杜 輝

地方政府融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)研究

杜 輝

地方政府融資平臺(tái)是地方政府通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段參與市場(chǎng)運(yùn)行的重要紐帶，它的出現(xiàn)既為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)了巨大力量，又給地方政府帶來(lái)眾多隱性負(fù)債和不確定的風(fēng)險(xiǎn)。因此，對(duì)這一載體的建立和運(yùn)用要認(rèn)真評(píng)估，謹(jǐn)慎使用，通過(guò)分類清理地方融資平臺(tái)債務(wù)、加強(qiáng)地方融資平臺(tái)債務(wù)的實(shí)際需求管理、穩(wěn)步發(fā)展地方債券市場(chǎng)、推動(dòng)地方融資平臺(tái)的公開(kāi)透明，加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)管理。

融資平臺(tái)；債務(wù)；風(fēng)險(xiǎn)

近年來(lái)，受國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的深刻影響，中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)整體趨緩，出口不斷下降，國(guó)內(nèi)消費(fèi)萎縮，財(cái)政收入明顯下滑。為抑制這種趨勢(shì)，我國(guó)政府重拾積極財(cái)政政策，地方政府融資平臺(tái)成為拉動(dòng)國(guó)內(nèi)投資進(jìn)而帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的強(qiáng)勁力量。

一、地方政府融資平臺(tái)的綜合定位

地方政府融資平臺(tái)是指由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)、所屬事業(yè)單位等通過(guò)財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，具有政府公益性項(xiàng)目投融資功能，并擁有獨(dú)立企業(yè)法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。

（一）地方政府作為主要出資人，在融資平臺(tái)中占有控股地位。鑒于地方融資平臺(tái)大多以國(guó)有資源和資產(chǎn)作為抵押，以地方政府作為隱性擔(dān)保，承擔(dān)著政府項(xiàng)目的投融資功能。因此，地方政府通常成為地方融資平臺(tái)最大的股東而占有控股地位。

（二）地方融資平臺(tái)的項(xiàng)目一般具有穩(wěn)定收入，還款來(lái)源主要靠自身收益，財(cái)政資金只是輔助。地方融資平臺(tái)投資領(lǐng)域主要是具有經(jīng)營(yíng)性收益的公益性項(xiàng)目，因此項(xiàng)目還款要靠自身承擔(dān)。如果財(cái)政介入過(guò)多，會(huì)影響私人資本的優(yōu)勢(shì)和平臺(tái)的效率。另外，由于是公益性領(lǐng)域，政府需要進(jìn)行相應(yīng)的控制，避免私人資本過(guò)多的追求利潤(rùn)，而忽視社會(huì)效益。為兼顧社會(huì)利益最大化和私人資本回報(bào)率，政府需要適當(dāng)進(jìn)行資金調(diào)節(jié)。

（三）地方融資平臺(tái)的項(xiàng)目是具有經(jīng)營(yíng)性收益的公益性資本項(xiàng)目。我國(guó)地方融資平臺(tái)是政府資本和私人資本的結(jié)合體，是PPPs（Public Private Partnerships）模式在中國(guó)的一個(gè)特殊體現(xiàn)，因此其經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目也應(yīng)是地方政府和私人資本無(wú)法獨(dú)立完成的項(xiàng)目，其活動(dòng)領(lǐng)域應(yīng)是市場(chǎng)失靈的非競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域。

（四）地方政府在地方融資平臺(tái)中承擔(dān)有限責(zé)任。地方融資平臺(tái)一旦建立，政府僅以自己投入到平臺(tái)的資本對(duì)債務(wù)承擔(dān)有限清償責(zé)任，資不抵債的、多余部分的貸款就免除地方政府的責(zé)任。從這個(gè)角度看，通過(guò)融資平臺(tái)提供公共產(chǎn)品，可以部分地減少地方政府的風(fēng)險(xiǎn)。

（五）融資平臺(tái)的項(xiàng)目具有階段性。平臺(tái)的項(xiàng)目營(yíng)運(yùn)具有階段性和生命周期性，一旦建成并實(shí)現(xiàn)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，平臺(tái)就應(yīng)該退出對(duì)這一項(xiàng)目的營(yíng)運(yùn)，或者將主要目標(biāo)轉(zhuǎn)到維護(hù)公共設(shè)施上。

二、地方政府融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)機(jī)理和傳導(dǎo)路徑

（一）地方政府融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)形成

1．地方財(cái)政收支不平衡。目前我國(guó)多數(shù)地方政府承擔(dān)大量社會(huì)事務(wù)，財(cái)政收入?yún)s捉襟見(jiàn)肘，這也是建立融資平臺(tái)的初衷。平臺(tái)建成后，雖然暫時(shí)緩解了建設(shè)經(jīng)費(fèi)不足的問(wèn)題，但如果項(xiàng)目的后續(xù)效益不佳，仍然會(huì)形成無(wú)法清償?shù)膫鶆?wù)，地方財(cái)政最終還是要為此埋單。因此，地方財(cái)政收支不平衡，特別是事權(quán)財(cái)權(quán)不匹配，是造成融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)的重要原因之一。

2．地方政府融資平臺(tái)面臨公共風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)際工作中，地方政府融資平臺(tái)主要投資于醫(yī)療服務(wù)、教育等準(zhǔn)公共產(chǎn)品和水電氣等基礎(chǔ)行業(yè)。這些行業(yè)和產(chǎn)品本身具有部分必需品的屬性，與老百姓的生活息息相關(guān)，與國(guó)家經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和社會(huì)公共秩序緊密相連，處理不當(dāng)，可能會(huì)面臨一系列的公共風(fēng)險(xiǎn)。

3．地方政府融資平臺(tái)的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。地方政府融資平臺(tái)形式上是國(guó)有獨(dú)資公司，所有者和經(jīng)營(yíng)管理者相分離，按照公司法設(shè)置運(yùn)營(yíng)。但在實(shí)際操作中，多數(shù)平臺(tái)帶有濃厚的行政色彩，公司治理結(jié)構(gòu)并不完善。表現(xiàn)為委托代理關(guān)系不夠明確，公司董事長(zhǎng)和總經(jīng)理常由一人兼任；缺乏詳細(xì)的國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)規(guī)劃，監(jiān)事會(huì)形同虛設(shè)。在這種情況下，所有者對(duì)管理層的監(jiān)督嚴(yán)重缺位，代理人的道德風(fēng)險(xiǎn)很難避免。

（二）地方政府融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)

1．融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)易誘發(fā)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，甚至引發(fā)中央或國(guó)家財(cái)政危機(jī)。因?yàn)槿谫Y平臺(tái)屬于“官辦企業(yè)”，成立目的就是促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。所以，從根本上來(lái)說(shuō)，融資平臺(tái)的負(fù)債就是地方政府的或有和隱性負(fù)債，融資平臺(tái)的過(guò)度融資一定會(huì)加劇地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。由于歷史原因，在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過(guò)程中，我國(guó)政府已經(jīng)承擔(dān)了諸如國(guó)有企業(yè)改革、社保體制改革等巨大的被動(dòng)負(fù)債。通過(guò)平臺(tái)融資，則是政府的主動(dòng)負(fù)債，兩者疊加起來(lái)，將加速風(fēng)險(xiǎn)積累。我國(guó)還沒(méi)有建立政府財(cái)政破產(chǎn)制度，當(dāng)下級(jí)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)集聚到一定程度，必定沿著政府層級(jí)向上傳導(dǎo)，直至中央財(cái)政承擔(dān)最后的兜底責(zé)任。當(dāng)然，風(fēng)險(xiǎn)的傳遞過(guò)程會(huì)逐級(jí)遞減，最終會(huì)對(duì)中央財(cái)政產(chǎn)生多大影響，取決于融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)是否大規(guī)模爆發(fā)和各級(jí)政府的處置能力。

2．融資平臺(tái)的固有缺陷和不規(guī)范運(yùn)作會(huì)給國(guó)家和地區(qū)宏觀經(jīng)濟(jì)、社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。其一，許多融資平臺(tái)僅以土地作為支柱進(jìn)行融資，而投資的項(xiàng)目又主要是舊城改造、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等帶有公益性質(zhì)的，償債能力較差。加之二三線城市政府財(cái)政能力本身并不強(qiáng)，靠其收入還債也不現(xiàn)實(shí)，那么土地交易將成為還款的單一渠道，這使得地方政府有極大的熱情推高土地價(jià)格，進(jìn)而妨礙實(shí)體經(jīng)濟(jì)健康平穩(wěn)發(fā)展。其二，融資平臺(tái)的項(xiàng)目多是長(zhǎng)期基礎(chǔ)性項(xiàng)目，容易產(chǎn)生沉淀成本和融資剛性，這會(huì)對(duì)未來(lái)的貨幣政策有效性造成負(fù)面影響。其三，以土地為核心的融資平臺(tái)在土地買賣、征地過(guò)程中，容易出現(xiàn)拆遷補(bǔ)償不到位、房?jī)r(jià)增長(zhǎng)過(guò)快等民生問(wèn)題。另外，當(dāng)面臨巨大還款壓力時(shí)，地方政府可能會(huì)通過(guò)提高準(zhǔn)公共產(chǎn)品的收費(fèi)價(jià)格來(lái)將壓力轉(zhuǎn)嫁給普通市民。這些問(wèn)題的集聚，都會(huì)干擾社會(huì)穩(wěn)定，嚴(yán)重時(shí)會(huì)引發(fā)群體性事件。

3．地方政府融資平臺(tái)的融資渠道比較單一，主要依靠銀行信貸資金，這會(huì)給金融系統(tǒng)帶來(lái)不確定風(fēng)險(xiǎn)。個(gè)別省份平臺(tái)融資總額中，來(lái)源于銀行和信托產(chǎn)品的比例竟然達(dá)到90%以上。在投融資平臺(tái)自身盈利能力不強(qiáng)的情況下，一旦土地價(jià)格下降，融資平臺(tái)的資金鏈極易斷裂，其財(cái)務(wù)損失就會(huì)通過(guò)銀行快速傳導(dǎo)給本已脆弱的金融系統(tǒng)，從而引發(fā)個(gè)別銀行或局部的金融危機(jī)。

三、地方政府融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)管理對(duì)策

（一）分類清理地方融資平臺(tái)債務(wù)

第一，要禁止地方融資平臺(tái)投資純公益性項(xiàng)目。由于這類項(xiàng)目通常具有投資規(guī)模巨大、投資建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)高、項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益有限而社會(huì)效益高的特點(diǎn)，應(yīng)由國(guó)家財(cái)政資金直接承擔(dān)，以促進(jìn)社會(huì)福利的最大化，從而改變?yōu)轫?xiàng)目融資平臺(tái)補(bǔ)貼或擔(dān)保引起“預(yù)算軟約束”的低效率、高風(fēng)險(xiǎn)的運(yùn)作方式。第二，要阻止地方融資平臺(tái)參與競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域項(xiàng)目的投融資運(yùn)營(yíng)。如果國(guó)家公共資本大量投入競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，會(huì)導(dǎo)致政府利用公權(quán)力尋租，擠出民間資本投資，導(dǎo)致公共投資效率低下。

（二）切實(shí)加強(qiáng)地方融資平臺(tái)債務(wù)的實(shí)際需求管理

融資平臺(tái)的建立要以公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的真實(shí)需求為出發(fā)點(diǎn)來(lái)考慮，進(jìn)行充分的磋商論證，避免地方官員因追求政績(jī)，盲目籌集融資平臺(tái)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。平臺(tái)在運(yùn)營(yíng)中必須進(jìn)行嚴(yán)格的成本——效益核算，不僅要考慮項(xiàng)目?jī)?nèi)所有可預(yù)期的經(jīng)濟(jì)成本和收益，還要包含項(xiàng)目外可能產(chǎn)生的社會(huì)成本和社會(huì)效益。

（三）穩(wěn)步發(fā)展地方債券市場(chǎng)

一是要做好可行性論證。包括對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境的充分分析，考察儲(chǔ)蓄與投資情況、金融機(jī)構(gòu)存貸差情況以及國(guó)際收支情況等，確保發(fā)行地方債券能夠得到有效的資金供給。二是要公正地對(duì)地方債券進(jìn)行信用評(píng)級(jí)。聘請(qǐng)第三方資信評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)地方債券進(jìn)行信用評(píng)級(jí)，并將發(fā)債主體的信用和償債能力對(duì)外公開(kāi)，供投資者決策參考。三是要預(yù)先確定發(fā)行、交易和退出程序。經(jīng)中央政府審核和批準(zhǔn)，嚴(yán)格限定地方債券品種和資金用途，控制發(fā)行規(guī)模、合理確定利息和期限，采取場(chǎng)外與場(chǎng)內(nèi)相結(jié)合的交易方式等，確保對(duì)地方債務(wù)規(guī)模和風(fēng)險(xiǎn)的控制。

（四）推動(dòng)地方融資平臺(tái)的公開(kāi)透明

地方融資平臺(tái)公開(kāi)透明不但有利于防控風(fēng)險(xiǎn)，也是改進(jìn)和提高政府治理的必然要求。以地方融資平臺(tái)為載體進(jìn)行融資，將出現(xiàn)大量公私合作建設(shè)的情況。采用公開(kāi)透明的招投標(biāo)模式，既可以避免地方政府的腐敗行為，又能擴(kuò)大選擇范圍，降低合作成本，有利于實(shí)現(xiàn)地方融資平臺(tái)的利益最大化。

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（責(zé)任編輯 張訊）

杜輝，齊齊哈爾市價(jià)格認(rèn)證中心工商管理專業(yè)中級(jí)經(jīng)濟(jì)師（郵政編碼 161005）

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