那么，社會治理則強調在不排斥政府之手的情況下更多地開發(fā)社會自治的創(chuàng)新，有助于實現(xiàn)政府管理和社會治理的有效配合，達致“善治”目標。

社會管理向社會治理的轉變實則是官民關系或政府與社會關系模式的轉變，這種轉變是雙方互動的結果，它的實現(xiàn)需要具備一定的條件。

第一是認知條件(awareness)，即政府觀念的轉變：實現(xiàn)從政府管控思維到協(xié)同共治思維的轉變。傳統(tǒng)社會管理強調政府管理社會，甚至把公共管理直接定義為公共事務的政府管理。于是，打造良好政府，實現(xiàn)對社會的有效管理和控制，被視為政府治理的主要目標。現(xiàn)代社會治理看重社會自我管理，甚至認為最好的治理應該是社會自治，因此，建設完善的社會組織系統(tǒng)，實現(xiàn)社會自我管理和自我規(guī)范，至少實行基層自治，被看作是善治的核心理念。要實現(xiàn)社會管理向社會治理的轉變，首先要求政府觀念變革，依照現(xiàn)代治理的理念，確立協(xié)同共治的思想，放棄傳統(tǒng)的政府管控主導的行為模式，把社會成員從治理的對象變?yōu)橹卫淼闹黧w。

第二是主體條件(actors)，即治理主體的多元化：實現(xiàn)一元主體治理向多元主體治理的轉變。社會治理強調多元化行為主體的共管共治。傳統(tǒng)的社會管理通常將管理主體設定為政府機關，而把其他社會行為者視為政府管理的對象；而現(xiàn)代社會的社會治理更多地強調治理主體的多元化，提倡不同社會主體共同參與社會事務，實行協(xié)同治理。治理主體的多元化在不同的國家會有不同的體現(xiàn)，歐美國家的經驗顯示，多元化的治理主體主要包括政府、黨派、企業(yè)、媒體和商業(yè)組織、行業(yè)組織、職業(yè)協(xié)會、工會組織、環(huán)保組織等形形色色的社會組織以及社區(qū)、社會工作者。從中國的情況看，社會治理被定義為“在執(zhí)政黨領導下，由政府組織主導，吸納社會組織等多方面治理主體參與，對社會公共事務進行的治理活動”，[6]其中，“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”被視為中國式社會治理的基本要素。[7](P32)相比之下，在這五個要素中，社會協(xié)同、公眾參與和法治保障是相對弱項，因此，培育社會組織，健全社會組織機制是實現(xiàn)社會治理的重要前提。

第三是系統(tǒng)條件(system openness)，即治理體系的開放性：實現(xiàn)決策—執(zhí)行體系由封閉向開放轉變。社會治理需要社會參與，滿足這一條件就需要治理體系必須具備一定的吸納和包容能力。進一步而言，社會治理不僅要求公共決策向社會開放，提供面向公民、公民代表、公民組織和團體，便于政策協(xié)商的制度化平臺或渠道，而且要求公共服務吸納民間供給，盡可能實現(xiàn)公共物品和公共服務供給的社會化。因此，公共決策的社會化和公共服務的社會化既可以說是社會治理的標志，也可以說是社會治理的條件。前者要求公共決策體系開通民意表達、利益博弈、民主協(xié)商、社會監(jiān)督的制度化途徑，并在程序上形成制度；后者要求做好公共管理和公共服務的社會供給系統(tǒng)與政府供給系統(tǒng)的合理分工和有效對接。

第四是協(xié)同條件(coordination)，即治理機制的協(xié)調性：實現(xiàn)不同治理體系從“各自為陣”向“協(xié)同作戰(zhàn)”轉變。作為傳統(tǒng)管理結構的要素和產物，屬地化、科層制、行業(yè)化、部門化管理體制造成了不同治理體系各自為陣、政出多門的弊端，克服這一弊端的出路在于強化治理體系的協(xié)調性。具體而言，一是要建立統(tǒng)一的、扁平化的治理結構和系統(tǒng)平臺，二是要建立強有力的協(xié)同機制(coordinator)，保障跨部門、跨地區(qū)以及不同治理機制之間的有效協(xié)同，特別要建立政府機制與非政府機制(社會機制和市場機制)的有效對接。

總之，一個長期習慣于依賴政府管理的社會，要實現(xiàn)社會治理，必須做到如下幾條：(1)在觀念上要形成共識——“強政府、強社會”關系模式下的協(xié)同治理才是最優(yōu)目標；(2)在治理主體方面要明確社會主體角色——把治理對象變?yōu)橹卫碇黧w，為政府之外的其他社會主體的成長發(fā)展提供空間；(3)在治理體系方面要推進增加系統(tǒng)開放性的改革，建立廣泛包容和吸納非政府主體和非政府機制的制度；(4)同時，在治理機制方面要強化不同系統(tǒng)之間的統(tǒng)一協(xié)調性，賦予特定協(xié)調者和協(xié)調機制更大的協(xié)調功能。

二、中國政府的積極探索

從社會管理到社會治理的轉變是現(xiàn)代文明發(fā)展的方向，也是中國實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的必然要求。自改革開放以來，中國政治經濟社會領域發(fā)生了巨大的變化，隨著經濟的快速發(fā)展和社會收入狀況的大幅度改變，中國社會矛盾和社會問題日益凸顯，其表現(xiàn)形式也在不斷改變。20世紀80年代由于“文化大革命”對社會的影響一時難以消除、國家與社會對抗模式中社會空間的極速擴展，中國出現(xiàn)了大規(guī)模的、針對中央政府的政治型抗議事件。90年代鄧小平“南方談話”之后，中國全面推進市場化改革，在自由經濟的沖擊下，社會抗爭開始地方化，出現(xiàn)了以弱勢群體為主體的反應性抗爭。此時，中國社會發(fā)生了國有企業(yè)工人大規(guī)模下崗、公共醫(yī)療和其他保障制度衰弱、城市快速擴張等一系列變化，引發(fā)了農民抗稅、工人集會和復員軍人抗爭系列性事件。進入21世紀之后，社會主義市場經濟的穩(wěn)步運行提高了人民的生活水平，創(chuàng)造了大量的財政盈余，同時也增強了民眾的權利意識，農民工維權、業(yè)主反拆遷、市民環(huán)保運動等主動型抗爭日益增多*有數(shù)據(jù)表明，中國群體性事件從1999年的3.2萬起，上升到2011年的18.25萬起，如果按照以往的統(tǒng)計口徑，近幾年的數(shù)字可能還有所上升。。

社會變化引起社會群體之間關系緊張，導致社會矛盾加劇，這些緊張關系如果得不到及時調整，就會造成社會問題。社會變化所引發(fā)的社會矛盾主要包括：資本擁有者希望降低成本和勞動者希望提高勞動收入之間的勞資矛盾；經濟收入和財富分配差距擴大所導致的貧富矛盾；民眾基本公共服務需求擴張與政府公共服務供給不足引發(fā)的官民矛盾；流動人口管理機制不健全與流動人口對享有基本市民生活待遇之間的社會矛盾以及由于政府征地、拆遷引發(fā)的社會綜合矛盾。這些矛盾引發(fā)了許多社會問題，不僅造成社會不穩(wěn)定，也對原有管理體制構成挑戰(zhàn)，進而為政治統(tǒng)治帶來了風險。

在國家與社會的雙向互動中，社會變化作為一種推進力量，引發(fā)社會矛盾和社會問題，而國家治理作為一種反制力量，通過制度變革，不斷規(guī)制社會變化，吸納社會力量，以保持發(fā)展的持續(xù)穩(wěn)定。面對上述這些隨著社會經濟變化而產生的社會矛盾和問題，中國政府大概做出了如下幾個方面的積極反應：

第一，政府管理導向的改革。有許多社會抗爭事件是由于政府管理不善、執(zhí)法不當而造成的，為了降低由此引發(fā)群體性社會抗爭的可能性，政府自身做了大量改革，這些改革可以分為幾種類型：

(1)結構性改革：加強基層管理，成立專門的機構解決專門的問題。如建立信訪部門，“大接訪”大調解；建立健全綜治委、城管、應急辦等機構，建立網(wǎng)格化社區(qū)管理，“雙聯(lián)戶”制度等等，保證便民管理體系的有效運行。

(2)功能性改革：構建服務型政府，強化公共服務，完善公共教育、醫(yī)療、社保、就業(yè)等方面的服務，同時強化政府的應急處理能力。

(3)程序性改革：以法治政府為目標，規(guī)范執(zhí)法行為；實行簡政放權、政務信息公開；上級官員主動下訪，解決基層民眾上訪事務；推進協(xié)商民主，完善社會協(xié)商機制以化解社會矛盾。

然而，在壓力型政府體制下，政府管理導向的改革也面臨一些困境：一方面，優(yōu)勢資源和權力被層層上收，而責任和義務層層下放，造成了基層治理中權責關系失衡；另一方面，部門化管理造成權力碎片化和本位主義現(xiàn)象突出，難以形成整體治理合力。政府管理的部門化通常有兩個弊端，首先，在政策制定上，缺乏整體性、聯(lián)動性和系統(tǒng)性。出于部門利益、地區(qū)利益的考慮，一些部門和地方往往傾向于采用本位主義立場，較少著眼于整體主義來考慮政策的制定與實施，其結果導致“九龍治水”難有成效。其次，在治理過程中，缺乏協(xié)同配合和力量整合，各自為陣、獨立作戰(zhàn)的治理格局通常帶來成本增加、效率低下的結果。[4]因此，如何克服權責上下不對稱和權力部門左右不協(xié)調的問題，是政府深化改革的重要任務之一。

第二，政府服務導向的改革。有許多群體性抗爭事件是底層大眾因長期不滿于公共服務不足、社會分配不公造成官民關系緊張而引起或蔓延開來的，因此，盡快補上公共服務短板，加強政府二次分配是政府這些年努力的方向。政府落實扶貧救困計劃，推進民生事務的改革，在關系百姓日常生活的民政、公安、戶籍、工商、稅務等領域積極開展有效的便民服務。政府也投入大量經費，用于鄉(xiāng)村道路、醫(yī)療衛(wèi)生站、公共電視網(wǎng)等公共設施的改進，并大力推進村容村貌整治、文化下鄉(xiāng)、特色小鎮(zhèn)建設等工程。

構建服務型政府，讓政府職能回歸公共服務確實是應對群體性事件的有效途徑，但長期以來政府養(yǎng)成的包辦主義習慣，導致政府在提供公共服務時全能主義色彩濃厚，對于一些本來管不好也管不了的事情也要依照慣例而行事。特別是在面臨社會利益多元化、資源分配多樣化、民眾需求也差異化的事務的時候，政府自以為是、替民眾做主，最終造成服務供給與民眾需求不完全對接。所以，如何避免公共服務政府包攬的新全能主義模式，建立多元供給結構，仍然是政府深化改革的任務。

第三，社會自治導向的改革。政府放松管制，給社會和民間生活以更大的活動空間，是社會組織和個人獨立自主、實現(xiàn)社會自治的重要條件。社會組織和個人積極參與管理過程，不僅能夠有效降低群體性沖突事件的發(fā)生概率，也能改善政府公共管理和公共服務的績效。中國政府這些年積極推進居民自治、村民自治，并且從開始注重選舉以及對選舉的監(jiān)管，逐漸轉向注重依靠村規(guī)民約、基層事務公開、重大事務集體決策、黨員責任制、居民承包制等形式保障基層民眾民主管理和民主監(jiān)督的基層治理。

目前，中國地方政府在社會自治導向的實踐過程中依然面臨一些困境。政府有時難以把握尺度，要么越位包攬，要么撤出不管。一種情況是，政府越過社會進行管理，一些本該適用“社會自治”機制的事務，卻由政府接盤管理，導致政府“越位”；另一種情況是，政府為了推動“社會自治”，主動收縮陣線，或者以“社會自治”為名，放棄管理和服務職責，造成社會管理“缺位”現(xiàn)象。從根本上說，上述兩種情況的出現(xiàn)還是應該歸因于社會發(fā)展不足。社會無組織或組織化程度較低，難以動員集體力量和公共資源以形成集體行動；社會力量孱弱，缺乏自治能力，從而導致政府要想管住管好社會就不得不深度介入社會領域的各個方面。地方實踐表明，這種情況的出現(xiàn)與經濟發(fā)展水平密切相關。一般來說，經濟發(fā)展較為落后的地區(qū)，社會力量的“自治”水平相對較低，社會管理的“越位”和“缺位”現(xiàn)象也會較為多見。

社會管理出現(xiàn)變異，究其根源，在于國家與社會關系的結構功能出現(xiàn)偏差。從理論上說，國家代表了統(tǒng)合性力量，社會代表了自主性力量，二者的關系可以分為以下四種類型：(1)“強國家—強社會”；(2)“強國家—弱社會”；(3)“弱國家—強社會”；(4)“弱國家—弱社會”。社會管理變異情況的出現(xiàn)，意味著國家與社會關系處于(2)“強國家—弱社會”和(4)“弱國家—弱社會”兩種模式中。在(2)“強國家—弱社會”結構中，政府力量遠遠大于社會力量，因而出現(xiàn)政府越過社會實施管理的可能，這種狀況會本能地抑制社會力量的增長，導致政府愈強而社會愈弱。在(4)“弱國家—弱社會”結構中，由于政府力量過于孱弱，既無法為社會力量的發(fā)展提供基礎性環(huán)境，更無法扶植社會力量的成長，從而導致政府恒弱而社會愈弱。

理論和實踐都支持“強國家—強社會”模式。這種模式意味著：其一，國家有足夠的能力，對外維護國家主權與尊嚴不受侵害，對內有效管理，能夠提供高質量的公共服務和社會保障；其二，社會有足夠的能力，表現(xiàn)為公民生活相對富裕，民間力量在經濟、社會、文化等生活領域具有較強的自主性、自立性和自助性；其三，在公共事務的管理中，國家權力機關—政府—政黨組織、社區(qū)和社團組織所提供的治理機制大體上各守本位，各司其職，能夠形成良性互動，彼此分工協(xié)作。

第四，協(xié)同治理導向的改革。從“善治”理論的學術語義來看，國家與社會的協(xié)同治理，即“公共治理”，是治理的理想模式，由它所能引出的積極的政策性結論是：不僅要保持政府內部機制的協(xié)調性，還必須保持政府機制與非政府機制(權力和權利)的協(xié)調性。謀求政府與社會的合作，讓主要的利益相關者共同參與，保證公共選擇和公共博弈的有效性，增強政府與民間的互動性，將有效的政府機制和有效的社會機制結合起來，實現(xiàn)社會各方共管共治，這是協(xié)同治理的基礎。

中國政府大力加強地方之間、黨政機構之間、政府內部機關之間、政府與社會之間的協(xié)調性，在不同層級和不同事務中探索建立不同的協(xié)調機制。其中包括非常規(guī)化的重大事務全國性聯(lián)合行動，還有非常規(guī)化的專項事務跨地區(qū)、跨部門綜合整治，還建立黨政聯(lián)合的常規(guī)化的綜合治理、綜合執(zhí)法機構(綜合治理辦公室、綜合執(zhí)法辦公室等)，另外，在政府與非政府合作方面，建立多種協(xié)調機制，如建立社會工作委員會，創(chuàng)辦社會組織孵化基地(中心)，建立基層民主協(xié)商制度，組織公益創(chuàng)投活動，推廣政府購買服務等。

三、社會治理的中國經驗

社會治理是一個綜合性的過程，主要包括四個方面的問題或要素：誰來治理？治理什么？如何治理？憑什么治理？其中，“誰來治理”主要討論的是社會治理的主體問題；“治理什么”主要回答的是社會治理的對象；“如何治理”主要指的是社會治理主體采取什么樣的方式來治理社會；“憑什么治理”主要涉及治理主體憑借什么樣的工具和手段來實現(xiàn)社會治理，通常指的是法律、行政、文化、意識形態(tài)、制度以及人力、物力、網(wǎng)絡、國家暴力機器等力量和手段，這些力量和手段通?？梢苑譃椤叭嵝浴焙汀皠傂浴眱煞N，屬于社會治理的基礎性構建要素。

十多年來，中國地方政府本著改善社會治理的目標，推出了圍繞上述治理要素的創(chuàng)新性改革，特別是那些率先實行改革開放、經濟較為發(fā)達的沿海地區(qū)，如浙江、廣東、福建、上海等地，政府更加熱衷于社會治理的創(chuàng)新，進行了許多實驗性探索，這些探索可以在一定程度反映社會治理中國經驗的特點。

第一，努力打造社會協(xié)同治理格局。中國的社會治理努力追求這樣的目標：一個富有領導力的政黨憑借其不斷的創(chuàng)新能力引領社會；一個有效的政府提供足夠的制度供給和信用保障；所有企業(yè)和經濟組織不僅追求自身利益的最大化，還要具有社會責任的擔當和貢獻；每個公民應當通過社會組織參與到社會生活、社會管理以及社會公益活動中來，貢獻自己的愛心?？傊?，各地政府力求使不同力量和要素得到有效整合，使政府機制、市場機制、社會機制各司其職，共同分擔社會功能，實現(xiàn)有效的社會治理。例如，上海市閔行區(qū)于2015年開始推行“平安小區(qū)建設協(xié)同治理模式暨平安家園工程”，全面推廣平安小區(qū)協(xié)同治理的“田園模式”。該模式展現(xiàn)的三種機制和功能包括：(1)“政府”機制，政府財政1 080.1萬元用于小區(qū)技防、物防設施建設，增強社區(qū)防范能力；(2)“企業(yè)”機制，全區(qū)1 027個居民小區(qū)投入社會資本(小區(qū)維修資金、公共收益等)1 970.4萬元，改善社區(qū)公共設施；(3)“社會”機制，廣泛增設業(yè)委會(新設21個，還有48個進入籌備程序)，完善居民自治組織，提升自治水平*根據(jù)新華網(wǎng)：《閔行區(qū)：探索推廣協(xié)同治理模式》，2015-12-16資料整理，http://sh.xinhuanet.com.。

第二，充分發(fā)揮黨組織的引領作用。政黨就是密切聯(lián)系群眾的組織，它在社會治理中發(fā)揮的主要作用在于：(1)政策動議，利用執(zhí)政權力，推動社會治理政策的產生和實施；(2)組織動員，實現(xiàn)組織全覆蓋；(3)行動引領：通過黨員責任制等形式，保證社會治理行動的有效實施。浙江寧波提出“以黨建引領社會治理”的口號，并采取了行之有效的做法，為社會治理提供很好的示范經驗。在寧波的探索中，各級黨組織通過制度創(chuàng)新和技術創(chuàng)新，加強組織建設和功能轉變，在組織上，通過協(xié)商共治制度，擴大黨組織的覆蓋面，通過運用移動互聯(lián)網(wǎng)等技術，加強績效考核，激活各級黨組織；在功能上，通過為黨員和民眾提供服務來轉變黨的工作重心，重塑黨組織的公信力和領導力；通過區(qū)域化黨建聯(lián)席會議搭建對話平臺，打破基層黨組織各自為戰(zhàn)的分割狀態(tài)，提升基層黨組織政治整合、政治動員、政治協(xié)調能力，凝聚各方力量，引領區(qū)域社會整體發(fā)展。實踐表明，區(qū)域化黨建片區(qū)聯(lián)合體，有利于實現(xiàn)區(qū)域資源共享、黨員共管、事務共商，有助于化解基層治理的突出矛盾。

第三，以發(fā)展公益組織和公益事業(yè)抑制公害事務。以公益化公害、以公益治公害，這是中國社會治理中一條重要的經驗。社會治理中如何打破集體行動困境？各地政府的普遍做法是，培育和支持民間公益領袖，鼓勵他們創(chuàng)設公益組織，然后吸納其組織加入社會管理和社會服務的過程。例如，廣東省深圳市于2001年成立了“深圳孤獨癥人士家長資源中心”這一社會公益組織。2009年這一組織入選“壹基金典范工程”，并在2011年承擔了華南區(qū)樞紐機構的角色，使廣州、東莞、深圳等地自閉癥服務機構的1 000多名自閉癥人士直接受益。2009年起，具有官方背景的深圳市福彩基金會開始與該組織合作，開展慈善項目。深圳市福彩基金會向研究會捐助345萬元，資助項目涉及硬件改善、康復費用補貼、教師福利補貼、教材編寫、文體活動經費資助等。據(jù)統(tǒng)計，2009—2012年間，深圳市福彩基金會通過公益組織資助自閉癥兒童約2 000人次，資助自閉癥教師約1 400人次，建成設施完善的康復場所1 300平方米。[8]

第四，在基層社會普遍推廣網(wǎng)格化管理，打破社會事務中的“破窗效應”。社會治理的對象是各種社會問題，而這些問題之所以成為社會的麻煩，就是因為最初的個別失范行為沒有被及時發(fā)現(xiàn)并得到及時矯正，從而形成“破窗效應”。因此，社會治理的關鍵之一就是及時維修“破窗”，使之不至于釀成普遍的管理危機。近年來，中國各地政府普遍推廣網(wǎng)格化管理，這在很大程度上彌補了既有體系的功能不足。浙江省寧波市于2013年起普遍建立了基層網(wǎng)格治理綜合服務平臺，不僅填補了過去基層事務無人負責的管理空白，而且克服了過去信息傳遞層級過多導致的效率損耗?，F(xiàn)在，寧波正在試圖把不同部門的網(wǎng)格化管理納入到一個統(tǒng)一的平臺中，力爭基層事務“一網(wǎng)打盡”，破解條塊分割、網(wǎng)格重疊的治理困局。

第五，推進社會事務管理的信息化和網(wǎng)絡化，為協(xié)同治理提供硬件平臺。信息化和網(wǎng)絡化是改善社會治理與公共服務績效的有效手段。近年來，各級政府加大信息化和網(wǎng)絡化投入，消除信息“孤島”狀況，努力在基層事務管理中實現(xiàn)網(wǎng)絡化信息化管理。例如，福建省從2012年底開始推出“社區(qū)信息化平臺”，推廣到全省2 238個城市社區(qū)和675個街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農村社區(qū)，發(fā)布信息30多萬條，累計訪問量達6 200多萬人次。通過社區(qū)信息化，基層社會治理實現(xiàn)了社區(qū)服務便民化、社區(qū)管理規(guī)范化和溝通渠道多元化，在提升民生服務能力和推進社區(qū)發(fā)展等方面起了積極作用。

第六，以問題為導向，實現(xiàn)治理方式全面創(chuàng)新。針對不同類型、不同性質、不同層級的社會事務，采用不同的治理方式，是實現(xiàn)社會有效治理的前提。針對政府傳統(tǒng)管理模式應對社會需求和變化的種種低效、失靈困境，中央政府提出建設“服務型政府”和“法治政府”的目標和要求，以推進市場化、法治化、民主化、社會化進程來改善社會治理。各級地方政府也積極謀求治理方式創(chuàng)新，形成了許多值得推廣的經驗。歸納起來，各地治理方式創(chuàng)新的主要途徑包括：(1)通過規(guī)范政策標準和政府行為來改善社會治理；(2)通過改善公共服務(加大公共投入，推行政府購買等)來改善社會治理；(3)通過制度供給創(chuàng)新來改善社會治理；(4)通過信息公開和程序透明來改善社會治理；(5)通過提高法治執(zhí)行力來改善社會治理；(6)通過疏通民意表達渠道、吸納公民參與來改善社會治理；(7)通過矛盾調解和扶貧濟困的政策創(chuàng)新來改善社會治理。在法治化、民主化、社會化、市場化治理方式創(chuàng)新方面，浙江省寧波市提供了較為完整的案例。寧波市建立81890信息服務系統(tǒng)，提供便民服務。寧波通過鄉(xiāng)賢懇談會、民主議事廳、民意裁決團等多種形式的制度創(chuàng)新，以及協(xié)商共治平臺搭建的制度供給保障協(xié)同治理。例如，寧波下轄各街道通過居民會議、民主評議或民主聽證等多種方式，擴大群眾范圍參與社會決策，以實現(xiàn)對決策過程的監(jiān)督。寧波市鄞州區(qū)、北侖區(qū)等區(qū)縣，讓街道牽頭搭建了各種社區(qū)自治平臺，包括社區(qū)民主議事平臺(以實現(xiàn)社區(qū)的協(xié)商民主)、社區(qū)民主監(jiān)督平臺(以實現(xiàn)社區(qū)自治中權力的相互制約)、社區(qū)矛盾調處平臺(減少或化解居民之間不必要的矛盾與沖突)，確?；鶎由鐣卫碇械姆€(wěn)定與和諧。寧波還引進商業(yè)保險機制，對各種社會風險進行保險治理。

總體來看，中國各級政府全力推進社會治理創(chuàng)新，一方面開發(fā)既有的正式制度和機制的潛力，讓政黨、政府等國家權力機關以及傳統(tǒng)的群團組織發(fā)揮新的機能；另一方面，激活企業(yè)、社會組織、社區(qū)的功能，讓它們在社會治理中發(fā)揮應有的作用，鼓勵公民組織起來，加入各種公益性、權益性、興趣性社團組織，實現(xiàn)“組織全覆蓋”，保障公民有序參與。

結 語

通過上文的分析說明可以看到，中國的社會治理并非以削弱黨和政府原有的強大自主性與資源動員能力為前提，而是在堅持共產黨的政治領導、堅持以政府為主導的原則和策略下，以“強政府—強社會”為最優(yōu)目標模式，其特色性正如官方的標準表述：黨委領導，政府主導，社會協(xié)同，公眾參與，法治保障。

“自上而下的機制+自下而上的機制”模式——自上而下的管制或政府主導的項目與自下而上的自治或社會主導的項目兩方面的結合，看起來構成了中國經驗的顯著特點，但深入分析，它實際上也具有普遍性。僅從形式上說，法治+自治正是現(xiàn)代國家治理兩個不可或缺的機制和要素。這種雙向互動模式也表明，政府是一個國家最主要的管理者，因此，制度供給是政府的主要責任。但是，必須明確，政府不是制度的唯一供給者。在許多情況下，社會組織和團體作為社會參與者，它們所提供的制度供給(特別是在基層社會管理和公共服務供給方面)，可能比政府所能提供的制度供給更加有效。

社會治理的核心問題無非兩個：一個是“公益”事業(yè)如何促進，另一個是“公害”事務如何治理?！肮妗贝龠M的核心問題是如何形成激勵機制，把各種社會力量組織和動員起來，打破集體行動困境，讓社會成員形成正向的社會合力。“公害”治理的關鍵是如何落實責任制，以便“及時發(fā)現(xiàn)”、“及時矯正”和“及時懲治”，防止“破窗效應”。無論是政黨領導，還是政府主導，抑或是社會推動，誰能解決好這兩個問題，誰就是能抓老鼠的“好貓”。中國的經驗顯示，“政府之手”、“市場之手”、“社會之手”齊抓共管是非常必要的。

[1] 中共中央關于加強黨的執(zhí)政能力建設的決定[N].人民日報，2004-09-26.

[2] 孫偉.加強和創(chuàng)新社會管理[N].人民日報，2012-11-05.

[3] 中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[N].人民日報，2013-09-27.

[4] 陳明.地方治理現(xiàn)代化的困境與路徑研究[J].中國特色社會主義研究，2015,(4).

[5] 容志.地方治理結構優(yōu)化：調解中央地方關系的新思路[J]. 上海行政學院學報，2010,(6).

[6] 王浦劬. 國家治理、政府治理和社會治理的含義及其相互關系[J]. 社會學評論,2014,(3).

[7] 胡錦濤. 堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗[A]. 中國共產黨第十八次全國代表大會文件匯編[C].北京：人民出版社，2012.

[8] 田豐.深圳公益性社會組織參與社會治理的制度分析[D].上海：復旦大學，2014.

[責任編輯劉蔚然]

TheoreticalExplorationandPracticalInnovationofChineseSocialGovernance

Yan Jirong

(School of Government Management, Peking University, Beijing 100871)

Bidirectional movement; social governance; social management; cooperative governance; Chinese experience

The “Bidirectional movement” model of government and society can be used to explain the innovation, exploration and practical experience of Chinese social governance. The Chinese government’s efforts to respond to social group events have shown the trajectory of change from social management to social governance. In order to improve governance performance, the Chinese government has promoted the management oriented and service oriented reform, and created a coordinated governance pattern of government mechanism, market mechanism and social mechanism. In practice, the government has developed the existing system and mechanism of the CPC and the government to let potential power institutions and traditional mass organizations play new functions. On the other hand, the government activates the functions of enterprises, social organizations and communities so as to make new social agents and elements play a proper role in social governance. China’s social governance is forming the Chinese experience of “Party committee leadership, government dominance, social coordination, citizen participation, and rule of law protection”.

燕繼榮，北京大學政府管理學院教授、北京大學國家治理研究院及北京大學國家治理協(xié)同創(chuàng)新中心研究員(北京 100871)。