楊麗娟

關于促進濟南綜合保稅區(qū)建設的調研報告

楊麗娟

濟南綜合保稅區(qū)的設立，必定會形成一個以高新區(qū)為中心，以海關為推手，以海運、航空、公路、鐵路為渠道，立足濟南都市圈，涵蓋整個山東中西部地區(qū)，對接中日韓自由貿易區(qū)的進出口綜合經濟區(qū)。濟南將依托省會城市的優(yōu)勢，充分利用濟南綜合保稅區(qū)的功能政策，著力發(fā)展主導產業(yè)，努力發(fā)展成為輻射全省中西部地區(qū)外向型經濟發(fā)展的示范區(qū)和對外開放新高地。

濟南；綜合保稅區(qū)；外向型經濟

綜觀整個華北地區(qū)經濟形勢，“藍黃”經濟區(qū)和中原經濟規(guī)劃的相繼確立，充分顯現(xiàn)出打破城市約束，強強聯(lián)手形成規(guī)模經濟的優(yōu)勢所在。轉看省會濟南，雖然由于地理位置的原因沒有納入兩大國家級經濟區(qū)范疇，但是綜合保稅區(qū)的設立，必定會形成一個以高新區(qū)為中心，以海關為推手，以海運、航空、公路、鐵路為渠道，立足濟南都市圈，涵蓋整個山東中西部地區(qū)，對接中日韓自由貿易區(qū)的進出口綜合經濟區(qū)。濟南將依托省會城市的優(yōu)勢，充分利用濟南綜合保稅區(qū)的功能政策，著力發(fā)展主導產業(yè)，完善基礎配套設施，將建成輻射山東中西部地區(qū)的外向型經濟發(fā)展示范區(qū)、國際高端產業(yè)聚集區(qū)、對接中日韓自由貿易區(qū)的先行區(qū)。

一、濟南綜合保稅區(qū)的發(fā)展狀況

濟南綜合保稅區(qū)于2012年5月15日經國務院批準設立，由原濟南出口加工區(qū)轉型升級而成，為山東省中西部地區(qū)國家級綜合保稅區(qū)，自獲批以來，濟南綜合保稅區(qū)先后引進了華芯富創(chuàng)電子、晶正電子、齊魯制藥濟南生物醫(yī)藥產業(yè)園、新加坡洛亨倉儲、奧特萊斯商業(yè)綜合體等一批投資規(guī)模大、技術含量高、經濟效益好的項目入駐園區(qū)，逐漸形成以電子信息、倉儲物流、新材料、國際貿易、生物醫(yī)藥、保稅加工為主導的產業(yè)。為支持濟南綜合保稅區(qū)的發(fā)展，市委、市政府批設了近10平方公里的配套區(qū)，目前該區(qū)域控制性規(guī)劃已基本完成，項目周邊的道路、管網建設方案已基本確定，并在不斷的建設完善過程中。

（一）電子信息產業(yè)漸成園區(qū)主導產業(yè)。濟南綜合保稅區(qū)內入駐了多家電子信息類企業(yè)，例如晶正電子、國衛(wèi)通訊、山東華芯富創(chuàng)電子技術有限公司、浪潮云計算中心、英納電子等。其中，山東華芯富創(chuàng)電子技術有限公司晶正電子鈮酸鋰單晶薄膜產業(yè)化項目、觸控屏生產線的生產技術均代表國內領先地位。山東華芯富創(chuàng)電子技術有限公司觸控屏生產線已于2014年7月正式投產，采用先進的OGS（one glass solution）技術，年產大尺寸觸控屏100萬片，實現(xiàn)銷售收入6億美元、利稅1億美元。該項目的建成投產助力濟南保稅區(qū)成為國內技術領先、規(guī)模最大、國際知名的觸控屏產業(yè)基地。總投資1．5億元人民幣的濟南晶正電子鈮酸鋰單晶薄膜產業(yè)化項目，規(guī)劃建設5條鈮酸鋰單晶薄膜材料自動化生產線。上述項目的開工建設和投產運營，標志著作為濟南綜合保稅區(qū)集研發(fā)、設計、封裝測試、制造、應用以及配套于一體的電子信息產業(yè)正在形成并起到很大的引領及帶動作用。

（二）逐步形成了網內國際貿易、保稅倉儲物流和配套區(qū)物流實現(xiàn)聯(lián)動發(fā)展的格局。中遠保稅倉儲物流、新加坡濼亨保稅倉儲物流、中外運保稅物流倉儲基地、中國重汽港豪物流等項目紛紛落戶保稅區(qū)，總投資達到2億美元，形成了保稅倉儲物流聚集發(fā)展的態(tài)勢。另外一些知名物流企業(yè)也先后落戶保稅區(qū)，如銀座加工配送物流、蘇寧電器物流、山東兗礦中垠物流等已經開展業(yè)務。網內網外倉儲物流業(yè)務的開展，形成了濟南保稅區(qū)保稅物流和非保稅物流聯(lián)動發(fā)展的格局，這為延伸物流供應鏈，打造具備自身特色的高端物流產業(yè)奠定了基礎。

（三）積極承接以高端產業(yè)為特征的日韓產業(yè)轉移。日韓現(xiàn)在是山東非常重要的貿易伙伴，目前入駐山東的日韓投資企業(yè)已達7000多家。中日韓三國經濟總量占到了世界經濟總量的九分之一和亞洲經濟總量的百分之七十。這對濟南吸引外資來講無疑是一大利好。

（四）大宗商品展示交易等國際貿易發(fā)展迅速。綜合保稅區(qū)中日韓自貿區(qū)先行示范區(qū)的融入建設，以深化與日韓產業(yè)、貿易、科技、人才等重點領域合作為核心，促進綜保區(qū)政策先行先試，創(chuàng)新合作交流機制，依托園區(qū)國際商品展示交易中心和跨境電子商務綜合服務平臺，在圍網內外配套建設大宗商品展示交易中心?；谥腥枕n大宗商品展示交易中心引進的日韓企業(yè)，借鑒寧波、上海等地經驗，采用“功能+窗口”、“前店+后庫”、“實體+網店”模式。根據比較優(yōu)勢分工原則、區(qū)域產業(yè)結構升級原則、可持續(xù)發(fā)展原則對日韓進口商品進行分類管理、合理引導，優(yōu)先發(fā)展有利于市內具有潛在比較優(yōu)勢的產品展示交易，滿足市內、省內生產和生活需求，以需求結構的提升帶動供給結構的提升。

（五）基礎設施建設不斷完善。保稅區(qū)內基本實現(xiàn)了路網全覆蓋，道路總長度達24公里，形成了三縱七橫的道路網結構，鋪設了各類管線道60余公里，包括通訊、供電、熱力、供水、污水等。建設完成了全封閉圍網8．1公里，建設完成智能卡口系統(tǒng)、視頻監(jiān)控系統(tǒng)、海關監(jiān)管巡邏通道。新卡口已完成主體施工，設置了4進4出8車道，電子閘門放行系統(tǒng)、集裝箱號識別系統(tǒng)、底盤監(jiān)控系統(tǒng)等；現(xiàn)綜合保稅區(qū)內原卡口處建有3000平方米監(jiān)管倉庫及6000平方米驗貨場地，新卡口處新建4000平方米檢驗檢疫庫房，6000平方米海關監(jiān)管倉庫及30000平方米公共驗貨場地，200平方米熏蒸房已全部投入使用。供水、供電、供熱、燃氣等配套設施齊全，建有供水規(guī)模約2400M3/日的水廠一座，10kv開關站一座，4噸水煤漿鍋爐和20噸的水煤漿鍋爐各一臺，基本可以滿足目前入區(qū)項目建設發(fā)展要求。但隨著區(qū)劃范圍的擴大，特別是配套區(qū)的建設開發(fā)和大批項目入駐，配套能力已明顯滿足不了發(fā)展需求。

二、目前綜合保稅區(qū)建設存在的制約因素

濟南綜合保稅區(qū)作為濟南市和高新區(qū)發(fā)展外向型經濟的主戰(zhàn)場，其發(fā)展仍然面臨著諸多制約因素。

（一）管理體制不順暢。濟南綜合保稅區(qū)現(xiàn)實際為暫由高新區(qū)進行代管，市編辦批準高新區(qū)管委會同時加掛綜合保稅區(qū)管委會的牌子，但沒有明確的綜合保稅區(qū)管委會組成人員，相關具體工作由綜合保稅區(qū)發(fā)展中心負責，而該中心為事業(yè)單位，不具有行政主體資格。由于濟南綜合保稅區(qū)工作機構沒有正式建立，相關的行政職責、行政許可事項、口岸協(xié)調、貨物監(jiān)管、貨物通關等不具備行政主體資格，市里也無法依據相關法律法規(guī)明確綜合保稅區(qū)的行政主體地位，造成了目前綜合保稅區(qū)事權不明、職責不清的矛盾，在開展各項工作中，存在較多協(xié)調事務方面的困難，運行效率不高。在管理技術層面，濟南海關對于跨境電子商務、管理、軟件、平臺與省檢疫、外匯、中國銀行電子系統(tǒng)的相互聯(lián)網鏈接功能尚沒有開發(fā)使用。另外，由于濟南綜合保稅區(qū)不具備行政主體資格，沒有相應的行政執(zhí)法權限，就會造成缺少相應的執(zhí)法保障。同時，機構編制的不明確，也為引進高層次人才帶來了不利影響。

（二）建設發(fā)展資金缺口大。濟南綜合保稅區(qū)由濟南出口加工區(qū)升級發(fā)展而來，截至目前，已累計完成基礎設施投資近10億元。隨著綜合保稅區(qū)區(qū)劃范圍的擴大和入區(qū)項目的增多，特別是近10平方公里配套區(qū)內道路、橋梁、供電、供熱、供氣、供水、通信網絡、污水處理等各項基礎配套設施建設，以及舊村拆遷安置保障房建設需要大量的資金投入。在調研過程中看到的一項數據是，僅五村拆遷安置費一項粗略估算約56億元（含拆遷補償費、征地費、安置過渡費、保障房建設費等）。此外，濟南綜合保稅區(qū)為了達到封關驗收的要求，需要建設一些基建項目，如標準廠房，聯(lián)檢大樓（山東省國際名品交易中心）、保稅大廈A、B座項目、舊村改造、綜合保稅區(qū)圍網、卡口等，建設基礎設施項目的資金需求量逐漸加大，資金缺口較大。而綜合保稅區(qū)屬于政策性園區(qū)，入區(qū)企業(yè)享有國家賦予的保稅、免稅、進區(qū)退稅等一系列政策，僅靠保稅區(qū)本身產生的稅收和完全依靠高新區(qū)的資金投入難以為繼，從而造成綜合保稅區(qū)建設資金嚴重缺乏，基礎配套設施建設速度較慢。

（三）物流成本較高，優(yōu)勢不突出。內地建立綜合保稅區(qū)意味著擁有了“無水碼頭”。但目前綜合保稅區(qū)內企業(yè)進出口貨物既要在屬地報關，還要在口岸報關才可放行，這樣就大大增加了企業(yè)的物流成本和報關成本，影響了通關速度。比如，在濟南綜合保稅區(qū)出口的貨物，需要在濟南海關報關之后，到青島港再進行第二次報關，方可裝船離境，這就使德州等內地企業(yè)更愿意直接到青島報關，避免到濟南轉關這一中間環(huán)節(jié)。濟南綜合保稅區(qū)要實現(xiàn)“無水碼頭”這一功能，就必須與港口、鐵路、機場實現(xiàn)口岸無縫對接，實施“區(qū)港聯(lián)動、區(qū)區(qū)聯(lián)動”，降低企業(yè)成本。否則，大宗商品保稅倉儲、分撥等就會因為只靠公路運輸而抬高企業(yè)成本（水運、鐵路運輸和公路運輸的成本比是1：5：7）。綜合保稅區(qū)在機場、鐵路附近建立功能區(qū)，實現(xiàn)兩個口岸與綜合保稅區(qū)這個平臺深度結合，才能走出濟南綜合保稅區(qū)發(fā)展的成功之路。

三、加快濟南綜合保稅區(qū)建設的幾點對策建議

（一）理順綜合保稅區(qū)管理體制。根據海關總署的要求，綜合保稅區(qū)管理機構應是具備行政管理職能的部門。建議在綜合保稅區(qū)建設管理籌建委員會的基礎上，進一步完善其部門設置，并授權其相應的行政職能，保證在管理辦法、優(yōu)惠政策等方面的實施。濟南綜合保稅區(qū)屬國務院批準設立的國家級海關特殊監(jiān)管區(qū)，享有一系列國家賦予的進口免稅、出口退稅和入區(qū)保稅等優(yōu)惠政策，其凸顯的是政策優(yōu)勢，而不是稅收和地方財政收入的優(yōu)勢。應當樹立戰(zhàn)略思維，摒棄狹隘的部門利益，從全市、省會城市群經濟圈發(fā)展的角度發(fā)展綜合保稅區(qū)，打破區(qū)域界線，在城市規(guī)劃、產業(yè)布局、大項目引進、政策扶持、土地指標調整等方面，將綜合保稅區(qū)打造成為濟南市開放型經濟發(fā)展的實驗區(qū)、先行區(qū)，積極加強綜合保稅區(qū)與全市經濟開發(fā)區(qū)的合作，加強與省會城市群經濟圈區(qū)域間的戰(zhàn)略合作，共同謀求發(fā)展。

（二）搭建綜合保稅區(qū)投融資建設平臺。為解決濟南綜合保稅區(qū)投入不足、發(fā)展后勁不足的問題，建議以濟南高新區(qū)、綜合保稅區(qū)現(xiàn)有的山東高新產業(yè)發(fā)展有限公司為核心，由市財政發(fā)起組建多元化投資的綜合保稅區(qū)投資建設有限責任公司，主要負責綜合保稅區(qū)及配套區(qū)的規(guī)劃建設。通過綜合保稅區(qū)建設用地的管理、儲備和土地熟化，進行政府大型項目和地產項目投資、合作、開發(fā)經營等，實現(xiàn)國有資產保值增值，增強綜合保稅區(qū)的造血功能，從而形成“政府主導、有效監(jiān)督、政企分開、市場運作、責權利統(tǒng)一、可持續(xù)發(fā)展”的投融資管理體制。將需要幫助與支持的企業(yè)與擔保機構或創(chuàng)投機構等進行有效對接；對于能夠為企業(yè)運營提供融資擔保的，可給予享受一定的優(yōu)惠政策；對于具有自主知識產權的軟件開發(fā)、產品研發(fā)、信息技術應用等應當給予支持與幫助，為其爭取國家資金的支持；鼓勵企業(yè)進行多渠道籌措資金，設立風險儲備金，切實防范風險，解決資金問題。

（三）充分發(fā)揮綜合保稅區(qū)的輻射帶動效應。建立綜合保稅區(qū)不僅可以促進地方進出口貿易的大幅增長，也可以積極拉動周邊地區(qū)的經濟發(fā)展。如今，濟南綜合保稅區(qū)計劃進一步放大支撐點的輻射帶動作用，使其成為名副其實的物流、信息流、資金流的現(xiàn)代服務中心。綜合保稅區(qū)的影響力已不再局限在一個城市，而是打造濟南郵政局、濟南空港、濟南綜合保稅區(qū)等對外開放平臺的功能延伸，使其將功能延伸向山東中西部地區(qū)以及南部地區(qū)，擴大濟南經濟的對外帶動輻射作用。同時，支持濟南、泰安、萊蕪、淄博、濰坊、德州、濱州、聊城、東營等9市之間開展外貿業(yè)務合作。企業(yè)充滿活力的發(fā)展，也會激活與其相關的生產服務型企業(yè)和配套物流的快速發(fā)展，更有效的促進 濟南區(qū)域性物流中心作用的發(fā)揮。濟南綜合保稅區(qū)，面積占地5．22平方公里，隨著圍內生活設施、配套服務功能的不斷完善，隨著區(qū)內企業(yè)與周邊企業(yè)的產業(yè)互動，將會帶動周邊方圓幾十平方公里的經濟發(fā)展，再輻射影響更大范圍的上下游數倍于區(qū)內數量的配套企業(yè)，就會形成產業(yè)發(fā)展的放射狀擴大，將會在濟南的東部崛起一座現(xiàn)代化的新城。

（四）加強服務環(huán)境建設。加強與海關、檢驗檢疫、外管、稅務等部門的合作，加快監(jiān)管服務創(chuàng)新制度的落實，進一步簡化手續(xù)、深化通關模式，促進進口貿易便利化，不斷創(chuàng)優(yōu)通關服務環(huán)境，促進企業(yè)服務水平進一步提高。為了避免不良競爭，相關職能部門要制定出行業(yè)發(fā)展規(guī)則，促進行業(yè)健康良性發(fā)展。對園區(qū)內企業(yè)進行梳理歸類，盡可能的簡化審批流程，制定有針對性的服務措施，為企業(yè)的發(fā)展和做大做強提供技術指導和積極有效的幫助。為消除園內企業(yè)和相關人才的后顧之憂，要不斷完善園區(qū)內的配套服務設施，提供全方位的貼心服務，充分發(fā)揮軟件園區(qū)的載體功能，及時發(fā)現(xiàn)問題，解決問題。持續(xù)推進園區(qū)綜合環(huán)境整治工作，提升綜合保稅區(qū)無水港口岸作業(yè)功能，建立和完善園區(qū)建設環(huán)境和服務設施，不斷優(yōu)化園區(qū)發(fā)展環(huán)境，著力打造環(huán)境優(yōu)美、服務優(yōu)良的綜合保稅區(qū)。

（五）不斷提高招商質量。濟南夾在“藍黃”兩區(qū)和中原經濟區(qū)之間，在招商引資方面，由于地理原因看似占不到半點便宜。但是，在綜合保稅區(qū)的輻射作用之下，省會經濟便可借助“藍黃”，與中原經濟區(qū)中魯西城市開展更密切的進出口業(yè)務往來，發(fā)展機遇顯而易見。依據市政府的《關于創(chuàng)新招商引資體制機制的實施方案》，濟南綜合保稅區(qū)應當不斷拓展引資渠道，采取融資招商、委托代理等各種招商方法引進總部基地或大型項目落戶。把握招商重點，圍繞綜合保稅區(qū)“五大中心和四大平臺”建設及半導體集成電路、生物醫(yī)藥、倉儲物流、國際貿易等主導產業(yè)，大力實施產業(yè)鏈招商，重點引進競爭力強、關聯(lián)度高的項目，延伸產業(yè)鏈條，壯大產業(yè)集群。找準項目切入點，把發(fā)展優(yōu)勢產業(yè)、地方特色與招商引資結合起來，盡可能多地引進技術含量和附加值高、經濟帶動效應強，在綜合保稅區(qū)產業(yè)結構調整和經濟發(fā)展中促進作用明顯的、有一定規(guī)模的項目。通過各種渠道，采用多種形式，努力吸引國內上市公司、著名民營企業(yè)的投資。對入區(qū)項目的可行性、安全性、環(huán)保、產業(yè)政策、項目選址是否符合進區(qū)總體規(guī)劃布局等，進行評審和評估，選擇真正有實力的投資商入區(qū)生產經營。不斷優(yōu)化外商投資企業(yè)服務環(huán)境，積極引薦規(guī)模大、效益好、有實力的外資企業(yè)進駐保稅區(qū)，帶動園區(qū)企業(yè)有序發(fā)展。

（六）進一步拓展發(fā)展空間。擴大綜合保稅區(qū)配套區(qū)面積。借鑒高新區(qū)代管孫村鎮(zhèn)模式，擴大綜合保稅區(qū)代管范圍，將歷城區(qū)港溝街道辦事處和彩石鎮(zhèn)整體劃轉綜合保稅區(qū)代管，使綜合保稅區(qū)西與高新區(qū)漢峪片區(qū)，東與高新區(qū)巨野河辦事處相連接，轄區(qū)面積約130平方公里，與高新區(qū)面積相當。利用章丘、濟陽撤縣設區(qū)的契機，結合航空城規(guī)劃建設以及新建成的圍網面積為3．2平方公里的綜合保稅區(qū)空港功能區(qū)，充分利用國際機場的地域和口岸優(yōu)勢，拓展綜合保稅區(qū)發(fā)展空間，規(guī)劃建設以空港口岸物流、空運保稅物流、臨空保稅加工為主的空港功能區(qū)；同時利用和濟鋼合作項目，綜合保稅區(qū)如果能夠借以建立鐵路口岸集裝箱，打通鐵路運輸，彌補空間不足之缺陷，實現(xiàn)區(qū)區(qū)、區(qū)港聯(lián)動，逐步形成綜合保稅區(qū)鐵路、公路、空港三位一體的聯(lián)動發(fā)展模式，擴大綜合保稅區(qū)發(fā)展優(yōu)勢。

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[5]祝蕾.濟南綜保區(qū)：八大平臺打造“智慧園區(qū)” [N].濟南日報, 2015-10-15.

[6]濟南綜保區(qū)緊抓快趕力促“十二五”完美收官[EB/OL].山東新聞, http://www.dzwww.com.

(責任編輯 張訊)

楊麗娟，中共濟南市委黨校馬列市情研究所副教授（郵政編碼 250100）

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