孫小菲

環(huán)保非政府組織的治理行為及其面臨的困境

孫小菲

ENGO在環(huán)境治理中扮演的角色日益重要，它們通常依靠自身的專業(yè)特長和技術資源等方面的優(yōu)勢，最大化最優(yōu)化的進行環(huán)境信息的收集和傳遞，再通過媒體宣傳，從而在民眾環(huán)境意識的提高和參與環(huán)境談判方面做出了很大貢獻。然而，ENGO在環(huán)境治理領域的影響程度還沒能達到預期的效果，一方面與環(huán)境非政府組織始終沒有獲得國際法意義上的法人主體資格有關，另一方面也與這些國際環(huán)境非政府組織自身發(fā)展中的缺陷有關。面對這些困境，需要國際社會有利的外部條件與環(huán)境非政府組織有序的自身建設才能有效的解決。

環(huán)保非政府組織；環(huán)境治理方式；影響；困境

全球治理從來都不僅僅局限于政府之間、國際組織當中，不僅僅只是通過正式的制度、組織規(guī)定來維持管理世界秩序的規(guī)則與規(guī)范。隨著環(huán)境問題的全球化，主權國家和政府間國際組織（IOS）在應對全球環(huán)境治理中的局限性暴露出來，國際環(huán)保非政府組織(ENGO) 在處理全球環(huán)境問題中也在發(fā)揮著日益重要的作用。因此，分析環(huán)保非政府組織的治理行為特征，研究其發(fā)展的困境，有利于在未來盡可能規(guī)避其弊端，突破其局限性，更好的發(fā)揮ENGO在國際環(huán)境治理中的作用。

一、國際環(huán)保非政府組織的發(fā)展及特征

非政府組織（N o n-g o v e r n m e n t a l organization，縮寫NGO），通常也會被叫做“第三部門”。不同的非政府組織（NGO）有著不同的關注側重點和行動領域，比如有的是圍繞人類健康的，有的是圍繞人權的、有的是圍繞環(huán)境。它們的目標和宗旨會因其具體問題的不同而有所差異。而本文所要著重探討的就是其中的環(huán)保非政府組織。

（一）環(huán)保非政府組織的發(fā)展

給環(huán)保非政府組織（ENGO）下個簡單定義：（1）是以環(huán)境保護或者其它環(huán)境目標為主要著眼點的；（2）是一個國際非政府組織；（3）獨立于政府之外，有著NGO所有的諸多特性，全稱：Environmental Non-governmental organization，簡稱ENGO。環(huán)保非政府組織（ENGO）并沒有太長的發(fā)展歷史——從上世紀70年代逐漸興起，經過了40多年的不斷積累，逐步發(fā)展成為國際環(huán)境治理中重要的力量。ENGO主要包括：

1．世界自然基金會（World Wide Fund for Nature or World Wildlife Fund）。這個在全球享有盛譽的ENGO，自1961年成立以來，就一直致力于保護世界生物多樣性及生物的生存環(huán)境，所有的努力都旨在減少人類對這些生物及其生存環(huán)境的影響。它在世界上擁有超過500萬支持者和超過100個國家參與的項目網絡，也是規(guī)模最大的ENGO之一。

2．綠色和平組織（Greenpeace）。綠色和平組織從1971 年成立以來，在40多年時間里，一直堅定地用行動在保護著我們的地球。全球40多個國家和地區(qū)有它分部，支持者的數量更是超過300萬名。說到綠色和平組織影響甚廣的制勝法寶就是以不接受任何政府、企業(yè)或政治團體的資金援助來保持其公正性和獨立性為原則。這也是其區(qū)別于IOS的一大特點和不可比的優(yōu)越性。

3．世界自然保護聯盟（International Union for Conservation of Nature），簡稱IUCN。作為世界上規(guī)模最大、歷史最悠久的全球性非營利環(huán)保機構，它也是自然環(huán)境保護與可持續(xù)發(fā)展領域唯一作為聯合國大會永久觀察員的國際組織?！癐UCN是很獨特的世界性聯盟，是政府和非政府機構都能參加的少數幾個國際組織之一，目前它有來自161個國家的200多個國家和政府機構會員、1000多個非政府機構會員，并有超過16000名學者作為個人會員加入IUCN的六個專家委員會等組織。IUCN現在全球近50個國家設有辦公室，有1000多名雇員?！盵1]

（二）環(huán)保非政府組織的特征

ENGO的特點與NGO一脈相承。其一，非政府性。ENGO區(qū)別于有著公共權力的政府或其他政府間組織的關鍵就在于此。其二，非營利性。ENGO的目標通常是為了實現一定范圍內的公共利益而不是進行利益分配，所以其不以營利為目的，因而在行動中也就不受利益的制約。其三，公益性。ENGO 多以保護人類賴以生存的環(huán)境為宗旨，依靠志愿者和社會捐款等社會資源來進行公益性服務。但是在實踐過程中，由于社會條件的制約，其有效性事與愿違。

二、環(huán)保非政府組織參與環(huán)境治理的方式與影響

（一）ENGO環(huán)境治理的方式

通常，我們把它們的參與方式分為直接和間接兩種。所謂直接參與，就是環(huán)保非政府組織通過自身的實力和影響力，直接干預全球治理中有關于環(huán)境的項目；而間接參與則是指通過影響其他主體的行為方式以達到影響環(huán)境決策的效果。無論直接還是間接參與，其初衷都是一致的，目的也都是為了積極地去保護環(huán)境，維護生態(tài)。

1．直接參與方式

ENGO所享有一定的地位和影響力與它們所擁有的財力、效力密不可分。顯而易見的是，相比國家政府和國際組織，ENGO的優(yōu)勢主要體現在專業(yè)技術這一點上，再輔以一定的財力和執(zhí)行力，使得一些大型的環(huán)保非政府組織在直接參與環(huán)境治理方面，毫無壓力。比如，上述介紹的世界自然基金（WWF）就是很好的例子。 WWF從上世紀80年代到現在的30多年間，開展了總金額達到11．65 億美元的項目。[2]為了保護珍稀的大熊貓，WWF在90年代末和當時的中國林業(yè)部合作，在對境內的大熊貓進行調查研究之后制定了一套惠及雙方的大熊貓保護方案，并獲國務院批準實行。好的開始，是成功的一半，自此之后，陸續(xù)開展的多項工作都取得了不錯的成績。再如后來的綜合保護與發(fā)展項目也實現了大熊貓及其棲息地的保護。除了在我國“有所作為”之外，其他如綠色和平組織（Greenpeace）、世界自然保護聯盟（IUCN）等ENGO在世界各地，特別是在發(fā)展中國家也進行著大量的環(huán)保項目。

2．間接參與方式

毋庸置疑，主權國家政府所掌握的資源在國際關系格局中仍占有著最大的比重，無論涉及哪一方面都如此。ENGO必須盡量對環(huán)境大國的環(huán)境政策決策和對外環(huán)境立場及行為施加影響，才能在國際環(huán)境治理中發(fā)揮獨特作用。[3]它們通常通過以下幾種方式，間接地參與到各國政府在環(huán)境談判中。第一，充分表達自己的觀點，向政府，社會，大眾宣示自己的環(huán)境主張。它們可以充分利用網絡資源建立自己的網站；第二，以發(fā)表口頭聲明，出版環(huán)境雜志和研究報告的形式參與環(huán)境治理中?；蛘哒匍_新聞發(fā)布會，相關論壇或是書畫攝影展；第三，充分發(fā)揮游說的作用，包括：向決策機關提供研究報告、具體建議、法律和技術咨詢，還要在游說期間與政府相關工作人員保持會外交流；第四，最為直截了當的，就是作為談判代表團成員參與整個談判過程；第五，充分發(fā)揮社會動員的影響力，甚至包括請愿，集會，游行等活動，也可以利用社交網絡和媒體來干預政府在環(huán)境談判中的立場；最后，也可以通過組成國內或國際非政府組織聯盟的方式來給政府以壓力，從而提高自己的影響力以支持、反對或修正政府的決策。

（二）環(huán)保非政府組織在環(huán)境治理中的影響

近50年來，無數的ENGO在為眾多的國際環(huán)境協(xié)議和國際公約奔走呼號，其一舉一動愈發(fā)重要，逐漸滲透到環(huán)境機制的諸多層面。與此同時，它們也是與主權政府聯系最廣、合作最密切的群體。ENGO最初是基于實現全世界共同的環(huán)境目標而興起、發(fā)展、壯大的，現今它們確實憑借著自身獨一無二的靈活性成為國際環(huán)境治理不可或缺的主體。在主權國家與國際環(huán)境機制面前，在國家利益和國際公益性面前，許多的矛盾與協(xié)商都依賴于ENGO。ENGO在環(huán)境治理中的影響輻射到國際和國內兩個層面：

1．國內層面

（1）傳播環(huán)保理念，提高公眾環(huán)保意識

ENGO在傳播環(huán)保理念，提高公眾環(huán)保認識方面發(fā)揮著宣傳大使的作用。大多ENGO 在環(huán)境領域有著專家資源，其專業(yè)性極高，能夠針對重大的環(huán)境問題，敏銳提出新概念和新措施。也正因為這樣的專業(yè)性，帶來了很高的說服力，從而影響著國際環(huán)境治理的進程。他們通常會針對不同的環(huán)境，特定的問題，開展全方位的調查，以此來評估環(huán)境方面的影響。比如，通過公開一些相關的破壞行為，發(fā)揮自己的社會監(jiān)督作用，同時給社會提供輿論壓力，從而達到問題改善的效果。還可以通過如講座、主題活動、發(fā)表環(huán)境問題報告等一系列方式，吸引關注度和社會公眾的參與度，促進相關環(huán)境知識普及。這也就是ENGO在環(huán)境治理中發(fā)揮的最突出的作用，直接影響著國內環(huán)境政策的走向。

（2）“綠化”企業(yè)的經營方式和戰(zhàn)略

除了普羅大眾，企業(yè)也是ENGO需要攻克的關鍵一環(huán)。它們通常需要設法讓企業(yè)將綠色環(huán)保成為其經營戰(zhàn)略甚至企業(yè)文化的一部分。除了要保證環(huán)保理念在企業(yè)經營理念中的分量，更要去協(xié)助政府，協(xié)助企業(yè)進行相關的環(huán)保產品研發(fā)。當今社會，很大程度的環(huán)境損失是由于部分企業(yè)的疏忽或者刻意牟利所造成的，因此提高企業(yè)的環(huán)保意識，加強環(huán)保合作的企業(yè)活動刻不容緩，一舉一動都影響著全球環(huán)境的變化。諸如自然資源過度開發(fā)，或者低效率高排放的使用，都是導致地球環(huán)境進一步惡化的元兇。這一點需要引起ENGO和國際社會的共同關注。不僅如此，另一個值得ENGO努力的突破點——促使企業(yè)履行社會責任、關注環(huán)保事業(yè)。通過給企業(yè)建言獻策或者專業(yè)指導，整合企業(yè)的經營資源和環(huán)保專家資源，凈化企業(yè)本身。這樣一來，ENGO 的自身優(yōu)勢才得以充分發(fā)揮，輻射面更廣，作用力更大，從而協(xié)助政府扶植環(huán)保的產業(yè)，或是推動企業(yè)相關的環(huán)保技術和產品研發(fā)。

2．國際層面

（1）協(xié)助各主權國家和國際機構，促進環(huán)境治理更有效的進行

雖然ENGO只是扮演著一個協(xié)助者的角色，卻也是一個舉足輕重的協(xié)助者。由此，它必須盡可能彌補政府在環(huán)境治理中的不足，才能最大化，最優(yōu)化的發(fā)揮自身的作用。上世紀90年代是ENGO與政府間國際組織（IOS）之間相互促進、良性互動的一個關鍵時期。也是從那時開始，ENGO 才逐漸參與到國際環(huán)境治理的協(xié)商、談判和體制建設的過程中。ENGO 通過自身人力、物力、財力的資源，來調查協(xié)議違反的情況。除此之外，ENGO也能合理利用國際輿論的力量進行施壓，手段與國內那一套不盡相同。再或者，以法律顧問的身份參與到國際環(huán)境的訴訟程序中，對政府是否遵守國際環(huán)境機制，是否有違國際環(huán)境條約的情況進行了長期監(jiān)督，以此去保障國際環(huán)境合作的有效開展。

（2）發(fā)揮中介和橋梁作用，積極維護環(huán)境正義

經過幾十年的發(fā)展，ENGO也建立了龐大的組織網絡。因而，全球ENGO之間的信息交流，對話協(xié)商才得以在這樣一個平臺上展開。其中，不乏一些環(huán)保事業(yè)的有志之士也通過這一網絡與環(huán)保緊密相連。這些環(huán)保人士是全球環(huán)保事業(yè)的先行者，弄潮兒，其所發(fā)表的看法或是呼聲都可以引起國際社會的關注。這也是解決相關環(huán)境問題的第一步。此外，ENGO除了重視與各國政府的聯系之外，也非常重視彼此之間的關系，當然也同樣重視運用發(fā)達的信息技術，來聯系世界各地的環(huán)保先鋒。比如，在國際環(huán)境治理中，綠色和平組織（Greenpeace）還充當著中介，在各方之間進行斡旋和協(xié)調，從而提高環(huán)境治理的效率和實際性。這也是綠色和平組織一直以來所倡導的“環(huán)境正義”(Environmental Justice)。

三、環(huán)保非政府組織發(fā)展的困境

綜上，環(huán)保非政府組織（ENGO）的作用和影響已是有目共睹，但是伴隨著它發(fā)展的爭議也從沒有間斷過。國際環(huán)境治理的癥結在于全球利益和全球責任的平衡，這讓很多主權國家心有余而力不足，要么太過理想化，要么太過現實。作為全球治理主體的國家政府，無法放下“責任共擔，成果共享”的大旗，這讓ENGO從一開始就處在國際社會較為邊緣化的位置上。它們既沒有主權國家政府的政治權利，也沒有大型跨國公司的經濟實力，這種先天不足必然是發(fā)展的大患，制約著ENGO在國際環(huán)境治理中作用的發(fā)揮。

（一）經濟條件的制約

影響環(huán)境非政府組織（ENGO）發(fā)展的根本困境是經濟實力的不足。ENGO想要開展活動還得依靠會員會費和來自各方的資助。捉襟見肘的活動經費根本不具有穩(wěn)定性，更別提是否充足和可持續(xù)了。通過自己盈利來增加收入的ENGO，更是少之又少，為的就是保持自身的獨立性與公正性。但是，這樣一來，就難保財政的缺口不會出現了。相較于國家機構與大型企業(yè)，ENGO已屬于弱勢群體，加之資金的缺乏，必然帶來雪上加霜的惡果，切實影響著它們在國際環(huán)境治理中作用和權利的發(fā)揮。當前，ENGO數量的增加讓原本就難以籌集的經費，變得難上加難，為了生存與正常運轉，它們不得不接受國家政府的捐助，從而成為政策的代言人。這樣一來，ENGO雖得到了錢，但卻賠上了自身的獨立性和靈活性。

（二）獨立性和自主性難以維持

資金就好比是環(huán)保非政府組織（ENGO）的七寸，各國家政府和大型企業(yè)都深知這一點。正如世界自然基金會（WWF）就在1991年接受了兩大石油公司雪佛龍和埃克森各捐助的5萬美金。俗話說的“拿人手短”也就是這個道理，最后的惡果也就是環(huán)境治理中民主的漸漸流失。再者，現今ENGO的行動呈現較多依附于國際組織的傾向。一方面就是經費原因，因為ENGO需要IOS的援助。比如，自上世紀90年代以來，全球環(huán)境基金（GEF）已為165個發(fā)展中國家的3690個項目提供了125億美元的贈款，并撬動了580億美元的聯合融資。但從另一方面來看，多年來，ENGO都是依附于類似的結構之中，在聯合國（UN）的框架下參與國際環(huán)境保護活動的。ENGO的發(fā)展，在國際社會中想要獲得更大的權利、地位和發(fā)展空間也讓聯合國等國際組織所警覺，從而加大了對ENGO的控制。如此一來，ENGO的獨立性也就進一步受到了鉗制。

（三）協(xié)調合作難以達成

國際環(huán)境治理是一項嚴峻的工作，沒有誰能憑一己之力來解決環(huán)境問題所帶來的惡性影響。合作是肯定的，但操作起來卻難以達到理想效果。ENGO數量上與日俱增，分布上遍地撒網，關注的領域也不盡相同?？傊?，ENGO之間所存在的分歧讓它們很難理想化的“求同存異”，意見的多樣性無疑為問題的解決設置了重重的障礙。就如同之前提到的，有的ENGO愿意接受政府的資金援助，不惜讓渡自己的自主性；但有的ENGO還是秉持初衷，自然和國家政府無法友好相處。各執(zhí)己見使得這些ENGO在合作方面難以統(tǒng)一，就更不用說合力解決全球環(huán)境問題了。

目前，國際環(huán)境非政府組織在國際社會的認可度仍然偏低，這一方面是因為這些環(huán)境非政府組織始終沒有獲得國際法意義上的法人主體資格，另一方面也與這些國際環(huán)境非政府組織自身發(fā)展中的缺陷有關，比如管理機制不科學、財務情況不透明等等。但這些困難都是能夠解決和克服的。一方面，國際社會要創(chuàng)造一種寬容、開放的國際環(huán)境，承認非政府組織的國際法主體地位，為其發(fā)展創(chuàng)造良好的外部條件。另一方面，國際環(huán)境非政府組織還要進一步強化自身建設，特別是要在透明性和民主性方面下功夫，才能真正成為國際社會中公眾利益的代表。

[1]鄒晶.世界自然保護聯盟[J].世界環(huán)境，2005(5)：95.

[2]鄒晶.世界自然基金會[J].世界環(huán)境，2005(6)：96。

[3]王杰,張海濱.張志洲.全球治理中的國際非政府組織[M].北京:北京大學出版社，2002.76.

（責任編輯 馬樹顏）

孫小菲,中國海洋大學外國語學院碩士研究生（郵政編碼 266100）

C912.2

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1672-6359(2017)05-0109-04