韓 慧 馬樹顏

我國基層黨組織法治能力存在的不足與對策

韓 慧 馬樹顏

基層黨組織法治能力是一個較之基層法治更具針對性、實踐性和關鍵性的概念，它具有合法性、人民性、系統(tǒng)性、實踐性、可塑性與自我增強性特征。受多種因素影響，我國基層黨組織在依法治理內(nèi)部事務和公共事務實踐中仍存在著“學法、懂法和用法”的動力和自覺性不足、運用法治思維的能力不足、運用法治方式的能力不足等問題。全面依法治國背景下，優(yōu)化基層黨員隊伍管理、健全法律規(guī)范體系、培育法治思維和法治方式、推進黨內(nèi)民主和賦權于基層社會成為加強基層黨組織法治能力建設的有效路徑。

基層黨組織;法治能力;法治思維;法治方式

基層黨組織作為中國共產(chǎn)黨在基層的代理人和中國法治建設的前沿陣地，在全面依法治國、建設法治中國進程中具有基礎作用和獨特優(yōu)勢。因此，建設基層黨組織法治能力是全面推進依法治國、建設法治中國的基礎性工程。

一、基層黨組織法治能力的特點

基層黨組織法治能力是指基層黨組織及其成員具備法律知識和法治理念，依據(jù)法律規(guī)范和法治原則，運用法治思維和法治方式分析、判斷和處理內(nèi)部事務和基層公共事務，從而實現(xiàn)基層社會和諧穩(wěn)定的本領和技能。

（一）基層黨組織法治能力的基本內(nèi)涵

基層黨組織法治能力是一個內(nèi)涵豐富的整體性概念，它意蘊豐富而深刻。

從主體維度看，基層黨組織法治能力的主體是基層黨組織及其成員。

從“法”維度看，基層黨組織法治能力的基礎與依據(jù)是政黨規(guī)范。

從作用邏輯看，基層黨組織法治能力主要包括三種能力，即判斷、分析、解決能力。

從結(jié)果維度看，基層黨組織法治能力的目標是實現(xiàn)基層社會的和諧穩(wěn)定。

（二）基層黨組織法治能力的特點

基層黨組織法治能力作為法治和基層黨組織能力有機結(jié)合而成的概念，既具有兩者的共性特征，也具有超越二者的新特點。具體來說，基層黨組織法治能力具有如下五大特點：

1．基層黨組織法治能力具有合法性

合法性特指合乎法律規(guī)范的簡稱，它是基層黨組織法治能力的題中應有之義。法治能力是指基層黨組織遵守與執(zhí)行黨內(nèi)規(guī)范、政黨法律和政黨社會規(guī)范的能力，而這種與“法”密切相關的能力培養(yǎng)與提升、使用與發(fā)揮作用的邏輯過程也必須在黨內(nèi)法規(guī)、政黨法律和政黨社會規(guī)范的框架下進行，也必須符合既定的法治程序、法治精神和法治原則。

2．基層黨組織法治能力具有人民性

基層黨組織法治能力的人民性特征，既源自于中國共產(chǎn)黨及其基層黨組織的內(nèi)在規(guī)定性，也承載和包容了現(xiàn)代法治的核心品質(zhì)。基層黨組織法治能力作為體現(xiàn)基層黨組織服務宗旨和法治意蘊的概念，也必須體現(xiàn)“一切為了人民、依靠人民”的服務理念，并體現(xiàn)出更為真實的人民性特征。

3．基層黨組織法治能力具有系統(tǒng)性

基層黨組織法治能力是一個內(nèi)涵豐富、意蘊深邃的系統(tǒng)性范疇，它作為一種歷史與現(xiàn)實的客觀存在，在內(nèi)部呈現(xiàn)出較強的整體性與相互依賴性，是一個由相互聯(lián)系、相互作用的主體與客體、規(guī)范與價值、邏輯過程與終極目標有機結(jié)合而成的能力集合體，在外部呈現(xiàn)出較強的環(huán)境適應性，是一個在發(fā)展和演化中不斷受外部政治、經(jīng)濟、社會和文化等生態(tài)環(huán)境影響與支持的有機系統(tǒng)。

4．基層黨組織法治能力具有實踐性

基層黨組織法治能力是一個以“能力”的使用和作用發(fā)揮為主軸，依據(jù)法治思維和法治方式來分析、判斷和解決其內(nèi)部事務和基層公共事務以達成“為民服務”目的的邏輯過程。在新的社會歷史時期，基層黨組織法治能力服務于全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨和實現(xiàn)中華民族偉大復興的“中國夢”，具有很強的時代性、應用性和實踐性特點。

5．基層黨組織法治能力具有可塑性與自我增強性

能力本身并不是從來就有的，而“是在素質(zhì)的基礎上，在后天的學習、生活和社會實踐中形成和發(fā)展起來的”。[1]同樣，基層黨組織法治能力是通過后天有意識的培養(yǎng)與塑造、在具體實踐中的鍛煉與歷練而不斷生成、發(fā)展的，表現(xiàn)出較強的可塑性。同時，基層黨組織法治能力不會因為不斷使用而降低或耗盡，卻會因經(jīng)常使用和鍛煉而不斷提升與增強，表現(xiàn)出明顯的“自我增強性”特征。

二、我國基層黨組織法治能力不足的表現(xiàn)

改革開放以來，伴隨依法治國、依法執(zhí)政戰(zhàn)略的不斷推進，我國基層黨組織法治能力水平和依法辦事的自覺性得到了極大提升，基層法治和國家法治建設成效顯著。但受歷史和現(xiàn)實等多種因素影響，其法治能力與建設法治中國的戰(zhàn)略要求和民眾的心理期望還有一定的差距，面對許多新情況、新問題、新事物，基層黨組織在依法治理內(nèi)部事務和公共事務實踐中仍存在著一定的“本領恐慌”。

(一)“學法、懂法和用法”的動力和自覺性不足，法治理念缺失

法律知識是生成和夯實基層黨組織法治能力的基礎。在我國基層黨組織中，真正法律專業(yè)出身的基層黨員較少，而實踐中“領導講話重于紅頭文件，紅頭文件重于法律”的政治生態(tài)又使他們?nèi)狈Α皩W法、懂法和用法”的動力與自覺，結(jié)果造成大部分基層黨員缺乏系統(tǒng)的法律理論和所管轄領域的法律知識，對法律知識與條文的接受能力、理解能力和運用能力不足。調(diào)查顯示，只有12．56%的基層黨員“非常了解”或“較為了解”基層事務管理和業(yè)務方面的法律，而“不很了解”的占到45．35%。進一步的訪談發(fā)現(xiàn)，很多基層黨員認為法律知識的浩瀚、法律法規(guī)的龐雜是“常人所未及的”，而且很多黨員認為“法治工作太虛”，做好業(yè)務工作才是最務實的，甚至基層黨員法律知識儲備不充分、不系統(tǒng)，造成他們對法治乃至社會主義法治理念的認知模糊，阻滯了其法治意識和法治能力的生成。

法治理念是在法律知識內(nèi)化基礎上形成的理性觀念，它是法治能力的靈魂。法治的核心意旨乃是保障人權，但調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)基層黨員雖已認識到法治的重要作用和中央建設法治的決心，但仍未理解“法治”的真正意旨，未能接受和踐行“法”的“人權”真諦，而僅僅將其作為治民管事的工具。如當問及“法律最核心的作用”時，只有41．56%的受訪者選擇“保護公民權利”，而39．41%的選擇了“規(guī)范人們行為”。社會主義法治理念是所有黨員包括基層黨員在建設法治中國進程中應該明確認知和秉持的，但調(diào)查顯示，能夠完整回答出社會主義法治理念內(nèi)容（即依法治國、執(zhí)法為民、公平正義、服務大局、黨的領導）的基層黨員只占受訪者的8．11%?；鶎狱h員對法治和社會主義法治理念認知模糊，工具主義法治觀仍有很大市場，這不僅影響了依法處理基層公共事務的效果，也限制了基層黨組織法治能力的生成。

(二)運用法治思維的能力不足，不當執(zhí)法突出

法治思維是基層黨組織法治能力形成的重要基礎。但調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，很多基層黨員在分析和判斷內(nèi)部事務和基層公共事務過程中，出現(xiàn)了法治思維不足而非法治思維盛行的窘境。一是人治思維“壓倒”了法治思維。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，當基層黨員發(fā)現(xiàn)實際工作中存在與法律條文不一致的問題時，70．31%的選擇“向上級匯報，按照上級指示辦事”，19．2%的選擇“遵照法律條文執(zhí)行”，10．49%的選擇“依據(jù)慣例執(zhí)行”。根深蒂固的人治思維和政治思維嚴重影響著基層黨組織依法執(zhí)政、依法辦事能力的生成與提升。二是利益思維有余而權利思維不足?；鶎狱h組織作為基層政權的執(zhí)掌者和基層群眾利益的維護者，其活動本身應該以維護群眾利益和權利為己任，而不應以追求個人的經(jīng)濟利益為目標。但在基層黨組織的執(zhí)政實踐中，利益思維大行其道，令人咋舌。三是限權思維缺失。保障人民利益和公民權利以限制公共權力為前提。在基層執(zhí)政實踐中以實施法律之名而行損害最廣大人民利益和公民權利之實的情況存在，甚至法律的強制性成了濫用執(zhí)政權力以謀取非法私利的工具。四是運動式思維仍有生存空間。這種方式短期內(nèi)效果顯著，但一旦運動結(jié)束，看似已得到解決的問題和矛盾便又卷土重來、死灰復燃，甚至會演變得比以前更為嚴重。實踐中，這些思維模式與法治思維、法治能力的內(nèi)在精神是格格不入的。

(三)運用法治方式的能力不足，黨群矛盾突出

法治方式是法治能力在實踐層面的表現(xiàn)形態(tài)。法律知識不系統(tǒng)、法治思維缺乏，直接導致基層黨組織運用法治方式的自覺性與能力不足。

一是不依據(jù)法定程序辦事現(xiàn)象凸顯。雖然我國在很多領域明確規(guī)定了基層事務管理的法定范圍和法定程序，但實踐中部分基層黨員并不把憲法法律規(guī)定的權力范圍和執(zhí)法程序當回事。調(diào)查顯示，只有11．21%的民眾認為“基層黨員在進行決策、管理基層公共事務時運用法律程序”。

二是違背法治之理性原則的治理現(xiàn)象頻現(xiàn)。受傳統(tǒng)思維的影響，不少基層黨組織倚仗公權力直接“越過法律”而采用暴力來處理基層公共事務、平息社會矛盾，有的甚至借助法律的威嚴和強制性來壓制、隱瞞民眾的合理合法訴求，這不僅侵害了基層群眾的人身及財產(chǎn)權，而且大大降低了基層黨組織在民眾心目中的形象與公信力，惡化了基層黨組織與民眾的關系。

三是違背執(zhí)政為民原則的公共決策問題較突出。調(diào)查顯示，67．89%的基層黨員選擇“有條件、有選擇地落實上級的惠民政策”。這種在執(zhí)政行為、政策落實過程中忽視民眾切身利益，而只考慮當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展或官員仕途發(fā)展的案例不勝枚舉。

三、我國基層黨組織法治能力建設的對策

我國基層黨組織法治能力建設是一個牽一發(fā)而動全身的系統(tǒng)工程，需要從內(nèi)部和外部綜合發(fā)力、協(xié)調(diào)推進才能實現(xiàn)。具體來說，我國基層黨組織法治能力建設應從以下五個方面著手。

(一)強化基層黨員隊伍管理：基層黨組織法治能力提升的主體優(yōu)化

在基層黨組織的管理實踐中，黨員管理的理念是否先進、手段方法是否合理、體制機制是否科學與健全，不僅關系到基層黨組織隊伍的質(zhì)量，也事關基層黨組織依法治理內(nèi)部事務和公共事務的成效，影響基層黨組織法治能力的水平。

首先，從傳統(tǒng)人事行政管理理念轉(zhuǎn)向現(xiàn)代人力資源管理理念?；鶎狱h組織應該樹立“以黨員為本”、尊重人、關心人、激勵人、培育人的現(xiàn)代化管理理念，塑造一種人本化、程序化的“能者上， 庸者下， 平者讓”的人力資源管理新文化。

其次，改革基層黨組織的選拔任用制度。在全面依法治國背景下，在選拔任用基層黨員干部過程中，不僅應該注重程序的合理合法，更應該注意內(nèi)容的全面與有效，選拔任用過程中除了強調(diào)傳統(tǒng)的政治素質(zhì)、道德素質(zhì)和業(yè)務素質(zhì)外，還應該著重強調(diào)被錄用或任用黨員的法治素養(yǎng)和法治能力。

再次，建立適應基層工作實踐和法治建設需要的黨員培訓機制。為提高基層黨員工作的實效性和務實性，要圍繞著政治素養(yǎng)、道德素養(yǎng)、業(yè)務素養(yǎng)和法治素養(yǎng)等對黨員進行正規(guī)、常態(tài)的教育培訓，從而形成一支政治道德素質(zhì)過硬、業(yè)務工作能力過關、具備依法執(zhí)政意識與能力的黨員隊伍。

第四，建立科學的考評激勵機制。在全面考察黨員干部的工作能力、工作成績及實效、法治素養(yǎng)與能力等基礎上做出合理的綜合評價，并根據(jù)考評結(jié)果對表現(xiàn)優(yōu)秀的黨員進行一定的物質(zhì)或精神獎勵，并提供一定的培訓機會或晉升機會，讓其感受到公平和有所收獲，從而從結(jié)果環(huán)節(jié)倒逼基層黨員努力工作、依法執(zhí)政的動機與熱情。

(二)健全法律規(guī)范體系：基層黨組織法治能力提升的堅固城墻

實踐中，要實現(xiàn)基層黨組織依法治理內(nèi)部事務和基層公共事務，必須用具有高度穩(wěn)定性的法律規(guī)范對其權力加以嚴格的規(guī)范和約束。

首先，完善規(guī)范基層黨組織的國家法律法規(guī)。通過開門立法、審慎立法來完善現(xiàn)有憲法法律，補充、修改和完善政黨及其基層組織的相關條款，明確政黨包括基層黨組織的地位和宗旨、機構(gòu)設置、基本權利與義務，明確基層黨組織之權力行使和活動的原則、范圍與程序，規(guī)范政黨及其基層黨組織的管理程序。

其次，完善涉及基層黨組織的黨內(nèi)規(guī)范體系。實踐中，黨內(nèi)法規(guī)作為黨和黨員意志的規(guī)范形式，其制定和適用過程必須向“基層黨組織和普通黨員開放，以提高黨內(nèi)法規(guī)的民主性”；[2]必須強化和細化黨內(nèi)法規(guī)的程序規(guī)定和實施細則，增強其程序性和時效性；必須在內(nèi)容與精神上保證黨內(nèi)法規(guī)條文之間協(xié)調(diào)一致、融會貫通基礎上，實現(xiàn)彼此之間的相互支撐、相互配套，從而提高其執(zhí)行力。

第三，優(yōu)化涉及基層黨組織的社會規(guī)范。涉及基層黨組織的社會規(guī)范是各基層黨組織和其他社會主體憑借各自實力和智慧在公共實踐中相互協(xié)商與博弈而形成的處理相互關系的非正式規(guī)范。我國涉及基層黨組織的社會規(guī)范還有待進一步養(yǎng)成與優(yōu)化。

第四，通過規(guī)范適用、解釋、修訂甚至是清理等方式來保證涉及基層黨組織的國家法律、黨內(nèi)法規(guī)和社會規(guī)范之間的協(xié)調(diào)一致和融會貫通。注重涉及基層黨組織的黨內(nèi)法規(guī)、國家法律、社會規(guī)范的銜接和協(xié)調(diào)，“已經(jīng)不僅僅是一個單純的法學理論命題，而且也是已經(jīng)開啟的政治實踐道路”。[3]

(三)培育法治思維和法治方式：基層黨組織法治能力提升的核心任務

運用法治思維和法治方式化解社會矛盾是基層黨組織依法治理內(nèi)部事務和基層公共事務的必然要求，也是提升基層黨組織法治能力的重要方面。法治思維和法治方式不僅被政治社會實踐證明是最為文明和有效的矛盾解決方式和糾紛協(xié)調(diào)機制，也是提升基層黨組織依法治理社會能力的重要方面。

首先，基層黨組織要把保護民眾權益作為化解社會矛盾的出發(fā)點和落腳點。“法治思維下的社會治理，就是要強化尊重和保障民眾的生存權與發(fā)展權，不斷滿足人民群眾日益增長的物質(zhì)文化需求”，[4]因此，法治思維下，維穩(wěn)以維權為基礎。法治思維體現(xiàn)為一種依法治理的平等思維、權利思維、民主思維等，因此，用法治思維分析和化解社會矛盾就是要以尊重民眾權利、維護民眾的合法權益為起點和落腳點，運用法律手段、法治程序、制度化途徑來疏導和解決。

其次，基層黨組織要防患于未然，堅持社會矛盾的源頭治理。要實現(xiàn)對社會矛盾的源頭治理，一方面要通過科學、民主立法建構(gòu)約束基層權力而保護民眾權益的法律規(guī)范和制度安排；另一方面要通過科學、民主的決策機制和決策程序制定和實施真正保護與體現(xiàn)廣大民眾意志和利益的公共政策，從而將因權力濫用而產(chǎn)生和激化的社會矛盾誘因消解于萌芽之中。

再次，將基層黨組織解決社會矛盾的各種方式都納入法治軌道?；馍鐣艿姆椒ㄊ嵌喾N多樣的，有協(xié)商、調(diào)解（包括人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解）、仲裁和裁判等，其中的每一種化解方式都應當被納入法治的軌道，尤其要注意用法治方式化解實踐中存在的信訪難題。

(四)推進黨內(nèi)民主：基層黨組織法治能力提升的聯(lián)動工程

要提升基層黨組織法治能力，必須以大力發(fā)展基層黨內(nèi)民主為前提。

首先，大力培養(yǎng)基層黨員尤其是領導干部的民主素養(yǎng)和民主能力，打造黨內(nèi)民主文化，這是完善基層黨內(nèi)民主的邏輯起點。

其次，保障基層黨員的民主權利，這是發(fā)展基層黨內(nèi)民主的核心。實踐中，一方面應加強宣傳教育，喚醒和強化廣大基層黨員的主體意識與權利意識，促使其對權利和義務的認知在實踐中達到平衡；另一方面要培育廣大基層黨員干部和普通黨員、普通群眾的平等意識，在保障黨員干部應有權威基礎上，實現(xiàn)基層黨員在權利享有、運用等方面的平等地位。

再次，從實體和程序兩個維度完善體現(xiàn)黨內(nèi)民主精神和意蘊的黨代會制度、黨內(nèi)選舉制度、決策制度和監(jiān)督制度等。實踐中，一方面應加強統(tǒng)籌規(guī)劃，注重對基層制度建設自上而下的協(xié)調(diào)指導，努力實現(xiàn)各項民主制度的相互銜接、相互融通，規(guī)避不同民主制度間的沖突與矛盾；另一方面要在完善實體性規(guī)定的同時，加強落實實體性規(guī)定的民主程序建設和相關配套措施的跟進，避免黨內(nèi)民主制度建設因缺乏整體配套而流于形式。

(五)賦權于基層社會：基層黨組織法治能力提升的倒逼力量

改革開放后，伴隨社會主義市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，我國基層社會組織開始蓬勃發(fā)展，保守估計，已經(jīng)登記和未登記的鄉(xiāng)村兩級的社會組織至少有300萬個，占全國社會組織總數(shù)的2/3。[5]

首先，基層黨組織要樹立“社會本位主義”?；鶎狱h組織應確立社會的主體地位，把對社會的認知由工具理性轉(zhuǎn)向目的理性，真正從內(nèi)心深處認識到和接受“社會”是其執(zhí)政權力的來源和其功能作用發(fā)揮的終極歸宿，這既是“社會本位主義”的核心要旨，也是基層黨組織依法治理社會應該秉持的現(xiàn)代理念。

其次，大力培育和發(fā)展基層社會組織。但整體來看，它們?nèi)源嬖谥接剐暂^強、功能發(fā)揮不徹底、發(fā)展空間有限等諸多問題。因此，要發(fā)展壯大社會組織尤其是基層社會組織，一方面要通過立法改革雙重負責的管理體制和社會組織的稅收制度等，為社會組織的蓬勃、健康發(fā)展提供寬松、良好的外部制度環(huán)境；另一方面要完善和健全基層社會組織內(nèi)部的民主治理機制、財務管理機制、人力資源管理等，不斷提升其內(nèi)部治理水平，逐步增強基層社會組織的民間性、獨立性和權威性。

再次，完善基層社會參與機制。“公眾的有效參與有利于形成促進政府不斷增強監(jiān)管能力建設的社會壓力，增強執(zhí)法動力”，[6]也有利于形成和增強基層黨組織依法治理內(nèi)部事務和基層公共事務的倒逼機制與力量。要完善基層社會的參與機制，增強公眾的有效參與，一方面要通過構(gòu)建家庭教育、學校教育和社會教育三者有機配合的立體化公民教育網(wǎng)絡，不斷提升基層民眾的政治參與意識；二是通過豐富民眾參與的形式、拓寬并暢通民眾參與的渠道、建立健全基層黨務信息公開機制等來強化民眾的政治參與實踐，使政治參與逐步發(fā)展成為基層民眾的自覺習慣和政治秉性。

[1]辭海(第6版）[Z].上海:上海辭書出版社,2010.1366.

[2]周葉中.關于中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)建設的思考[J].法學論壇,2011(4).

[3]付子堂.法治體系內(nèi)的黨內(nèi)法規(guī)探析[J].中共中央黨校學報,2015(3).

[4]歐黎明,于建榮.領導干部法治思維能力提升[M].北京：國家行政學院出版社,2015.79.

[5]朱昔群.政黨科學與政黨政治科學化[M].北京：中央編譯出版社,2015.141.

[6]馬懷德.全面推進依法行政的法律問題研究[M].北京：中國法制出版社,2014.268.

(責任編輯 胡愛敏)

韓慧，濟南大學政法學院副教授，山東大學政治學與公共管理學院2013級博士研究生；馬樹顏，中共濟南市委黨校講師，山東大學政治學與公共管理學院2014級博士研究生（郵政編碼 250022）

D267

A

1672-6359(2017)04-0009-05

教育部人文社會科學研究青年基金項目“法治中國視域下中國共產(chǎn)黨法治能力建設研究”（16YJC810007）；山東省社科規(guī)劃重點項目“公共理性視野下中國執(zhí)政黨能力建設研究”（16BDJJ01）；濟南市哲學社會科學規(guī)劃項目“濟南市基層黨組織法治能力建設研究”（JNSK17B09）；濟南市哲學社會科學規(guī)劃項目“十八大以來黨內(nèi)法規(guī)制度建設的創(chuàng)新發(fā)展研究”（JNSK17C09）；濟南大學社科基金預研項目“國家治理現(xiàn)代化進程中黨的執(zhí)政方式創(chuàng)新研究”（14YY06）