中共濟(jì)南市委黨校課題組

基層社會治理法治化的關(guān)鍵與路徑探析
——以濟(jì)南市拆違拆臨工作為例

中共濟(jì)南市委黨校課題組

基層治理法治化是全面推進(jìn)依法治國的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)和重要內(nèi)容，也是基層治理體系走向完善的必由之路，還是破解地方治理難題、推進(jìn)地方治理現(xiàn)代化的根本支撐和保證。善治思維和正義精神是推進(jìn)基層社會治理法治化的現(xiàn)代理念；法制和程序建設(shè)是基層社會治理法治化的首要環(huán)節(jié)；執(zhí)行與監(jiān)督是基層社會治理法治化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)；多元治理與全民守法是基層社會治理法治化的社會基礎(chǔ)。

基層治理；法治化；路徑

基層治理是國家治理的重要組成部分，基層治理法治化是全面推進(jìn)依法治國的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)和重要內(nèi)容，也是基層治理體系走向完善的必由之路，還是破解地方治理難題、推進(jìn)地方治理現(xiàn)代化的根本支撐和保證，基層社會只有在依法治理中方能激發(fā)社會活力，城市只有依法治理才能讓生活更美好。推進(jìn)基層社會依法治理是一個重要的理論問題和實踐問題。作為依法治國方略在基層的具體實踐，要真正把法治化落在基層、落在實處，切實推進(jìn)基層社會治理現(xiàn)代化，需要把握基層社會治理法治化建設(shè)在基層社會治理中的關(guān)鍵和路徑選擇。

一、善治與正義：基層社會治理法治化的現(xiàn)代理念

理念是行動的先導(dǎo)，基層社會治理法治化需要樹立起有助于推進(jìn)基層社會治理現(xiàn)代化和法治化的現(xiàn)代理念，善治思維和正義精神就是必不可少的現(xiàn)代理念。

（一）善治與社會治理的現(xiàn)代化和法治化

1．“善治”是隨著治理理論的發(fā)展而出現(xiàn)的新概念，20世紀(jì)90年代以來很快成為政治學(xué)和公共管理學(xué)等學(xué)科的熱門詞匯。根據(jù)字面意思，“善治”就是良好的治理，也可以理解為越來越好的治理。按照治理理論，善治是實現(xiàn)公共利益最大化的治理活動和治理過程，善治著眼于整個社會好的治理，是公共利益的最大化，是國家治理現(xiàn)代化的理想目標(biāo)和理想狀態(tài)。綜合學(xué)界研究成果不難看出，善治首先是一種秩序和狀態(tài)，即實現(xiàn)好的治理，或者說是實現(xiàn)治理的公共利益最大化，具體來說就是實現(xiàn)人民生活幸福、社會和諧有序以及國家長治久安。其次，善治有兩個鮮明特征，即現(xiàn)代化和法治化。作為一種治理方式和模式，必須是科學(xué)之治和良法之治，切實把法治作為治國理政的基本方式，真正實現(xiàn)治理的現(xiàn)代化。

2．基層社會治理離不開善治。十八屆四中全會決定指出，法律是治國之重器，良法是善治之前提?！吧浦巍边@一政治學(xué)術(shù)語第一次出現(xiàn)在中央全會文件中，這標(biāo)志著“善治”將成為黨中央治國理政的目標(biāo)追求。按照政府職能理論和治理理論的觀點(diǎn)，政府治理的出發(fā)點(diǎn)，是讓公眾享有更充分的公共物品，提供更便捷的公共服務(wù)，享有更高滿意度的公共管理，從而實現(xiàn)社會公共利益最大化。近日，濟(jì)南市的拆違拆臨工作，就是懷著“城市，讓市民生活更美好”的初衷打響的攻堅戰(zhàn)。目標(biāo)就是實現(xiàn)濟(jì)南社會治理尤其是基層社會治理的利益最大化。在拆違拆臨工作中，始終堅持把市民擁有的“實際獲得感”看作是拆違拆臨工作的最大成果，拆出的土地以建綠為原則、不建綠為特例，真正做到還綠于民、還路于民、還利于民，把市民的公共利益放在首位，目的就是給城市留出更廣闊的發(fā)展空間，給百姓創(chuàng)造更美好的生活環(huán)境。具體做法：拆除違章占路建筑，還路于民，把拆出的大量公共空間來復(fù)建道路，有效緩解道路擁堵，讓市民享受暢通出行的便捷；拆除違搭亂建建筑，還綠于民，建公園、建綠地，提升城市的美好形象和氣質(zhì)，讓市民共享優(yōu)美的公共環(huán)境，增添城市幸福感；拆除臟亂差，還利于民，還市民潔凈、整齊和美好。總之，拆違拆臨始終堅持將市民的利益放在首位，將拆違拆臨的美好成果惠及廣大民眾，真正讓市民生活變得美好。

3．社會治理的本質(zhì)是服務(wù)。拆違拆臨工作，不單是為城市建設(shè)和發(fā)展服務(wù)，歸根結(jié)底，它更是一項民生工程和民心工程。拆違拆臨絕不是一拆了之，“既拆違拆臨，也便民利民”是濟(jì)南本次拆違拆臨的重要原則之一。為解決拆違后市民生計問題，濟(jì)南市委市政府不僅拆舊建新，而且助推服務(wù)業(yè)升級，社區(qū)便民早餐店、社區(qū)果蔬店等在政府扶持下正一個個開張營業(yè)；濟(jì)南市放心早餐工程建設(shè)也如火如荼；便民服務(wù)地圖的繪制真正做到了服務(wù)便民。另外，濟(jì)南市人社部門也出臺《關(guān)于加強(qiáng)在“拆違拆臨”工作中再就業(yè)人員就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)的通知》，確保在“拆違拆臨”工作中托起民生保障底線，通過創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)貸款、小微企業(yè)補(bǔ)貼、創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼、房租補(bǔ)貼、社保補(bǔ)貼、鼓勵創(chuàng)業(yè)孵化基地吸納、鼓勵企業(yè)(單位)招用等八項措施幫扶“拆違拆臨”再就業(yè)人員。一言以蔽之，濟(jì)南的拆違拆臨真正實現(xiàn)了在服務(wù)基層改革發(fā)展中彰顯作為，在保障改善民生中贏得認(rèn)可。

（二）正義精神與社會治理的現(xiàn)代化和法治化

正義觀念是人類社會文明進(jìn)步的重要標(biāo)志，美國政治哲學(xué)家約翰·羅爾斯把正義看作是社會體制的第一美德和社會發(fā)展的基石。實現(xiàn)社會公平正義也一直是中國共產(chǎn)黨人的一貫主張，是社會主義的本質(zhì)要求，是構(gòu)建和諧社會和實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的必要前提。

基層社會治理需要樹立公平正義理念。一個公平正義的社會是國家治理和社會治理的內(nèi)在要求。黨的十八大報告指出“必須堅持維護(hù)社會公平正義”；黨的十八屆三中全會決定指出：“必須著眼于維護(hù)最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強(qiáng)社會發(fā)展活力，提高社會治理水平。”黨的十八屆五中全會建議也提出：“構(gòu)建全民共建共享的社會治理格局?！边@一系列重要論述表明公平正義是社會主義的基本價值追求，是社會治理的根本目標(biāo)和出發(fā)點(diǎn)。在社會治理中，缺少了公平正義的社會治理，只能是對人民群眾根本利益的剝奪和傷害。只有公平正義，人民群眾的根本利益才能從根本上得以維護(hù)；只有公平正義，社會治理的成果才能惠及全體人民；只有公平正義，才能調(diào)動起千萬群眾參與社會治理的積極性，共建共享的社會治理格局才能成為現(xiàn)實?？傊?，社會治理更強(qiáng)調(diào)全體社會成員的參與和享有、和諧社會和社會公平正義的實現(xiàn)。濟(jì)南此番拆違拆臨工作，一直重視拆違拆臨工作中的公平和正義，市委市政府一直強(qiáng)調(diào)：拆除違章建筑，要按照“先公后私，先黨員后群眾”的思路，維護(hù)好老百姓的公共利益，始終懷著一顆“讓市民生活更美好”的初心，一把尺子量到底。山東省委副書記、濟(jì)南市委書記王文濤同志反復(fù)強(qiáng)調(diào)：拆出來的空地必須姓“公”，要以建綠為原則、不建綠為特例，凸顯公益性和公共服務(wù)，要讓“拆違拆臨、建綠透綠”更多惠及民生，捍衛(wèi)社會公平正義；法律面前人人平等，違法違章建設(shè)不管涉及到誰都是平等的，拆違拆臨一定會進(jìn)行到底，一把尺子也一定會量到底。這種“先公后私，先政府后百姓，先黨員后群眾”以及一視同仁的的拆違原則，用實際行動詮釋了濟(jì)南城市治理對公平正義理念的詮釋，應(yīng)該說，濟(jì)南的拆違拆臨拆出了公平、拆出了正義、拆出了正氣。也正是這種公平正義理念為濟(jì)南拆違拆臨提供了強(qiáng)大的群眾力量，推進(jìn)濟(jì)南城市治理再上臺階和水平。

二、法制與程序：基層社會治理法治化的首要環(huán)節(jié)

欲求善治，必得善法。基層治理法治化首要環(huán)節(jié)就是加強(qiáng)基層社會治理的法制和程序建設(shè)。黨的十八屆四中全會強(qiáng)調(diào)：“法律是治國之重器，良法是善治之前提”，因此，推進(jìn)基層社會治理現(xiàn)代化離不開基層治理法治化。[1]基層治理法治化是依法治國的重要組成部分，是法治社會建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，是依法治國在基層的具體實踐，是推進(jìn)基層治理的根本保障和根本方式。

（一）基層治理法治化的前提必然是擁有良法。亞里士多德對法治有一個經(jīng)典解釋：“法治應(yīng)包含兩重含義：已經(jīng)成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該是制定得良好的法律。” 因此，基層治理法治化的前提必然是擁有良法。善治作為一種治理方式，法治本身就是善治的重要內(nèi)涵，也是善治的重要保障，離開法治就不可能有善治，只有依靠法治才能夠防止治理變成劣治和惡治。按照治理理論，善治不排斥強(qiáng)制，行政權(quán)力在治理過程中會發(fā)揮主導(dǎo)作用，鑒于此，善治的過程需要法律的規(guī)制，現(xiàn)代社會的治理應(yīng)實現(xiàn)法律指導(dǎo)下的善治。首先，基層治理實現(xiàn)法治化，要求基層政府治理的基本規(guī)則由法律作出明確規(guī)定，包括治理的主體、內(nèi)容、程序等必須符合法律規(guī)定，這也是行政法治的重要原則之一。其次，基層社會治理的成果須由法律加以鞏固，用法律的穩(wěn)定性和權(quán)威性鞏固治理中來之不易的成果。再次，基層社會治理中社會矛盾的化解離不開法治手段，在化解基層社會治理中的各種矛盾，需要改變過去單靠行政手段解決問題的傳統(tǒng)思維方式，要從法律的角度思考問題，用法治方式破解難題，在法律框架內(nèi)考量和解決，方能平衡利益沖突、維護(hù)社會安定有序、和諧穩(wěn)定。最后，群眾的根本利益需要以法治的方式予以保障，社會治理中共建共享的社會治理格局和治理中群眾根本利益都離不開法治的保障。

（二）正義理念的樹立離不開法治。法治是一個公正社會的重要內(nèi)容，也是實現(xiàn)公正社會的強(qiáng)有力支撐。加強(qiáng)基層社會治理法治化建設(shè)就是要求參與社會治理的主體樹立法治理念和法治精神，以法治思維來謀劃基層社會治理，以法治方式來開展基層社會治理，在法治軌道里推進(jìn)公平正義和基層社會治理現(xiàn)代化。

（三）濟(jì)南的拆違拆臨工作始終堅持在法治的框架內(nèi)推進(jìn)城市治理。城市角落里的違法違章建設(shè)，既不符合城市建設(shè)規(guī)劃又不符合城市管理有關(guān)規(guī)定，這種違法侵占公共秩序和公共利益的行為，不受法律保護(hù)，必須堅決制止和取締。為此，濟(jì)南市委市政府依據(jù)《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》和山東省委辦公廳、山東省政府辦公廳《關(guān)于深入開展全省城市違法建設(shè)治理行動的實施方案》，制定了《濟(jì)南市拆違拆臨工作問責(zé)辦法》《關(guān)于對違法違章建設(shè)企業(yè)監(jiān)管和信用懲戒的通知》《濟(jì)南市城市市容管理條例》《關(guān)于暫緩違建房屋上市交易管理辦法》等規(guī)章制度。嚴(yán)格以法律為準(zhǔn)繩，做到拆違于法有據(jù)；同時加強(qiáng)多部門聯(lián)動懲戒，加大違建者的違法成本，通過制定規(guī)章制度，將治理常態(tài)化、制度化。在拆違拆臨行動中堅持嚴(yán)明紀(jì)律、嚴(yán)格執(zhí)法、公平公正、遵規(guī)守制，堅持“一把尺子、一個政策、一視同仁”原則，無論涉及到哪個處理對象，不觸法、不違規(guī)、不講情、不袒護(hù)、不包庇，以強(qiáng)有力的震懾，堅決遏制違法違章建設(shè)蔓延的勢頭，推進(jìn)濟(jì)南拆違拆臨和城市治理穩(wěn)步推進(jìn)。

三、執(zhí)行與監(jiān)督：基層社會治理法治化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

(一)法律（制度）的生命力在于執(zhí)行，執(zhí)行（執(zhí)法）也是基層社會治理法治化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)?！疤煜轮?，不難于立法，而難于法之必行”，習(xí)總書記也講：“一分部署，九分落實”。[2]可見，法律（制度）的生命力在于執(zhí)行，執(zhí)行（執(zhí)法）也是基層社會治理法治化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。只有加大執(zhí)行和監(jiān)督力度，讓法律（制度）發(fā)力，才能確保各項法律（制度）落地生根?；鶎由鐣卫矸ㄖ位ㄔO(shè)需要強(qiáng)化執(zhí)行和監(jiān)督力度，確保法治化進(jìn)程進(jìn)而推進(jìn)基層社會治理現(xiàn)代化。

（二）勇于擔(dān)當(dāng)是提高執(zhí)行力的精神保證。執(zhí)行力的實質(zhì)是解決問題，要解決問題，就需要勇于擔(dān)當(dāng)，在問題和困難面前不推脫、不放棄，敢于知難而進(jìn)、迎難而上，并積極努力謀思路、想辦法化解矛盾和問題。山東省委副書記、濟(jì)南市委書記王文濤同志曾講：擔(dān)當(dāng)決定落實，落實關(guān)乎成敗。藍(lán)圖繪就以后，擔(dān)當(dāng)就是落實任務(wù)、破解難題、奪取勝利的關(guān)鍵。面對復(fù)雜嚴(yán)峻的形勢任務(wù)，營造干事創(chuàng)業(yè)的政治生態(tài)，保持共產(chǎn)黨人的政治品格，都要求我們進(jìn)一步弘揚(yáng)敢于擔(dān)當(dāng)?shù)淖黠L(fēng)，大力倡導(dǎo)“為敢于擔(dān)當(dāng)者而擔(dān)當(dāng)”的精神。[3]

（三）剛性執(zhí)行是提高執(zhí)行力的制度關(guān)鍵。只有切實做到令行禁止，才能杜絕基層部門和行政人員在執(zhí)行過程中應(yīng)付曲解甚至抵制上級政策，防止“上有政策，下有對策”，防止推諉扯皮，執(zhí)行不力。按照《濟(jì)南市拆違拆臨行動方案》規(guī)定，對拒不自拆，又不提出助拆申請的，由各縣區(qū)政府責(zé)成轄區(qū)街道辦事處（鎮(zhèn)政府）和相關(guān)部門按照強(qiáng)制拆除程序依法依規(guī)實施強(qiáng)制拆除，拆除決心和拆除力度堅決徹底。同時，對執(zhí)行制度情況進(jìn)行綜合評估，納入績效考核，對領(lǐng)導(dǎo)干部干事創(chuàng)業(yè)的態(tài)度和擔(dān)當(dāng)精神進(jìn)行評價，并將評價結(jié)果與領(lǐng)導(dǎo)干部的獎懲和升降結(jié)合起來。在拆違拆臨工作中，把拆違拆臨納入城市管理綜合考評評判范疇，考評結(jié)果作為各縣區(qū)年度科學(xué)發(fā)展綜合考核“城市管理水平”指標(biāo)的重要依據(jù)，剛性的執(zhí)行制度確保了城市治理和拆違拆臨工作順利進(jìn)行。

（四）嚴(yán)格監(jiān)督(問責(zé))是提高執(zhí)行力的重要保障。在基層社會治理中，應(yīng)該加強(qiáng)對制度執(zhí)行不力的問責(zé)力度，對社會治理工作貫徹執(zhí)行不力、有令不行、有禁不止的，要嚴(yán)肅追究相關(guān)人員責(zé)任，切實維護(hù)法律和制度的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。監(jiān)督和問責(zé)是濟(jì)南確保拆違拆臨取得實效的“法器”，《濟(jì)南市拆違拆臨工作問責(zé)辦法》指出，在拆違拆臨工作中存在漏報瞞報拒報、拒不拆除、參與實施違建、拖延妨礙阻撓、拒不拆除、拒不為違建停電停水停氣等情形的，應(yīng)予問責(zé)。情節(jié)較輕的，責(zé)令作出書面檢查；情節(jié)較重的對責(zé)任單位主要負(fù)責(zé)人約談或誡勉，全市通報批評；情節(jié)嚴(yán)重的，移送有權(quán)部門對責(zé)任單位主要負(fù)責(zé)人給予組織、紀(jì)律處分；涉嫌犯罪的，依法移送司法機(jī)關(guān)。全市紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)也嚴(yán)格依規(guī)依紀(jì)，認(rèn)真履行監(jiān)督職責(zé)，對在違法建設(shè)形成過程中失職失察和拆違拆臨工作中失職失責(zé)的黨組織、黨員、行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員，以及其他履行公共事務(wù)管理職責(zé)的人員，持續(xù)加大核查問責(zé)力度，依紀(jì)作出嚴(yán)肅處理，確保拆違拆臨工作順利推進(jìn)，確保市委、市政府政令暢通。

四、多元治理與法治文化：基層社會治理法治化的社會基礎(chǔ)

激發(fā)基層社會活力、培育社會法治文化為基層社會治理法治化打下堅實的社會基礎(chǔ)。

（一）動員全社會的力量參與到社會治理工作中來，真正實現(xiàn)全民共建共享的社會治理格局是激發(fā)基層社會活力的重要途徑。多元主體協(xié)同治理是基層社會治理現(xiàn)代化重要方式和路徑。根據(jù)治理理論，政府已不再是國家和社會治理的唯一主體，由政府、企業(yè)、社會組織、公民等共同參與的多元治理格局正成為國家和社會治理的重要趨勢。黨的十八屆三中全會決定也指出，改進(jìn)社會治理方式，堅持系統(tǒng)治理，需要加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現(xiàn)政府與社會、公民合作治理?？梢哉f，社會組織和群眾等參與社會治理的程度直接決定著社會治理的成效，推進(jìn)基層社會依法治理必須實現(xiàn)政府主導(dǎo)與社會組織、群眾參與良性互動?；鶎诱畱?yīng)加強(qiáng)與社會、公民的良性溝通機(jī)制，為社會和公民提供參與公共決策和社會治理的平臺和機(jī)會，提高社會和公民參與的能力和水平，使社會和公民成為社會治理的重要參與者。同時為社會組織和公民提供充分的自治空間，支持社會組織和公民自我約束、自我管理，發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程等社會規(guī)范在社會治理中的積極作用。[4]濟(jì)南的拆違拆臨工作充分體現(xiàn)了政府主導(dǎo)下的社會治理多元化格局。按照《濟(jì)南市拆違拆臨行動方案》規(guī)定，要按照“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)，部門聯(lián)動、社會參與，控新治舊、司法保障”的原則，在全面摸清底數(shù)的基礎(chǔ)上，全面實施拆違拆臨行動，并且制定了包括城管、規(guī)劃、房管、工商、建委等相關(guān)部門共同參與的拆違拆臨部門聯(lián)動機(jī)制，同時最大程度發(fā)揮人的合力作用，按照“先政府后個人，先黨員干部后群眾”的思路，深入推進(jìn)拆違拆臨工作，堅持自拆、助拆和強(qiáng)拆相結(jié)合，優(yōu)先鼓勵單位和個人開展自行拆除工作。

（二）基層治理法治化的基礎(chǔ)是培育法治文化。全民守法是鞏固社會治理的法治基石，推進(jìn)基層治理法治化，依法推進(jìn)社會治理，最核心也是最根本的就是形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境，引導(dǎo)公民尊重法律權(quán)威，在全社會樹立“法治的信仰”。同時，也必須堅決貫徹執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究的執(zhí)法理念，加大對各種違法行為的懲處，決不讓違法者獲利，努力形成人們不愿、不能、不敢違法的法治環(huán)境。濟(jì)南的拆違拆臨工作中，不斷宣傳一個觀點(diǎn)：私有權(quán)利和私有財產(chǎn)的獲得必須以合法為前提，違章建設(shè)不受法律保護(hù)。在拆除工作中，始終做到以法律為準(zhǔn)繩，嚴(yán)格依照和執(zhí)行好相關(guān)法律法規(guī)，做到拆違于法有據(jù)，同時多部門聯(lián)動懲戒，加大違建者的違法成本，通過制定規(guī)章制度，將治理常態(tài)化、制度化，為拆違拆臨工作營造了良好的法治環(huán)境。

（課題組成員：劉云，陳可，石磊，馬軍衛(wèi)，郝穎鈺，楊杰，李杰）

[1]中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定[N].人民日報,2014-10-29.

[2]【明】張居正.張文忠公全集(卷38)[M].北京：商務(wù)印書館,2011.

[3]王文濤.為敢于擔(dān)當(dāng)者而擔(dān)當(dāng)[N].人民日報,2015-12-15.

[4]中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第四次全體會議公報[EB/OL].人民網(wǎng),2014-10-23.

（責(zé)任編輯 劉曉明）

C916

A

1672-6359(2017)05-0115-05