張 瑞

（華東政法大學研究生教育院，上海 200062）

我國立法中的部門利益探究

張 瑞

（華東政法大學研究生教育院，上海 200062）

立法中存在的部門利益是伴隨著我國行政體制改革和經(jīng)濟體制改革的不斷深化而逐漸出現(xiàn)的。立法中部門利益的本質(zhì)是政府部門以權(quán)力為依托，控制和占有有限的社會財富。實踐中，對立法中的部門利益應(yīng)該加以正確區(qū)分：政府部門的職權(quán)是正當?shù)睦?；遭受批評的是立法中不正當?shù)牟块T利益，它的本質(zhì)是權(quán)力尋租。為此，應(yīng)完善我國立法中的信息公開制度，充分發(fā)揮公眾參與立法和監(jiān)督作用，盡力杜絕不正當?shù)牟块T利益，以不斷提升政府公信力。

立法；部門利益；行政體制改革；經(jīng)濟體制改革；信息公開

黨的十八屆四中全會指出，我們在立法領(lǐng)域面臨著一些突出的問題，立法工作中部門化傾向、爭權(quán)諉責現(xiàn)象較為突出。黨的十九大報告再次強調(diào)要推進科學立法。近年來，關(guān)于立法中存在部門利益的問題引起諸多學者的關(guān)注，并引發(fā)了熱烈的討論。實踐中，只有正確認識立法中的部門利益，依法處理不當利益，才不會損害立法，也有利于提升政府公信力。

一、不同歷史時期立法中部門利益的表現(xiàn)各異

立法中存在部門利益是我國獨有的立法現(xiàn)象，這種狀況的產(chǎn)生與我國經(jīng)濟社會各方面的發(fā)展有密切的聯(lián)系。追溯并考察不同時期部門利益在立法中的表現(xiàn)及其背景原因，對深刻認識立法中的部門利益大有裨益。

（一）改革開放前的立法與部門利益

從新中國成立初期到1978年，歷屆全國人民代表大會常務(wù)委員會的工作報告中以及其他政府文件中，基本上沒有發(fā)現(xiàn)“部門利益”的提法，相反，更多的是強調(diào)各個部門之間要相互配合、緊密合作。然而，這并不意味著這一時期各個部門沒有自己的利益，而是因特定的制度使其以其他形式表現(xiàn)出來，沒有體現(xiàn)在立法中。因此，無論造成這種現(xiàn)象的原因多么復雜，筆者認為，都難以脫離當時計劃經(jīng)濟體制的背景。

新中國成立之初，我國需要解決的問題是如何提高生產(chǎn)力，填飽人民的肚子，這就決定了國家的主要任務(wù)是進行經(jīng)濟建設(shè)?！敖?jīng)濟建設(shè)現(xiàn)已成為我們國家和人民的中心任務(wù)”〔1〕290，并可將這一任務(wù)上升到國家根本法的高度。1954年，第一屆全國人民代表大會第一次會議通過的《中華人民共和國憲法》，把黨在過渡時期的總路線作為國家在過渡時期的總?cè)蝿?wù)寫入《總綱》，反映了億萬人民群眾“為建設(shè)一個偉大的社會主義國家而奮斗”〔2〕159-160的強烈愿望?！拔逅膽椃ā笔枪餐V領(lǐng)的發(fā)展，是國家的根本法。“它體現(xiàn)了我黨在過渡時期的總路線的要求，明確地規(guī)定了實現(xiàn)社會主義改造和社會主義建設(shè)的方法和步驟”〔1〕477。在實行社會主義改造過程中，我國逐步建立起了計劃經(jīng)濟體制。

我國實行計劃經(jīng)濟帶來的直接結(jié)果就是權(quán)力高度集中在政府手中，同時高度強調(diào)國家利益和集體利益，個人利益無條件服從國家利益和集體利益。政府占有了大部分社會資源，并且享有自上而下進行資源配置的權(quán)力，人民生活需要的各種資源必須依賴于政府的供應(yīng)。此外，國家的各項制度都必須適應(yīng)計劃經(jīng)濟的運行，鄧小平為此曾明確提出：“國家組織形式必須適應(yīng)計劃經(jīng)濟。最關(guān)鍵的問題是，計劃經(jīng)濟沒有集中統(tǒng)一是不可能搞好的?！薄?〕根據(jù)當時我國的實際國情，確實需要舉全國之力，改善人民的生活。因為“傳統(tǒng)的社會勢力、利益、習慣和制度在這些社會中根深蒂固。要改變或摧毀這些傳統(tǒng)勢力，須將權(quán)力集中于現(xiàn)代化的推行者手中”〔4〕。因為計劃經(jīng)濟必須依賴于人對各種生產(chǎn)要素的配置，國家的行政管理體制必須適應(yīng)這種指揮方式，因此，自上而下的條條管理就此產(chǎn)生。以條塊式的行政管理體制為依托，各級政府部門獲得了相對應(yīng)的生產(chǎn)單位或其他功能單位進行資源配置的權(quán)力，社會生產(chǎn)高度依附于行政部門〔5〕。

在這樣的背景下，中央政府根據(jù)國家的生產(chǎn)計劃將其生產(chǎn)任務(wù)下達給各個分管的政府部門，政府為企業(yè)決定生產(chǎn)什么、生產(chǎn)多少以及怎樣生產(chǎn)，個人沒有追求自身利益的空間。個人的利益與政府部門的利益合二為一：只有政府部門的利益實現(xiàn)了，才會為公民分配更多的利益。在整個經(jīng)濟管理體制中，社會各單位和個人接受國家統(tǒng)一安排，為國家和集體生產(chǎn)財富，再由國家和集體把具體利益分配給每一個生產(chǎn)單位和個體。國家是利益分配和利益矛盾協(xié)調(diào)的主體，每一個社會群體的地位和利益都是按照再分配的形式自上而下決定的，即“每一個社會成員和每一個社會群體，其所占有的資源和所形成的利益，都是國家這種資源再分配體制的結(jié)果”〔6〕。

因為無法區(qū)分政府部門利益與個人利益，個人的利益依附于國家利益，政府部門的權(quán)力已經(jīng)滲透到人民生活的方方面面，所以，二者也就很少發(fā)生沖突。當時，國家宣傳的以及人民期盼的是最大限度地滿足國家利益與集體利益，最終滿足自己的利益。各政府部門的利益也都必須服從國家利益，因此，部門之間的協(xié)調(diào)配合至關(guān)重要?！皣窠?jīng)濟是有機的整體，各部門之間關(guān)系密切，互為依存，計劃安排得當，可以互相促進，協(xié)調(diào)發(fā)展”〔2〕213。

當時，計劃經(jīng)濟體制在觀念上帶給人們的結(jié)果，就是強調(diào)個人利益服從國家利益和集體利益?！霸谏鐣髁x制度之下，個人利益要服從集體利益，局部利益要服從整體利益，暫時利益要服從長遠利益，或者叫小局服從大局，小道理服從大道理。我們提倡和實行這些原則，絕不是說可以不注意個人利益，不注意局部利益，不注意暫時利益，而是因為，在社會主義制度下，歸根結(jié)底，個人利益和集體利益是統(tǒng)一的”〔7〕88。另外，在宣傳上要鞏固這樣的觀念：“在我們目前經(jīng)濟生活還面臨一系列困難，還需要進行一系列調(diào)整、整頓和改組的時候，特別要著重宣傳個人利益服從集體利益、局部利益服從整體利益、暫時利益服從長遠利益的道理”〔7〕89。由此，各政府部門的利益與國家利益緊密相聯(lián)，要求政府部門的利益與國家利益保持一致。

綜上所述，在實行計劃經(jīng)濟體制的大背景下，社會正常運轉(zhuǎn)依賴于高度集中的政府權(quán)力，這就決定了“制定法律的基本指導思想就是把法律作為管理經(jīng)濟、控制社會的工具，因而它維護的是政府權(quán)威及其各部門的利益，保證政府集權(quán)和經(jīng)濟統(tǒng)治”〔8〕305。基于這樣的條件，總體上立法與政府各部門的利益幾乎一致。

（二）改革開放后的立法與部門利益

黨的十一屆三中全會決定將我國工作的重點轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設(shè)上來，實行改革開放，同時提出應(yīng)當把立法擺到全國人民代表大會及其常務(wù)委員會的重要議程上來，從此拉開了我國經(jīng)濟體制改革的大幕。

經(jīng)濟體制改革的核心與關(guān)鍵，是將政府在計劃經(jīng)濟體制下掌握著的高度集中的權(quán)力下放，讓市場發(fā)揮對經(jīng)濟的調(diào)節(jié)作用，為此，黨和國家首先通過修改《憲法》，奠定了政府放權(quán)的總基調(diào)，如“八二憲法”去除了國家最高領(lǐng)導人職務(wù)終身制的安排，對國家各項權(quán)力作出了分配。這就在根本法上打破了權(quán)力高度集中的現(xiàn)象，同時，也起到了非常重要的政治宣示作用。

讓市場在經(jīng)濟調(diào)節(jié)中發(fā)揮作用，就要改變計劃經(jīng)濟時期政府部門通過公權(quán)力對經(jīng)濟活動實施控制的狀況，黨和國家進行的國務(wù)院機構(gòu)改革就旨在實現(xiàn)此種目的。1988年，時任國務(wù)委員宋平在向七屆人大一次會議所作的《關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革方案的說明》中提出：“這次機構(gòu)改革是轉(zhuǎn)變職能，按政企分開的原則，把直接管理企業(yè)的職能轉(zhuǎn)移出去，把直接管錢、管物的職能放下去，把決策、咨詢、調(diào)節(jié)、監(jiān)督和信息等職能加強起來?！?998年，時任國務(wù)委員兼國務(wù)院秘書長羅干，在向九屆全國人大一次會議所作的《關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革方案的說明》中，進一步強調(diào)政府要轉(zhuǎn)變職能，不能再直接管理經(jīng)濟活動。雖然這些改革方案的具體內(nèi)容不同，但是它們的總體精神都是要減少政府部門的權(quán)力，尤其是對經(jīng)濟活動的管理權(quán)力。

由于計劃經(jīng)濟時期政府部門的權(quán)力過于集中，所以在經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型期，即使黨和國家在努力打破以前的體制，轉(zhuǎn)變政府職能，實行政企分開，可是有些政府部門還是不愿放棄手中的權(quán)力，這就使得改革過程中出現(xiàn)了個別政府部門通過改革固化本部門利益試圖一直占有權(quán)力的現(xiàn)象。

政治和行政管理體制的改革本來旨在消減政府部門的權(quán)力，放權(quán)于市場，以實現(xiàn)經(jīng)濟體制的改革。但是，政府個別部門反而在改革中找到了新的追求利益的空間，歸根結(jié)底，是它們不愿意放棄手中的權(quán)力。曾經(jīng)擔任過全國人大常委會香港基本法委員會委員的吳康民就一針見血地指出：“既得利益集團在權(quán)力進入市場、在專權(quán)得到好處之際，當然不愿意在政治改革中受到制約。”〔9〕最根本的是，改革中一再強調(diào)將政府部門掌握的調(diào)節(jié)經(jīng)濟活動的權(quán)力，歸還給市場本身，這就相當于是抽走了政府部門存在的基礎(chǔ)。就像有學者指出的，“把原來由政府掌握的配置社會經(jīng)濟資源、直接控制生產(chǎn)過程各個環(huán)節(jié)的大權(quán)拿過來交給市場這只看不見的手，許多行政機構(gòu)和職位就失去了存在的依據(jù)，對于官僚主義來說無異于釜底抽薪”〔10〕。

二、立法中部門利益的本質(zhì)

1996年，中央政法委召開了“反對執(zhí)法中的地方和部門保護主義”研討會，在會上揭露出的政府部門謀取利益的問題現(xiàn)象讓人觸目驚心。部門保護主義違反法律法規(guī)主要表現(xiàn)在工商、稅務(wù)、海關(guān)等部門越權(quán)辦理一些查私、打假和罰沒財產(chǎn)的不法處理方面，如為不使所查贓物隨案移交，截取罰沒利益，將本應(yīng)移交司法機關(guān)處理的案子以罰款了事，以罰代刑、放縱犯罪。一些部門對于有利于本部門經(jīng)濟利益的法律法規(guī)爭相執(zhí)行，造成罰則從重，處罰多如牛毛，而對于對本部門沒有經(jīng)濟利益的法律法規(guī)則不執(zhí)行〔8〕305。政府個別部門通過立法使本部門的權(quán)力合法化，之后在執(zhí)行法律過程中充分利用權(quán)力為部門謀取社會財富，是立法中部門利益的本質(zhì)。

立法中部門利益的本質(zhì)可以從相關(guān)案例中窺見一斑?！吨腥A人民共和國道路交通安全法》修改過程中相關(guān)部門的爭執(zhí)就很具有代表性。在這部法律的修改過程中，關(guān)于農(nóng)用機動車（包括拖拉機、農(nóng)用運輸車）牌證發(fā)放是由公安機關(guān)交通管理部門委托農(nóng)業(yè)（農(nóng)機）部門負責，還是由公安機關(guān)交通管理部門負責的問題，在國務(wù)院公安部門與農(nóng)業(yè)部門之間發(fā)生了激烈的爭執(zhí)〔11〕。在這部法律制定過程中表現(xiàn)出來的爭執(zhí)，明顯與經(jīng)濟利益相關(guān)。2004年，《治安管理處罰法（草案）》在首次提交立法機關(guān)審議的時候，將罰款最高數(shù)額普遍設(shè)定為5 000元，這不但脫離了公民的實際承受能力，而且有“借罰斂錢”的意味，針對上訪、乞討等行為的規(guī)定也嚴重損害了公民的基本權(quán)利和自由〔12〕。2006年，由國務(wù)院法制辦牽頭、國家郵政總局起草的《郵政法（征求意見稿）》第十條規(guī)定：“信件的寄遞由郵政企業(yè)專營，國際信件的快遞業(yè)務(wù)和單件重量在350克以上的國內(nèi)信件快遞業(yè)務(wù)除外?！闭髑笠庖姼逯械囊?guī)定明顯地將以商業(yè)信件為主營業(yè)務(wù)的快遞公司排除在法律保護之外。在征求意見階段，因公眾反映強烈，立法機關(guān)在審議中刪除了這條〔13〕。

系統(tǒng)論認為世界存在物質(zhì)、能量和信息三大要素，任何系統(tǒng)都是物質(zhì)、能量和信息相互作用和有序化運動的產(chǎn)物[4]。系統(tǒng)是指在環(huán)境之中相互作用相互依賴的若干部分 （因素）組成的具有一定結(jié)構(gòu)和確定功能的有機整體。根據(jù)以上觀點，專業(yè)認知教育就是一個龐大而復雜的系統(tǒng)，而漸進式專業(yè)認知教育體系是充分考慮教育環(huán)境、教育對象、教學內(nèi)容、教育方法等要素。因此，教育工作者應(yīng)該對各個要素的聯(lián)系做好研究，更好的協(xié)調(diào)統(tǒng)一各要素，使系統(tǒng)良好有序地運作，從而最大限度地發(fā)揮作用，要素間緊密配合產(chǎn)生強大的正向?qū)I(yè)認知教育合力，從而實現(xiàn)專業(yè)認知教育目標。

從對立法實踐中部門利益的考察可以看出，雖然表面上在立法過程中表現(xiàn)出的是政府部門對管理權(quán)力的爭奪或推讓，實質(zhì)上，在立法過程中毫不掩飾的是政府部門對經(jīng)濟利益的追求。從本質(zhì)上來說，立法中的部門利益就是政府部門通過對權(quán)力的運作，達到對社會整體資源、財富的追求、占有或控制。

這一情形在制定法的執(zhí)行過程中也可以得到證明。一些政府部門通過立法將本部門的權(quán)力合法化之后，在執(zhí)法過程中充分利用權(quán)力為本部門謀取社會財富。最具典型的是在行政許可方面的執(zhí)法行為，如2007年，國家食品藥品監(jiān)督管理局原局長鄭筱萸在藥品注冊中弄虛作假，謀求個人利益，結(jié)果造成社會上存在大量的假“新藥”“特效藥”，危害人民、危害社會，最終，鄭筱萸被執(zhí)行死刑〔14〕。朱镕基在講話中也曾指出個別政府部門利用權(quán)力斂財?shù)膯栴}。其中之一是公路收費問題，如某省公路收費，交警穿著軍大衣，一來汽車就責令司機停下，開一張罰款單就是60元；司機稍有不服，馬上加到120元；再不服，就是240元〔15〕11-12。之二是行政許可收費問題，如某企業(yè)只要給某省某市的質(zhì)量監(jiān)督局交3 000元，就發(fā)給生產(chǎn)許可證，就可以生產(chǎn)。實際上就是只收費、不監(jiān)督〔15〕399。這些典型例子表明，個別政府部門在通過立法取得權(quán)力之后，就會毫無顧忌地謀取經(jīng)濟利益，占有社會財富。

三、立法中部門利益的正當性與非正當性

立法中存在的部門利益，并非一律都是不好的或無用的，相反，通過分析可知，有時稱它們?yōu)椴块T利益是不合適的，容易引起誤會，令人們厭惡、反對的立法中部門利益則是指那些非正當性的利益。

（一）立法中正當?shù)牟块T利益

國家權(quán)力的行使者必須服務(wù)于社會整體利益，而不是損害社會整體利益。在現(xiàn)實的法律規(guī)定和權(quán)力實踐中，國家權(quán)力具體表現(xiàn)為各個國家機構(gòu)及其部門和官員的職權(quán)。行政職權(quán)則是行政權(quán)具體運行的載體。行政職權(quán)是指特定行政機關(guān)享有的、對某一類或某一項行政事務(wù)，以特定行為方式進行管理的權(quán)力〔16〕。行政職權(quán)使行政權(quán)的實施有了具體的主體，同時，也使行政權(quán)運行對象實在化。行政職權(quán)的作用對象指向明確的某類事務(wù)，但是，與權(quán)利常常跟個人利益聯(lián)系起來不同的是，行政職權(quán)只能指代國家或集體利益，決不意味著行使職權(quán)者的任何個人利益〔17〕。因此，政府部門根本不可能擁有自己的利益。

從本質(zhì)上看，政府部門的利益內(nèi)在地鑲嵌于它的職權(quán)之中，并且依賴于職權(quán)的政府部門的利益是正當?shù)?，即人民為了讓政府部門更好地維護自己的利益而賦予它職權(quán)。但是，職權(quán)本身是國家行政權(quán)力的具體表現(xiàn)形式，從這個角度講，政府部門的職權(quán)相比較于公民來說，距離利益更近。此外，政府部門的職權(quán)設(shè)置內(nèi)在地包含了它運行所需要的各種條件。政府部門職權(quán)的運行需要強大的物質(zhì)資源、人力資源和信息資源等。政府部門管理的物質(zhì)資源，主要由社會主義市場經(jīng)濟體制下的公共財政提供；政府部門管理的人力資源主要是指政府部門范圍內(nèi)能夠推動政府部門管理效能提高的具有智力與體力勞動能力的總和；政府部門管理信息資源是指政府部門決策中必須掌握的多方面信息，包括政治、經(jīng)濟、社會等領(lǐng)域的信息〔18〕，這也就是我們通常所說的經(jīng)費、編制等資源。

因為政府部門的利益具有正當性，所以立法應(yīng)該將它作為所調(diào)整的利益類型中的一種。這正體現(xiàn)了“社會主義立法的目的旨在公平地合理地分配與調(diào)節(jié)國家利益、社會利益與社會不同群體的利益和個人利益，以協(xié)調(diào)社會正常秩序，促進各種不同利益各得其所，各安其位，避免互相沖突，做到相互協(xié)調(diào)，從而有利于促進社會的發(fā)展與進步”〔19〕。在具體的立法工作中，我國《立法法》明確規(guī)定，立法中除了科學合理地規(guī)定公民、法人和其他組織的權(quán)利義務(wù)外，還要科學合理地規(guī)定國家機關(guān)以及各個政府部門的權(quán)力與責任。從這種意義上來講，立法中只要規(guī)定了各個政府部門的職權(quán)，就相當于承認與保護了政府部門的利益。同時，如果再稱它為部門利益，就不恰當了，不但有失偏頗，還容易引起人們的厭惡心理，因為人們看到立法中存在政府部門基于職權(quán)而存有的利益的時候，就容易產(chǎn)生政府部門利用權(quán)力追求邪惡利益的心理，影響人們對法律的認同，也不利于執(zhí)法活動的正常進行。因此，對于立法中政府部門這樣的正當利益，在通常情況下，準確的表達應(yīng)是政府部門的職權(quán)。

（二）立法中不正當?shù)牟块T利益

1986年開始的《郵政法》的修訂過程就是一個典型的例子?！多]政法》的修訂草案八易其稿，仍未塵埃落定。具體情況是，2006年2月的第七稿發(fā)布出來之后，就因為它提高了郵政企業(yè)的壟斷地位，遭到四大外資快遞巨頭和國內(nèi)民營快遞公司的抗議而被迫再次修改草案，等到8月份，第八稿才出臺。草案爭論的焦點依然是郵政專營權(quán)?！多]政法》草案第八稿第五條規(guī)定：150克以內(nèi)的新建寄遞業(yè)務(wù)由郵政企業(yè)專營，國務(wù)院令以外的除外。第十六條規(guī)定：三種郵件屬于郵政普遍服務(wù)業(yè)務(wù)的寄遞業(yè)務(wù)由郵政企業(yè)專營。第八稿將郵政的專營范圍從以前的350克下調(diào)到150克，看上去似乎比第七稿規(guī)定有所完善，但實際上對于維護民營快遞公司的合法利益并沒有實質(zhì)上的改善意義。此外，第八稿還規(guī)定非郵政企業(yè)必須通過國家郵政總局審批后，才能開設(shè)分支機構(gòu)；同時，還規(guī)定非郵政企業(yè)進入快遞行業(yè)需要向國家郵政總局交納普遍服務(wù)基金；更加過分的是，草案規(guī)定若是同樣的行為，對郵政企業(yè)處罰20萬元以下，而對非郵政企業(yè)則最高處罰達到 50萬元〔20〕。

《郵政法》的修改過程明顯地體現(xiàn)出《郵政法》維護政府部門下屬的郵政企業(yè)利益的本質(zhì)。在這種情形中，立法充當了政府部門職權(quán)的賦予者，也就是說，“當行政部門利益產(chǎn)生于公共需要時，立法使之成為一種機構(gòu)的職權(quán)，公眾也普遍接受其合理性。但行政部門利益應(yīng)與其所對應(yīng)的公共利益相適配，如果行政部門利益的配置超越了其所維護的公共利益時，其存在就變?yōu)榭梢伞⑸踔潦强稍鞯摹薄?1〕。

以上立法中涉及的政府部門本身都有自己的相應(yīng)職權(quán)，但是它們卻不遵守法定的職權(quán)，反而以所擁有的權(quán)力為基礎(chǔ)，向社會主體尋求租金（租金的形式不局限于金錢，也包括擴大既有權(quán)力等形式），試圖通過立法來保障本部門超越既有職權(quán)的不正當利益。對于這種立法中不正當部門利益的本質(zhì)，中紀委一針見血地作出了概括，此做法屬于“政府權(quán)力部門化，部門權(quán)力個人化，個人權(quán)力商品化”〔22〕。這就充分說明，立法中不正當?shù)牟块T利益實際上就是政府部門運用權(quán)力進行尋租而獲得的不正當利益。

權(quán)力尋租是典型的占有權(quán)力的一方使用權(quán)力的行為，從購買權(quán)力行使的一方來看，也是基于人的自利性。在這里，權(quán)力是一種謀取自身利益過程中非常有用的工具，而且如果仔細分析，權(quán)力在這里不僅僅是工具，還具有目的功能。因為權(quán)力對于人們自身利益的獲得具有重大的保障作用，所以以往人們所固有的觀念就是，只要有了權(quán)力獲得、權(quán)力庇護，自身追求的利益就能最大化地實現(xiàn)。對權(quán)力的這種傳統(tǒng)意義上的認識，使得人們產(chǎn)生了既厭惡權(quán)力又覺得權(quán)力是個好東西的心理，這也正是我國經(jīng)濟體制改革過程中部分市場主體不斷地向權(quán)力靠攏的原因之一。

鑒于我國經(jīng)濟發(fā)展歷程與西方發(fā)達國家不同，個別政府部門運用權(quán)力尋租獨有特點：第一，我國政府部門對市場經(jīng)濟仍然有一定的影響力，市場經(jīng)濟體制仍在完善過程中；第二，尋租活動在中央政府、地方政府、國有企業(yè)（單位）和個人等四大主體的任何兩者之間都可以發(fā)生；第三，因?qū)ぷ猱a(chǎn)生的經(jīng)濟利益并不僅僅發(fā)生在市場領(lǐng)域，在政治領(lǐng)域里也存在〔23〕。

此外，由于我國傳統(tǒng)形成的熟人社會，再加上政府部門和官員掌握著重要的權(quán)力資源，能夠直接支配或影響利益的分配，因而圍繞政府公權(quán)力的人際關(guān)系網(wǎng)也就暗中形成。對社會利益主體而言，如果能夠和政府官員建立起一定的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，那么，官員們很有可能會基于“人情”或互惠而給予其一定的利益。正如有學者所言：“人情面子下權(quán)力尋租的表現(xiàn)方式之一是用以攫取資源。資源配置的方式不是通過合理的制度與規(guī)則，而是通過人情面子搭建的‘關(guān)系圈’運作。圈子越廣，資源越多，有關(guān)系才能有資源，權(quán)力資源被市場化，公共資源被私人化，職業(yè)資源被利益化，社會資源被個體化，人情面子在攫取資源的同時，也成為一種破壞正常資源配置方式的社會資源?！薄?4〕

四、有效制約部門利益的不正當性

在立法中，一些政府部門總是在努力地擴大本部門的職權(quán)，最終結(jié)果是影響甚至損害了公眾的利益。從這個角度看，制約立法中的不正當部門利益也應(yīng)該以公眾為出發(fā)點和落腳點，也就是要充分發(fā)揮公眾參與立法對部門爭取不正當利益的制約作用。

在我國，公眾參與立法已經(jīng)是一項長期制度，且在實踐中不斷創(chuàng)新和完善。目前，其之所以沒有發(fā)揮出對不正當部門利益的有效制約作用，是因為相關(guān)的立法信息公開得不夠充分，甚至處于“秘密”狀態(tài)，這是公眾參與立法不能充分發(fā)揮作用的關(guān)鍵性因素。因此，充分公開立法信息，是發(fā)揮公眾參與立法的作用，并最終制約不正當部門利益的重要環(huán)節(jié)。

在我國以往的立法實踐中，存在多種形式的立法信息公開渠道，如立法聽證、立法座談會等，這些方式都需要將相關(guān)立法信息在這部分群體中公開；除此之外，我國法律還明確規(guī)定了法律草案公開征求意見制度。但是，無論是部分群體內(nèi)的信息公開，還是向全民公開信息，都沒有收到很好的預期效果。究其根源，第一，信息公開不夠，沒有將民主立法落實在立法過程的公開性上，如在《郵政法》修訂過程中，針對《郵政法》修改草案第八稿，中國國際貨運代理協(xié)會向有關(guān)部門提交了長達6 700字的修改意見書，并表示《郵政法》關(guān)系到13億多人的郵政權(quán)益，然而，“作為直接利益相關(guān)群體的廣大非郵政快遞公司，我們對《郵政法》的修改進展、草案內(nèi)容一無所知；對我們提出的建議是否被采納，同樣一無所知，我們對此感到無比的焦慮”〔25〕。這充分說明利益相關(guān)群體對立法信息毫無所知。第二，掌握信息的立法機構(gòu)，對于立法的關(guān)鍵信息，有時會實行不公開制度。如2007年6月13日，國務(wù)院法制辦、信息產(chǎn)業(yè)部和國家郵政局在北京召集全國13家郵政和非郵政快遞企業(yè)就第九稿的“《郵政法》（修訂草案）5月24日稿”舉行座談會的時候，代表們拿到的修改稿中，快遞企業(yè)最為關(guān)注的“郵政法專營范圍”的核心條款被留白，作為“待研究”處理。參與聯(lián)名上書的上海東方萬邦快遞公司副總經(jīng)理劉和平表示，“這種留白開天窗的‘修改稿’拿出來征求意見，明顯缺乏誠意”〔26〕。這是導致盡管舉行了立法聽證、立法座談會，但最終制定出來的法律仍然飽受批評的原因之一。第三，將法律草案向社會公開、征求意見制度也沒有很好地實行，同樣存在一定的問題。實際上，并不是所有的法律草案都向社會公開征求意見。北京品臻律師事務(wù)所主任陳云鵬認為，向全社會公布《物權(quán)法》草案全文，是一個很大的進步。與此相比，他平常工作經(jīng)常涉及的《公司法》《證券法》等也在修訂中，但很大程度上還屬于“秘密”?！白鳛榉蓸I(yè)內(nèi)人士，我想看到這些法律草案極其困難，不用說老百姓，更談不上提出意見了”。再如，《反壟斷法》的起草進程成為高度“機密”的事情，真正能看到法律草案的人少之又少，更談不上對社會和公眾公開了〔27〕。

在現(xiàn)代社會中，公開機制作為民主制度的充分體現(xiàn)，主要表現(xiàn)為政府的決策實施及其過程要向社會和公眾開放。在我國立法實踐中，政府部門是重要的立法參與主體，因此，立法信息公開制度對于公民監(jiān)督和制約政府不正當部門利益，會提供有力的保障。同時，也能緩解以往公開的法律草案都是已經(jīng)考慮成熟的，即使公民提出了意見，也是象征性地修改幾條，對于關(guān)鍵性的條文則無能為力的狀況。如果是在法律草案尚未具體成文，只是幾項重要原則形成之后，就予以公開討論，而不是考慮成熟之后再將草案公開，那么，法律草案的公開效果將會大有不同。

通過對我國立法信息公開現(xiàn)狀的分析可知，一方面，我國立法中存在利益不平衡現(xiàn)象，這是遭受批評的原因之一；另一方面，我國現(xiàn)有的立法信息公開制度具有很大的隨意性。有學者認為，“立法公開，或者準確說是草案對民眾公布，就成了一件難事”〔27〕。這充分表明我國亟需完善現(xiàn)有的立法信息公開制度，并且重要的是要將立法信息公開作為一項強制性的制度措施規(guī)定下來，以滿足制定良法的需求。

綜上所述，我國以往立法過程中相關(guān)的立法信息沒有及時公開，嚴重影響了公眾對立法內(nèi)容的監(jiān)督以及公眾參與立法作用的發(fā)揮，因此，提高信息公開程度，讓公眾能夠全面了解立法的內(nèi)容、背景以及相關(guān)主體的利益訴求，是制約不正當部門利益的有效途徑。而要從根本上消減乃至杜絕不正當?shù)牟块T利益，在新時代全面依法治國的進程中，必須依靠全面深化改革的縱深推進。

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責任編輯 李 雯

D912.1

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1009-1203（2017）06-0093-06

2017-10-10

張 瑞（1991-），女，河南開封人，華東政法大學研究生教育院博士研究生，主要研究方向為憲法學、立法學。