張 放

(中共南京市委黨校政法教研部 江蘇 南京 210023)

試論大數(shù)據(jù)時代的法治政府建設(shè)*

張 放

(中共南京市委黨校政法教研部 江蘇 南京 210023)

法治政府建設(shè)作為一項緊迫而艱巨的時代任務(wù)，不可避免地受到大數(shù)據(jù)應(yīng)用形勢的復(fù)雜影響：對政府而言，一方面，大數(shù)據(jù)應(yīng)用得當(dāng)，有助于實現(xiàn)推廣“數(shù)據(jù)治理”理念、規(guī)范政府執(zhí)法權(quán)力、提升依法行政能力等目標(biāo)，夯實法治建設(shè)的基礎(chǔ)；但另一方面，也必須正視大數(shù)據(jù)應(yīng)用對政府治理體系與治理能力、對公民基本權(quán)利乃至社會公平正義帶來的現(xiàn)實風(fēng)險與挑戰(zhàn)。破解之道，重在從頂層設(shè)計的戰(zhàn)略高度改革弊制、明確方向，并輔之以完善公民數(shù)據(jù)信息權(quán)利保障機制、推動參與式行政進程開展等關(guān)鍵舉措，著力構(gòu)建一個開放透明、善用民力的現(xiàn)代數(shù)字化政府，更好地履行其所應(yīng)負(fù)的法定職責(zé)。

大數(shù)據(jù)； 法治政府；權(quán)利保障；政府?dāng)?shù)據(jù)開放

隨著信息技術(shù)的發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)進入大數(shù)據(jù)時代。作為互聯(lián)網(wǎng)的最新發(fā)展成果，大數(shù)據(jù)對社會生活的深刻影響，正日益凸顯；其對當(dāng)下中國進入攻堅階段的法治政府建設(shè)，既提供了更加便捷有效的助推動力，也帶來了更加嚴(yán)峻緊迫的現(xiàn)實挑戰(zhàn)，需要我們予以高度重視和嚴(yán)肅應(yīng)對。

關(guān)于大數(shù)據(jù)的定義，眾說紛紜。根據(jù)中國國務(wù)院《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》中的官方說法，它是指“以容量大、類型多、存取速度快、應(yīng)用價值高為主要特征的數(shù)據(jù)集合”，并正在快速發(fā)展成為“對數(shù)量巨大、來源分散、格式多樣的數(shù)據(jù)進行采集、存儲和關(guān)聯(lián)分析，從中發(fā)現(xiàn)新知識、創(chuàng)造新價值、提升新能力的新一代信息技術(shù)和服務(wù)業(yè)態(tài)”。[1]它通常被認(rèn)為具有數(shù)據(jù)容量大、類型多、速度快、質(zhì)量高(更加注重真實性)等特點。[2]

大數(shù)據(jù)能夠?qū)Ψㄖ握ㄔO(shè)產(chǎn)生深刻而復(fù)雜地影響，拋開其自身特點，主要還是由法治政府建設(shè)自身的任務(wù)使命所決定的：作為法治中國建設(shè)目標(biāo)的有機組成部分、中國特色社會主義法治體系構(gòu)建過程中的關(guān)鍵實踐環(huán)節(jié)乃至促成中國國家治理現(xiàn)代化的重要途徑，法治政府建設(shè)就是要構(gòu)建嚴(yán)格依法行政、遵循法治的原則和精神并在法治軌道上認(rèn)真履行職能的現(xiàn)代服務(wù)型政府。其具有職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信等特點。[3]根據(jù)黨的十八大要求，到2020年就要基本完成這一建設(shè)目標(biāo)。這一切使得法治政府建設(shè)具有充分的必要性、緊迫性和艱巨性，必須調(diào)動包括大數(shù)據(jù)在內(nèi)的一切積極因素來加快相關(guān)工作的開展，同時努力防范排除其可能帶來的各種不當(dāng)干擾。由此引發(fā)了兩者之間的復(fù)雜糾葛。

一、大數(shù)據(jù)對法治政府建設(shè)的積極意義

大數(shù)據(jù)作為信息處理技術(shù)的一次革命，對其予以正確運用，對法治政府建設(shè)實踐無疑將產(chǎn)生有益的助推作用。其積極意義表現(xiàn)在以下三個方面：

1.有助于進一步確立“數(shù)據(jù)治理”的思維方式

大數(shù)據(jù)對法治政府建設(shè)的重要意義，首先在于它有助于進一步培育和推廣“數(shù)據(jù)治理”的治理理念和治理方式。法治之作為能成為現(xiàn)代政府治理的基本方式，絕不僅僅在于其所高揚的自由、公平、正義等價值理念令人心向往之，也不僅僅在于其所倡導(dǎo)的“依規(guī)而治”的運作原則簡單易懂，更在于其能夠憑借一定的現(xiàn)實技術(shù)手段，掌握關(guān)鍵可靠的數(shù)據(jù)信息、實現(xiàn)必要的信息治理，從而在現(xiàn)實生活中真正構(gòu)建起和諧統(tǒng)一、穩(wěn)定有效的理性秩序。

而大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展應(yīng)用，有助于在政府治理過程中真正做到以事實為基礎(chǔ)、以數(shù)據(jù)為核心，以嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)的態(tài)度進一步矯正傳統(tǒng)“數(shù)目字管理”上的短板與不足，以便使科學(xué)化、專業(yè)化的制度設(shè)計和治理運作得到進一步落實，使得凡事皆有明確標(biāo)準(zhǔn)和嚴(yán)密法度，讓民眾得享“隨心所欲而不逾矩”的合理境界，使每個人的自由都真正能與他人的自由乃至社會的要求相協(xié)調(diào)。正因為如此，當(dāng)今世界各國在政府治理中都積極引進大數(shù)據(jù)技術(shù)、紛紛強調(diào)大數(shù)據(jù)思維，掀起了一波蔚為壯觀的大數(shù)據(jù)應(yīng)用浪潮。

2.有助于進一步規(guī)范政府執(zhí)法權(quán)力

依靠大數(shù)據(jù)的廣泛應(yīng)用，能夠更好地實現(xiàn)對政府執(zhí)法權(quán)力的合理規(guī)范。根據(jù)黨的十八大三中全會決議，政府法定職能包含了經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)和環(huán)境保護這五大內(nèi)容，涉及到社會生活的方方面面，又適逢職能轉(zhuǎn)變的變革時期，加上中國地廣人多、區(qū)域發(fā)展極不均衡的復(fù)雜國情，使得政府各項法定權(quán)力在實踐中的界定劃分和具體運作成為一個現(xiàn)實的棘手難題。

借助大數(shù)據(jù)技術(shù)的運用，在一定程度上可以解決這些錯綜復(fù)雜的問題：一方面，借助大數(shù)據(jù)，能夠更為有效地實現(xiàn)對復(fù)雜權(quán)力予以精確劃分的任務(wù)目標(biāo)、確保政府權(quán)責(zé)對應(yīng)的基本要求，實現(xiàn)各職能部門權(quán)限的優(yōu)化配置，減少了彼此之間沖突內(nèi)耗的可能現(xiàn)象；另一方面，借助大數(shù)據(jù)，有利于在權(quán)力運作中推進科學(xué)決策和公正執(zhí)法的進程。在決策治理和執(zhí)法管理過程中注意運用可靠的定量數(shù)據(jù)分析解決問題，有助于防范主觀擅斷的權(quán)力意志,避免乃至矯正決策失誤和執(zhí)法失誤帶來的可能危害，并讓問責(zé)制真正落到實處，進一步強化對政府權(quán)力的有效制約和監(jiān)督。

不僅如此，大數(shù)據(jù)的出現(xiàn)還在客觀上推進了政府信息數(shù)據(jù)公開和共享的進程，和各種網(wǎng)絡(luò)新媒體技術(shù)一道為公眾的行政參與和監(jiān)督問責(zé)提供了平臺、創(chuàng)造了條件。借助這個平臺，促進了公共權(quán)力運行的制度化、規(guī)范化，有效拓展了公眾參與的機制渠道，也為政府法治的不斷自我完善提供了新的有效動力，真正起到數(shù)據(jù)制衡的作用效果。

3.有助于進一步提升依法行政能力

通過大數(shù)據(jù)的有效應(yīng)用，能夠充分提升政府依法行政的能力，降低依法行政的成本、提升依法行政的效益：首先，在政府法治實踐過程中,大量具體實務(wù)問題都需要進行精確的數(shù)據(jù)搜集、分析和處理,從人身損害賠償、稅收乃至利息收入金額的計量到結(jié)婚年齡、財產(chǎn)繼承情況的統(tǒng)計不一而足，來不得半點馬虎。而大數(shù)據(jù)的廣泛運用，極大地保障和便利了相關(guān)工作的順利開展。

不僅如此，通過大數(shù)據(jù)技術(shù)的導(dǎo)入，在政府?dāng)?shù)據(jù)資源共享、綜合信息處理平臺正常有效運作的前提下，能夠更有效地實現(xiàn)政府對城市人財物各項信息的實時統(tǒng)計、分析、監(jiān)測和控制，促成了政府社會監(jiān)管能力乃至應(yīng)急管理能力的大幅提升；通過大數(shù)據(jù)先進高效的統(tǒng)計分析方法，還能將分散的個人權(quán)利訴求，及時有效地反饋給公共權(quán)力部門予以集中回應(yīng)、維護和保障，大大提升政府的公共服務(wù)能力，有助于其更加高效便捷地履行法定職責(zé)，以便將依法行政工作不斷向前推進，變得更有前瞻性和可預(yù)測性，從而更好地滿足公眾對基本公共服務(wù)的需求。

綜上所述，大數(shù)據(jù)在法治政府建設(shè)過程具有舉足輕重的作用。正因為如此，黨和國家對這一問題也給予了高度重視。李克強同志就曾專門強調(diào)：要把執(zhí)法權(quán)力關(guān)進“數(shù)據(jù)鐵籠”。他說：“不管是推進政府的簡政放權(quán)，放管結(jié)合，還是推進新型工業(yè)化?城鎮(zhèn)化?農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，都要依靠大數(shù)據(jù)?云計算?所以，它應(yīng)該是大勢所趨，是一個潮流?”[4]他還要求各地區(qū)各部門運用大數(shù)據(jù)等最新技術(shù)創(chuàng)新監(jiān)管，建立統(tǒng)一監(jiān)管平臺、推進綜合執(zhí)法、推廣隨機抽查，做到公開透明，壓縮權(quán)力尋租空間，[5]表明中央對大數(shù)據(jù)應(yīng)用價值的充分認(rèn)識和高度肯定。在可預(yù)見的未來，大數(shù)據(jù)技術(shù)必將在神州大地上獲得更為廣闊的發(fā)展與應(yīng)用空間。

二、大數(shù)據(jù)對法治政府建設(shè)的不利影響與挑戰(zhàn)

雖然大數(shù)據(jù)的應(yīng)用給中國法治政府建設(shè)帶來諸多助益，但其不僅絕非萬能、存在一定的適用局限，還如同一把雙刃劍，也帶來了一些不利影響和挑戰(zhàn)，催生出一系列不容忽視的法治問題。這些問題具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.對傳統(tǒng)政府治理體系的沖擊

從宏觀上說，大數(shù)據(jù)作為第三次浪潮的華彩樂章、信息革命時代的最新潮流引領(lǐng)者，在給法治發(fā)展提供新的載體工具的同時，卻也對傳統(tǒng)政府治理體系本身都造成了深刻的沖擊與挑戰(zhàn)。

既有的政府治理體系脫胎于相對靜態(tài)和簡單的晚期農(nóng)業(yè)社會和工業(yè)化早期環(huán)境之中，并在具有標(biāo)準(zhǔn)化、集中化特征的大工業(yè)時代得到進一步完善和發(fā)展，最終在平衡調(diào)適之中形成今日的基本樣貌。然而，自上世紀(jì)70年代末以來，無論是在“蒸汽革命”背景下基于行政限權(quán)理論構(gòu)建的守夜人政府模式，還是在“電氣革命”背景下根據(jù)行政控權(quán)理論逐漸發(fā)展而來的管制型政府模式，在信息革命時代社會生活日新月異的變化節(jié)奏、治理規(guī)模內(nèi)容海量般持續(xù)膨脹以及社會組織結(jié)構(gòu)高度分化的復(fù)雜現(xiàn)實面前，日益顯露出某種力不從心的治理疲態(tài)。所謂市場和政府雙失靈現(xiàn)象的出現(xiàn)，其實正是這種傳統(tǒng)政府治理體系現(xiàn)實困境的真實寫照。盡管為適應(yīng)時代需要，各國政府也都相繼開啟了對自身體制的相應(yīng)改革，但至今仍然還在艱難反復(fù)的探索過程中，難言已經(jīng)形成成熟有效的嶄新穩(wěn)固形態(tài)。

而大數(shù)據(jù)技術(shù)的突然出現(xiàn)及在當(dāng)前的迅速發(fā)展與普及應(yīng)用，更在一定程度上加劇了這一問題的嚴(yán)峻性。其有與其他最新網(wǎng)絡(luò)技術(shù)緊密聯(lián)結(jié)、從而將現(xiàn)存政府治理體系既有內(nèi)在滯后缺陷予以幾何級放大的可能。特別是考慮到當(dāng)前正處于轉(zhuǎn)型關(guān)鍵時期的中國對大數(shù)據(jù)技術(shù)仍缺乏健全有效的管理法制，如不對該問題予以充分的正視與評估、并根據(jù)大數(shù)據(jù)時代特點對政府體制予以及時更新完善，稍有不慎，就有導(dǎo)致政府治理整體環(huán)境惡化乃至失控的危險，不利于樹立并維護政府治理的權(quán)威，不利于保障政府治理體系的穩(wěn)定性、有效性和統(tǒng)一性，成為助長政府治理危機的意外隱患。

2.對公民基本人權(quán)和社會公平正義構(gòu)成威脅

如前所述，大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用推廣，如無政府治理體系的及時反應(yīng)和有效處理，并不必然導(dǎo)向法治的持續(xù)完善。不僅如此，大數(shù)據(jù)還能在一定條件下對公民基本人權(quán)和社會公平正義等法治核心價值造成直接的嚴(yán)重侵害。

一方面，由于現(xiàn)今信息技術(shù)高度發(fā)達(dá)，理論上任何在互聯(lián)網(wǎng)或電子設(shè)備上的文字、圖片、地理信息等相關(guān)數(shù)據(jù)內(nèi)容都可以被第三方設(shè)法獲取，容易造成嚴(yán)重的數(shù)據(jù)安全隱患。一旦其為強權(quán)國家和強勢利益集團所操控利用，就能夠?qū)崿F(xiàn)對公民日常生活的全程監(jiān)控，令人在舉手投足之間，都毫無任何真正秘密可言，嚴(yán)重侵犯了公民的個人隱私權(quán)利、并對公民財產(chǎn)權(quán)等其他基本權(quán)利的行使也構(gòu)成了現(xiàn)實妨害。2013年美國爆出的“棱鏡門”事件，充分說明這種危險絕非危言聳聽的虛話、而在某種程度上已經(jīng)變成殘酷的現(xiàn)實。

另一方面，正如有學(xué)者指出的那樣，由于數(shù)據(jù)在生成或采集的過程中不一定是平等的，導(dǎo)致大數(shù)據(jù)運作背后的數(shù)據(jù)代表性可能存在局限，使得某些民眾和社區(qū)的相關(guān)數(shù)據(jù)信息面臨被忽略或未得到充分代表的問題，特別是考慮到當(dāng)下的中國，與區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的不均衡狀況相呼應(yīng)，實現(xiàn)現(xiàn)代通信和網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施的合理分配與平等共享仍然任重道遠(yuǎn)，衍生出區(qū)域數(shù)字化程度不均衡、數(shù)據(jù)話語權(quán)不平等的數(shù)字鴻溝現(xiàn)象。一旦大數(shù)據(jù)的強勢受益者利用其所具有的數(shù)據(jù)資源和話語權(quán)優(yōu)勢，蓄意影響染指對群體行為進行論斷或預(yù)測的大數(shù)據(jù)運作過程，有意利用和放大相關(guān)數(shù)據(jù)中的潛在盲點乃至誤區(qū)偏見，就會造成馬太效應(yīng)般的危險后果，使得部分弱勢群體持續(xù)遭受價格、司法等各方面的不公正對待，不僅造成新的社會不公問題，也違背了大數(shù)據(jù)應(yīng)用的初衷。

3.形成對政府治理能力的現(xiàn)實壓力

無論是對傳統(tǒng)政府治理體系的現(xiàn)實沖擊，還是對公民基本人權(quán)和社會公平正義的可能威脅，大數(shù)據(jù)技術(shù)的挑戰(zhàn)最終都將轉(zhuǎn)化為對政府各項依法行政具體工作的現(xiàn)實壓力，從政府治理能力的高度上提出了更加嚴(yán)格的新要求：政府在運用大數(shù)據(jù)使得公共管理和服務(wù)變得更加智能和高效的同時，也要承擔(dān)在數(shù)據(jù)泛濫的環(huán)境下正確辨別和利用數(shù)據(jù)的責(zé)任義務(wù)，必須不斷提升獲取真實數(shù)據(jù)的能力，努力控制數(shù)據(jù)質(zhì)量失真乃至造假行為引發(fā)的風(fēng)險后果；政府在恪守行政謙抑品格和“不作惡”底線、確保自身不致淪為肆意越界刺探監(jiān)控公民數(shù)據(jù)隱私的“老大哥”的同時，還要擔(dān)負(fù)起維護數(shù)據(jù)安全、確保國家機密和公民隱私不受外部非法侵害的積極作為使命；政府在不斷打破“信息孤島”、努力整合信息平臺以便推動大數(shù)據(jù)信息資源共享的同時，也要隨時警惕并努力矯正數(shù)據(jù)鴻溝背景下大數(shù)據(jù)治理適用不當(dāng)、背離社會公正的潛在危險；政府在依靠大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)打造數(shù)字化、可視化、智能化的執(zhí)法管理平臺，并通過全程、實時、動態(tài)的治理方式實現(xiàn)嚴(yán)格執(zhí)法和有效監(jiān)管目標(biāo)的同時，也要注意對傳統(tǒng)執(zhí)法的思維、語言和行為予以必要轉(zhuǎn)變，以便與大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用相適應(yīng)，讓整個執(zhí)法過程更加規(guī)范化、通用化乃至精確化。凡此種種，確實對政府治理能力提出了高標(biāo)準(zhǔn)、高要求。

綜上所述，大數(shù)據(jù)在應(yīng)用中固然給我們帶來了諸多便利，但是其也日益暴露政府治理的機制和能力局限，并對公民乃至特定弱勢群體的合法權(quán)益構(gòu)成可能威脅，這一切不能不對正處在關(guān)鍵攻堅階段的法治政府建設(shè)產(chǎn)生一定的消極負(fù)面影響。如不對相關(guān)風(fēng)險予以重視，就會影響法治政府建設(shè)的正常發(fā)展步伐，甚至產(chǎn)生令相關(guān)改革停滯不前、讓一些既有建設(shè)成果得而復(fù)失的嚴(yán)重后果。

三、法治政府建設(shè)中的大數(shù)據(jù)治理對策

大數(shù)據(jù)發(fā)展對于法治政府建設(shè)，既是機遇，又是挑戰(zhàn)。面對機遇，我們應(yīng)當(dāng)因勢利導(dǎo)、積極探索拓寬將大數(shù)據(jù)技術(shù)為我所用的成熟機制渠道。面對危機和挑戰(zhàn)，我們更應(yīng)當(dāng)予以充分系統(tǒng)地研究評估和預(yù)防應(yīng)對，充分發(fā)揮法治政府的方向指引功能，以便在既有經(jīng)驗基礎(chǔ)上最終形成有效的大數(shù)據(jù)國家發(fā)展戰(zhàn)略和完善的法律監(jiān)督機制，進一步提升自身的法治核心競爭力。

具體而言，在法治政府建設(shè)中，面對大數(shù)據(jù)治理問題，可采取以下三方面措施：

1.在頂層設(shè)計層面確立并貫徹大數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略

面對大數(shù)據(jù)技術(shù)對法治政府建設(shè)的挑戰(zhàn)和沖擊，應(yīng)當(dāng)采取的具體措施內(nèi)容有很多，但要想真正解決這一時代難題，首先應(yīng)當(dāng)從國家頂層設(shè)計的戰(zhàn)略高度，將大數(shù)據(jù)治理問題作為關(guān)乎國家核心利益和未來前途的重要內(nèi)容予以認(rèn)真研究與對待，并能夠為此做出必要的決斷：提出明確的大數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略，并據(jù)此對既有的政府治理體系做出相應(yīng)地調(diào)整，確立有效的組織領(lǐng)導(dǎo)架構(gòu)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各項相關(guān)事務(wù)，并輔之以在大數(shù)據(jù)治理領(lǐng)域的巨大人力物力投入，以期獲得合理的長遠(yuǎn)回報。

在這方面，一些發(fā)達(dá)國家已經(jīng)采取了相應(yīng)的一些行動步驟。以美國為例，奧巴馬政府自上臺以來就高度重視大數(shù)據(jù)發(fā)展問題，甚至強調(diào)對數(shù)據(jù)的占有和控制將是未來在領(lǐng)地權(quán)、領(lǐng)海權(quán)、領(lǐng)空權(quán)之外的另一種國家核心能力。為此，美國白宮科技政策辦公室在2012年3月就在精心研究的基礎(chǔ)上專門發(fā)布了《大數(shù)據(jù)研究和發(fā)展計劃》，同時又組建大數(shù)據(jù)高級指導(dǎo)小組，以便協(xié)調(diào)國防部、能源部等六個聯(lián)邦部門和機構(gòu)的兩億多美元投資，希望根據(jù)既定計劃的要求充分開放運用大數(shù)據(jù)技術(shù)，最終實現(xiàn)在科研教學(xué)、環(huán)境保護、工程技術(shù)、國土安全和生物制藥等多個領(lǐng)域的全面突破。這意味著美國把大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展應(yīng)用已經(jīng)切實提高到國家戰(zhàn)略層面，形成全體動員格局。

與之相比，中國大數(shù)據(jù)治理體制傳統(tǒng)上存在多頭管理、職能交叉、權(quán)責(zé)不一、效率不高等明顯弊端，并且在很長時間里始終缺乏國家層面統(tǒng)一有效的大數(shù)據(jù)發(fā)展路線圖。近年來這種狀況正在發(fā)生改變： 2014年2月中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組成立，習(xí)近平同志親自擔(dān)任組長。[6]該領(lǐng)導(dǎo)小組對包括大數(shù)據(jù)治理在內(nèi)的網(wǎng)絡(luò)安全和信息化發(fā)展戰(zhàn)略、宏觀規(guī)劃和重大政策等重要事項，負(fù)有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)之責(zé)；之后國務(wù)院又先后發(fā)布了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于運用大數(shù)據(jù)加強對市場主體服務(wù)和監(jiān)管的若干意見》、《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》等重要文件，其中《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》對發(fā)展大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)做了系統(tǒng)部署，已成為該領(lǐng)域的戰(zhàn)略性指導(dǎo)文件；中共中央還在2015年11月3日正式發(fā)布的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》中明確提出：“拓展網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟空間，推進數(shù)據(jù)資源開放共享，實施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，超前布局下一代互聯(lián)網(wǎng)”，這被認(rèn)為是我國首次正式提出推行國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略。[7]由此可見，中央在頂層設(shè)計層面針對大數(shù)據(jù)問題的系統(tǒng)治理思路乃至配套保障體系安排都日漸清晰，對大數(shù)據(jù)的未來健康發(fā)展無疑將產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

但是，我們又必須看到：最新頂層設(shè)計思路在具體貫徹落實中仍需要充分的消化時間和反復(fù)的調(diào)適檢驗，而原先大數(shù)據(jù)治理中凸顯的政府治理體系弊病慣性在當(dāng)前地方各級政府、各部門的具體實踐仍或多或少有所反映。真正突破昔日“九龍治水”的治理格局窠臼、充分改變網(wǎng)上媒體管理和產(chǎn)業(yè)管理遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上形勢發(fā)展變化的既有困境，仍然是一項任重而道遠(yuǎn)的艱巨使命，需要我們在實際工作中付出更多的心血和汗水，做更多相關(guān)體制機制改革的探索努力。

2.建立健全數(shù)據(jù)信息權(quán)利保障機制

當(dāng)政府依靠頂層設(shè)計的力量忙于應(yīng)付大數(shù)據(jù)技術(shù)的沖擊、實現(xiàn)自身治理體系和戰(zhàn)略方向更新轉(zhuǎn)變的同時，也不能忘記維護社會公正、保護廣大公民免受侵權(quán)之害的法定職責(zé)，為此要加快數(shù)據(jù)信息權(quán)利保障機制的建設(shè)，依靠以保護數(shù)據(jù)信息權(quán)利為核心的法律秩序安排，確立并適用相應(yīng)的法律規(guī)則，讓公民維護個人數(shù)據(jù)信息的正當(dāng)利益訴求得到滿足與實現(xiàn)，充分調(diào)動各方積極性，并在遵守法治底線的前提下實現(xiàn)多元利益目標(biāo)的協(xié)調(diào)均衡發(fā)展，以便實現(xiàn)對相關(guān)社會關(guān)系的有序調(diào)整。

這種構(gòu)建公民個人數(shù)據(jù)信息權(quán)利保障體系、進而予以有效踐行的應(yīng)對發(fā)展思路與歐美發(fā)達(dá)國家的先期實踐相契合。在這些國家和地區(qū)通過這種設(shè)置個人數(shù)據(jù)信息權(quán)利的做法，不僅實現(xiàn)了對公民權(quán)利相對更加透徹和全面的保護，還希望借助這一新型權(quán)利的設(shè)置，力求促成對現(xiàn)代法治基本內(nèi)容的及時更新，讓法治政府的內(nèi)涵得以升華，以滿足時代的緊迫需求。

與之相呼應(yīng)，我國政府目前在數(shù)據(jù)信息權(quán)利的法律保護方面，也采取了一些有效措施，制定了《信息安全技術(shù)、公共及商用服務(wù)信息系統(tǒng)個人信息保護指南》這一重要的個人信息保護國家標(biāo)準(zhǔn)，對公民數(shù)據(jù)信息的規(guī)范使用和安全保護，能夠起到積極的促進作用。特別需要注意的是，根據(jù)不久前全國人大常委會剛剛首次審議通過的《民法總則(草案)》，體現(xiàn)出黨和國家對這一前沿問題的高度重視：根據(jù)該草案第一百零八條第二款第八項的規(guī)定，民事主體依法對“數(shù)據(jù)信息”這一客體享有知識產(chǎn)權(quán)；該草案第一百零四條中又規(guī)定，“法律規(guī)定具體權(quán)利或者網(wǎng)絡(luò)虛擬財產(chǎn)作為物權(quán)客體的，依照其規(guī)定”。[8]基于上述規(guī)定，數(shù)據(jù)信息有望被納入知識產(chǎn)權(quán)保護范疇、成為正式權(quán)利，并能在網(wǎng)絡(luò)交往流通中得到網(wǎng)絡(luò)虛擬財產(chǎn)物權(quán)意義上的保護和規(guī)范。這對于中國數(shù)據(jù)信息權(quán)利保護法制的持續(xù)健康發(fā)展以及大數(shù)據(jù)技術(shù)的合理運用，無疑具有重要的里程碑意義，起到有效的方向指引和助推作用。

當(dāng)然，我國當(dāng)前對公民個人數(shù)據(jù)信息權(quán)利領(lǐng)域的法律保護，仍存在既有法律條款散落、規(guī)定內(nèi)容不夠具體和明確、體系不夠清晰等立法局限；特別是與之有緊密關(guān)聯(lián)的個人信息安全法等一些重要配套法律法規(guī)尚未出臺，造成很大缺憾；在執(zhí)法工作中的實際效果更是與公眾維護自身數(shù)據(jù)信息合法權(quán)益的迫切需求有很大差距。[9]所以政府在今后的法治政府建設(shè)中仍需積極推動相關(guān)立法的健全完善、持續(xù)加大嚴(yán)格執(zhí)法力度，使得個人數(shù)據(jù)信息權(quán)利保障機制在職能設(shè)定上更加周密細(xì)致、在具體實施中更加有效管用。

3. 進一步推動參與式行政進程

完善大數(shù)據(jù)治理、實現(xiàn)法治政府建設(shè)創(chuàng)新，不僅要求有可靠的頂層設(shè)計與治理保障體系、不僅需要對公民數(shù)據(jù)信息權(quán)利予以更加全面細(xì)致的保護，更要求政府下定自我加壓乃至革命的決心，進一步推動參與式行政的過程，以回應(yīng)社會大眾持續(xù)增長的高質(zhì)量公益服務(wù)需求，充分調(diào)動社會資源、集思廣益尋求應(yīng)對大數(shù)據(jù)時代挑戰(zhàn)的破解之道。具體而言，其又包括以下兩方面內(nèi)容：

(1)大力推進政府?dāng)?shù)據(jù)開放運動

與強化公民數(shù)據(jù)信息保護的要求相對應(yīng)，大數(shù)據(jù)時代的復(fù)雜形勢要求政府必須更加透明開放，乃至于將自身數(shù)據(jù)信息視為公眾資源置于全民的共享監(jiān)督之下，以求實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置和風(fēng)險的合理規(guī)避。英國前首相戴維?卡梅倫執(zhí)政時就將民眾依法獲取政府公共數(shù)據(jù)的權(quán)益肯定地稱為“數(shù)據(jù)權(quán)”。他說，“這將確保人民有向政府索取各式各樣的數(shù)據(jù)，用于社會創(chuàng)新或者商業(yè)創(chuàng)新。通過這些措施，我們可以創(chuàng)建一個最開放、最負(fù)責(zé)和最透明的政府?！盵10]

正是大背景下，全球政府?dāng)?shù)據(jù)開放運動方興未艾。美英等西方發(fā)達(dá)國家已經(jīng)在這方面做了很多嘗試：在美國，自1966年《信息自由法》實施以來，經(jīng)過幾十年的發(fā)展，美國聯(lián)邦政府對于數(shù)據(jù)收集、發(fā)布、使用和管理，已經(jīng)形成了一個比較成熟的框架和體系。奧巴馬政府自上臺以來更是對數(shù)據(jù)信息開放問題予以高度重視，其在就任當(dāng)天簽署的首份總統(tǒng)備忘錄就是《透明和開放的政府》，強調(diào)要建立一個開放透明、公民參與、多方合作的政府，[11]2013年5月9日又簽署行政命令《政府信息的默認(rèn)形式就是開放并且機器可讀》，從法規(guī)層面明確要求全面開放聯(lián)邦政府?dāng)?shù)據(jù)，并且除非特殊理由政府?dāng)?shù)據(jù)一經(jīng)產(chǎn)生就應(yīng)默認(rèn)為開放形式，在即將卸任的2016年6月其更是簽署生效了《信息自由法改進法案》，進一步加強對政府機構(gòu)數(shù)據(jù)信息記錄的披露；英國也不甘落后、積極推動政府?dāng)?shù)據(jù)公開，早在2005年1月《信息自由法案》就在英國全面生效。

與之相對應(yīng)，中國政府?dāng)?shù)據(jù)信息開放活動起步晚、但發(fā)展迅速，自2007年4月5日《中華人民共和國政府信息公開條例》公布以來，已經(jīng)采取了一系列政府?dāng)?shù)據(jù)信息開放舉措，特別是國務(wù)院《2015年政府信息公開工作要點》中明確要求2015年政府?dāng)?shù)據(jù)全面公開，在政府?dāng)?shù)據(jù)開放領(lǐng)域已經(jīng)取得了突出的建設(shè)成就。但是毋庸諱言，“事以密成”的傳統(tǒng)封閉行政治理思維和習(xí)慣，仍然在一定程度上影響著政府信息數(shù)據(jù)開放的實際規(guī)模和效果，不適應(yīng)大數(shù)據(jù)時代的緊迫現(xiàn)實需要，在與部分先進國家的同類競賽中存在一定的現(xiàn)實差距。因此，根據(jù)自身國情特點繼續(xù)努力尋找一條能夠持續(xù)增強政府?dāng)?shù)據(jù)開放力度、充分提升開放質(zhì)量效果的合理路徑，確實是當(dāng)務(wù)之急。

(2)主動吸收社會力量參與大數(shù)據(jù)治理

在大數(shù)據(jù)時代的參與式行政改革進程中，面對紛繁復(fù)雜的治理難題，相對消極被動的政府?dāng)?shù)據(jù)開放運動只是有效實施改革的必要前提基礎(chǔ)，為實現(xiàn)既定的改革目標(biāo)，還必須更加積極主動地吸收社會力量參與大數(shù)據(jù)治理，將“群眾路線”真正落到實處。為此就必須充分承認(rèn)并尊重公眾的自主性和創(chuàng)造性，積極發(fā)揮社會大眾在大數(shù)據(jù)治理過程中的積極作用，將公眾和各類社會成員有效納入到具體行政過程，形成政民合作、政企合作、政社合作的新型治理格局，[12]通過有效的社會合作動員，真正做到集眾人之智、籌眾人之力、圓眾人之夢，提升行政活動的效率與效果。

具體而言，政府在大數(shù)據(jù)治理中，應(yīng)注意實現(xiàn)與企業(yè)、社會組織在大數(shù)據(jù)平臺上的對接與兼容，實現(xiàn)大數(shù)據(jù)資源信息的合理共享，并在互通有無的基礎(chǔ)上進一步實現(xiàn)治理事項的合理分工與合作。例如，在當(dāng)前引人注目的社會信用體系建設(shè)中，政府不可能完全大包大攬、單打獨斗，必須正視阿里巴巴等相關(guān)企業(yè)基于自身大數(shù)據(jù)信息平臺開發(fā)的“芝麻信用”等個人商業(yè)征信系統(tǒng)的實際作用，應(yīng)當(dāng)在協(xié)調(diào)合作的基礎(chǔ)上對其予以合理合法的規(guī)范、引導(dǎo)和監(jiān)管，使之成為自身工作的得力助手。

另外需要特別注意的是，面對大數(shù)據(jù)治理中瞬息萬變的復(fù)雜格局，政府在具體行政工作過程中還應(yīng)當(dāng)充分照顧普通民眾、企業(yè)、社會組織、科研機構(gòu)等利益相關(guān)者的合法權(quán)益，實現(xiàn)公共權(quán)力和民眾權(quán)利的的平衡，并建立更加合理有效的激勵補償機制，對大數(shù)據(jù)治理參與者的有益貢獻(xiàn)予以充分的精神肯定和合理的物質(zhì)回報，對相關(guān)群體在執(zhí)法過程中承受的風(fēng)險代價予以及時補償，特別要注意對執(zhí)法錯誤造成的可能損害后果予以及時矯正乃至賠償。從而讓參與式治理實踐，真正成為促使官民同心同德、共筑命運共同體的演練過程。更在潛移默化之中構(gòu)建起一個開放透明、善用民力的現(xiàn)代數(shù)字化政府，實現(xiàn)政府治理能力的真正飛躍，充分適應(yīng)大數(shù)據(jù)時代的變革潮流。

四、總結(jié)

英國學(xué)者維克托·邁爾·舍恩伯格在《大數(shù)據(jù)時代》一書中說道：“大數(shù)據(jù)是人們獲得新的認(rèn)知，創(chuàng)造新的價值的源泉；大數(shù)據(jù)還是改變市場、組織機構(gòu)，以及政府與公民關(guān)系的方法”。[13]誠如其言，大數(shù)據(jù)在改變傳統(tǒng)商業(yè)模式的同時，也在深刻影響乃至重塑法治政府的治理模式。然而，也正如作者承認(rèn)的那樣，更大的數(shù)據(jù)源于人本身，大數(shù)據(jù)作為人類設(shè)計的產(chǎn)物，也一定能為人類所主導(dǎo)，規(guī)避克服其存在的局限與危險，服務(wù)于當(dāng)今中國法治政府建設(shè)的宏偉目標(biāo)：促使公共權(quán)力機構(gòu)進一步形成依靠數(shù)據(jù)說話、依靠數(shù)據(jù)預(yù)測、依靠數(shù)據(jù)決策、依靠數(shù)據(jù)創(chuàng)新的行事習(xí)慣，有助于提升法治質(zhì)量，確保政府治理的科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化、精細(xì)化水平，將其打造成一項嚴(yán)謹(jǐn)精密的系統(tǒng)工程，使得理性化的法治建構(gòu)和行政籌劃工作不斷深入推進下去。為此，我們更要積極投身法治政府建設(shè)的大潮之中，在研究與實踐的日常點滴之中，為早日實現(xiàn)這個遠(yuǎn)景目標(biāo)獻(xiàn)上自己的一份力量。

[1]國務(wù)院關(guān)于印發(fā)促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要的通知[EB/OL]， http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-09/05/content_10137.htm.

[2]徐繼華、馮啟娜、陳貞汝.智慧政府：大數(shù)據(jù)治國時代的來臨[M].北京：中信出版社,2014.46—51.

[3]姜明安.法治政府建設(shè)的若干問題[J].紅旗文摘，2015,(4) .

[4]李克強的“大數(shù)據(jù)觀” [EB/OL]，http://www.chinanews.com/gn/2015/02-18/7072661.shtml.

[5]李克強.利用“互聯(lián)網(wǎng)+”監(jiān)管權(quán)力——強調(diào)審批改革要從政府“端菜”變?yōu)槿罕姟包c菜” [N] .北京晨報,2015-5-13.

[6][9]陳潭等.大數(shù)據(jù)時代的國家治理[M].北京：中國社會科學(xué)出版社.2015，217.

[7]中國首次提出推行國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略[EB/OL]，http://politics.people.com.cn/n/2015/1103/c70731-27773008.html.

[8]民法總則(草案)全文[EB/OL]，http://www.npc.gov.cn/npc/flcazqyj/2016-07/05/content_1993342.htm。

[10]馬良驥.大數(shù)據(jù)與法治升級版[N] .人民法院報，2014-7-25.

[11]涂子沛.大數(shù)據(jù)：正在到來的數(shù)據(jù)革命，以及它如何改變政府、商業(yè)與我們的生活[M].南寧：廣西師范大學(xué)出版社，2012， 7—10.

[12]莫于川.公眾參與潮流和參與式行政法制模式—從中國行政法民主化發(fā)展趨勢的視角分析[J].國家檢察官學(xué)院學(xué)報.2011，(4).

[13][英] 維克托·邁爾·舍恩伯格、肯尼斯·庫克耶.大數(shù)據(jù)時代：生活、工作和生活的大變革[M].盛楊燕、周濤譯，杭州：浙江人民出版社.2012.9.

(責(zé)任編輯：華 民)

2016-12-15

張放(1986-)，男，江蘇儀征人，中共南京市委黨校政法教研部講師，研究方向：法理學(xué)、憲法學(xué)。

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1672-1071(2017)01-0088-07