于志明

以職能革新助推自貿(mào)區(qū)擴(kuò)展效能

于志明

遵循市場(chǎng)規(guī)則，轉(zhuǎn)變行政職能，推進(jìn)政府行政管理創(chuàng)新是自貿(mào)區(qū)擴(kuò)區(qū)建設(shè)中一個(gè)重要的主題，政府行政不當(dāng)是自貿(mào)區(qū)運(yùn)行中近年來面臨的重要問題之一。政府行政不當(dāng)主要表現(xiàn)為行政觀念的不當(dāng)、行政管理職責(zé)的不當(dāng)、行政運(yùn)行法規(guī)的不當(dāng)、公務(wù)員隊(duì)伍素質(zhì)等問題，這些嚴(yán)重影響著各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)、行政工作的有效性。解決問題關(guān)鍵在于轉(zhuǎn)變政府職能，糾正與規(guī)范政府行政行為，真正按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的要求轉(zhuǎn)變政府管理方式，要重新定位政府的角色，圍繞經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整加快政府體制轉(zhuǎn)變，健全規(guī)范的行政法律法規(guī)體系，要健全社會(huì)保障體系，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供安全保障，加快人才培養(yǎng)，提高政府效能。

職能轉(zhuǎn)變；行政不當(dāng)；自貿(mào)區(qū)；改革與提升

黨的十八大以來，經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展階段，要完善上海自貿(mào)區(qū)擴(kuò)區(qū)后市場(chǎng)運(yùn)行體制，必然要求加快政府職能的轉(zhuǎn)變，全面提速政府工作。加快政府職能轉(zhuǎn)變是進(jìn)一步完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的一個(gè)重要而關(guān)鍵的中心環(huán)節(jié)。推進(jìn)政府行政管理創(chuàng)新，切實(shí)加快政府職能轉(zhuǎn)變的步伐，準(zhǔn)確定位政府角色，嚴(yán)格規(guī)范政府行為，創(chuàng)新政府管理手段已成為當(dāng)務(wù)之急。

一、自貿(mào)區(qū)發(fā)展全面驅(qū)動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變

(一)職能轉(zhuǎn)變是完善自貿(mào)區(qū)擴(kuò)區(qū)的體制需要

政府是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中不可或缺的一個(gè)重要體制因素。在上海自貿(mào)區(qū)日益發(fā)展的今天，經(jīng)濟(jì)的高效、有序運(yùn)行，社會(huì)的全面發(fā)展，都離不開政府作用的有效發(fā)揮。在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中能由市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)和配置的，就由市場(chǎng)這只“看不見的手”發(fā)揮作用；在市場(chǎng)不能或不能很好發(fā)揮作用的領(lǐng)域，即“市場(chǎng)失靈”和“市場(chǎng)低效”領(lǐng)域，則由政府這只“看得見的手”發(fā)揮作用。因而，政府只能是一種有限的、服務(wù)的、高效型的政府。這是完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求和需要，也是當(dāng)今世界經(jīng)濟(jì)和政治走向民主和文明的大勢(shì)所趨。當(dāng)然，現(xiàn)實(shí)中市場(chǎng)和政府都不是萬能的，需要發(fā)揮市場(chǎng)和政府兩方面的積極作用，共同推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的向前發(fā)展。

（二）職能轉(zhuǎn)變是履行承諾與引領(lǐng)國際規(guī)則的需要

我國創(chuàng)建自貿(mào)區(qū)近3年來，深感沖擊最大的是政府，創(chuàng)建自貿(mào)區(qū)對(duì)政府作用提出了新的要求和挑戰(zhàn)：一是對(duì)加快推進(jìn)市場(chǎng)化改革提出新要求。中國近38年來的市場(chǎng)化改革，對(duì)外開放程度進(jìn)一步提高，國內(nèi)各地經(jīng)濟(jì)勢(shì)必面臨國際市場(chǎng)的強(qiáng)大競(jìng)爭(zhēng)力，中國傳統(tǒng)的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)品以及在吸引外資等方面都將受到其它國家越來越強(qiáng)的挑戰(zhàn)。二是對(duì)政府職能在開放條件下保持宏觀穩(wěn)定提出更高要求?？梢哉f，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)越發(fā)展的今天，對(duì)政府的需求越來越大，要求政府必須有更強(qiáng)的調(diào)控能力，政府必須更加有效地發(fā)揮“調(diào)節(jié)者”的作用。三是對(duì)政府管理機(jī)制提出了新要求。從上海創(chuàng)建自貿(mào)區(qū)以來，要求政府機(jī)構(gòu)更加精簡(jiǎn)和人員更加精干，決策更加科學(xué)，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)和趨勢(shì)有比較準(zhǔn)確、及時(shí)的判斷力和把握能力，政策更具透明，信息更加完整和及時(shí)，服務(wù)程序、服務(wù)效率更高。體制改革的方向，與自貿(mào)區(qū)規(guī)則的要求是一致的，自貿(mào)區(qū)法規(guī)的基礎(chǔ)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，是貿(mào)易中的非歧視原則和國民待遇要求，這就要求我們有一個(gè)高效政府，必須在職能和行為的“缺位”上盡快“補(bǔ)位”，在“越位”上盡快“歸位”，在“錯(cuò)位”上盡快“正位”，發(fā)揮政府在國際經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中應(yīng)有的作用。

（三）職能轉(zhuǎn)變是全面構(gòu)建和諧的法治社會(huì)的需要

全面構(gòu)建和諧的法治社會(huì)，關(guān)鍵還在于政府。現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行有三個(gè)基本環(huán)節(jié)：一是企業(yè)，二是市場(chǎng)，三是政府。在這三者關(guān)系中，政府管理經(jīng)濟(jì)角色體現(xiàn)在既是制度的供給者，又是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的推動(dòng)者；既是社會(huì)經(jīng)濟(jì)的管理者，又是國有資產(chǎn)的所有者。為經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)、為企業(yè)和公眾需求服務(wù)是政府最重要的職能。而政府的宏觀經(jīng)濟(jì)政策影響著國家總體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量，政府科技政策影響到技術(shù)投入與創(chuàng)新能力，政府貿(mào)易與投資政策決定一國經(jīng)濟(jì)的國際化程度，政府對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)、企業(yè)和市場(chǎng)的基本態(tài)度決定了經(jīng)濟(jì)資源配置的效率。因而要全面建成惠及十幾億人口的更高水平的小康社會(huì)，使經(jīng)濟(jì)更加發(fā)展、民主更加健全、科技更加進(jìn)步、文化更加繁榮、社會(huì)更加和諧、人民生活更加殷實(shí)，必須切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能。

（四）行政職能不當(dāng)對(duì)推進(jìn)政府效能產(chǎn)生的危害

所謂政府行政不當(dāng)，是指政府的行政行為超越或未及經(jīng)濟(jì)、法律和制度所要求和規(guī)定的界限。它既表現(xiàn)為行政行為未能足夠行使，也表現(xiàn)為行政行為跨越了應(yīng)有的范圍。行政不當(dāng)主要是因?yàn)檎约靶姓块T沒有準(zhǔn)確確立自身服務(wù)和調(diào)控的位置，往往以自身為利益主體，追求自身利益運(yùn)行中的政府，其行政行為的經(jīng)濟(jì)性目標(biāo)性主要是構(gòu)建市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)性制度條件、配套基礎(chǔ)設(shè)施、改善信息不對(duì)稱等等。政府行政不及與行政超越不當(dāng)行為，必然會(huì)大大增加經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的社會(huì)交易成本。從理論上講，政府行政行為不論是行政調(diào)控與管理未能充分發(fā)揮職責(zé)和能力，還是大大超越了職責(zé)能力的范圍，都是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的阻力和障礙。這里以經(jīng)濟(jì)學(xué)上著名的“蒂索托實(shí)驗(yàn)”為例，秘魯經(jīng)濟(jì)學(xué)家蒂索托為了注冊(cè)一個(gè)服裝廠，與他的4個(gè)研究生，整日為此而奔波，最后耗費(fèi)了289天，被迫行賄4次，花費(fèi)了1231美元（按當(dāng)時(shí)價(jià)格計(jì)算，這相當(dāng)于一個(gè)人32個(gè)月的最低工資），最終拿到了營(yíng)業(yè)執(zhí)照。然后，他們到美國紐約做了同樣的事情，僅用了4個(gè)小時(shí)，就拿到了營(yíng)業(yè)執(zhí)照。蒂索托所以做這個(gè)不同尋常的實(shí)驗(yàn)，僅僅是為了證明在一個(gè)嚴(yán)密的政府行政計(jì)劃控制體系下，經(jīng)營(yíng)一個(gè)小企業(yè)的艱難。這一實(shí)例充分說明，在政府行政不當(dāng)表現(xiàn)充分的國家中，效率損失是多么巨大。

在與國際接軌的過程中，政府行政不當(dāng)不僅會(huì)損害市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度，而且還會(huì)滋生行政的腐敗，產(chǎn)生社會(huì)經(jīng)濟(jì)的惡性循環(huán)，延長(zhǎng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過渡時(shí)期，削弱企業(yè)參與國際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的能力，增加改革的成本，使其在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中付出更多的代價(jià)。著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家劉易斯在總結(jié)發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)時(shí)，不無感慨地說，由于太遲才認(rèn)識(shí)到“市場(chǎng)價(jià)格的激勵(lì)比部長(zhǎng)的說話更為重要”，從而使這些國家付出了更大代價(jià)。

二、當(dāng)前自貿(mào)區(qū)建設(shè)中政府行政不當(dāng)?shù)闹饕憩F(xiàn)

建立上海浦東自貿(mào)區(qū)和引領(lǐng)國際經(jīng)濟(jì)主流，是我國改革開放的里程碑，它有利于提高我國的國際貿(mào)易實(shí)務(wù)地位，有利于全面推進(jìn)改革進(jìn)程，有利于促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)人們思想觀念的轉(zhuǎn)變。同時(shí)還應(yīng)看到，與世界接軌是一柄“雙刃劍”，伴隨利益和機(jī)遇而來的還有沖擊和挑戰(zhàn)。面對(duì)國際規(guī)則、協(xié)議及運(yùn)行機(jī)制，我們的政府機(jī)構(gòu)在諸多方面存在著嚴(yán)重的不適應(yīng)。

（一）行政觀念的不當(dāng)

目前，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制尚處于逐步完善的階段，經(jīng)濟(jì)觀念滯后仍比較普遍地存在。雖然政府主導(dǎo)資源配置的職能在不斷弱化，但政府管理無所不包的全能型職能卻并無很大改變，政府主要精力也未集中在加強(qiáng)宏觀調(diào)控上，而是忙于搞審批、追逐局部和部門利益。在不少地方，紅頭文件比法律更有效，領(lǐng)導(dǎo)批示比規(guī)章更重要，這與規(guī)范行政執(zhí)法的要求截然相悖。政府是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中不可或缺的一個(gè)重要體制因素。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)日益發(fā)達(dá)的今天，經(jīng)濟(jì)的高效、有序運(yùn)行，社會(huì)的全面發(fā)展，都離不開政府作用的有效發(fā)揮。在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中能由市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)和配置的，就由市場(chǎng)這只“看不見的手”發(fā)揮作用；在市場(chǎng)不能或不能很好發(fā)揮作用的領(lǐng)域，即“市場(chǎng)失靈”和“市場(chǎng)低效”領(lǐng)域，則由政府這只“看得見的手”發(fā)揮作用。因而，政府只能是一種有限的、服務(wù)的、高效型的政府。這是完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求和需要，也是當(dāng)今世界經(jīng)濟(jì)和政治走向民主和文明的大勢(shì)所趨。當(dāng)然，現(xiàn)實(shí)中市場(chǎng)和政府都不是萬能的，需要發(fā)揮市場(chǎng)和政府兩方面的積極作用，共同推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的向前發(fā)展。

（二）行政職責(zé)規(guī)范的不當(dāng)

行政職責(zé)規(guī)范化是對(duì)政府提出的不是效率與效果的要求，而是在體制上、機(jī)制上的挑戰(zhàn)，是要用法律框架體系來約束政府的行政職能、運(yùn)行機(jī)制。目前的政府行政管理職能、運(yùn)行機(jī)制還不適應(yīng)新形勢(shì)和新情況的要求。主要表現(xiàn)在：一是行政職責(zé)規(guī)范能力不強(qiáng)。與國際接軌后，企業(yè)特別是外資企業(yè)、非公有企業(yè)對(duì)政府的反控制能力將獲得增強(qiáng)，政府管理的難度會(huì)不斷增大，這就需要迅速形成能夠駕馭現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下宏觀調(diào)控和市場(chǎng)監(jiān)管的行政管理體制。二是政府對(duì)企業(yè)的服務(wù)不夠規(guī)范。多年來形成的自上而下的“指揮式”管理模式與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)多元化的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)不適應(yīng)。三是現(xiàn)行的企業(yè)監(jiān)管制度不合理。例如現(xiàn)行設(shè)立的企業(yè)的審批和經(jīng)營(yíng)許可證制度中，實(shí)質(zhì)性審批的條件過多，過于苛刻，有行政控制和貿(mào)易保護(hù)之嫌，不符合行政規(guī)范化的有關(guān)規(guī)則。四是政企間職責(zé)不明現(xiàn)象依然普遍存在，政府沒有完全從企業(yè)活動(dòng)中超脫出來，還在沿用過去直接干預(yù)企業(yè)的辦法。

（三）行政運(yùn)行法規(guī)的不當(dāng)

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)程中，已經(jīng)制定了一些符合形勢(shì)要求的法律法規(guī)，但仍不完善。尤其與國際法規(guī)相比，存在不少不吻合、相抵觸的地方，法規(guī)建設(shè)缺乏操作的引領(lǐng)性，這就急需政府部門做大量的法律法規(guī)的清理工作。創(chuàng)建自貿(mào)區(qū)規(guī)則中已確立了對(duì)各國的審議機(jī)制和爭(zhēng)端解決機(jī)制，比如，它對(duì)美、歐、日、加等國就有兩年一審制度，對(duì)中國則有4年一審加再一次特別審議的制度。這些審議雖然主要是針對(duì)成員國有關(guān)法律、規(guī)章和政策措施是否與WTO規(guī)則相吻合，而爭(zhēng)端解決機(jī)制也是針對(duì)由這種不吻合現(xiàn)象導(dǎo)致的貿(mào)易摩擦，但行政執(zhí)法中由于違法建立針對(duì)貿(mào)易執(zhí)法的復(fù)議機(jī)制和行政訴訟機(jī)制，防止因行政執(zhí)法違法或不當(dāng)引發(fā)國際爭(zhēng)端，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督，是十分必要的。

（四）公務(wù)員隊(duì)伍素質(zhì)的不適應(yīng)

在加快與國際市場(chǎng)接軌的過程中，政府要積極、有效地組織好經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和社會(huì)運(yùn)行，公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)是關(guān)鍵。從目前公務(wù)員隊(duì)伍的構(gòu)成和素質(zhì)來看，存在許多急待解決的問題：一是公務(wù)員隊(duì)伍構(gòu)成不合理，素質(zhì)不高，年齡結(jié)構(gòu)偏大，難以適應(yīng)高效、快捷的形勢(shì)要求；二是慣性思維觀念嚴(yán)重，習(xí)慣于用傳統(tǒng)思維、傳統(tǒng)手段對(duì)待變化了的新形勢(shì)，缺乏創(chuàng)新精神；三是知識(shí)結(jié)構(gòu)不合理，大多數(shù)人對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、法律等專業(yè)知識(shí)知之甚少，缺少外語、計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)知識(shí)，尤其是缺乏熟悉國際通行的行政管理運(yùn)行方式的人才；四是價(jià)值觀念偏頗，“官本位”思想根深蒂固。在社會(huì)上和公務(wù)員心目中，職位、級(jí)別成為地位的象征、能力的體現(xiàn)，競(jìng)相追逐?？傊珓?wù)員隊(duì)伍的整體素質(zhì)亟待提高，否則不能適應(yīng)創(chuàng)建自貿(mào)區(qū)與國際社會(huì)全面接軌的需要。

三、倡導(dǎo)市場(chǎng)法則準(zhǔn)確定位政府角色和基本職能

上海浦東自貿(mào)區(qū)擴(kuò)區(qū)以來，已進(jìn)行了數(shù)次行政管理體制方面的改革探索。雖然政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉昧艘欢ǔ尚В姓芾砥袢粤粲泻苌畹挠?jì)劃烙印，集中表現(xiàn)在“重管理、輕服務(wù)”，“重事前管理，輕過程管理”，以及管理的透明度低、效率低等方面。從總體上看，改革還沒有到位，其主要原因是忽略了政府管理體制改革重在轉(zhuǎn)變職能，機(jī)構(gòu)調(diào)整和變動(dòng)只是職能轉(zhuǎn)變的要求。在社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體制下，政府的主要任務(wù)是宏觀調(diào)控，核心職能是服務(wù)。

（一）按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律定位政府角色

所謂要重新定位政府的角色，首先要認(rèn)識(shí)到政府具有既是管理者又是市場(chǎng)主體這樣的雙重身份，既不能漠視政府的作用，搞蘇聯(lián)東歐的“休克療法”；也不能夸大政府的作用，用政府來代替市場(chǎng)。我們的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上建造起來的，所以政府既突出了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的角色，也保留了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的部分角色，是集保護(hù)者、管理者與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體于一身的?，F(xiàn)在要重新確定政府角色，就是要為政府重新定位，區(qū)分不同的角色，屬于市場(chǎng)的要還給市場(chǎng)，屬于政府發(fā)揮作用的，要充分發(fā)揮政府這只“看得見的手”來調(diào)控經(jīng)濟(jì)的作用，并配合好市場(chǎng)那只“看不見的手”的運(yùn)行。一是由“全知全能”的“父愛主義”家長(zhǎng)角色轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝邢挢?zé)任”的權(quán)力有限型政府。從過去的“父母官”指揮一切，照顧一切的家長(zhǎng)形象，轉(zhuǎn)變?yōu)榘压ぷ髦攸c(diǎn)放在保持宏觀調(diào)控、實(shí)施市場(chǎng)規(guī)則、完善市場(chǎng)服務(wù)、改進(jìn)收入分配、提供社會(huì)保障上，為社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)良好的環(huán)境。二是由管理型的政府轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾硇秃头?wù)型并重的政府。一方面，政府各級(jí)官員應(yīng)該轉(zhuǎn)變“官”念，從原來的“管”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)”，即怎樣為納稅人服務(wù)，本著一切有利于群眾，一切有利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，一切有利于社會(huì)進(jìn)步，真正做好人民的勤務(wù)員；另一方面，政府要為企業(yè)和各種市場(chǎng)主體提供良好的發(fā)展環(huán)境和平等競(jìng)爭(zhēng)的條件服務(wù)，為社會(huì)安全和公共產(chǎn)品服務(wù)，為勞動(dòng)者提供就業(yè)機(jī)會(huì)和社會(huì)保障服務(wù)等。三是由人治管理轉(zhuǎn)變?yōu)橐婪ㄐ姓?。已?jīng)開始從人治走向法治，各級(jí)政府及其部門要全面貫徹實(shí)施《中華人民共和國行政許可法》等等，強(qiáng)化政府責(zé)任體系，每項(xiàng)工作要明確責(zé)任單位、責(zé)任人，真正做到規(guī)范有序，執(zhí)法嚴(yán)明，使政府機(jī)構(gòu)、組織、編制、行政審批、行政處罰、行政強(qiáng)制、政府采購、政府投資行為等法定化。四是由不透明政府轉(zhuǎn)變?yōu)橥该髡８淖冞^去政府管理方式的單向性、神秘性、任意性，公開、公平、公正成為各級(jí)政府的必然要求。五是由雙重角色轉(zhuǎn)變?yōu)閱我唤巧?。政府不能既?dāng)“裁判員”，又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”，必須從原來的“參與游戲”和“裁判游戲”轉(zhuǎn)為只“制定游戲規(guī)則和裁判游戲”上來，進(jìn)一步明確、分解和規(guī)范政府作為公共事務(wù)管理者和國有資產(chǎn)所有者兩種職能，基本退出對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的直接干預(yù)，而且，在宏觀管理過程中，給各種所有制企業(yè)“國民待遇”。六是由低效的政府轉(zhuǎn)變?yōu)楦咝У恼８骷?jí)政府要徹底改變過去辦事拖拉、效率低下的現(xiàn)象，加快改革行政審批制度，減少中間環(huán)節(jié)，簡(jiǎn)化辦事程序，實(shí)行“一站式”服務(wù)。同時(shí)，政府要大力建設(shè)高素質(zhì)的公務(wù)員隊(duì)伍，盡快推行電子政務(wù)，切實(shí)提高行政辦事效率。

（二）按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律確保政府管理經(jīng)濟(jì)的基本職能

經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，客觀上改變了政府的體制基礎(chǔ)，政府必須順應(yīng)這一趨勢(shì)進(jìn)行體制結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變，其核心是政府要有進(jìn)有退，主要是解決政府的退出問題。在應(yīng)該市場(chǎng)起作用的領(lǐng)域，政府必須堅(jiān)決退出來，讓市場(chǎng)充分發(fā)揮作用。同時(shí)，在退出通道問題的解決上，多做有益的嘗試，該撤的撤、該合的合，探索多種渠道，鼓勵(lì)興辦行業(yè)協(xié)會(huì)或行會(huì)體制等。實(shí)際上，政府是國民經(jīng)濟(jì)中最大的消費(fèi)者，也是最大的生產(chǎn)者，政府消費(fèi)和生產(chǎn)的職能和目的，是提供社會(huì)公共服務(wù)，行使公共職能，實(shí)現(xiàn)公共利益。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，必然要履行其基本的職能。“守夜人”職能，也就是政府的社會(huì)管理職能。政府是社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中最為主要的制度供給者，它需要履行維護(hù)社會(huì)秩序和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的職能，防止和懲處各種破壞秩序和損害他人正當(dāng)利益及公共利益的行為。尤其在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府有責(zé)任維護(hù)市場(chǎng)正常的交易秩序，防止各種巧取豪奪的掠奪行為；維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，限制壟斷；對(duì)市場(chǎng)實(shí)施必要的監(jiān)管，制定和監(jiān)督實(shí)施規(guī)則；防范和化解國民經(jīng)濟(jì)的整體風(fēng)險(xiǎn)等。提供公共產(chǎn)品服務(wù)的職能。政府是公共產(chǎn)品的最大的提供者，政府提供公共產(chǎn)品服務(wù)的根本目的是彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，保障和增進(jìn)公共利益，提高社會(huì)福利水平?，F(xiàn)在由政府供給的公共產(chǎn)品的范圍包括基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)、科學(xué)研究、教育事業(yè)、衛(wèi)生保健服務(wù)、文化設(shè)施和文化事業(yè)、國防及安全、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和改善等等。當(dāng)前各級(jí)政府最重要的是向社會(huì)和人民提供公共產(chǎn)品和公共管理服務(wù)，降低政府行政管理成本，提高政府生產(chǎn)力水平。調(diào)控職能，調(diào)控就是要以總量平衡、結(jié)構(gòu)調(diào)整為主，而不是以直接配置資源、直接經(jīng)營(yíng)管理企業(yè)為主；要以監(jiān)督和引導(dǎo)為主，而不能以審批和指揮為主；要以間接手段即經(jīng)濟(jì)手段為主，而不是直接手段即行政手段為主；要以取得較好的宏觀經(jīng)濟(jì)利益、社會(huì)效益、生態(tài)效益為主，而不是以局部利益、局部效益為主。政府更多的是通過財(cái)政、金融、稅收等宏觀政策來進(jìn)行調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟(jì)的失衡。當(dāng)前各級(jí)政府最基本的任務(wù)和目標(biāo)是將全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)具體化，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上突出“實(shí)”字，體現(xiàn)“快”字，解決好人民群眾關(guān)注的就業(yè)、住房、社會(huì)保障和醫(yī)療四個(gè)重點(diǎn)熱點(diǎn)問題。增進(jìn)社會(huì)公平的職能。市場(chǎng)機(jī)制促進(jìn)效率的提高，但也會(huì)造成收入分配差距的拉大，如果任其自然發(fā)展，會(huì)引起強(qiáng)烈的社會(huì)不公和尖銳的社會(huì)矛盾。政府承擔(dān)著維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、增進(jìn)社會(huì)公平的職能，通過對(duì)收入分配的調(diào)節(jié)、發(fā)展教育、增加就業(yè)、確保公平競(jìng)爭(zhēng)等措施，達(dá)到社會(huì)公平的目的。

（三）按照市場(chǎng)規(guī)律健全行政法規(guī)和社會(huì)保障體系

自貿(mào)區(qū)體制是建立在法律基礎(chǔ)之上的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體制。自貿(mào)區(qū)擴(kuò)區(qū)以來，行政立法工作有了長(zhǎng)足的發(fā)展，形成了由憲法、法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)等構(gòu)成的龐大的行政法體系，基本構(gòu)成了涉及政府對(duì)國家和社會(huì)進(jìn)行管理的行政法主干。但目前依然存在急待解決的問題。一是在某些領(lǐng)域還存在立法漏洞，特別是對(duì)在擴(kuò)區(qū)建設(shè)過程中大量出現(xiàn)的新情況、新問題，在立法上明顯滯后。二是行政機(jī)構(gòu)設(shè)置隨意性太大。要通過法定化將政府的機(jī)構(gòu)、職能及編制等固定下來，從法律上、制度上保證政府組織結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性和機(jī)構(gòu)、職能、編制的嚴(yán)肅性，從根本上改變隨意增設(shè)機(jī)構(gòu)、亂授權(quán)力的狀況，使政府體系嚴(yán)格在法律軌道上正常運(yùn)行。三是行政行為要進(jìn)一步依法規(guī)范。各級(jí)政府不僅要依法設(shè)置，而且要依法行政；不僅要重視實(shí)體法，而且要重視程序法。創(chuàng)建自貿(mào)區(qū)以來，各級(jí)政府會(huì)不同程度遇見涉外行政行為或案例，一遇到行政訴訟，對(duì)程序的漠視將意味著行政敗訴。在社會(huì)保障體系建設(shè)的方面，正經(jīng)歷由過去的企業(yè)福利制向保障社會(huì)化方向轉(zhuǎn)變。社會(huì)保障體系建設(shè)的相對(duì)滯后，對(duì)改革開放影響很大，一方面改革攻堅(jiān)階段需要社會(huì)保障建設(shè)的跟進(jìn)，另一方面進(jìn)一步擴(kuò)大開放也必須要有完善的社會(huì)保障體系相適應(yīng)。因?yàn)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展、開放的進(jìn)一步擴(kuò)大，意味著社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的進(jìn)一步增大，如果沒有社會(huì)保障作為安全網(wǎng)，就難以消除后顧之憂。因此，自貿(mào)區(qū)內(nèi)各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)盡快“適位”，“重塑政府”，準(zhǔn)確定位政府角色，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展掌好舵、領(lǐng)好航，充分發(fā)揮政府應(yīng)有的積極作用，要適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要，加快建立社會(huì)保障體系進(jìn)程，為經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和社會(huì)的穩(wěn)定服好務(wù)。

[1]李新剛.行政程序規(guī)范化存在的主要問題及對(duì)策[J].東方行政論壇,2012(第2輯).

[2]羅許生.行政程序法的目標(biāo)模式選擇—以行政程序價(jià)值為中心[J].成都教育學(xué)院學(xué)報(bào),2005(6).

[3]湯喆峰.論我國行政主體的法律制度重構(gòu)[D].大連海事大學(xué),2013.

（責(zé)任編輯 張訊）

于志明，中共上海市浦東新區(qū)區(qū)委黨校教研室主任，副教授（郵政編碼 201210）

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