陳 棟 趙詩強(qiáng)

關(guān)于平陰縣集體產(chǎn)權(quán)制度改革前期試點(diǎn)工作的調(diào)研與思考
——以榆山街道白莊社區(qū)城中村模式為例

陳 棟 趙詩強(qiáng)

改革農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，建立和完善歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的中國特色社會(huì)主義農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，是對(duì)我國農(nóng)村傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)體制的一項(xiàng)重要?jiǎng)?chuàng)新。近年來，濟(jì)南市平陰縣白莊社區(qū)正確面對(duì)發(fā)展中的困境，以成為全縣首個(gè)集體資產(chǎn)改制試點(diǎn)為契機(jī)，成功創(chuàng)建了集體企業(yè)，探索出一條以資生資的集體經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展新道路。作為平陰縣乃至濟(jì)南市集體資產(chǎn)改制工作的典型試點(diǎn)，白莊社區(qū)在改革和發(fā)展過程中克服了很多難題，也積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。對(duì)這些經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行系統(tǒng)梳理，對(duì)于我市在近期擴(kuò)大試點(diǎn)乃至今后全面鋪開農(nóng)村集體資產(chǎn)改制工作具有重要借鑒意義。

集體產(chǎn)權(quán)制度改革；試點(diǎn)；平陰縣；白莊社區(qū)

2013 年中央一號(hào)文件提出，要在廣大農(nóng)村“建立歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度”。2016年底，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》進(jìn)一步明確：“農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是鞏固社會(huì)主義公有制、完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的必然要求，是維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益、增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的重大舉措?！痹谌嫔罨母锏年P(guān)鍵時(shí)期，中央密集出臺(tái)推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的文件，是對(duì)“三農(nóng)”工作的頂層設(shè)計(jì)和科學(xué)規(guī)劃。試點(diǎn)是改革的重要任務(wù)，更是改革的重要方法。2017年5月23日召開的全省農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組第一次(擴(kuò)大)會(huì)議上，平陰縣被確定為全省農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革省級(jí)試點(diǎn)單位。其實(shí)，這并不是平陰縣集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)工作的起點(diǎn)。為探索經(jīng)驗(yàn)，2012年以來平陰縣政府先后確立白莊社區(qū)、付莊、大佛寺等村居為前期試點(diǎn)單位。其中白莊社區(qū)是平陰縣城中村集體資產(chǎn)改制城中村模式的范本，是平陰縣集體產(chǎn)權(quán)制度改革前期試點(diǎn)工作的典型案例。在試點(diǎn)工作啟動(dòng)之后，為解決基層專業(yè)人才短缺困難，借助平陰黨?！八椭窍锣l(xiāng)”平臺(tái)，全程駐村參與、提供智力支持，為最終形成本調(diào)研報(bào)告奠定了扎實(shí)的實(shí)踐基礎(chǔ)。

一、平陰縣白莊社區(qū)集體資產(chǎn)改制的背景和典型做法

白莊社區(qū)是一個(gè)城中村，位于縣城中心地帶，現(xiàn)有298戶，950人。城中村指的是原來的農(nóng)村在城鎮(zhèn)化的過程中被納入城區(qū)，完全或基本喪失耕地，失地農(nóng)民不再以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主業(yè)，實(shí)行農(nóng)村集體所有制、農(nóng)村經(jīng)營體制的特殊社區(qū)。隨著城市擴(kuò)容，白莊社區(qū)至今已經(jīng)完全沒有耕地資源，民居被分割為三個(gè)片區(qū)：白莊老村、龍山小區(qū)新村及疊疊山片區(qū)。白莊社區(qū)之所以能夠成為改制試點(diǎn)，主要有如下三個(gè)原因。第一，改制試點(diǎn)的基本條件已經(jīng)具備。在經(jīng)濟(jì)方面，2009年白莊居準(zhǔn)確把握城中村改造的優(yōu)惠政策，對(duì)疊疊山片區(qū)實(shí)施拆遷改造。得益于房地產(chǎn)市場的繁榮，該項(xiàng)改造在妥善安置全部拆遷戶的前提下，剩余大量的商品房可供出租出售，實(shí)現(xiàn)了集體收入快速積累，具備了改制的物質(zhì)基礎(chǔ)。在基層組織建設(shè)方面，白莊社區(qū)黨支部戰(zhàn)斗力非常強(qiáng)，連年被評(píng)為縣級(jí)優(yōu)秀基層黨組織。該社區(qū)創(chuàng)新了“雙向工作法”的運(yùn)作模式，通過“兩委帶三班”，極大的密切了黨群、干群關(guān)系。在群眾基礎(chǔ)方面，白莊居民絕大部分為失地農(nóng)民，具有良好的經(jīng)商傳統(tǒng)和經(jīng)驗(yàn)。民營經(jīng)濟(jì)、個(gè)體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，一部分群眾個(gè)人資產(chǎn)已經(jīng)達(dá)到千萬元以上。在社區(qū)管理和服務(wù)方面，白莊社區(qū)先后被評(píng)為2011年度省級(jí)文明社區(qū)、全國文化信息資源共享工程等榮譽(yù)稱號(hào)。集體資產(chǎn)雄厚、支部戰(zhàn)斗力強(qiáng)、群眾基礎(chǔ)好、社區(qū)管理水平高讓白莊社區(qū)具備了其它村居難以比擬的競爭優(yōu)勢(shì)。第二，白莊社區(qū)也存在轉(zhuǎn)型發(fā)展的內(nèi)在需要。白莊社區(qū)傳統(tǒng)的發(fā)展方式是借助城中村改造優(yōu)惠政策，對(duì)居民宅基地進(jìn)行開發(fā)，在安置回遷戶后對(duì)剩余房源進(jìn)行出售和租賃。宅基地作為一種資源性資產(chǎn)，隨著征用、租賃和開發(fā)力度的不斷加大，資源供給已經(jīng)難以為繼。擺脫土地依賴，探索一條以資生資的城中村發(fā)展新模式已是當(dāng)務(wù)之急。在傳統(tǒng)的管理體制下，社區(qū)居委會(huì)兼具社會(huì)管理和經(jīng)濟(jì)管理職能。經(jīng)營管理是一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)的工作，居委會(huì)的運(yùn)作模式和決策方式已經(jīng)無法滿足日益復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)管理工作，這就需要打造一個(gè)專業(yè)化的經(jīng)營載體，實(shí)現(xiàn)經(jīng)營管理活動(dòng)的專職化和效能化。第三，政府也在尋求集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展新方式。在傳統(tǒng)的管理體制下，大量集體優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)或委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理或閑置荒廢，存在增值速度慢，群眾受益低的弊端。為了增加群眾財(cái)產(chǎn)性收入，為將來集體資產(chǎn)改制探索經(jīng)驗(yàn)，縣政府制定了一系列激勵(lì)政策需要試點(diǎn)單位先行先試。

正是由于兼具改制優(yōu)勢(shì)、內(nèi)在需求以及良好的政策環(huán)境，白莊社區(qū)成為平陰縣首批改制試點(diǎn)。在整個(gè)改制工作中，白莊社區(qū)堅(jiān)持以法律法規(guī)和村規(guī)民約為前提，以民主決策為核心，既尊重歷史，又順應(yīng)民意，大體經(jīng)歷了宣傳發(fā)動(dòng)、形成決議、界定資產(chǎn)、界定人員、制定方案、資產(chǎn)處置、成立公司七個(gè)步驟。在此，著重介紹四項(xiàng)重點(diǎn)工作：

一是聘請(qǐng)專業(yè)中介組織對(duì)集體資產(chǎn)進(jìn)行界定。界定資產(chǎn)權(quán)屬，評(píng)估資產(chǎn)價(jià)值是推進(jìn)改革的基礎(chǔ)。針對(duì)債權(quán)債務(wù)分散、流動(dòng)性大、歷史遺留問題復(fù)雜等現(xiàn)實(shí)困難，白莊社區(qū)委托權(quán)威中介組織對(duì)全部債權(quán)、債務(wù)進(jìn)行認(rèn)真徹底的清理核實(shí)。審計(jì)、評(píng)估機(jī)構(gòu)分別出具客觀的審計(jì)報(bào)告和評(píng)估報(bào)告。為了充分尊重群眾的知情權(quán)和參與權(quán)，對(duì)審計(jì)報(bào)告和評(píng)估報(bào)告的相關(guān)結(jié)論進(jìn)行了公示。最終兩份報(bào)告經(jīng)居民代表大會(huì)審議通過后，審計(jì)、評(píng)估報(bào)告確定的凈資產(chǎn)成為改制的基礎(chǔ)。

二是公平合理界定集體成員身份，確定股東資格。作為一個(gè)城中村，白莊居的戶籍狀況非常復(fù)雜。一是掛靠人口龐大。在歷史上的高峰時(shí)期，戶籍總?cè)丝谝欢冗_(dá)到3000多人次，掛靠人口是本村原有人口的3-4倍。二是人員流動(dòng)頻繁，主要表現(xiàn)在升學(xué)就業(yè)的遷出和外出人員回鄉(xiāng)落戶等情況。為了合理界定本村人口，白莊按照“依據(jù)法律、尊重歷史、公平合理、民主自治”的基本原則，以擁有本居戶籍、履行居民義務(wù)和享受居民待遇、歷史貢獻(xiàn)等基本依據(jù)，梳理了群眾反響強(qiáng)烈的20多類特殊情況，逐項(xiàng)進(jìn)行分析、研判和表決，制定了科學(xué)的人口界定方案，最終確定732名居民進(jìn)入改制范圍。

三是股權(quán)設(shè)置和募集股份。白莊社區(qū)改制工作目標(biāo)是創(chuàng)建一家注冊(cè)資本1200萬元左右的有限責(zé)任公司?，F(xiàn)有集體凈資產(chǎn)在留足居委會(huì)正常運(yùn)營費(fèi)用后可投入700萬元，剩余資金缺口需要向全體股民募集。為了保證工作的公開、透明和規(guī)范化水平，在廣泛征求群眾意見的基礎(chǔ)上，白莊社區(qū)制定了《配股募股方案》?；疽c(diǎn)是：第一，符合股東條件的人員，成年人每人量化3000元（在集體凈資產(chǎn)中列支，下同），未成年人每人量化2000元。第二，符合股東條件的村民每出資2000元，集體再配送1000元，每人最多配送3000元。第三，在集體凈資產(chǎn)中列支200萬元作為集體股份，股權(quán)收益用于激勵(lì)干部和保障公共事務(wù)支出。第四，方案計(jì)劃募集總股本至1200萬元，配股結(jié)束后不足部分通過募股的方式籌齊。募股的具體標(biāo)準(zhǔn)為：符合股東條件的居民每人3—5萬元；黨員、居民代表每人3—8萬元；居退休干部每人3—10萬；企業(yè)負(fù)責(zé)人3—15萬元；現(xiàn)任兩委成員3—20萬元。募股結(jié)束達(dá)不到1200萬元時(shí)可以進(jìn)行二次募集。第五，截至改制基準(zhǔn)日年滿60周歲的人員本人不愿入股，可以申請(qǐng)?jiān)诩w每月領(lǐng)取200元補(bǔ)助；滿55周歲不滿60周歲的村民也可在年滿60周歲時(shí)按月領(lǐng)取補(bǔ)助。

四是選舉股東代表，作為出資人完成公司注冊(cè)?！豆痉ā返?4條規(guī)定：有限責(zé)任公司由50個(gè)以下股東出資設(shè)立。由于實(shí)有股東數(shù)為682人，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過此限，遂需選舉股東代表。選舉股東代表雖是一種通行的處理方式，但是也面臨著股權(quán)管理困難、隱名股東權(quán)益難以保障的質(zhì)疑。為了保障股東代表盡職盡責(zé)，維護(hù)隱名股東合法權(quán)益，股東代表與隱名股東簽訂《委托持股協(xié)議》，以契約形式確定雙方的權(quán)利和義務(wù)。在準(zhǔn)備條件就緒后，居委會(huì)、股東代表作為出資人，向工商局申請(qǐng)注冊(cè)，領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照。

二、平陰縣集體資產(chǎn)改制前期試點(diǎn)工作的主要成效

改革的目的在于突破舊體制的束縛，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展注入新的活力。通過改革，對(duì)集體資產(chǎn)處置權(quán)、經(jīng)營權(quán)、所有權(quán)和收益權(quán)的運(yùn)行機(jī)制和保障機(jī)制進(jìn)行了若干創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)政府、村居、群眾多方受益的良好局面。

（一）轉(zhuǎn)變集體資產(chǎn)監(jiān)管方式，打開增值空間

還權(quán)賦能是這次改革的一大亮點(diǎn)。“權(quán)”指的是集體資產(chǎn)管理權(quán)，就是從鄉(xiāng)鎮(zhèn)代管向自我管理轉(zhuǎn)變?！澳堋本褪菑?qiáng)化村居對(duì)集體資產(chǎn)的經(jīng)營和管理能力。為了避免集體資產(chǎn)流失，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在很長一段時(shí)期內(nèi)采用了村財(cái)鄉(xiāng)管模式。這種監(jiān)管模式在保障資金安全的同時(shí)，也制約了集體資產(chǎn)增值速度，最終束縛了集體經(jīng)濟(jì)活力。政府監(jiān)管理念的轉(zhuǎn)變實(shí)現(xiàn)了政府職能歸位、企業(yè)盈利、群眾得實(shí)惠的多贏局面。試點(diǎn)工作啟動(dòng)以后，基層政府通過一事一授權(quán)，強(qiáng)化資產(chǎn)處置監(jiān)管，通過合法合規(guī)的方式將集體資產(chǎn)逐步注入集體企業(yè)。集體企業(yè)按照市場化運(yùn)作，集體資產(chǎn)被迅速盤活，資產(chǎn)規(guī)模實(shí)現(xiàn)了大幅度提升。用不到3年的時(shí)間，集體資產(chǎn)規(guī)模實(shí)現(xiàn)了翻兩番的驕人成績。這種資產(chǎn)增值速度在白莊社區(qū)發(fā)展史上是不多見的，資產(chǎn)規(guī)模也達(dá)到了歷史最高峰。下一步，隨著商業(yè)樓盤的開業(yè)、股權(quán)投資回報(bào)率的提升以及商品房開發(fā)力度的加大，集體資產(chǎn)增值空間進(jìn)一步打開。

（二）搞活經(jīng)營，培育出適合集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的市場經(jīng)營主體

白莊社區(qū)現(xiàn)有的資產(chǎn)形式與其他村居有較大區(qū)別：一是完全沒有耕地，二是集體經(jīng)營性資產(chǎn)有一定積累。在企業(yè)、專業(yè)合作社以及村企合作等選項(xiàng)中，創(chuàng)建集體企業(yè)成為最優(yōu)選擇。與各種形式的合作社相比，企業(yè)的市場化程度更高，與村企合作模式相比，村辦企業(yè)可以更大限度的保障集體經(jīng)營的自主權(quán)。通過改制，白莊社區(qū)成功創(chuàng)建了濟(jì)南龍錦置業(yè)有限責(zé)任公司，主要從事房地產(chǎn)開發(fā)與經(jīng)營、房屋租賃、物業(yè)服務(wù)、酒店管理、裝飾裝修等業(yè)務(wù)。作為一種經(jīng)典的經(jīng)營管理制度，現(xiàn)代企業(yè)制度為人類社會(huì)的發(fā)展作出了卓越的貢獻(xiàn)。由于實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)明確、流轉(zhuǎn)順暢、管理科學(xué)，逐步成為最科學(xué)、最有效、最能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的經(jīng)營管理制度。改制成為企業(yè)后，新建企業(yè)可以按照現(xiàn)代企業(yè)制度完善法人治理結(jié)構(gòu)、塑造企業(yè)文化，成為最能代表集體和群眾利益的經(jīng)營主體，為集體的經(jīng)營活動(dòng)注入新的活力。

（三）明晰產(chǎn)權(quán)，實(shí)現(xiàn)從共同所有到按份共有的成功轉(zhuǎn)變

經(jīng)過30多年改革與發(fā)展，城中及城郊接合部地區(qū)的村居，土地被陸續(xù)征收和開發(fā)。作為失地農(nóng)民，由于沒有相應(yīng)的資產(chǎn)作為補(bǔ)償，鮮有獲得感。這主要是由于在所有制層面集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)對(duì)于群眾而言嚴(yán)重虛化，從而導(dǎo)致了在分配層面群眾應(yīng)當(dāng)在集體經(jīng)濟(jì)中獲得多少收益缺乏科學(xué)依據(jù)。在集體經(jīng)濟(jì)薄弱的村甚至?xí)霈F(xiàn)人人所有、人人沒有的局面。更為嚴(yán)重的是，產(chǎn)權(quán)虛化直接導(dǎo)致了管理效能的降低。由于“所有人”監(jiān)管功能的缺失，部分村干部產(chǎn)生了權(quán)力壟斷。如不及時(shí)從體制機(jī)制方面有所創(chuàng)新和突破，就會(huì)為集體資產(chǎn)流失埋下重大隱患。

白莊社區(qū)的改制工作有效解決了集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)虛化的問題。在堅(jiān)持集體資產(chǎn)歸集體經(jīng)濟(jì)組織成員“共同所有”的前提下，嚴(yán)格按照清產(chǎn)核資、資產(chǎn)量化、人員界定、股權(quán)界定、股權(quán)管理、資產(chǎn)運(yùn)營、收益分配、監(jiān)督管理等基本程序，最終實(shí)現(xiàn)了集體經(jīng)濟(jì)組織成員“按（股）份共有、共同管理”集體資產(chǎn)的良好局面。由于擁有了產(chǎn)權(quán)（以股權(quán)形式存在）基礎(chǔ)，群眾的收益權(quán)和監(jiān)督權(quán)都能夠得到保障和強(qiáng)化，最終可以推動(dòng)集體經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

（四）保障收益權(quán)，提高了集體凝聚力

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制施行以來，隨著集體經(jīng)濟(jì)、社會(huì)管理功能弱化，老百姓在集體中獲利少或無利可享，導(dǎo)致群眾歸屬感不強(qiáng)，對(duì)集體事務(wù)參與意愿逐年下降。改制完成以后，集體成員對(duì)村、企事務(wù)享有的知情權(quán)、參與權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)得到強(qiáng)有力的保障，村民在情感上從利益無關(guān)方轉(zhuǎn)為利益攸關(guān)方。根據(jù)公司章程，公司每年會(huì)提取10%的利潤作為公司法定公積金，用來發(fā)展企業(yè)；提取5%—10%的利潤作為公司的任意公積金，公司的年度分紅必須保證不低于除公積金外的剩余利潤的50%。在外圍經(jīng)濟(jì)不景氣的2015年度、2016年度，公司累計(jì)向群眾派發(fā)紅利170余萬元。今后居民按股分紅成為常態(tài)，集體的發(fā)展與個(gè)人利益緊密結(jié)合起來，集體凝聚力大大提高。

三、對(duì)繼續(xù)深化農(nóng)村集體資產(chǎn)制度改革工作的幾點(diǎn)建議

鑒于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革政策性強(qiáng)、涉及面廣、任務(wù)艱巨，建議在遵循因地制宜、分類指導(dǎo)、尊重民意、依法合規(guī)的前提下，注意以下四個(gè)問題。這是繼續(xù)深化改革需要面對(duì)的難點(diǎn)、容易忽視的盲點(diǎn)、群眾關(guān)注的焦點(diǎn)。

（一）把維護(hù)群眾權(quán)益作為改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)

在改革過程中，群眾最關(guān)心的是利益問題。健全群眾權(quán)益保障機(jī)制是穩(wěn)民心、解民憂的關(guān)鍵。為避免改制工作中侵害集體和群眾權(quán)益的情況發(fā)生，筆者有四點(diǎn)建議。一是規(guī)范改制流程，加大對(duì)重點(diǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管力度。如方案制定過程中，由于每個(gè)村的資源稟賦、發(fā)展?fàn)顩r千差萬別，應(yīng)當(dāng)充分保障群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，尊重群眾的選擇，不搞“一刀切”。在資產(chǎn)評(píng)估和審計(jì)過程中，保證評(píng)估報(bào)告和審計(jì)報(bào)告客觀準(zhǔn)確，防止集體資產(chǎn)流失。二是防范隱性漏洞，提高應(yīng)對(duì)能力。如加大對(duì)隱名股東權(quán)益保障力度，探索股權(quán)合理流動(dòng)等方面都需要科學(xué)論證，制定有效應(yīng)對(duì)措施。三是穩(wěn)步提高群眾收益。通過年終現(xiàn)金分紅、配股、送股等形式，不斷提高股東實(shí)際收益。四是加大集體資產(chǎn)投資收益用于改善民生事業(yè)力度，著力提高困難群眾保障能力，不斷擴(kuò)大受益面。

（二）把理順管理關(guān)系作為提高管理效能的關(guān)鍵

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，一個(gè)顯著變化就是增加專業(yè)化的集體經(jīng)濟(jì)組織（多數(shù)為企業(yè)或股份合作社）。由于改制后絕大部分集體資產(chǎn)劃入集體經(jīng)濟(jì)組織，勢(shì)必造成兩委會(huì)“空殼化”表象。為避免出現(xiàn)兩委干部競相爭取兼職企業(yè)管理崗位，造成兩委會(huì)服務(wù)功能與集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營能力雙雙減弱的被動(dòng)局面，必須妥善處理好“黨、政、經(jīng)”三方關(guān)系。概括講，就是明確職能定位，實(shí)現(xiàn)以基層黨組織為核心，兩委會(huì)、集體經(jīng)濟(jì)組織相對(duì)獨(dú)立運(yùn)行的局面。黨的基層組織是黨在社會(huì)基層組織中的戰(zhàn)斗堡壘，是黨的全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)。農(nóng)村基層組織在改制過程中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心的地位，領(lǐng)導(dǎo)行政組織、經(jīng)濟(jì)組織執(zhí)行黨的決策部署，扎實(shí)開展好工作。

如果集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展過程中需要產(chǎn)生支部，可以考慮將居委會(huì)支部升格為黨總支，統(tǒng)領(lǐng)群眾自治組織和集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)。以村委會(huì)、社區(qū)居委會(huì)為代表的群眾自治組織，應(yīng)當(dāng)盡職履行維護(hù)群眾合法權(quán)益、管理公共事務(wù)和公益事業(yè)、調(diào)節(jié)群眾糾紛、協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安等公共服務(wù)職能。盡管村委會(huì)、居委會(huì)是集體經(jīng)濟(jì)組織的重要股東，但是股東權(quán)利的行使應(yīng)當(dāng)符合集體經(jīng)濟(jì)組織章程，避免出現(xiàn)越位現(xiàn)象。集體經(jīng)濟(jì)組織是集體經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營載體，是按照章程獨(dú)立運(yùn)行的法人組織。由于村委會(huì)、居委會(huì)在改制后持有大量的集體股份，為了避免出現(xiàn)兩委會(huì)換屆對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的運(yùn)行造成沖擊，以及其它情況下單位和個(gè)人干擾集體經(jīng)濟(jì)組織正常開展生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，應(yīng)提前作出制度性安排。

（三）把優(yōu)化集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)行機(jī)制作為提高經(jīng)營效能的突破口

集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)于農(nóng)民群體是一個(gè)新興事物，健全管理機(jī)制是提高其運(yùn)營效能的重要保障。改革成功與否，關(guān)鍵看能不能經(jīng)得起市場的考驗(yàn)。為了讓新建集體經(jīng)濟(jì)組織盡快擺脫缺經(jīng)驗(yàn)、缺人才、缺項(xiàng)目等先天不足的束縛，提高在市場中的競爭力，筆者提六點(diǎn)建議。一是完善治理結(jié)構(gòu)。即按照章程規(guī)定，選舉股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)，聘任總經(jīng)理，形成各司其職、分工負(fù)責(zé)的工作機(jī)制。二是完善內(nèi)部控制制度。內(nèi)控制度是現(xiàn)代企業(yè)管理的重要手段。完善內(nèi)控制度，對(duì)于提高管理精細(xì)化水平，保護(hù)投資者合法權(quán)益，有著非常重要的意義。新建集體經(jīng)濟(jì)組織要轉(zhuǎn)變管理理念，實(shí)現(xiàn)從“人管”向“制度管”的轉(zhuǎn)變。三是完善重大事項(xiàng)管理水平。對(duì)與集體經(jīng)濟(jì)組織有重大利害關(guān)系的經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)、組織事項(xiàng)或其他綜合事項(xiàng)，建立嚴(yán)格的報(bào)告和備案制度。界定重大事項(xiàng)范圍，嚴(yán)格重大事項(xiàng)議決程序，完善對(duì)重大事項(xiàng)的履行情況及時(shí)進(jìn)行監(jiān)督檢查。四是加強(qiáng)經(jīng)營組織人才隊(duì)伍專職化、專業(yè)化水平。目前集體經(jīng)濟(jì)組織在管理觀念上還不夠開放，對(duì)于職業(yè)經(jīng)理人等一些非常成熟的管理方案還不能完全普及。甚至于黨、政、經(jīng)“三塊牌子、一套人馬”的現(xiàn)象還比較普遍。除此之外，在集體經(jīng)濟(jì)相對(duì)薄弱的村居，專業(yè)會(huì)計(jì)等專業(yè)技術(shù)人才極度匱乏。為了提高集體經(jīng)濟(jì)組織的生機(jī)活力，這些短板亟待補(bǔ)齊。五是健全激勵(lì)機(jī)制。在基層的改革工作中，應(yīng)當(dāng)貫徹讓實(shí)干者得實(shí)惠的理念，為基層干部干事創(chuàng)業(yè)提供良好的制度保障。白莊社區(qū)在改制工作中，就曾經(jīng)將集體凈資產(chǎn)的10%用于激勵(lì)兩委干部（前置條件為投入等額風(fēng)險(xiǎn)資金），這體現(xiàn)了激勵(lì)與責(zé)任的有機(jī)統(tǒng)一，是一條非常好的制度設(shè)計(jì)。六是建立和完善考核評(píng)價(jià)制度。通過考核傳導(dǎo)壓力和責(zé)任，不斷推進(jìn)機(jī)制創(chuàng)新，激發(fā)集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部活力。

（四）把群眾滿意作為檢驗(yàn)政府服務(wù)水平的試金石

政府服務(wù)好不好，群眾滿意是金標(biāo)準(zhǔn)。白莊社區(qū)的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)證明，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展迫切需要一個(gè)良好的發(fā)展環(huán)境，需要各級(jí)黨委政府提供宜業(yè)興業(yè)的發(fā)展平臺(tái)。對(duì)此，筆者針對(duì)白莊社區(qū)在改制過程中遇到的一些問題，對(duì)基層政府提四點(diǎn)具體建議。一是要做好頂層設(shè)計(jì)。讓改制工作既能發(fā)揮村級(jí)自治又能盡職監(jiān)管，既能保證統(tǒng)籌推進(jìn)又能兼顧個(gè)性差異，既能健全激勵(lì)機(jī)制又能保證公平公正，妥善處理好市場與政府的關(guān)系、兩委與新建集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系、兩委干部與群眾的關(guān)系。二是服務(wù)關(guān)口前移。在白莊的改制工作中，由于前期與政府審批部門溝通不暢，前期工作形成的文件不符合審批標(biāo)準(zhǔn)，在一定程度上遲滯了改制進(jìn)程。集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革涉及戶籍制度、土地利用制度、財(cái)政制度、城市管理制度等一系列專業(yè)問題。對(duì)于農(nóng)民群體而言，政府審批流程及審批依據(jù)專業(yè)化程度較高，存在應(yīng)對(duì)能力不足的問題。在此建議政府有關(guān)部門提前做好調(diào)研，協(xié)調(diào)解決改革中遇到的困難和問題?；鶎痈刹恳钊胍痪€，加強(qiáng)政策解讀和隊(duì)伍培訓(xùn)，編印通俗易懂的宣傳材料，把改革精神和政策要求準(zhǔn)確傳遞給人民群眾。對(duì)于審批部門要嚴(yán)格落實(shí)簡政放權(quán)要求，一次性提前告知審批流程和要求，為經(jīng)營主體的注冊(cè)和運(yùn)營贏得時(shí)間。三是制定和執(zhí)行優(yōu)惠的稅費(fèi)政策。集體產(chǎn)權(quán)制度改革之后，由于經(jīng)營主體、適用法律都有一定變化，稅費(fèi)負(fù)擔(dān)有所加重。筆者建議基層政府在合法合規(guī)的前提下，適度減免一定稅費(fèi)。比如為鼓勵(lì)改制后的村居改善公共設(shè)施，允許新設(shè)集體經(jīng)濟(jì)組織稅前列支營業(yè)收入中承擔(dān)公共服務(wù)部分的支出。四是政府通過用活融資、擔(dān)保政策，健全風(fēng)險(xiǎn)防范分擔(dān)機(jī)制，加大公共服務(wù)支出，減輕基層負(fù)擔(dān)，增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

白莊社區(qū)的試點(diǎn)工作是平陰縣集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的一項(xiàng)重要嘗試，是對(duì)集體經(jīng)濟(jì)傳統(tǒng)發(fā)展模式的重大突破。在不改變集體所有權(quán)性質(zhì)的前提下，真正做到了規(guī)范處置權(quán)、明晰所有權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)、保障收益權(quán)，這對(duì)于構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權(quán)體系，加快集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提高群眾收入水平提供了堅(jiān)實(shí)的保障。

（責(zé)任編輯 張訊）

陳棟，中共平陰縣委黨校講師；趙詩強(qiáng)，中共平陰縣委黨校副校長（郵政編碼 250400）

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