王紅梅

（中共泰州市委黨校，江蘇 泰州 225300）

行政審批制度改革的實踐及對策研究
——以江蘇泰州為例

王紅梅

（中共泰州市委黨校，江蘇 泰州 225300）

行政審批制度改革，既推動了政府職能的轉(zhuǎn)變,又全面激發(fā)了“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的活力。當(dāng)前，我國各級政府都在積極推進(jìn)行政審批制度改革。但是，作為一種規(guī)制型行政的產(chǎn)物，其弊端也逐漸顯露：審批權(quán)限設(shè)置不明確、現(xiàn)實中的權(quán)力“虛放”、“紅頂中介”蠶食改革紅利等等。這就需要從流程優(yōu)化、權(quán)力配置、監(jiān)管高效、協(xié)同共治等方面改進(jìn)和完善，打好“放管服”系列組合拳，真正做到“給企業(yè)松綁、讓市場發(fā)力”。

行政審批制度；改革；泰州

一、泰州市行政審批制度改革的主要做法及成效

（一）大力清理行政審批事項，加速政府權(quán)力“瘦身”

清理前，泰州市行政審批事項共計397項（含上一輪清理后省下放以及新法增加的86項）。通過取消、下放、合并、調(diào)整管理方式以及暫停行使137項外，保留市級行政許可事項177項，省級行政審批市級初審或受委托事項47項，垂直部門行政許可事項36項。

主要做法：一是無法律法規(guī)依據(jù)或者不按法定程序設(shè)立的審批項目以及上級明確取消的事項，一律取消。如：加工貿(mào)易合同備案（變更）、深加工結(jié)轉(zhuǎn)、外發(fā)加工、余料結(jié)轉(zhuǎn)、核銷、放棄核準(zhǔn)等。二是由基層管理更方便有效的經(jīng)濟(jì)社會管理類事項，除有特殊規(guī)定的，一律下放實行屬地管理，如：保安員證的申領(lǐng)、代理記賬機構(gòu)的設(shè)立審批等等。三是對于非行政許可審批類別的事項，將通過取消、合并以及調(diào)整管理方式予以解決。如：因公出國、赴港澳任務(wù)審批調(diào)整為內(nèi)部管理等。四是將審批事項調(diào)整為其它管理方式，如：將成品油企業(yè)改擴建審批調(diào)整為事后管理，將對外投資協(xié)議額1000萬美元以下的一般事項核準(zhǔn)變行政許可為行政確認(rèn)等等。五是對一年以上沒有實際辦件發(fā)生的行政審批事項，實行暫停行使，如臨時占用體育設(shè)施批準(zhǔn)等事項。

（二）創(chuàng)新行政審批體制機制，簡化優(yōu)化流程

1.大力推行并聯(lián)審批。繼續(xù)做好建筑工程類和餐飲服務(wù)類并聯(lián)審批工作，并在此基礎(chǔ)上，制作完善餐飲服務(wù)類項目的并聯(lián)審批流程圖。同時，依據(jù)《泰州市建設(shè)工程項目優(yōu)化審批流程試行方案》，對建設(shè)工程項目進(jìn)行審批流程優(yōu)化，整合為立項（項目審批）、用地審批、規(guī)劃報建、施工許可、竣工驗收5個階段。由過去需要跑40個部門減少為只需跑4個牽頭部門，政府部門的行政審批時限縮減為37個工作日。

2.率先實施企業(yè)注冊登記改革。創(chuàng)新企業(yè)注冊登記“四證一體”審批模式，聯(lián)合工商、質(zhì)監(jiān)、國稅、地稅等部門，打破部門壁壘，實現(xiàn)部門融合、數(shù)據(jù)共享、網(wǎng)上并聯(lián)審批。在此基礎(chǔ)上，2014年底泰州市率先在全省實現(xiàn)“三證合一”行政許可證照便利化服務(wù)的新模式。改革后，企業(yè)注冊登記數(shù)量和注冊資本都增長了30%以上。隨后，2015年又整合社會保險和統(tǒng)計登記，全面啟動企業(yè)登記的“五證合一”改革，進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境，激發(fā)投資創(chuàng)業(yè)的活力。

3.積極試行行政審批事項“容缺受理”。凡是在中心辦理的行政審批事項主要是承諾件事項，主要申報材料具備，但次要條件或手續(xù)有欠缺的，在服務(wù)對象簽署書面承諾限期補齊的情況下，相關(guān)職能部門窗口先行予以容缺受理，進(jìn)行實質(zhì)性審查。目前，共梳理出96個項目可容缺申報材料193份。容缺受理的推行，為服務(wù)對象獲取相關(guān)行政許可證件節(jié)省了時間，減少了來回奔波之苦。

4.精心打造“互聯(lián)網(wǎng)+”聯(lián)合圖審新模式。長期以來，建設(shè)工程施工圖審因?qū)徟块T多、互為前置、流程繁雜、耗費時間長而飽受詬病。針對這一難題，2015年泰州市引入“互聯(lián)網(wǎng)+”，對傳統(tǒng)圖審模式進(jìn)行了顛覆式地創(chuàng)新。即按照統(tǒng)一受理、整體進(jìn)駐、限時辦結(jié)的原則，設(shè)立聯(lián)合審圖窗口，開發(fā)研制網(wǎng)上審批系統(tǒng)，有效地實現(xiàn)了施工圖的聯(lián)合審查、網(wǎng)上流轉(zhuǎn)，設(shè)計、建設(shè)單位與審圖專家網(wǎng)上互動，實時掌握審圖進(jìn)度。審圖效率提高80%以上，審批時限也由原來的40多個工作日壓縮為7個工作日。這種模式創(chuàng)新在省內(nèi)外尚屬首創(chuàng)。

5.強化實施“簡政強鎮(zhèn)”戰(zhàn)略。2014年泰州市全面啟動重點鎮(zhèn)（園區(qū)）簡政放權(quán)改革試點工作，實現(xiàn)縣級權(quán)力下放，著力解決“大腳穿小鞋”“事權(quán)不匹配”的窘?jīng)r。目前，泰興黃橋、興化戴南、靖江新橋、海陵九龍等6個鎮(zhèn)街作為試點，妥善承接部分縣級權(quán)限。為確保下放權(quán)力的規(guī)范高效運行，各試點鎮(zhèn)街還搭建了以職能重組和流程再造為核心的“前臺+后臺”式運行架構(gòu)，即以便民服務(wù)中心、綜合執(zhí)法局作為“前臺”直接面對群眾提供服務(wù)；其他機構(gòu)作為“后臺”，主要履行政策指導(dǎo)、政令傳遞、監(jiān)督問責(zé)等職能，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)持續(xù)發(fā)展注入新活力。

6.全面啟動“一枚印章管審批”模式。2016年11月，江蘇省委省政府選取泰州、無錫、蘇州、淮安四個設(shè)區(qū)市，開展相對集中行政許可權(quán)改革試點。在經(jīng)過反復(fù)調(diào)研論證、風(fēng)險評估、審核審議的基礎(chǔ)上，2017年5月，泰州市正式組建行政審批局，下設(shè)政務(wù)服務(wù)中心、公共資源交易中心，標(biāo)志著“一枚印章管審批”的全新審批模式在泰州市全面啟動。截止到目前，在市場準(zhǔn)入、投資建設(shè)等領(lǐng)域的91項行政許可事項已移至市行政審批局，涉及14個部門包括住建局、發(fā)改委、經(jīng)信委等。行政審批局的設(shè)立，既是“放管服”改革在泰州的重大舉措，也是服務(wù)市場主體和人民群眾的民生工程。今后，泰州市將進(jìn)一步打破部門邊界，完善審批流程和內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)相對集中行政許可權(quán)改革，最大限度地促進(jìn)行政審批提質(zhì)增效。

（三）規(guī)范行政審批管理，提升服務(wù)效率

1.扎實推進(jìn)行政審批“三集中、三到位”。2014年泰州市政府重新制定《關(guān)于推行行政審批“三集中、三到位”工作實施意見》，明確集中方式。目前，市級行政審批事項177項，實際進(jìn)駐行政審批中心的164項，進(jìn)駐率達(dá)92.6%。在進(jìn)駐的38個部門中，有29個單獨設(shè)立了許可處，有7個掛牌成立許可處，所有部門窗口都設(shè)立首席代表，做到進(jìn)駐到位、授權(quán)到位、服務(wù)到位，切實解決了讓群眾“多頭跑”的問題，基本實現(xiàn)了審批事項“一站式”辦理。

2.設(shè)立“統(tǒng)一登記”，扎口管理。“統(tǒng)一登記”窗口負(fù)責(zé)所有行政審批事項的受理登記，以及項目審批全過程的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和管理工作。通過統(tǒng)一登記，全程掌握審批動態(tài)，確保按時辦結(jié)，基本杜絕了窗口部門在審批時間上做假賬現(xiàn)象。

3.實行“一次性告知單”。改革窗口辦事指南，統(tǒng)一制作“一次性告知單”格式，要求窗口工作人員必須將項目審批的條件、程序、時限及收費標(biāo)準(zhǔn)一次性告知行政相對人。一式兩份，雙方在告知單上簽字確認(rèn)，落實雙方責(zé)任，將首問負(fù)責(zé)制真正落到實處。

二、行政審批制度改革的難點和問題

（一）審批權(quán)限下放力度不夠

從數(shù)量上來看，新一輪行政審批制度改革使得各級政府削減下放審批事項達(dá)1/3以上。比如泰州，由原先的397項縮減為177項，實際取消下放占原總審批總數(shù)的55.4%。但實質(zhì)上，權(quán)力“虛放”的現(xiàn)象還是客觀存在的。有的部門取消下放的是非核心權(quán)利，“含金量”較低，甚至是一些不太常用的項目；有的部門下放的是權(quán)力小責(zé)任大的權(quán)力，保留的是自由裁量權(quán)較大的事項；有的部門表面數(shù)量減少,卻通過合并打包的方式進(jìn)行新一輪的“數(shù)字游戲”。

（二）“中介”審查環(huán)節(jié)有待規(guī)范

1.中介組織“審批”門檻抬高。政府簡政放權(quán)意味著行政審批的事項會逐漸減少。但現(xiàn)實中，中介組織評估的項目卻大幅增多，類似環(huán)評、安評、能評、雷評、震評、水評、圖審等，這些評估結(jié)果往往又都作為政府部門進(jìn)行審批的前置程序。而實現(xiàn)評估的這些中介組織，大多是以行政區(qū)劃為邊界進(jìn)行壟斷經(jīng)營，評估時限目前也無相關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)制，因此收費高、效率低、運行不規(guī)范成為常態(tài)。資料顯示，在審批服務(wù)時間中，中介組織評估就占據(jù)60%-70%。由此可見，行政審批制度改革使得政府有序放權(quán)、提速增效，政府權(quán)力在做“減法”，但在中介組織這個領(lǐng)域卻一直在做“加法”。

2.“紅頂中介”滋生新的腐敗。在政府職能轉(zhuǎn)變的過程中,催生了“紅頂中介”這一特殊群體。有些中介組織是審批部門直接下屬的事業(yè)單位或者主管的協(xié)會；有些是政府部門的延伸或是變向轉(zhuǎn)型；有些表面雖是市場化機構(gòu)，但實質(zhì)卻由職能部門官員控制。這些“紅頂中介”與政府部門說不清、道不明的模糊關(guān)系，形成了行政審批的“灰色地帶”。很多中介是由政府部門直接指定承擔(dān)業(yè)務(wù)，并憑借手中掌握的“隱形審批權(quán)”，處處設(shè)卡，步步收錢，成為現(xiàn)實中的“二政府”?！凹t頂中介”的存在，不僅蠶食了簡政放權(quán)的改革紅利，擾亂了市場秩序，甚至還會成為腐敗滋生的溫床。

（三）行政審批缺乏有力監(jiān)督

當(dāng)前，我國的行政審批權(quán)限設(shè)置，無論是審批內(nèi)容還是項目清理，都是由政府單方面決定。審批主體的單一性造成了無法從源頭上進(jìn)行監(jiān)督。雖然，我國已初步形成以國家權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)內(nèi)部、社會監(jiān)督等為主的多層次、全方位監(jiān)督體系，但目前來看，監(jiān)督卻難以落實到位。在實踐中往往會出現(xiàn)立法監(jiān)督不全面、上下級審查不力、同級監(jiān)察疲軟等現(xiàn)象。另外，在我國現(xiàn)有的體制狀態(tài)下，社會監(jiān)督受到諸多條件的限制，監(jiān)督渠道不暢、公民社會發(fā)展緩慢，進(jìn)一步導(dǎo)致行政審批的監(jiān)督難上加難。

三、深化行政審批制度改革的建議和對策

（一）繼續(xù)清理、減少行政審批事項

要始終堅持凡是市場機制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動，一律取消審批；凡是社會組織能參與承擔(dān)的事項，一律轉(zhuǎn)移給社會組織；凡是面向基層且由地方管理更方便有效的事項，一律下放市、縣管理。進(jìn)一步強化行政審批項目設(shè)定管理，確保實行的每一項行政審批都符合《行政許可法》規(guī)定；進(jìn)一步加大取消下放的力度，提高簡政放權(quán)的“含金量”，重點圍繞投資審批、職業(yè)資格、商事制度、科教文衛(wèi)體等領(lǐng)域改革。同時，對于非行政許可審批事項要按規(guī)定全面取消，堅決禁止以“紅頭文件”、登記備案、年檢鑒定等形式變相增加行政審批事項；進(jìn)一步理順部門內(nèi)部職能關(guān)系，對于相同或相近的職能進(jìn)行歸并整合，對于多部門、多環(huán)節(jié)審批的事項一律按照一個部門承擔(dān)或權(quán)責(zé)一致的原則予以調(diào)整；建立健全行政審批項目動態(tài)管理和實施效果評估機制，及時對不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求的事項予以取消或調(diào)整。

（二）優(yōu)化流程，規(guī)范政務(wù)服務(wù)

1.全面推進(jìn)流程再造和并聯(lián)審批。一是推進(jìn)并聯(lián)審批全覆蓋。按照“一門受理、抄告相關(guān)、同步審批、限時辦結(jié)、統(tǒng)一送達(dá)”的工作模式運行，進(jìn)一步優(yōu)化行政審批的辦理機制。大力推行項目聯(lián)合踏勘、聯(lián)合圖審、聯(lián)合評估等模式，積極探索試行綜合窗口集中審批權(quán)改革( 即在依法行政的前提下，把審批量少、專業(yè)性不太強的審批事項，通過委托授權(quán)形式集中在綜合窗口辦理)，更好地利企便民。

二是實現(xiàn)流程精簡新突破。立足精簡、快速、便民、規(guī)范，對保留的行政審批項目，更大力度地再造優(yōu)化流程，最大限度地減少前置審批環(huán)節(jié)。并以事項為龍頭，全面編制辦事指南，讓申請人一目了然。同時，建立高效審批運作協(xié)調(diào)機制和責(zé)任追究制度，全面落實首問責(zé)任制、一次告知制、時限承諾制等相關(guān)制度。繼續(xù)推進(jìn)工商注冊便利化改革，進(jìn)一步拓展延伸“五證合一”內(nèi)容，將企業(yè)登記注銷、變更和外資企業(yè)設(shè)立登記納入“五證合一”集中辦理。

2.著力打造最優(yōu)政務(wù)服務(wù)平臺。一是夯實“三集中三到位”基礎(chǔ)，實現(xiàn)“大廳之外無審批”。繼續(xù)加大力度理順部門內(nèi)部行政審批運行機制，歸并審批職能，切實做到審批權(quán)力向一個處室集中，審批處室向政務(wù)服務(wù)中心集中。督促職能部門將與行政許可項目特別是與產(chǎn)業(yè)項目審批關(guān)聯(lián)的其他權(quán)力類備案、核準(zhǔn)事項以及服務(wù)事項全部納入到中心服務(wù)窗口或分中心辦理，真正做到“進(jìn)一個門，辦所有事”。

二是搭建“虛實一體”政務(wù)服務(wù)平臺，推行網(wǎng)上審批。進(jìn)一步整合政務(wù)服務(wù)功能，打造網(wǎng)上辦事大廳，將網(wǎng)上平臺建設(shè)成集行政審批、便民服務(wù)、政府公開、效能監(jiān)察、在線服務(wù)等功能于一體的網(wǎng)上審批系統(tǒng)，實行“外網(wǎng)申報、內(nèi)網(wǎng)審批、外網(wǎng)反饋”的網(wǎng)上審批模式，實現(xiàn)對權(quán)力運行全程、實時監(jiān)控。

三是健全四級政務(wù)服務(wù)體系。完善市級政務(wù)服務(wù)體系，形成“一辦兩中心”的管理體制和運行機制，繼續(xù)加大市、市(區(qū))兩級政務(wù)服務(wù)中心功能和組織協(xié)調(diào)力度，強化鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村基層便民服務(wù)平臺建設(shè)。建立并完善以市政務(wù)服務(wù)中心為龍頭、市（區(qū)）政務(wù)服務(wù)中心為主體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（園區(qū)）便民服務(wù)中心為基礎(chǔ)、村（社區(qū)）便民服務(wù)增站為觸角的覆蓋全市、上下聯(lián)動、功能完備、便捷高效的市縣鄉(xiāng)村四級政務(wù)服務(wù)體系，夯實為民服務(wù)基礎(chǔ)。

（三）認(rèn)真清理、規(guī)范中介服務(wù)組織

1.清減行政審批中介服務(wù)事項。2015年10月，國務(wù)院首次對集中在市場主體投資、資質(zhì)資格認(rèn)定等領(lǐng)域的89項行政中介服務(wù)事項進(jìn)行清理規(guī)范,不再作為行政審批的受理條件，為中介服務(wù)組織市場的規(guī)范定了方向。隨后，國務(wù)院進(jìn)一步加快清減步伐，先后分兩批對建筑工程、安全監(jiān)管等領(lǐng)域的共209項中介服務(wù)事項進(jìn)行清理。今后將進(jìn)一步探索將行政審批中介服務(wù)逐步改為政府購買，同時對清減事項及時向公眾告知，加強事中事后監(jiān)管，真正讓審批事項做“減法”。

2.規(guī)范中介組織審批行為?？傮w來講，當(dāng)前我國的中介服務(wù)組織市場規(guī)范性不足，壟斷經(jīng)營為主，前期評估時間過長，收費項目不合理等等。對于這些問題，需要進(jìn)一步強化監(jiān)督審核，選擇優(yōu)質(zhì)中介組織，并且在服務(wù)職能、標(biāo)準(zhǔn)、承諾時間、收費等方面依法進(jìn)行規(guī)范。進(jìn)一步強化中介組織的法律責(zé)任，建立健全考核評定機制和清退淘汰機制，有效杜絕中介亂象，從而打通高效審批的“腸梗阻”。

3.加快中介組織脫鉤改制。審批部門所屬的事業(yè)單位、主管的社會組織及其舉辦的企業(yè)，不得從事相關(guān)的中介服務(wù)，必須轉(zhuǎn)企改制或與行政機關(guān)徹底脫離。同時,走向市場的中介組織與主管部門之間必須做到機構(gòu)分設(shè)、財務(wù)獨立、人員分開、職能分離。鼓勵做大做強中介服務(wù)市場，要打破壟斷，積極探索一業(yè)多會模式；對合法經(jīng)營的中介組織要進(jìn)一步“松綁”，讓更多有實力的中介服務(wù)機構(gòu)為企業(yè)、為群眾提供便利。

（四）建立科學(xué)高效的監(jiān)管機制

簡政放權(quán)不是弱權(quán)卸權(quán)、一放了之，而是放管結(jié)合，由事前審批向事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變。因此，深化行政審批制度改革還必須牢牢把握監(jiān)督管理這條生命線。

1.強化行政審批監(jiān)督。一是強化內(nèi)部監(jiān)督。通過日常監(jiān)督、明察暗訪、群眾評價、電子監(jiān)察等方式，對駐在部門的行政審批工作進(jìn)行督查。在督查過程中，本著預(yù)防與糾錯、監(jiān)督與自律、問責(zé)與教育三結(jié)合的原則，重點檢查《行政許可法》執(zhí)行、政府重大決策落實、審批信息公開、日常審批工作等內(nèi)容，進(jìn)一步完善行政審批制度。另外，對于監(jiān)督檢查情況，派駐機構(gòu)要定期向紀(jì)檢監(jiān)察部門報告；對于監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的問題，要及時向駐在部門提出整改并協(xié)助完成；對于超越職權(quán)審批或監(jiān)督不力并造成嚴(yán)重后果的，要嚴(yán)格追究其行政及法律責(zé)任。二是強化外部監(jiān)督。首先，要充分發(fā)揮好人大、政協(xié)對行政審批的監(jiān)督作用。一方面，加強用權(quán)的合法性、公正性監(jiān)督。對于政府部門出臺的各項行政法規(guī)要嚴(yán)格審查，對于行政審批機關(guān)、權(quán)限、審批項目要科學(xué)設(shè)定，對于各行政機關(guān)的履職能力要依法監(jiān)督；另一方面，明確人大監(jiān)督質(zhì)詢和追責(zé)的程序，實現(xiàn)對行政審批的過程監(jiān)督、動態(tài)監(jiān)督。其次，積極推動社會監(jiān)督和評估。當(dāng)前我國的行政審批制度改革主要是一種“自上而下”的模式，審改的直接獲益者——企業(yè)主和公民并沒有參與到改革中來。因此，這就要求我們進(jìn)一步完善行政審批的監(jiān)督主體，通過制度讓廣大老百姓參與。比如：完善聽證會制度、陳述是由制度、效能投訴制度等。同時還要充分發(fā)揮新聞媒體的監(jiān)督作用，一來可以通過發(fā)布信息更好地賦予群眾知情權(quán)；二來可以通過輿論壓力促使行政審批機關(guān)及工作人員嚴(yán)格依法審批。

2.強化事中事后監(jiān)管。首先，做好審批項目清單工作。盡快編制公布政府權(quán)力清單、責(zé)任清單、負(fù)面清單等，這也是加強事中事后監(jiān)管的有力抓手。其中，權(quán)力清單明確政府該做什么，“法無授權(quán)不可為”；責(zé)任清單明確政府怎么管市場，“法定責(zé)任必須為”。同時，對取消下放的審批、核準(zhǔn)或備案的事項，認(rèn)真研究制定相應(yīng)的監(jiān)督方案，明確監(jiān)管部門，實施跟蹤監(jiān)督。其次，創(chuàng)新監(jiān)管方式。充分運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)資源和技術(shù)，進(jìn)一步完善行政審批電子監(jiān)察系統(tǒng)。大力推行綜合執(zhí)法、隨機抽查、智能監(jiān)管、風(fēng)險監(jiān)測等方法，實現(xiàn)“線上線下”無縫對接的綜合監(jiān)管執(zhí)法體系。最后，推進(jìn)社會誠信體系建設(shè)。健全覆蓋全市的公共信用信息系統(tǒng)、市場監(jiān)管信息平臺，實現(xiàn)企業(yè)的信用信息與行政許可、行政處罰、監(jiān)管信息互通有無、有效銜接，真正做到“一個平臺管信用”。同時，進(jìn)一步強化信用監(jiān)管，建立失信聯(lián)合懲戒和“黑名單”制度，讓失信者一處違規(guī)、處處受限，從而營造出良好的社會秩序。

［1］匡奕至.我國行政審批制度改革與完善研究［D］.南京大學(xué)，2014.

［2］田婧.政府職能轉(zhuǎn)變視角下的行政審批制度改革［D］.浙江工商大學(xué),2015.

［3］王廣東.論深化行政體制改革［D］.蘇州大學(xué)，2014.

［4］冉昊.我國簡政放權(quán)和行政審批制度改革的過程、問題與趨勢［J］.新視野，2015（5）.

D63

A

1008-8431（2017）06-0032-04

2017-10-30

王紅梅（1976-），女，中共泰州市委黨校公共管理教研處處長。

（責(zé)編：劉海琴）