中共濟(jì)南市委黨校課題組

對(duì)濟(jì)南市棚改舊改工作的調(diào)查與思考

中共濟(jì)南市委黨校課題組

近年來(lái)，濟(jì)南市在棚改舊改工作中始終按照三項(xiàng)原則：“不與民爭(zhēng)利、陽(yáng)光征收、用群眾工作方法”；堅(jiān)持一個(gè)中心：“和諧有序”；遵循“法治思維、法治方式”的工作思路，順利實(shí)現(xiàn)了既定目標(biāo)，為片區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)奠定了良好基礎(chǔ)。但是，目前濟(jì)南市的棚改舊改工作仍存在政策滯后，任務(wù)繁雜艱巨，人為阻礙因素復(fù)雜多樣，失地農(nóng)民的可持續(xù)生計(jì)問(wèn)題凸顯等問(wèn)題，需要采取相應(yīng)的對(duì)策措施：因時(shí)因勢(shì)修訂政策，堅(jiān)決實(shí)施依法拆遷，嘗試人性化獎(jiǎng)勵(lì)政策，把失地農(nóng)民納入失業(yè)保險(xiǎn)的保護(hù)等，確保濟(jì)南市在大建設(shè)、大發(fā)展的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧穩(wěn)定與發(fā)展的雙贏局面。

濟(jì)南市；棚改舊改；調(diào)查；對(duì)策

棚改舊改工作是重大的民生工程和發(fā)展工程。近年來(lái)，濟(jì)南市秉持以人民為中心的思想，在棚改舊改工作中，始終按照市委提出的“不與民爭(zhēng)利、陽(yáng)光征收、用群眾工作方法”三項(xiàng)原則；堅(jiān)持“和諧有序”一個(gè)中心；遵循“法治思維、法治方式”的工作思路；緊緊抓住“群眾路線”這個(gè)法寶，創(chuàng)新舉措，攻堅(jiān)克難，實(shí)現(xiàn)了城市建設(shè)發(fā)展與社會(huì)和諧穩(wěn)定的雙贏。

一、濟(jì)南市棚改舊改的做法

征收拆遷是關(guān)乎群眾利益的大事。近年來(lái)，濟(jì)南把征收拆遷當(dāng)作重大民生工程，不以群眾利益為代價(jià)換取城市發(fā)展，推動(dòng)棚改舊改工作實(shí)現(xiàn)大轉(zhuǎn)變，由過(guò)去的大拆大建為主轉(zhuǎn)到以優(yōu)化城市布局、增強(qiáng)城市功能、改善人居環(huán)境、傳承歷史文脈為主。2016年簽訂拆遷補(bǔ)償協(xié)議43459戶、拆遷面積912．36萬(wàn)平方米，創(chuàng)歷史之最，為招商引資提供了良好載體，為重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)提供了落地空間，推動(dòng)棚戶區(qū)、城中村居民的居住條件和生活質(zhì)量明顯提高，城市整體形象和品位大幅度提升。2016年濟(jì)南市省級(jí)棚改項(xiàng)目54個(gè)、安置房開(kāi)工45204套，實(shí)際完成開(kāi)工49448套，占全年計(jì)劃的109．4%，提前一個(gè)月超額完成省棚改年度任務(wù)；基本建成任務(wù)16447套，實(shí)際完成40920套，完成率248．8%，貨幣化率達(dá)到53．5%。同時(shí)，相關(guān)的信訪問(wèn)題卻大幅減少，2016年，濟(jì)南市到省走訪總量排名退出“前三”，進(jìn)京走訪量退至全省第10位，總量?jī)H相當(dāng)于省內(nèi)進(jìn)京訪較多的一個(gè)縣（區(qū)），成為摘掉進(jìn)京訪“總量老大”帽子的省會(huì)城市。主要做法如下：

（一）以不與民爭(zhēng)利為原則，制定惠民政策，實(shí)現(xiàn)群眾利益最大化

惠民政策是保證征收拆遷順利實(shí)施的重要保障。濟(jì)南市制定了全方位惠民政策，以讓利于民的“源頭有法”推動(dòng)信訪問(wèn)題“源頭減少”。

一是實(shí)行優(yōu)惠補(bǔ)償政策。按照“同地段新建普通商品房”價(jià)格對(duì)國(guó)有土地上的房屋進(jìn)行補(bǔ)償。為保證房屋補(bǔ)償價(jià)格公平、公正、公道，由第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一評(píng)估，而選擇哪家評(píng)估機(jī)構(gòu)完全讓群眾自主決定。按照小高層43平方米、高層47平方米、保障房30平方米的人均安置標(biāo)準(zhǔn)對(duì)集體土地上的房屋進(jìn)行安置。臨時(shí)安置費(fèi)、搬遷補(bǔ)助費(fèi)、設(shè)施遷移費(fèi)、停產(chǎn)停業(yè)損失補(bǔ)償費(fèi)等隨物價(jià)和市場(chǎng)變化動(dòng)態(tài)調(diào)整。

二是鼓勵(lì)群眾選擇貨幣化安置政策。濟(jì)南對(duì)選擇貨幣化安置的群眾，允許以被征收房屋價(jià)值15%—20%的幅度作為貨幣化安置獎(jiǎng)勵(lì)資金。同時(shí)，為了方便群眾拿到安置金后買到適宜的樓房，積極搭建購(gòu)房服務(wù)平臺(tái)以節(jié)約群眾購(gòu)房成本和時(shí)間成本。

三是實(shí)行政府兜底政策。濟(jì)南市堅(jiān)持“三個(gè)平衡”原則，即局部不能平衡就尋求整體平衡，短期不能平衡就尋求長(zhǎng)期平衡，靜態(tài)不能平衡就尋求動(dòng)態(tài)平衡，市場(chǎng)沒(méi)法干就由政府出資實(shí)施。比如，濟(jì)南市市中區(qū)文莊舊改項(xiàng)目，安置標(biāo)準(zhǔn)為人均47平方米，實(shí)際操作中，對(duì)家庭人均建筑面積不足100平方米的，按人均100平方米計(jì)算補(bǔ)償金額，雖然拆遷補(bǔ)償總費(fèi)用增加了5000多萬(wàn)，但贏得了群眾信任，加快了拆遷進(jìn)度。

四是實(shí)行弱勢(shì)群體特殊扶助政策。濟(jì)南設(shè)立了政策“工具包”，將安置補(bǔ)償、居住周轉(zhuǎn)、就業(yè)、入學(xué)、低保、廉租房、殘疾人救助、醫(yī)療救助、慈善救助等一攬子政策集中起來(lái)，積極服務(wù)弱勢(shì)群體，做到因戶因人精準(zhǔn)施策，全力為他們爭(zhēng)取和落實(shí)政策，從而解決了拆遷安置中的許多棘手難題。

（二）以陽(yáng)光征收為原則，實(shí)現(xiàn)信息公開(kāi)，讓群眾徹底放心

濟(jì)南市通過(guò)政策陽(yáng)光、操作陽(yáng)光，實(shí)現(xiàn)了結(jié)果陽(yáng)光，讓老百姓明明白白，讓群眾放心。

一是政策陽(yáng)光。采取措施保證群眾對(duì)征收拆遷政策的知情權(quán)，從而避免暗箱操作。比如，由基層政府組織力量，將補(bǔ)償方案、安置房選配辦法等相關(guān)政策文件，逐一送到每一名拆遷戶手中，并全部上墻公示。同時(shí)，充分發(fā)揮新媒體作用，利用微信公眾號(hào)、社區(qū)QQ群等，及時(shí)公告各類拆遷信息，為群眾答疑解惑。

二是操作陽(yáng)光。堅(jiān)持全過(guò)程公開(kāi)透明，不搞暗箱操作。評(píng)估機(jī)構(gòu)選定結(jié)果、被征收房屋摸底調(diào)查結(jié)果、評(píng)估結(jié)果、征收補(bǔ)償方案，以及征求意見(jiàn)情況、征收決定、安置房源及選房方案、享受最低面積保障人員名單、未登記建筑認(rèn)定處理結(jié)果、每戶補(bǔ)償情況等所有操作過(guò)程都在征收現(xiàn)場(chǎng)張貼公示。這一方面保證了群眾的知情權(quán)，讓大家都知道自己享有哪些權(quán)益，另一方面，促使群眾之間相互監(jiān)督，做到“一把尺子量到底，一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)評(píng)到底，一個(gè)算盤算到底”。市中區(qū)文莊舊改項(xiàng)目拆遷中，堅(jiān)持對(duì)2010年房屋凍結(jié)后加建的違章建筑一律不予補(bǔ)償，村“兩委”干部、黨員帶頭拆違拆遷，剎住了拆遷改造中的歪風(fēng)邪氣，減少了征地拆遷引發(fā)的信訪突出問(wèn)題，同時(shí)也產(chǎn)生了震懾效應(yīng)，有效遏制了違建現(xiàn)象。

（三）以“群眾工作方法”為原則，把矛盾化解在萌芽、問(wèn)題解決在基層

一是充分考慮群眾意愿，全方位地為群眾服務(wù)。在征收拆遷過(guò)程中，針對(duì)有些群眾特別是老人故土難離的情緒，工作人員不厭其煩地上門做工作，通過(guò)算環(huán)境賬、生活質(zhì)量賬、發(fā)展賬，讓他們逐漸認(rèn)識(shí)到拆舊家、搬新家的好處。對(duì)有些群眾居住周轉(zhuǎn)、子女上學(xué)等實(shí)際問(wèn)題，工作人員積極為他們尋找較為合適的過(guò)渡房，安排他們的子女選擇喜歡的學(xué)校就近上學(xué)，最大程度減少給群眾生活和工作帶來(lái)的不便。本著群眾訴求什么就解決什么的原則，對(duì)問(wèn)題逐一認(rèn)真研究解決，滿足群眾多樣化的合法合理訴求。

二是發(fā)動(dòng)群眾力量，一戶帶動(dòng)一片。在征收拆遷過(guò)程中，充分發(fā)揮有影響力的已經(jīng)同意拆遷的群眾的作用，讓他們?nèi)プ銎渌隆⑧従?、親戚和朋友的工作，起到了一戶連成一線、帶動(dòng)一片的效果。同時(shí)，通過(guò)獎(jiǎng)勵(lì)政策，有效發(fā)動(dòng)群眾相互做工作盡快搬遷。比如，對(duì)整單元、整樓按時(shí)完成簽約搬遷的分別給予每戶一定數(shù)額獎(jiǎng)勵(lì)，住宅房屋每戶最高獎(jiǎng)勵(lì)3萬(wàn)元，有效發(fā)揮了群眾之間的相互推動(dòng)作用。

（四）運(yùn)用法治思維、法治方式，實(shí)現(xiàn)依法拆遷，引導(dǎo)依法維權(quán)

一是設(shè)立維穩(wěn)指揮部。實(shí)現(xiàn)信訪穩(wěn)定工作與征收拆遷工作同安排、同部署、同檢查。在征收拆遷過(guò)程中，各項(xiàng)目指揮部擔(dān)負(fù)著征收拆遷和信訪維穩(wěn)雙重職責(zé)，在完成征收拆遷任務(wù)的同時(shí)，也要保證社會(huì)穩(wěn)定，從而避免了為完成拆遷任務(wù)不顧方式方法的做法，解決了“兩張皮”的問(wèn)題。在重大項(xiàng)目啟動(dòng)前，由維穩(wěn)、信訪、城建、規(guī)劃、房管、城管、公安等部門聯(lián)合開(kāi)展“穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”，做足“源頭”工作，堅(jiān)決消除大的群訪隱患。

二是組成執(zhí)法保障組。成立由公安、檢察院、法院、司法、綜治、信訪等單位聯(lián)合組成的執(zhí)法保障組，做好征收拆遷現(xiàn)場(chǎng)的法治宣傳，引導(dǎo)群眾樹立法治意識(shí)、運(yùn)用法律途徑解決問(wèn)題，對(duì)企圖運(yùn)用非法手段謀取私利的群眾進(jìn)行教育警示。

三是設(shè)立律師工作站。各級(jí)信訪部門排公職律師全天候輪流值班，同時(shí)篩選49家律師事務(wù)所輪流到現(xiàn)場(chǎng)為群眾提供法律咨詢，受理訴求代辦事宜。市、縣兩級(jí)信訪部門都與知名律師事務(wù)所簽約，選派專業(yè)律師全程參與征收拆遷過(guò)程。

四是建立監(jiān)督機(jī)制。由紀(jì)委、監(jiān)察局和審計(jì)局對(duì)征收拆遷工作進(jìn)行全程跟蹤監(jiān)督，邀請(qǐng)新聞媒體、公證機(jī)構(gòu)、人大代表、政協(xié)委員以及被征收人全程參與監(jiān)督補(bǔ)償方案征求意見(jiàn)、評(píng)估機(jī)構(gòu)的選定、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，設(shè)立舉報(bào)電話，24小時(shí)受理群眾投訴，使征收拆遷工作置于全方位、多角度的社會(huì)監(jiān)督之下。

二、濟(jì)南市棚改舊改工作中存在的主要問(wèn)題

近些年來(lái)，作為承擔(dān)濟(jì)南市棚改舊改重頭工作的街道辦事處以及其他相關(guān)單位的廣大干部職工敢做敢為敢擔(dān)當(dāng)，堅(jiān)持換位思考，在實(shí)際工作中盡力爭(zhēng)取大多數(shù)群眾的理解和支持，順利實(shí)現(xiàn)了既定目標(biāo)，為片區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)奠定了良好的基礎(chǔ)。但是，目前濟(jì)南市的棚改舊改工作仍存在一定問(wèn)題。

（一）政策滯后，情況各異，增加了拆遷工作的難度

隨著城市化進(jìn)程的加快，城市總體功能與布局的變化，濟(jì)南市區(qū)范圍不斷向周邊擴(kuò)張，由此導(dǎo)致一些處于城鄉(xiāng)接合的地區(qū)在拆遷過(guò)程中，面臨著用遠(yuǎn)郊的政策拆近郊這個(gè)棘手難題。如濟(jì)南市歷城區(qū)華山片區(qū)，2010年華山撤鎮(zhèn)建辦，成為城郊街道辦事處，而棚改舊改政策卻跟不上形勢(shì)的發(fā)展變化，從而給實(shí)際操作帶來(lái)極大困難。

土地性質(zhì)不同易引發(fā)拆遷矛盾。城區(qū)拆遷一般以國(guó)有土地為主，如濟(jì)南市中央商務(wù)區(qū)；農(nóng)村拆遷一般以集體土地為主，如濟(jì)南市市中區(qū)文莊片區(qū)。城郊接合部地區(qū)在拆遷中就經(jīng)常會(huì)遇到兩種土地性質(zhì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差距過(guò)大的情況，一方面人口構(gòu)成復(fù)雜，既有村集體經(jīng)濟(jì)組織成員、非集體經(jīng)濟(jì)組織成員，又有國(guó)有企業(yè)職工、下崗失業(yè)人員、姑娘戶、投靠戶等多種情況；另一方面，地上建筑復(fù)雜，國(guó)有居住房屋、國(guó)有非住宅、村民住宅、物流倉(cāng)庫(kù)、工業(yè)廠房、村居自建房等建筑相互摻雜。土地性質(zhì)不同導(dǎo)致補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一，造成拆遷戶之間的攀比，易引發(fā)極端過(guò)激行為及上訪問(wèn)題。

拆遷時(shí)間跨度大導(dǎo)致難以解決的歷史遺留問(wèn)題。在這期間房?jī)r(jià)、土地價(jià)格變動(dòng)較大，而適用政策的調(diào)整不夠及時(shí)。近些年來(lái)隨著二孩政策放開(kāi)，新增人口過(guò)多造成拆遷初期規(guī)劃的安置房數(shù)量嚴(yán)重不足；拆遷過(guò)程中適逢村委會(huì)換屆，新老班子交替延誤了拆遷最好時(shí)機(jī)，加之期間政策的不斷變化，都給整個(gè)棚改舊改工作增添了新的難題。

（二）復(fù)雜多樣的人為因素阻礙了拆遷工作的順利進(jìn)行

農(nóng)村征地拆遷工作中，村兩委干部常常被視為拆遷中的第一道關(guān)卡。村干部的支持是拆遷后續(xù)工作順利開(kāi)展的基本保障。但是有少部分村干部為一己私欲，提出不合理訴求，并且蠱惑村民阻礙拆遷工作。在征地拆遷這種涉及村民切身利益的大事上不征求村民意見(jiàn)，甚至走上違法犯罪的道路。這些舉動(dòng)不但會(huì)激化矛盾，損害村民利益，導(dǎo)致村民對(duì)政府的不信任，更將延誤整個(gè)拆遷工作的順利進(jìn)行。

少數(shù)投機(jī)分子為了使自己的拆遷補(bǔ)償最大化，搶搭搶建違章建筑。一些被拆遷戶聽(tīng)信不良律師的煽動(dòng)和蠱惑，企圖通過(guò)不斷上訪上訴來(lái)達(dá)到自己經(jīng)濟(jì)目的。一些人抱著“靠拆遷發(fā)財(cái)”的思想，采取抱團(tuán)的方式，向政府提出不切實(shí)際的安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，有的甚至以消極行為對(duì)抗拆遷。這些情況，都增添了拆遷工作的難度。

（三）任務(wù)繁雜艱巨，加重基層工作的壓力

棚改舊改工作大多由基層街道辦事處承擔(dān)。基層社會(huì)治理本就紛繁復(fù)雜、千頭萬(wàn)緒，如何在保證轄區(qū)各項(xiàng)工作不受影響的情況下，抽調(diào)大量人力物力支持棚改舊改，這是極大的挑戰(zhàn)。如華山片區(qū)是迄今為止山東省最大的棚改舊改拆遷項(xiàng)目，其拆遷體量相當(dāng)于一個(gè)小縣城。首先，拆遷范圍和拆遷面積涉及歷城區(qū)23個(gè)行政村，其中19個(gè)行政村需要整體搬遷，共征收集體土地16000畝，收儲(chǔ)國(guó)有土地1800畝，需拆除各類建筑424．3萬(wàn)平方米；其次，拆遷涉及人口多，整個(gè)片區(qū)共需拆遷11670戶，需要外遷10萬(wàn)余人、回遷安置2．4萬(wàn)人，搬遷各類企業(yè)1700多家。如此巨大的工作量導(dǎo)致近幾年來(lái)華山街道全體工作人員幾乎放棄了所有的正常休息日和節(jié)假日，承受著極重工作壓力。類似情況在棚改舊改過(guò)程中成為常態(tài)。

（四）失地農(nóng)民的可持續(xù)生計(jì)問(wèn)題凸顯

對(duì)失地農(nóng)民補(bǔ)償方式大都是一次性給予貨幣補(bǔ)償，這顯然無(wú)法永久性地解決失地農(nóng)民生計(jì)的可持續(xù)問(wèn)題。很多失地農(nóng)民只有小學(xué)或初中文化程度，受教育水平較低，文化素質(zhì)不夠高，勞動(dòng)技能較差，特別是缺乏非農(nóng)就業(yè)技能，在激烈的就業(yè)市場(chǎng)上競(jìng)爭(zhēng)力不足，今后生計(jì)堪憂。

三、進(jìn)一步提升濟(jì)南市棚改舊改工作的路徑選擇

鑒于目前濟(jì)南市棚改舊改工作中存在的問(wèn)題，本課題組提出如下四個(gè)方面的對(duì)策建議：

（一）因時(shí)因勢(shì)修訂政策，時(shí)機(jī)完備再凍結(jié)拆遷

只要政策足夠惠民，就會(huì)獲得廣大老百姓的理解和支持。這就要求我們必須因時(shí)因勢(shì)及時(shí)修改完善政策，使其能夠符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展變化的實(shí)際情況。建議相關(guān)部門及時(shí)調(diào)研、研究，適時(shí)修訂完善政策。比如等規(guī)劃完畢、資金到位后再凍結(jié)拆遷。建議實(shí)施拆遷前要周密規(guī)劃，待規(guī)劃敲定、資金到位后再實(shí)行凍結(jié)。

（二）注重政策宣傳，排除人為干涉因素，堅(jiān)決實(shí)施依法拆遷

拆遷工作千頭萬(wàn)緒，拆遷之前和拆遷之中的政策宣傳非常關(guān)鍵。萬(wàn)事開(kāi)頭難，通過(guò)“三帶頭”工作法（書記主任帶頭、村干部帶頭、黨員帶頭），可以順利打開(kāi)拆遷工作的突破口，“村干部具有雙重角色，他們既是拆遷進(jìn)村領(lǐng)路人，也是拆遷利益的相關(guān)者”。[1]拆遷過(guò)程中應(yīng)該充分發(fā)揮黨員的模范帶頭作用，主動(dòng)把群眾組織、團(tuán)結(jié)到拆遷工作中來(lái)。

對(duì)于極少數(shù)投機(jī)分子、不良律師等，堅(jiān)決走司法途徑，靠法治來(lái)推動(dòng)拆遷工作的推進(jìn)。堅(jiān)持用法治思維、法治手段解決問(wèn)題，確保公平拆遷，彰顯拆遷正義。只有堅(jiān)持走法治的路徑，才能從最大程度上維護(hù)廣大老百姓的利益，確保拆遷工作的順利實(shí)施。

（三）嘗試人性化獎(jiǎng)勵(lì)政策，樹立正確用人導(dǎo)向

在征收拆遷過(guò)程中，廣大黨員干部“迎難而上、敢于負(fù)責(zé)、五加二、白加黑”已經(jīng)成為常態(tài)，鍛煉了一批敢作敢為的干部。建議出臺(tái)人性化獎(jiǎng)勵(lì)政策，給予長(zhǎng)時(shí)間奮戰(zhàn)在一線的拆遷干部合適的獎(jiǎng)勵(lì)。建議拆遷之前由各單位抽調(diào)人員，成立專門的、脫離原單位工作的拆遷工作組，使他們能夠心無(wú)旁騖地專心工作。堅(jiān)持把棚改舊改工作作為鍛煉、培養(yǎng)、考察干部的重要平臺(tái)，樹立“實(shí)在、實(shí)干、實(shí)績(jī)”的用人導(dǎo)向，對(duì)工作在一線，善打硬仗、善做群眾工作、敢于擔(dān)當(dāng)?shù)母刹績(jī)?yōu)先提拔使用，真正做到“讓實(shí)干者實(shí)惠”。

（四）把失地農(nóng)民納入失業(yè)保險(xiǎn)，以解決其可持續(xù)生計(jì)問(wèn)題

失業(yè)保險(xiǎn)是追求分配公平的一種社會(huì)制度，其實(shí)質(zhì)是通過(guò)在就業(yè)人口和失業(yè)人口之間進(jìn)行再分配來(lái)分散風(fēng)險(xiǎn)，目標(biāo)是提高勞動(dòng)者抵御失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的能力。有必要把失地農(nóng)民界定為城鎮(zhèn)失業(yè)人員，納入到現(xiàn)有的城鎮(zhèn)職工失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋范圍之中?？梢酝ㄟ^(guò)創(chuàng)新制度，出臺(tái)相應(yīng)的配套政策，由失地農(nóng)民個(gè)人繳納的那部分費(fèi)用可以直接從土地征用款中扣除，而應(yīng)該由企業(yè)來(lái)繳費(fèi)的那部分費(fèi)用則可以由征占土地的單位負(fù)責(zé)繳納。

（課題組成員：耿百峰，王敏，李真真，呂曉玲，張吉清，張靜，劉海燕；執(zhí)筆：耿百峰，王敏，李真真，呂曉玲）

[1]孫敬良.經(jīng)紀(jì)選擇：“城中村”拆遷過(guò)程中的委托代理關(guān)系研究——對(duì)豫中前河村拆遷的政治社會(huì)學(xué)考察[D].華中師范大學(xué)，2016.

（責(zé)任編輯 胡愛(ài)敏）

F293.2

A

1672-6359(2017)04-0118-04