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法律監(jiān)督視野下檢察職能定位的再思考

2017-01-25 07:25孫志偉
政法學(xué)刊 2017年3期
關(guān)鍵詞:職務(wù)犯罪檢察職能

孫志偉,韓 利

(1.廣東財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院,廣東 廣州 510320;2.廣東省人民檢察院 反瀆局,廣東 廣州 510623)

法律監(jiān)督視野下檢察職能定位的再思考

孫志偉1,韓 利2

(1.廣東財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院,廣東 廣州 510320;2.廣東省人民檢察院 反瀆局,廣東 廣州 510623)

在新一輪司法體制改革對(duì)優(yōu)化檢察職能提出具體時(shí)間表之際,檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪偵防部門(mén)面臨著整體轉(zhuǎn)隸國(guó)家監(jiān)察委員會(huì),原有的檢察監(jiān)督體系有待優(yōu)化,檢察職能亟需重新定位。從法律監(jiān)督的本源深度剖析當(dāng)前面臨的困境,提出構(gòu)建未來(lái)新型檢察監(jiān)督職能體系的設(shè)想,以達(dá)到科學(xué)配置檢察職能并實(shí)現(xiàn)良性運(yùn)轉(zhuǎn)的法律效果和社會(huì)效果。

法律監(jiān)督;檢察職能;司法檢察監(jiān)督

隨著新一輪司法體制改革的不斷深入,最高人民檢察院通過(guò)“五項(xiàng)檢察工作機(jī)制”[1]來(lái)配置檢察監(jiān)督職能。與此同時(shí),《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》)[2],明確三個(gè)試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)的反貪、反瀆和預(yù)防部門(mén)將整體轉(zhuǎn)隸到新成立的監(jiān)察委員會(huì),標(biāo)志國(guó)家監(jiān)察體制改革拉開(kāi)了帷幕。[3]在改革交匯的關(guān)鍵歷史節(jié)點(diǎn),檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能①本文研究的“檢察職能”是指檢察機(jī)關(guān)直接適用法律法規(guī)承辦案件的業(yè)務(wù)職能。包括:偵監(jiān)、公訴、刑事執(zhí)行監(jiān)督、民行檢察、控申檢察等業(yè)務(wù)工作。的重新定位勢(shì)必要提上議事日程。為了貫徹黨十八大以來(lái)對(duì)“加強(qiáng)對(duì)司法活動(dòng)的監(jiān)督,完善檢察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的法律制度”的精神,檢察機(jī)關(guān)在堅(jiān)決擁護(hù)改革的同時(shí),應(yīng)當(dāng)將進(jìn)一步強(qiáng)化法律監(jiān)督職能,作為今后檢察改革的首要內(nèi)容,在堅(jiān)持“檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”這一定位不動(dòng)搖的前提下,從檢察工作服務(wù)黨和國(guó)家中心大局的新舉措新方式入手,在重構(gòu)檢察監(jiān)督體系,優(yōu)化監(jiān)督能力,提高監(jiān)督剛性,完善監(jiān)督程序等方面重新思索檢察職能的定位。[4]

一、檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能重新定位的必要性

檢察職能,是指檢察機(jī)關(guān)根據(jù)法律授權(quán),作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)所具有的作用和功能。無(wú)論是司法體制改革的內(nèi)生動(dòng)力,還是監(jiān)察體制創(chuàng)新的外在牽引,都有科學(xué)配置檢察職能之意,從而突出檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的主業(yè)[5],對(duì)實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)的宏偉目標(biāo)具有深遠(yuǎn)和現(xiàn)實(shí)的意義。

(一)檢察職能的重新定位是構(gòu)建社會(huì)主義檢察監(jiān)督體系的迫切需求

2017年是司法體制改革步入深水區(qū)的關(guān)鍵階段,檢察權(quán)的科學(xué)配置已經(jīng)成為理論界和實(shí)務(wù)界密切關(guān)注的問(wèn)題。檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)在中國(guó)的法律監(jiān)督體系中作用顯著、不可替代。并且檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)經(jīng)憲法和法律明確確認(rèn)和授權(quán),具有法定性和專(zhuān)門(mén)性。黨的十八屆四中全會(huì)提出,要形成“嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系”,并部署了新形勢(shì)下加強(qiáng)法治監(jiān)督、確保法律實(shí)施的重大任務(wù)。[5]為保障檢察機(jī)關(guān)全面履行憲法賦予的法律監(jiān)督職責(zé),檢察機(jī)關(guān)既擔(dān)負(fù)著適用法律、執(zhí)行法律的職責(zé),又擔(dān)負(fù)著監(jiān)督法律實(shí)施的職責(zé)。檢察活動(dòng)既是法治實(shí)施的重要內(nèi)容,又是法治監(jiān)督的重要內(nèi)容。檢察機(jī)關(guān)的法治監(jiān)督體系的進(jìn)一步完善,對(duì)有效根除當(dāng)前選擇性執(zhí)法、不規(guī)范執(zhí)法、司法不公等現(xiàn)象具有顯著意義。[4]2014年9月,在慶祝全國(guó)人民代表大會(huì)成立60周年大會(huì)上,習(xí)近平總書(shū)記首次提出檢察監(jiān)督體系概念。2016年7月20日召開(kāi)的第十四次全國(guó)檢察工作會(huì)議上,最高檢曹建明檢察長(zhǎng)明確提出要以深化司法體制改革為契機(jī),以維護(hù)社會(huì)公平正義和司法公正為目標(biāo),完善檢察監(jiān)督體系、提高檢察監(jiān)督能力。[6]這是最高檢首次提出檢察監(jiān)督職能體系的概念,包括刑事檢察、職務(wù)犯罪偵查預(yù)防、民事檢察、行政檢察、控告申訴檢察等五個(gè)工作機(jī)制,[1]其中,職務(wù)犯罪偵防機(jī)制是保障其他職能體系良性運(yùn)轉(zhuǎn)的重要所在。而此次的監(jiān)察體制改革將吸收檢察機(jī)關(guān)的偵防職能,檢察監(jiān)督體系有必要重新審視和設(shè)計(jì)。只有檢察職能重新定位,確保檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使檢察權(quán),才能切實(shí)維護(hù)國(guó)家法治統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威。

(二)檢察職能的重新定位是擁護(hù)國(guó)家監(jiān)察體制改革的具體舉措

《決定》提出,實(shí)施監(jiān)察體制改革,設(shè)立監(jiān)察委員會(huì),是事關(guān)全局的重大政治體制改革,并明確監(jiān)察委員會(huì)由人大產(chǎn)生,對(duì)人大負(fù)責(zé),并接受人大監(jiān)督。[7]這與黨的十八屆六中全會(huì)中強(qiáng)調(diào)的:“各級(jí)黨委應(yīng)當(dāng)支持和保證同級(jí)人大、政府、監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及公職人員依法實(shí)行監(jiān)督”的精神是相符合的。[8]監(jiān)察委員會(huì)將是與政府、司法機(jī)關(guān)平行的一個(gè)獨(dú)立的國(guó)家機(jī)關(guān)。人大之下“一府一委兩院”[7]的新型國(guó)家體制格局即將出爐,這是國(guó)家實(shí)現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一個(gè)重磅舉措,屬于深化改革的頂層設(shè)計(jì),要求檢察機(jī)關(guān)站在講政治的高度,積極地開(kāi)展試點(diǎn)并堅(jiān)定不移地執(zhí)行。由于《決定》明確了檢察院的反貪、反瀆和預(yù)防職務(wù)犯罪部門(mén)將整建制轉(zhuǎn)隸到監(jiān)察委員會(huì),這意味原有的職務(wù)犯罪偵查職能被剝離,檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能即將迎來(lái)重大調(diào)整。[9]2017年3月12日,最高人民檢察院曹建明檢察長(zhǎng)在十二屆全國(guó)人大五次會(huì)議第三次全體會(huì)議上指出,檢察機(jī)關(guān)堅(jiān)決擁護(hù)、積極配合深化國(guó)家監(jiān)察體制改革。積極配合中央紀(jì)委和北京、山西、浙江三省市部署試點(diǎn)工作,認(rèn)真研究部署過(guò)渡時(shí)期工作銜接。[10]因此,加強(qiáng)對(duì)檢察監(jiān)督職能調(diào)整的前瞻應(yīng)對(duì),認(rèn)真研究新形勢(shì)下完善檢察監(jiān)督體系、提升檢察監(jiān)督能力的發(fā)力點(diǎn)和突破口,認(rèn)真研究改革后檢察機(jī)關(guān)對(duì)接監(jiān)察委工作、履行反腐敗職能的新機(jī)制和新模式,以積極有為的姿態(tài)促進(jìn)檢察工作在新起點(diǎn)上實(shí)現(xiàn)新跨越,是當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)刻不容緩應(yīng)當(dāng)高度關(guān)注的問(wèn)題。檢察機(jī)關(guān)針對(duì)形勢(shì)變化,提前謀劃、前瞻應(yīng)對(duì)、精耕監(jiān)督主業(yè),不僅關(guān)系到檢察工作的長(zhǎng)遠(yuǎn)健康發(fā)展,更是以實(shí)際行動(dòng)推進(jìn)監(jiān)察體制改革的具體措施。[11]

(三)檢察職能的重新定位是捍衛(wèi)司法公平正義的法治途徑

作為維護(hù)社會(huì)公平正義的最后一道防線,司法的公信力,關(guān)乎社會(huì)公正,關(guān)乎社會(huì)和諧。[12]多年來(lái),檢察機(jī)關(guān)積極履行對(duì)刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟的法律監(jiān)督,堅(jiān)持把查辦司法不公背后的職務(wù)犯罪放在重要位置來(lái)抓①曹建明.最高人民檢察院關(guān)于加強(qiáng)瀆職侵權(quán)檢察工作 促進(jìn)依法行政和公正司法情況的報(bào)告——2009年10月28日在第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十一次會(huì)議[N] ;中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào),2009-11-15.,辦理了一大批有影響力的司法人員腐敗案件。例如:周永康、黃松有、奚曉明和陳旭等系列貪腐案。在偵辦職務(wù)犯罪過(guò)程中,檢察機(jī)關(guān)既積累了豐富的辦案經(jīng)驗(yàn),也形成了優(yōu)良的辦案?jìng)鹘y(tǒng),更提煉出科學(xué)的辦案機(jī)制。而歷次刑法、刑訟法及其司法解釋關(guān)于腐敗犯罪立法的修訂,也充分參考和吸收了檢察機(jī)關(guān)偵辦職務(wù)犯罪案件的司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。并由此形成了立法與司法之間的良性互動(dòng)。盡管當(dāng)前司法不嚴(yán)格、不規(guī)范、不公正的問(wèn)題依然存在,削弱了政法機(jī)關(guān)的司法權(quán)威和司法公信力,影響了黨的威信。但檢察機(jī)關(guān)偵查職務(wù)犯罪的規(guī)模和質(zhì)量,已經(jīng)對(duì)司法領(lǐng)域的腐敗行為形成慣性的高壓態(tài)勢(shì)。只有深入推進(jìn)司法體制改革,探索監(jiān)察委成立后,如何繼續(xù)發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)在遏制司法腐敗方面的職能,解決影響司法公正和制約司法能力的深層次問(wèn)題,才能更好地促進(jìn)司法公正,才能讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義。

(四)檢察職能重新定位是滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的司法需求的現(xiàn)實(shí)保障

隨著我國(guó)法治建設(shè)的推進(jìn),公民糾紛尋求法律途徑解決的認(rèn)同度越來(lái)越高,大量矛盾糾紛以案件的形式匯聚到司法領(lǐng)域,法律手段成為調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的主要方式。檢察機(jī)關(guān)既是國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān),又是法定的腐敗犯罪偵查機(jī)關(guān),承擔(dān)著打擊、預(yù)防、監(jiān)督、教育、保護(hù)等職能作用,人民群眾關(guān)注的權(quán)益保障、公共安全、公平正義三大問(wèn)題,都與檢察機(jī)關(guān)密切相關(guān)。而腐敗犯罪智能化、隱蔽化的趨勢(shì),使人民群眾對(duì)反腐敗的需求日益增長(zhǎng),社會(huì)公眾對(duì)檢察工作的要求越來(lái)越高,不僅要求打擊犯罪,維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定,而且要求尊重和保障人權(quán);不僅要求實(shí)體公正,而且要求程序公正。由此產(chǎn)生了人民群眾日益增長(zhǎng)的司法需求與監(jiān)督能力不相適應(yīng)的矛盾。職務(wù)犯罪偵查職能作為檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督的重要方式和根本保障,在關(guān)乎民生領(lǐng)域的反腐敗斗爭(zhēng)工作中做出了重要貢獻(xiàn)。例如,2016年,全國(guó)檢察機(jī)關(guān)在征地拆遷、社會(huì)保障、涉農(nóng)資金管理等民生領(lǐng)域查辦“蠅貪”17410人。[12]其中,廣東省檢察機(jī)關(guān)在集中整治和加強(qiáng)預(yù)防扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)中,立案?jìng)刹樯孓r(nóng)領(lǐng)域職務(wù)犯罪493人、扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪90人。①?gòu)V東去年立案?jìng)刹槁殑?wù)犯罪2825人 挽回經(jīng)濟(jì)損失11.49億元,羊城晚報(bào),2017-01-26.長(zhǎng)期以來(lái)立法與實(shí)踐的磨合,已使偵防職能與偵監(jiān)督、公訴、刑事執(zhí)行監(jiān)督、民行和控申等職能形成羝角之勢(shì),互為補(bǔ)充。而此次監(jiān)察委員會(huì)在整合反腐敗資源同時(shí),促進(jìn)了檢察機(jī)關(guān)對(duì)進(jìn)一步滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的司法需求的思考,下一步,解決這些矛盾的重要途徑就是要積極推動(dòng)檢察職能改革,促進(jìn)相關(guān)立法修訂,突出法律監(jiān)督主業(yè),在偵監(jiān)、公訴,刑執(zhí)監(jiān)督、民行檢察和控申職能方面狠下功夫,切實(shí)滿足人民群眾的司法需求和對(duì)社會(huì)公平正義的期待。

二、當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)職能定位的困境及成因

近年來(lái),少數(shù)地區(qū)的檢察理論研究將法律監(jiān)督權(quán)作為一個(gè)整體,忽略了對(duì)作為具體形態(tài)的權(quán)能的解剖及其相應(yīng)的正當(dāng)性基礎(chǔ)。并且片面地將檢察職能作為一個(gè)概念工具,與職權(quán)、職責(zé)、權(quán)能、功能等概念常常混同使用,缺乏清晰的界分。檢察院在辦案實(shí)踐中,還習(xí)慣用加強(qiáng)法律監(jiān)督,履行法律監(jiān)督職責(zé),提高法律監(jiān)督能力等籠統(tǒng)表述,對(duì)檢察機(jī)關(guān)的不同職能,對(duì)不同檢察職能下的檢察官角色定位,缺少足夠重視和研究部署。[13]

(一)當(dāng)前檢察職能的定位主要面臨以下困境

1.職能定位模糊。檢察機(jī)關(guān)的職能定位,沒(méi)有成為內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間配置的依據(jù),更多的是參考訴訟程序的前后銜接、業(yè)務(wù)聯(lián)系的緊密程度、工作協(xié)調(diào)的經(jīng)濟(jì)快捷。

2.職能界限混淆。多種檢察職能集中到由相同內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)行使,盡管有的在二級(jí)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)內(nèi)進(jìn)行了區(qū)分,但分工層級(jí)過(guò)低的緣故,致使監(jiān)督制約浮于表面、弱勢(shì)職能寄托于強(qiáng)勢(shì)職能;不作區(qū)分的也偶有發(fā)生,白白在政策需求和配套機(jī)制層面單純要求平衡各項(xiàng)職能,以至于檢察人員在角色定位上頻繁錯(cuò)位,在檢察辦案中瑕疵百出。

3.職權(quán)配置零碎。檢察職能的交叉重疊,致使多個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)時(shí)都強(qiáng)調(diào)具有行使職權(quán)的資格,可在司法辦案時(shí)又極易扯皮推諉。[13]

(二)檢察職能定位存在的問(wèn)題的主要成因

檢察職能的體系構(gòu)造、分類(lèi)組合、職能傾向方面的原因,共同引發(fā)了檢察職能定位的問(wèn)題。

1.體系構(gòu)造的失衡。2016年,最高檢從法律監(jiān)督理論結(jié)合實(shí)際的視角,首次將檢察業(yè)務(wù)分為刑事檢察、職務(wù)犯罪偵查預(yù)防、民事檢察、行政檢察、控告申訴檢察五大檢察監(jiān)督職能,這是新一輪司法體制改革科學(xué)配置檢察權(quán)的體系設(shè)計(jì);而國(guó)家監(jiān)察體制改革將職務(wù)犯罪偵防職能吸收,導(dǎo)致五大體系不再完整,原有的構(gòu)造平衡需調(diào)整,偵防體系的位置將由誰(shuí)來(lái)支撐,何種職能重新成為檢察監(jiān)督新的著力點(diǎn)已經(jīng)迫在眉睫,其他檢察職能面期待新的定位。

2.分類(lèi)組合的機(jī)械。目前,外界對(duì)檢察機(jī)關(guān)定位、檢察官身份、檢察職權(quán)正當(dāng)性等問(wèn)題的質(zhì)疑,大都源于檢察機(jī)關(guān)自身兼有多種職能。司法體制改革以來(lái),檢察業(yè)務(wù)工作的扁平化管理已經(jīng)成為共識(shí)。為此,在此輪司法體制改革中,有部分地區(qū)檢察機(jī)關(guān)對(duì)檢察職能進(jìn)行了整合。但是,檢察職能在整合過(guò)程中,出現(xiàn)了生拉硬湊和疊床架屋狀況,致使職能整合的意義只是停留在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)數(shù)量減少這一表象,對(duì)優(yōu)化檢察職能的實(shí)質(zhì)意義非常有限。

3.職能傾向的異化。司法實(shí)踐中,由于偵查、公訴是檢察機(jī)關(guān)的傳統(tǒng)工作重點(diǎn),少數(shù)檢察機(jī)關(guān)仍將有罪判決率等被作為評(píng)價(jià)檢察工作成績(jī)的主要指標(biāo)。檢察職能有異化為控訴職能的傾向。受此影響,少數(shù)檢察人員辦案時(shí)容易重打擊犯罪、輕保障人權(quán),重協(xié)作配合、輕監(jiān)督制約。不利于訴訟監(jiān)督、司法審查等檢察職能的實(shí)現(xiàn)。[13]

三、檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能重新定位的整體設(shè)計(jì)

對(duì)檢察職能重新定位之前,需要將其與相近概念之間的關(guān)系進(jìn)行厘清。檢察機(jī)關(guān)的職能定位不同于檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)定位。法律監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)定位。性質(zhì)定位解決檢察機(jī)關(guān)是什么,職能定位解決檢察機(jī)關(guān)干什么。而職能與職權(quán)的關(guān)系是內(nèi)在根據(jù)和外在表現(xiàn)的因果邏輯關(guān)系。檢察職權(quán)是檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案的依據(jù),而檢察職能則是配置檢察職權(quán)的根據(jù)。檢察機(jī)關(guān)行使哪些職權(quán)是由法律明確規(guī)定的,并隨法律的修改而變化;檢察機(jī)關(guān)具有哪些職能則是在實(shí)然法律規(guī)定的基礎(chǔ)上,蘊(yùn)含著應(yīng)然的價(jià)值判斷。[13]

我國(guó)檢察制度的特點(diǎn)之一,就是統(tǒng)一于法律監(jiān)督機(jī)關(guān)憲法定位下的檢察職能多元化。法律監(jiān)督是各項(xiàng)檢察職能的共同屬性,各項(xiàng)檢察職能統(tǒng)一于檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)性質(zhì)。[13]因此,在偵防職能被剝離,檢察監(jiān)督五大體系不再完整之際,有必要對(duì)原有的檢察職能進(jìn)行適度的分離,構(gòu)建全新的檢察職能體系?,F(xiàn)實(shí)可行的路徑是:將原有的五大檢察監(jiān)督體系中的刑事檢察職能分解成偵查監(jiān)督、公訴監(jiān)督和刑事執(zhí)行監(jiān)督職能,以滿足刑事訴訟監(jiān)督深度發(fā)展的迫切需要;除基層檢察院因辦案規(guī)模有限、暫宜將民行檢察職能合并行使外,其他層級(jí)檢察院均可將民事檢察職能和行政檢察職能分開(kāi)配置,從而推動(dòng)公益訴訟和對(duì)行政不作為的檢察監(jiān)督工作;控告申訴檢察職能基本保持不變,但需要進(jìn)一步發(fā)揮內(nèi)外部監(jiān)督制約的功效;另外,新增加司法監(jiān)督審視職能,探索保留檢察機(jī)關(guān)對(duì)司法公職人員的職務(wù)犯罪偵查權(quán),即保證監(jiān)察委對(duì)國(guó)家公職人員全覆蓋,又能保證檢察監(jiān)督的剛性,使檢察監(jiān)督自成一體。

(一)偵查監(jiān)督職能:是把好刑事訴訟的第一道關(guān)口[14]

偵查監(jiān)督職能作為最具中國(guó)特色的檢察制度之一,既不同于西方的司法審查,又體現(xiàn)了中國(guó)檢察機(jī)關(guān)依法懲治犯罪的客觀中立性,是中國(guó)構(gòu)建法治社會(huì)中的重要制度創(chuàng)新。最高檢副檢察長(zhǎng)孫謙曾指出,偵查監(jiān)督位于檢察機(jī)關(guān)刑事訴訟的前沿,防止冤假錯(cuò)案的責(zé)任重大,如果守住第一道關(guān)口,就能起到事半功倍的效果;如果第一道關(guān)口失守,后面的起訴、審判環(huán)節(jié)就可能出現(xiàn)“起點(diǎn)錯(cuò)、跟著錯(cuò)、錯(cuò)到底”的情況。多年來(lái),批捕權(quán)設(shè)計(jì)嚴(yán)謹(jǐn)、運(yùn)行暢順,在遏制刑訊逼供和保障基本人權(quán)方面一直發(fā)揮顯著作用。全國(guó)人大多次聽(tīng)取最高人民檢察院關(guān)于履行偵查監(jiān)督工作的專(zhuān)題匯報(bào),認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)按照規(guī)范司法、精細(xì)辦案的要求,認(rèn)真抓好審查逮捕、立案監(jiān)督、偵查活動(dòng)監(jiān)督三項(xiàng)基本任務(wù),各項(xiàng)工作取得了新進(jìn)步。[15]因此,批準(zhǔn)決定逮捕職能交由檢察機(jī)關(guān)行使符合中國(guó)國(guó)情、順合人民民意、切合法治精神。

偵查活動(dòng)監(jiān)督和立案監(jiān)督職能也是中國(guó)特有的檢察制度。今后應(yīng)繼續(xù)發(fā)揮“一體兩翼”[16]的傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì),即確立審查逮捕工作為主體核心,以立案監(jiān)督、偵查活動(dòng)監(jiān)督工作作為審查逮捕工作的兩個(gè)重要羽翼,形成有機(jī)統(tǒng)一的偵查監(jiān)督工作體系。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)充分發(fā)揮偵查監(jiān)督部門(mén)監(jiān)督工作的職能,對(duì)報(bào)捕案件中存在的違法偵查活動(dòng)全面核查,及時(shí)通知公安機(jī)關(guān)把違法偵查活動(dòng)導(dǎo)致的瑕疵證據(jù)予以完善,把以刑訊逼供等方式取得的非法證據(jù)及時(shí)排除,為案件的訴訟提供保障。

(二)公訴監(jiān)督職能:是檢察機(jī)關(guān)推動(dòng)審判中心主義的有力舉措

檢察機(jī)關(guān)的公訴制度是作為最具中國(guó)特色檢察制度的又一項(xiàng)內(nèi)容,雖然與國(guó)際社會(huì)中檢察機(jī)關(guān)所具備的公訴職能部分重合,但卻并不完全一樣。從本質(zhì)上來(lái)看,中國(guó)公訴權(quán)的運(yùn)行同時(shí)體現(xiàn)了對(duì)犯罪行為的追訴和對(duì)其他司法機(jī)關(guān)司法活動(dòng)的監(jiān)督,這是我國(guó)憲法將檢察權(quán)定位為法律監(jiān)督權(quán)所蘊(yùn)含的題中應(yīng)有之義,將公訴職能單純定位于起訴功能的做法未必符合中國(guó)實(shí)際。因而,作為檢察權(quán)的核心權(quán)能,公訴職能理應(yīng)作為檢察監(jiān)督職能的主業(yè)之一[17],需要以審判中心主義為契機(jī)不斷進(jìn)行優(yōu)化。

1.嚴(yán)格審查起訴標(biāo)準(zhǔn),推進(jìn)以審判為中心的訴訟制度改革。嚴(yán)格非法證據(jù)審查與排除的標(biāo)準(zhǔn)。完善刑事訴訟法第五十四條關(guān)于瑕疵書(shū)證、物證該的補(bǔ)正、解釋條款。在審查起訴中公訴部門(mén)應(yīng)要求偵查部門(mén)出具專(zhuān)門(mén)的書(shū)面材料說(shuō)明解釋?zhuān)瑢?zhuān)門(mén)書(shū)面材料內(nèi)容應(yīng)當(dāng)客觀,詳實(shí),原有證據(jù)材料應(yīng)當(dāng)保持原樣,不得更改。

2.庭前程序的完善。凡涉及被告人對(duì)刑訊逼供等非法取證有異議,提出申訴回避等問(wèn)題的,被告方理應(yīng)到場(chǎng),對(duì)于只是涉及出示證據(jù)順序、出庭人員名單和收集物證違法等事項(xiàng)的[18], 被告方可以不在場(chǎng)。庭前程序?qū)ψC據(jù)合法性調(diào)查,本身就是法庭調(diào)查的一個(gè)部分,從程序公開(kāi)應(yīng)當(dāng)訴訟過(guò)程始終的角度出發(fā),只要是依法能公開(kāi)審理的案件,其庭前準(zhǔn)備程序都應(yīng)當(dāng)公開(kāi)進(jìn)行。

3.優(yōu)化刑事速裁程序。全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)檢察機(jī)關(guān)在部分地區(qū)開(kāi)展刑事案件速裁程序試點(diǎn)工作以來(lái),有效破解了各試點(diǎn)案多人少的矛盾,豐富了司法資源配置的方式。公訴監(jiān)督職能定位后,檢察機(jī)關(guān)宜建立專(zhuān)門(mén)的刑事速裁部門(mén),并與法律援助值班律師緊密聯(lián)系、協(xié)調(diào)工作。另外,可將公安機(jī)關(guān)建議適用速裁程序辦理的案件統(tǒng)一先交由速裁部門(mén)審查,如果審查認(rèn)定基本符合適用速裁案件的條件,即可向案件承辦人建議適用速裁程序。同時(shí),公、檢、法可以建設(shè)專(zhuān)用的刑事速裁案件的信息系統(tǒng),方便速裁案件的查詢。

4.構(gòu)建認(rèn)罪認(rèn)罰制度。繁簡(jiǎn)分流的多層次訴訟體系充分發(fā)揮了認(rèn)罪認(rèn)罰從寬的制度優(yōu)勢(shì),取得較好效果。下一步,檢察院與其他司法機(jī)關(guān)相互協(xié)作,在公安機(jī)關(guān)設(shè)立速裁辦公區(qū),在法院開(kāi)創(chuàng)速裁法庭,對(duì)部分證據(jù)簡(jiǎn)單、易收集的盜竊、危險(xiǎn)駕駛類(lèi)案件,利用律師會(huì)見(jiàn)通道,在公訴人、律師、犯罪嫌疑人三方同時(shí)在場(chǎng)時(shí)簽署具結(jié)書(shū),爭(zhēng)取在犯罪嫌疑人羈押48小時(shí)內(nèi)完成偵查、起訴、量刑協(xié)商、審判的全部流程,作出判決。

5.不斷強(qiáng)化公訴監(jiān)督的方式和效果。一是立法明確公訴引導(dǎo)偵查的工作制度。規(guī)定公訴介入偵查活動(dòng)的范圍、權(quán)限,主動(dòng)到發(fā)案單位進(jìn)行實(shí)地調(diào)查,必要時(shí)自行調(diào)取關(guān)鍵證據(jù)。 二是通過(guò)立法擴(kuò)大刑事審判監(jiān)督的范圍。增加對(duì)公訴案件審查程序“自訴案件”死刑復(fù)核程序“審判程序以及法院決定逮捕”變更強(qiáng)制措施等訴訟活動(dòng)的監(jiān)督,使檢察機(jī)關(guān)真正實(shí)現(xiàn)全方位的監(jiān)督,發(fā)揮其應(yīng)有的監(jiān)督效力。[19]三是探索對(duì)監(jiān)察委相關(guān)措施的監(jiān)督。公訴機(jī)關(guān)應(yīng)該建立檢察與監(jiān)察機(jī)關(guān)之間的溝通和交流機(jī)制,采用重大案件公訴機(jī)關(guān)介入的引導(dǎo)機(jī)制,協(xié)助監(jiān)察機(jī)關(guān)的取證符合審判的需要、符合保障人權(quán)的法律規(guī)定。

(三)刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督職能:是具有中國(guó)特色、獨(dú)一無(wú)二的檢察制度

十八大以來(lái),檢察機(jī)關(guān)充分發(fā)揮法律監(jiān)督職能,加強(qiáng)對(duì)看守所、監(jiān)獄等地的執(zhí)法檢察,糾正數(shù)起全民關(guān)注的重大冤假錯(cuò)案,完善了對(duì)限制人身自由司法措施和偵查手段的司法監(jiān)督,形成了獨(dú)具中國(guó)特色的刑事執(zhí)行檢察職能,這是中國(guó)法治建設(shè)的重大創(chuàng)新,今后需要從立法和實(shí)踐層面不斷完善和加強(qiáng)。

1.立法完善:一是增加財(cái)產(chǎn)刑執(zhí)行程序接受檢察監(jiān)督的具體條文。在新刑訴法第二百六十五條檢察監(jiān)督概括性立法基礎(chǔ)上,建議對(duì)罰金和沒(méi)收財(cái)產(chǎn)刑執(zhí)行活動(dòng)做出較具體立法規(guī)定,其程度可以參考其它刑罰執(zhí)行活動(dòng)的立法規(guī)定。同時(shí)在法院有關(guān)法規(guī),如《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)刑事訴訟法>的解釋》[18]第十九章第四節(jié)、《最高人民法院關(guān)于財(cái)產(chǎn)刑執(zhí)行問(wèn)題的若干規(guī)定》和《最高人民法院關(guān)于辦理減刑、假釋案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的規(guī)定》中增加財(cái)產(chǎn)刑執(zhí)行程序接受檢察監(jiān)督的具體規(guī)定,完善責(zé)任追究以及被執(zhí)行人、案外人權(quán)益保障及救濟(jì)的相關(guān)規(guī)定,并把罪犯積極執(zhí)行財(cái)產(chǎn)刑作為減刑、假釋的剛性條件之一。另外,在進(jìn)一步細(xì)化《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則(試行)》《規(guī)則》第十四章第八節(jié)中對(duì)財(cái)產(chǎn)刑執(zhí)行監(jiān)督的規(guī)定,防止由于司法解釋對(duì)財(cái)產(chǎn)刑執(zhí)行檢察監(jiān)督規(guī)定的不具體,造成實(shí)踐中的重視不夠。二是建議看守所等刑事執(zhí)行場(chǎng)所發(fā)現(xiàn)的職務(wù)犯罪偵查職能繼續(xù)由檢察機(jī)關(guān)行使。這不僅是監(jiān)所檢察監(jiān)督剛性之保證,也是檢察機(jī)關(guān)查辦相關(guān)領(lǐng)域職務(wù)犯罪的優(yōu)勢(shì)所至。三是擴(kuò)大羈押必要性審查的范圍,將監(jiān)察委限制人身自由和公安機(jī)關(guān)行政拘留措施一并出入審查范圍,確保公民合法權(quán)益不受侵犯。

2.實(shí)踐配套:拓寬監(jiān)督途徑、豐富監(jiān)督手段,更新監(jiān)督方式,不斷深化檢察機(jī)關(guān)對(duì)使用非監(jiān)禁刑罰或非監(jiān)禁刑罰措施的同步監(jiān)督、動(dòng)態(tài)監(jiān)督機(jī)制。一方面檢察機(jī)關(guān)的刑事執(zhí)行檢察部門(mén)對(duì)于可能適用非監(jiān)禁刑罰或者非監(jiān)禁刑罰措施的刑事案件,應(yīng)當(dāng)提出相關(guān)量刑建議,落實(shí)寬嚴(yán)相濟(jì)刑事司法政策;另一方面將關(guān)口前移,檢察機(jī)關(guān)對(duì)刑事執(zhí)行監(jiān)督的視角應(yīng)延伸至刑事執(zhí)行檢察前,參與法院判決、裁定前有關(guān)矯正對(duì)象的調(diào)查評(píng)估。增加監(jiān)督的科技含量,實(shí)現(xiàn)監(jiān)所檢察對(duì)刑罰執(zhí)行、監(jiān)管活動(dòng)的監(jiān)督和羈押期限的監(jiān)督數(shù)據(jù)化、信息化、網(wǎng)絡(luò)化。

(四)民事檢察監(jiān)督職能:將提起公益訴訟作為檢察監(jiān)督新著力點(diǎn)

民事檢察監(jiān)督具有全方位、立體化特征,對(duì)糾正違法行為,樹(shù)立司法權(quán)威有著重要作用。在全世界范圍內(nèi)是極具特色的。五大檢察監(jiān)督體系將民事檢察體系作為獨(dú)立一個(gè)內(nèi)容的設(shè)計(jì),有利于保障三大訴訟監(jiān)督結(jié)構(gòu)的實(shí)質(zhì)均衡,符合現(xiàn)代法治理念的潮流。今后,應(yīng)不斷完善民事訴訟法律規(guī)范,從不同的維度確認(rèn)檢察監(jiān)督在民事訴訟中的地位和作用。

1.民事調(diào)解程序的完善。目前檢察院只能在調(diào)解書(shū)損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益時(shí)才能提出抗訴。但在司法實(shí)踐中,面對(duì)惡意調(diào)解,利害關(guān)系人卻處于十分尷尬的境地。為此,為維護(hù)調(diào)解的權(quán)威性,促進(jìn)糾紛迅速解決,損害第三人利益的調(diào)解有必要納入民事檢察監(jiān)督范圍。

2.調(diào)查核實(shí)權(quán)。法律應(yīng)允許檢察院依職權(quán)啟動(dòng)調(diào)查核實(shí)權(quán)。原因在于,檢察機(jī)關(guān)決定是否提出抗訴或者檢察建議的依據(jù)是審判活動(dòng)是否合法及一方當(dāng)事人提出證據(jù)是否存疑,和當(dāng)事人有無(wú)申請(qǐng)是沒(méi)有必然聯(lián)系的。

3.檢察建議完善。修改后民訴法雖然規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)有提出檢察建議的權(quán)力,但是卻沒(méi)有規(guī)定檢察建議提出之后法院的審查、處理等后續(xù)保障程序,顯得有些浮于形式,也不利于檢察機(jī)關(guān)的實(shí)際操作。在司法實(shí)踐中,檢察機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議后,法院對(duì)是否采用具有完全的自由裁量權(quán),這也使得在沒(méi)有剛性證據(jù)予以跟進(jìn)的情況下,檢察機(jī)關(guān)難以繼續(xù)進(jìn)行監(jiān)督,監(jiān)督到此為止,使得檢察建議難以實(shí)現(xiàn)制度價(jià)值。檢察建議對(duì)于優(yōu)化民事訴訟檢察方式、補(bǔ)充民事抗訴不足具有重要作用。檢察機(jī)關(guān)不僅可對(duì)程序問(wèn)題提出檢察建議,也可對(duì)實(shí)體判決提出檢察建議,應(yīng)在立法中盡可能明確檢察建議的權(quán)限、范圍,加強(qiáng)對(duì)民事訴訟活動(dòng)的監(jiān)督。

4.民事公益訴訟完善。應(yīng)當(dāng)加快民事公益訴訟的法律化步伐,盡快將積累的民事公益訴訟司法實(shí)踐轉(zhuǎn)化為制度實(shí)際。進(jìn)一步在民事訴訟法、環(huán)境保護(hù)法等法律中明確檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的主體地位和受案范圍。

(五)行政檢察監(jiān)督職能:應(yīng)將訴訟內(nèi)外的行政行為都作為監(jiān)督對(duì)象

對(duì)行政行為的有效監(jiān)督一直是國(guó)際社會(huì)關(guān)注的新點(diǎn),而由檢察機(jī)關(guān)履行對(duì)行政行為的法律監(jiān)督則是中國(guó)首創(chuàng),獨(dú)具匠心。目前,我國(guó)行政檢察監(jiān)督主要針對(duì)生效行政裁決。存在著監(jiān)督范圍狹窄、監(jiān)督手段有限等弊病。檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督無(wú)法充分發(fā)揮作用,一定程度上導(dǎo)致違法行政行為的滋生與蔓延。有鑒于此,宜擴(kuò)大現(xiàn)有的行政檢察監(jiān)督渠道。

1.完善檢察機(jī)關(guān)參與行政訴訟的立法規(guī)范。檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政訴訟的監(jiān)督范圍應(yīng)拓展到行政訴訟的各個(gè)階段。首先,在訴訟前,法律應(yīng)該賦予檢察機(jī)關(guān)在國(guó)家利益或社會(huì)公共利益因行政主體的作為或不作為而受到損害時(shí),提起行政公益訴訟的權(quán)力。其次,在訴訟中,檢察機(jī)關(guān)可以在必要情況下,應(yīng)行政相對(duì)人的申請(qǐng)參與到行政訴訟中,平衡訴訟結(jié)構(gòu),確保司法公正。這是因?yàn)?,盡管行政相對(duì)人與行政主體在訴訟中的法律地位是平等的,但事實(shí)上由于行政主體掌握的權(quán)力資源和公共資源往往遠(yuǎn)超行政相對(duì)人。因此行政訴訟的實(shí)踐中,這種事實(shí)上的不平等造成行政相對(duì)人往往處于弱勢(shì)地位。

2.對(duì)抽象行政行為進(jìn)行法律監(jiān)督。目前,對(duì)抽象行政行為的監(jiān)督主要通過(guò)人大和上級(jí)行政機(jī)關(guān)監(jiān)督兩個(gè)層次進(jìn)行的。但實(shí)踐證明,現(xiàn)有的監(jiān)督措施是不夠充分和有效的。有必要強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)在監(jiān)督抽象行政行為中的作用。具體而言,可以強(qiáng)化對(duì)抽象行政行為的事后審查。檢察機(jī)關(guān)對(duì)已經(jīng)生效的不合法或嚴(yán)重不合理抽象行為進(jìn)行審查,并根據(jù)審查結(jié)果提出相關(guān)意見(jiàn)報(bào)送各級(jí)人大,可以為人大撤銷(xiāo)或改變抽象行政行為提供依據(jù)。啟動(dòng)抽象行政行為的審查既可以依據(jù)特定當(dāng)事人的申請(qǐng),也可以由檢察院依照職權(quán)啟動(dòng)審查。

3.積極推進(jìn)對(duì)具體行政行為的檢察監(jiān)督。探索對(duì)訴訟外行政執(zhí)法行為實(shí)施法律監(jiān)督的途徑和方式,對(duì)在執(zhí)法辦案中發(fā)現(xiàn)的行政機(jī)關(guān)及其工作人員的違法行為及時(shí)提出建議并督促其糾正。

(六)控告申訴監(jiān)督職能:將深化涉法涉訴信訪改革作為工作重點(diǎn)

檢察機(jī)關(guān)的控告申訴檢察部門(mén)作為檢察機(jī)關(guān)的一個(gè)內(nèi)設(shè)部門(mén),其開(kāi)展訴訟監(jiān)督工作的職能定位主要是指在開(kāi)展的承辦受理、接待報(bào)案、控告和舉報(bào),受理不服人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的刑事判決、裁定的刑事申訴等各項(xiàng)控告申訴檢察部門(mén)具體工作中,根據(jù)法律或其他制度規(guī)范依法開(kāi)展的各項(xiàng)對(duì)訴訟環(huán)節(jié)的直接或間接監(jiān)督。西方國(guó)家的檢察制度是沒(méi)有控告申訴這個(gè)概念的,中國(guó)檢察制度中的控告檢察業(yè)務(wù)和刑事申訴檢察業(yè)務(wù),是通過(guò)人民群眾的控告、申訴和舉報(bào)發(fā)現(xiàn)的,控申部門(mén)作為檢察機(jī)關(guān)的窗口單位,不僅是密切聯(lián)系群眾的紐帶,更是發(fā)揮檢察監(jiān)督職能的重要途徑。根據(jù)控告申訴檢察部門(mén)開(kāi)展訴訟監(jiān)督工作的實(shí)際情況,下一步應(yīng)當(dāng)建立健全具有可操作性的訴訟監(jiān)督制度體系。

1.繼續(xù)深化涉法涉訴信訪改革,豐富開(kāi)展訴訟監(jiān)督工作的方式、方法。(1)全面推開(kāi)律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件改革,提升化解矛盾糾紛效果。準(zhǔn)確把握參與和代理的不同內(nèi)涵和運(yùn)作模式、公益性原則、檢察機(jī)關(guān)工作職責(zé),保障律師參與化解和代理工作順利啟動(dòng)、常態(tài)發(fā)展。(2)保留部分舉報(bào)職能,積極審查辦理阻礙訴訟權(quán)利依法行使和檢察機(jī)關(guān)辦案違法行為的控告申訴。建議保留檢察機(jī)關(guān)受理審查職務(wù)犯罪舉報(bào)線索的部分職能,可限定在司法人員職務(wù)犯罪的范圍,包括對(duì)公檢法阻礙辯護(hù)人、訴訟代理人依法行使訴訟權(quán)利的控告舉報(bào),對(duì)檢察機(jī)關(guān)本身辦案違法行為的控告舉報(bào),提升線索發(fā)揮和收集水平,加大外部監(jiān)督制約的同時(shí)完善內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。(3)積極審查辦理不服法院生效裁判申訴案件,逐步完善辦案流程、法律文書(shū)和制度規(guī)范,維護(hù)申訴人合法權(quán)益,維護(hù)司法公正;(4)規(guī)范刑事申訴程序,正確看待國(guó)家賠償和刑事被害人救助工作,突出賠償重點(diǎn),拓展救濟(jì)渠道、嚴(yán)格救助范圍。

2.著力拓寬訴訟監(jiān)督線索來(lái)源渠道。一是“從點(diǎn)抓起”,以控告申訴檢察部門(mén)辦理的個(gè)案為基礎(chǔ),制定《訴訟參與人權(quán)利義務(wù)告知書(shū)》, 讓訴訟參與人能夠透徹的了解法律規(guī)定,有效拓寬訴訟監(jiān)督線索來(lái)源渠道。二是“以點(diǎn)連線”,在街道辦事處設(shè)立檢務(wù)工作站,將訴訟監(jiān)督宣傳工作覆蓋到轄區(qū)的全部街道社區(qū)。三是“以線帶面”,努力將法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的宣傳工作拓展至全社會(huì)。廣泛動(dòng)員各種宣傳力量,有效利用電視、廣播、網(wǎng)絡(luò),報(bào)刊等多種新聞媒體,宣傳檢察機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督職能。

3.探索建立控告申訴檢察部門(mén)開(kāi)展訴訟監(jiān)督工作的外部溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在黨委政法委領(lǐng)導(dǎo)下建立涵蓋司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的訴訟監(jiān)督工作聯(lián)動(dòng)機(jī)制,通過(guò)召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議、通報(bào)訴訟監(jiān)督事項(xiàng)和會(huì)商辦理情況等方式加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào),從而提高訴訟監(jiān)督的執(zhí)行力,確保訴訟監(jiān)督工作落到實(shí)處。

(七)司法檢察監(jiān)督職能:是檢察機(jī)關(guān)在訴訟監(jiān)督中懲治司法腐敗的重要保證

此次監(jiān)察體制改革對(duì)檢察機(jī)關(guān)最大影響就是將職務(wù)犯罪偵防職能劃走,但這并不意味是一定是將所有偵查權(quán)劃走。正如張德江委員長(zhǎng)在今年兩會(huì)上所強(qiáng)調(diào)那樣,所有重大改革都要于法有據(jù)。目前,在三地試點(diǎn)的階段,既要堅(jiān)定不移地進(jìn)行改革事項(xiàng)的有關(guān)探索,又要充分考量國(guó)內(nèi)外職務(wù)犯罪偵查職能的配置情況,科學(xué)界定監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)關(guān)于職務(wù)犯罪偵查職能的范圍。從權(quán)力制衡理論出發(fā),保留檢察機(jī)關(guān)部分職務(wù)犯罪偵查職能不僅符合我國(guó)國(guó)情,也是對(duì)接國(guó)際社會(huì)通行做法的有力舉措,既可以提高懲防腐敗的效力,又不影響依法治國(guó)的進(jìn)程。因此,保留檢察機(jī)關(guān)對(duì)訴訟監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的職務(wù)犯罪線索進(jìn)行偵查的職能,是必要的、也是科學(xué)的。

1.可以與監(jiān)察委形成合力。檢察機(jī)關(guān)在查辦職務(wù)犯罪案件中,形成了與紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)銜接的良好機(jī)制,在查辦特定領(lǐng)域案件方面積累了寶貴的偵查經(jīng)驗(yàn)與技巧。近年來(lái),檢察機(jī)關(guān)通過(guò)受理控告申訴信訪案件、審查辦理非法證據(jù)排除等方式,發(fā)現(xiàn)并糾正了浙江張氏叔侄強(qiáng)奸案、內(nèi)蒙古呼格案等數(shù)起震驚中外的冤假錯(cuò)案,形成了在檢察辦案中發(fā)現(xiàn)職務(wù)犯罪線索的工作機(jī)制,這正是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能的有力舉措,對(duì)維護(hù)司法公正起到不可磨滅的作用。同時(shí),檢察機(jī)關(guān)在規(guī)范偵查程序方面花了很多心思,如職偵案件一律實(shí)現(xiàn)同步錄音錄像機(jī)制、省以下職務(wù)犯罪案件上提一級(jí)逮捕機(jī)制等內(nèi)容很多被寫(xiě)進(jìn)刑事訴訟法,在防止權(quán)力濫用和保障人權(quán)方面實(shí)現(xiàn)了理論聯(lián)系實(shí)際,從實(shí)踐升華理論。因此,保留部分職偵職能,與監(jiān)察委形成反腐合力,是檢察機(jī)關(guān)將來(lái)職能定位不可忽略的方面。

2.符合國(guó)內(nèi)的法治要求。長(zhǎng)期以來(lái),職務(wù)犯罪偵查職能在我國(guó)由檢察機(jī)關(guān)行使有其特殊的歷史背景和優(yōu)良傳統(tǒng)。[20]隨著立法的成熟和司法的完善,檢察機(jī)關(guān)成為刑事訴訟中偵查職務(wù)犯罪的唯一法律主體,并在追訴腐敗犯罪中承擔(dān)了主要任務(wù),其他任何機(jī)關(guān)、團(tuán)體均無(wú)權(quán)行使該項(xiàng)權(quán)力。黨政機(jī)關(guān)、國(guó)有企事業(yè)單位的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)在查處國(guó)家工作人員違法、違紀(jì)案件中發(fā)現(xiàn)有觸犯刑律的職務(wù)犯罪行為,應(yīng)當(dāng)移交檢察機(jī)關(guān)辦理;公安、海關(guān)等負(fù)有偵查職能的機(jī)關(guān)在刑事案件偵查中發(fā)現(xiàn)國(guó)家工作人員利用職務(wù)之便實(shí)施的屬于檢察機(jī)關(guān)管轄的貪污賄賂、瀆職侵權(quán)等職務(wù)犯罪案件,應(yīng)及時(shí)移送有管轄權(quán)的檢察機(jī)關(guān)辦理。因此,保留部分職偵職能與十八大以來(lái)提出的依法治國(guó)方略精神是相符合的。

3.符合國(guó)際的通行做法。檢察機(jī)關(guān)對(duì)職務(wù)犯罪案件擁有偵查職能,也是目前世界主要發(fā)達(dá)國(guó)家通行的做法。例如,英國(guó)檢察部門(mén)設(shè)有嚴(yán)重欺詐局(SFO),在檢察總長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)下對(duì)重大商業(yè)欺詐犯罪等特殊案件擁有專(zhuān)門(mén)偵查權(quán)和起訴權(quán)。根據(jù)美國(guó)聯(lián)邦法律,聯(lián)邦檢察官負(fù)有偵查政府官員職務(wù)犯罪的職能。美國(guó)的聯(lián)邦檢察官在辦理政府官員職務(wù)犯罪案件時(shí),往往會(huì)與司法部下屬的聯(lián)邦調(diào)查局合作,共同偵破案件。美國(guó)檢察機(jī)關(guān)和聯(lián)邦調(diào)查局作為職務(wù)犯罪偵查的主要機(jī)構(gòu),聯(lián)邦檢察官在偵查政府官員職務(wù)犯罪案件時(shí)較少會(huì)受到不正當(dāng)?shù)母蓴_,但會(huì)受到由法官進(jìn)行的中立的司法審查,以防止權(quán)力的濫用和對(duì)公民權(quán)利的肆意侵犯。法國(guó)的司法警察、檢察官、預(yù)審法官都可以對(duì)職務(wù)犯罪案件進(jìn)行初步偵查①法國(guó)的偵查程序有初步偵查、現(xiàn)行重罪或輕罪的偵查及正式偵查(即預(yù)審)三種。“初步偵查”通常被稱(chēng)為警察偵查,是警察在發(fā)現(xiàn)犯罪后立即進(jìn)行的偵查,是一種任意偵查,非經(jīng)利害關(guān)系人親自以書(shū)面方式表示同意,不得進(jìn)行搜查和扣押,任何強(qiáng)制方法必須經(jīng)過(guò)預(yù)審法官或檢察官批準(zhǔn)。在實(shí)踐中,法國(guó)大部分案件都是以這種方法偵查終結(jié)的,提交預(yù)審法官進(jìn)行正式偵查的案件只有8%左右。,而司法警察只在檢察官到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)前進(jìn)行初步偵查的權(quán)力,檢察官一旦介入,即享有司法警察所享有的一切偵查權(quán)。德國(guó)的刑事偵查程序有一個(gè)十分鮮明的特點(diǎn):偵查權(quán)由檢察機(jī)關(guān)行使,司法警察或刑事警察只是檢察官的助手,在檢察官的領(lǐng)導(dǎo)和指揮下實(shí)施具體的偵查活動(dòng),警察對(duì)于檢察官的命令必須服從。①《德國(guó)刑事訴訟法典》第一百六十一條規(guī)定: “為了前款所稱(chēng)目的,檢察院可以要求所有的公共機(jī)關(guān)部門(mén)提供情況,并且要么自行,要么通過(guò)警察機(jī)構(gòu)部門(mén)及官員進(jìn)行任何種類(lèi)的偵查。警察機(jī)構(gòu)部門(mén)及官員負(fù)有接受檢察院的請(qǐng)求、委托的義務(wù)?!彼?德國(guó)的職務(wù)犯罪案件是在檢察機(jī)關(guān)或者是檢察官的領(lǐng)導(dǎo)和指揮下,由警察來(lái)進(jìn)行偵查的。同時(shí),職務(wù)犯罪偵查行為同樣也會(huì)受到由法官的司法審查,以防止權(quán)力的濫用和對(duì)公民權(quán)利的肆意侵犯。因此,保留檢察機(jī)關(guān)部分職偵職能可以使我國(guó)的反腐法治建設(shè)更具有國(guó)際視野。

監(jiān)察委成立后,對(duì)檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查職能配置的具體方案如下:

一是對(duì)保留對(duì)訴訟監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的職務(wù)犯罪線索進(jìn)行偵查的職能。檢察機(jī)關(guān)在依法辦理刑事、民事和行政訴訟監(jiān)督案件中,發(fā)現(xiàn)司法機(jī)關(guān)人員存在貪贓枉法、徇私舞弊等職務(wù)犯罪行為的,由檢察機(jī)關(guān)立案?jìng)刹椤>唧w來(lái)說(shuō),包括地市級(jí)以上檢察機(jī)關(guān)在受理控告申訴案件、偵查監(jiān)督、公訴、刑事執(zhí)行監(jiān)督、民行檢察監(jiān)督過(guò)程中,發(fā)現(xiàn)公安、檢察和審判人員存在職務(wù)犯罪行為的,經(jīng)上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn),由報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)的地市級(jí)檢察機(jī)關(guān)新成立的司法檢察監(jiān)督部門(mén)負(fù)責(zé)立案?jìng)刹椋k案流程仍然按照目前刑事訴訟程序進(jìn)行。

二是構(gòu)建指揮偵查權(quán)。鑒于長(zhǎng)年以來(lái)形成的偵查一體化機(jī)制建設(shè)優(yōu)勢(shì),通過(guò)上級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)檢察機(jī)關(guān)的指揮,下級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)上級(jí)檢察機(jī)關(guān)的配合,四級(jí)檢察機(jī)關(guān)職偵部門(mén)形成合力,查辦了一大批有影響力的案件。同時(shí),世界主要發(fā)達(dá)國(guó)家都建立了檢察指揮偵查的模式,一旦檢察官介入職務(wù)犯罪案件,警察要在檢察官指導(dǎo)下開(kāi)展偵查工作。為此,在將來(lái)的修法中,可以賦予檢察機(jī)關(guān)指揮偵查職能,對(duì)于重大疑難繁雜的司法人員職務(wù)犯罪案件,應(yīng)當(dāng)由上一級(jí)檢察院指揮地市級(jí)檢察機(jī)關(guān)展開(kāi)偵查工作。地市檢察機(jī)關(guān)對(duì)于辦案中發(fā)現(xiàn)的線索一律逐級(jí)報(bào)最高檢察機(jī)關(guān)備案,需要開(kāi)展初核、初查的需要經(jīng)過(guò)上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)審批。省級(jí)院如果認(rèn)為自行偵查更為適宜的話,也可以由自己立案?jìng)刹椤?/p>

由于大部分職偵剝離后,檢察機(jī)關(guān)保留的職偵職能主要針對(duì)在訴訟監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的腐敗犯罪行為,是履行法律監(jiān)督職責(zé)的主要方式之一,因此將該項(xiàng)職能歸納為司法檢察監(jiān)督職能較為適宜。

檢察職能的產(chǎn)生源自于分權(quán)制衡的政治理論,監(jiān)督、制衡和糾錯(cuò)是檢察機(jī)關(guān)的天然使命。對(duì)三大訴訟活動(dòng)進(jìn)行法律監(jiān)督,是檢察職能的主要表現(xiàn)形式。但是,檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能的定位并不準(zhǔn)確,從法律授權(quán),到制度建構(gòu),再到司法實(shí)踐,檢察機(jī)關(guān)對(duì)訴訟程序的法律監(jiān)督充滿荊棘。徹底治愈這一頑癥,除了司法實(shí)踐中的各項(xiàng)操作規(guī)范的落實(shí),還在于制度設(shè)計(jì)上理論體系的搭建,更在于結(jié)合不同改革的契機(jī),在立法、修法過(guò)程中賦予檢察機(jī)關(guān)充分、明確的法律授權(quán),真正在法律層面上完善檢察監(jiān)督職能,健全法律監(jiān)督體系。

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責(zé)任編輯:馬 睿,韓 靜

Reconsideration of the Orientation of Procuratorial Function from the Perspective of Legal Supervision

Sun Zhi-wei1, Han Li2

(1.Guangdong University of Finance and Economics, Guangzhou 510320, China;2.Guangdong Provincial People's Procuratorate, Guangzhou 510623, China)

At the new round of judicial system reform requiring optimizing procuratorial function within concrete timetable, the department of investigation and prevention in procuratorial organs will be transferred to state supervision commission and the original procuratorial and supervision mechanism shall be optimized. Therefore, the allocation of procuratorial function shall be reoriented. This paper analyzes the current predicaments from the perspective of origin of legal supervision and puts forward the idea of constructing a new type of procuratorial supervision mechanism in order to achieve the legal and social effect of scientifically allocating procuratorial function and sound operation.

legal supervision; procuratorial function; judicial procuratorial supervision

2017-04-13

2017年度最高人民檢察院檢察理論研究科研項(xiàng)目《法律監(jiān)督視角下檢察職能定位的再思考——以監(jiān)察體制改革為背景的分析》

孫志偉(1986-),男,河北秦皇島人,廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院講師,法學(xué)博士,從事訴訟法學(xué)、證據(jù)法學(xué)、司法制度研究;韓利(1978-),男,河北石家莊人,廣東省人民檢察院反瀆局入額檢察官,西南政法大學(xué)博士研究生,廣東省法學(xué)會(huì)訴訟法研究會(huì)理事,從事刑事訴訟法研究。

DF84

A

1009-3745(2017)03-0057-10

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