張彥琛 張曉燕

（1.中央編譯局 馬克思主義研究部，北京 100032；2.河北經貿大學 法學院，河北 石家莊 050061）

晉冀魯豫根據地財政工作中的決策機制建設及當代啟示

張彥琛1張曉燕2

（1.中央編譯局 馬克思主義研究部，北京 100032；2.河北經貿大學 法學院，河北 石家莊 050061）

抗日戰(zhàn)爭走向勝利到解放戰(zhàn)爭逐步展開的轉折形勢對晉冀魯豫根據地財政工作提出了新的要求。為適應這一挑戰(zhàn)，晉冀魯豫中央局、邊區(qū)政府探索完善財政工作中的決策機制。經過不斷的磨合，根據地形成了以中央局、邊區(qū)政府為決策中樞，以財經委員會、各級財政機關為決策傳遞機制，以廣大人民群眾的積極反饋作為動力所依的三角形互動機制。這一互動機制提高了財政工作效率，降低了工作中的交易成本，并為華北人民政府的財政工作展開積累了大量經驗。晉冀魯豫根據地財政工作中的決策機制不斷發(fā)展演進，對當代中國產生了深遠影響。

晉冀魯豫根據地；財政工作；中國共產黨；決策機制

抗戰(zhàn)時期的財政工作是中國共產黨保證敵后抗日政權的正常運行、維持戰(zhàn)爭供給的重要保障。因此，抗日戰(zhàn)爭時期中國共產黨各根據地財政工作吸引了大量研究目光。其中，晉冀魯豫抗日根據地財政工作由于其卓越貢獻及突出特征，成為此時期研究的關注點之一。從已有研究成果來看，研究者或者對晉冀魯豫財政工作的宏觀特點進行考察，或者關注晉冀魯豫財政工作中救災、群眾動員、減租減息等具體任務與舉措①學者們對晉冀魯豫抗日根據地財政工作中的制度建設、減租減息運動等都予以了較多關注，例如，王明前關注晉冀魯豫財政工作走向正規(guī)化的特征；段建榮以1942-19343年晉冀魯豫的抗旱減災工作為研究對象；張振朝從晉冀魯豫的土地改革政策出發(fā)，關注其對群眾動員的重要作用；李永芳對減租減息運動進行了細致考察。[1]，但是對處于歷史轉折點上，晉冀魯豫中央局、邊區(qū)政府財政決策機制的演進關注較少。從抗日戰(zhàn)爭走向勝利到解放戰(zhàn)爭逐步燃起，華北大地呈現和平因素與戰(zhàn)爭因素相互交織的情形。新形勢要求晉冀魯豫改變游擊戰(zhàn)爭條件下的財政工作機制，以滿足統一作戰(zhàn)需要。為此，晉冀魯豫抗日根據地在財政工作中平衡了決策者、決策傳遞機制以及受眾關系，探索、完善了三者間互動的財經工作決策機制。具體而言，晉冀魯豫中央局與邊區(qū)政府是財政工作決策機制的指令中樞，財政工作機關及各項管理制度構成工作機制以確保政策傳遞，廣大群眾對共產黨的支持是機制有效運轉的動力所依。三者間形成了近似三角形的穩(wěn)定制衡機制，確保了共產黨主導下晉冀魯豫財政工作的轉軌，并為集中有限的社會資源保證戰(zhàn)爭供給和謀劃戰(zhàn)后恢復重建準備了條件。

一、集中經濟權力 形成決策中樞

共產黨領導機構、邊區(qū)政府是根據地財政工作中的決策中樞。轉折時期，革命任務和戰(zhàn)爭方式均發(fā)生了一定的轉變。為此，共產黨和邊區(qū)政府改變原有的分散決策方式，通過集中經濟權力，形成根據地范圍內統一的指令中樞。

游擊戰(zhàn)爭下，財政管理原則以分散為主，打碎原有建制，由各單位自行組織財政工作，以滿足戰(zhàn)爭供給與行政費用支出。太平洋戰(zhàn)爭爆發(fā)以后，日軍陷入更大的戰(zhàn)爭泥淖，戰(zhàn)線太長、兵力不足的矛盾更加凸顯。1943年7月起，華北敵后軍民在共產黨領導下對日偽軍展開局部反攻。隨著意大利投降，中國軍隊在緬北、滇西反攻，侵華日軍更無暇顧及廣大華北平原，這使得晉冀魯豫周邊環(huán)境相對穩(wěn)定。這種情況下，晉冀魯豫根據地在1946年提出“‘休養(yǎng)生息’開展大規(guī)模經濟建設、生產運動，成為我們貫徹全年的中心任務”[2]127。但是，在國民經濟遭受重大打擊的情況下，只有盡可能集中社會資源，才能較快促進社會經濟的恢復與發(fā)展。此時，共產黨認識到晉冀魯豫財政工作一方面要改變當時各區(qū)財政制度混亂的現狀，逐步統一全區(qū)財政工作，“在財政上建立正常軌道是必要的”，在財政管理上要遵循 “‘量入為出與量出為入之適當結合原則’，應著重把握‘量入為出’這一方面”[2]126。這一任務要求晉冀魯豫邊區(qū)政府對財政工作進行統籌，集中決策權力。同時，解放戰(zhàn)爭爆發(fā)后，戰(zhàn)爭轉向以運動戰(zhàn)、正規(guī)戰(zhàn)為主，分散的財政政策已經無法滿足保障供給的任務。其中，晉冀魯豫根據地率先承擔起對作戰(zhàn)部隊的供給工作。為保證運動戰(zhàn)的供給，必須要改變原有分散主義的做法。故無論“發(fā)展生產”還是“保障供給”的任務，均要求晉冀魯豫財政工作中的決策中樞從分散走向統一。

1945年11月共產黨取得邯鄲戰(zhàn)役勝利，掌握上黨、平漢兩條重要交通線，客觀上進一步推動了晉冀魯豫區(qū)域內部統一。為適應這種統一趨勢，晉冀魯豫中央局召開了峰峰會議，討論下階段財經工作中需要重點解決的問題。其中統一財經是重要議題。這次會議以后，“邊區(qū)政府和大軍區(qū)司令部成立了邊區(qū)軍政財政經濟聯合辦事處，擬定了統一財經的工作方案，財政體制改為邊區(qū)政府、行署兩級的統收統支制度”[3]41。兩級統收統支制度中，邊區(qū)政府支配全區(qū)內合理負擔、田賦、稅收、契稅、公產收入、公共收入、司法收入等；同時負責軍事費、行政費、教育費、實業(yè)費、社會事業(yè)費、財務費、公安費、民眾團體補助費等開支。村合理負擔、村公產收入交由地方支配，并要求地方負責村行政費、教育費、村武裝臨時費、村訓練會議補助費、村財務費等支出[2]1400-1401。統收統支保證財經資源統一，有利于共產黨充分利用有限的社會資源支援戰(zhàn)爭、引導社會經濟恢復與發(fā)展。它符合游擊戰(zhàn)轉向正規(guī)戰(zhàn)對保障供給的需求，也體現了戰(zhàn)爭環(huán)境逐步退卻后，整個根據地內部流通與建設的需要。

統收統支的規(guī)定使中央局和邊區(qū)政府成為事實上決策的核心。1946年10月，晉冀魯豫中央局明確了各級政權的決策權限：“有關全區(qū)性的政策方針負擔標準、全區(qū)脫離生產人數、供給基本標準、對外貿易、銀行管理、票幣發(fā)行、大宗收支等集中統一。而屬于地方性的局部的政策方針、地方開支、政費全部支配、事業(yè)費之審計、在總人數內地方系統之編制、生活待遇之增減、非主要貨物稅則變更（主要貨物稅則不得變更）、貸款之具體分配、預備費之厘定等，各區(qū)機動處理”[2]175。如此，晉冀魯豫中央局借助對社會資源的優(yōu)先處理權，將經濟權力上收，從而掌握了根據地內重要經濟政策的最終決定權。黨、官僚機構以及民眾三者互動機制中的指令中樞也隨之形成并逐步強化。

二、完善工作制度 暢通決策傳遞

分散的游擊戰(zhàn)爭中，根據地內部各單位之間出于維護局部利益造成財糧調遣困難、貿易流通不暢等問題，并由此產生不必要的人力物力損耗。為打破原有游擊戰(zhàn)爭環(huán)境下已經形成的利益格局，晉冀魯豫中央局設置了剛性與柔性兩種調節(jié)機制，搭建了有效的財政工作機制。其中，剛性調節(jié)機制主要借助于財政工作制度化與規(guī)范化實現，柔性工作機制主要通過適當滿足地方財政工作靈活性要求以降低決策傳遞阻力。這一工作機制很大程度上理順了根據地內部利益分配，使決策傳遞暢通、有效，確保統收統支落到實處。

（一）財政工作中的剛性機制

剛性調節(jié)機制主要體現在財政工作中機構設置與管理制度不斷完善上。1945年3月，晉冀魯豫中央局、邊區(qū)政府頒布了《晉冀魯豫邊區(qū)政府組織條例》（下稱“條例”），確定財政工作的管理機構及權責界限。條例明確突出了邊區(qū)政府在“發(fā)展經濟，保障供給”中的重要地位，邊區(qū)政府委員會確定財政工作大政方針及總原則，設立財政廳統領全區(qū)財政工作，以扭轉原有各行署分散管理的弊端。具體來說，財政廳掌理“一、管理稅務公款及公債等事項；二、編制預算決算等事項；三、管理金庫收支事項；四、關于金融監(jiān)督調整及取締等事項；五、關于公糧事項；六、管理財政審計事項；七、關于公產管理事項；八、其他有關財政事項”[4]398?？梢姡斦d是晉冀魯豫中央局借以組織財政收入、展開對敵經濟斗爭、執(zhí)行財政審計與金融管理的重要機構。財政廳集中掌理財政工作，能夠最大限度地保證決策傳遞，有效展開各項工作。財政收入組織與財政資源管理工作集中，利于邊區(qū)政府通過財政工作影響資源流向。一旦出現緊急狀況，邊區(qū)政府能夠迅速組織資源予以應對，較好地適應了新形勢對財政工作的要求。

單純明確各級財政機關工作職責并不能有效彌合長期游擊戰(zhàn)爭環(huán)境下形成的各單位利益分化。為確保各項財經決策得到有力貫徹執(zhí)行，1946年9月晉冀魯豫財經會議決定，“成立中央局、各區(qū)黨委兩級的財經委員會，對外稱軍政聯合財經辦事處。它是一個權力機關，其決定各財經系統均須遵照執(zhí)行?？梢詫徍苏斦?、軍隊供給、收支預算賬目等。直接給工商貿易銀行及下級財經委員會以指示”[2]179。財經委員會一方面表現出垂直管理的特征，對下級單位的約束力明顯加強；另一方面，其獨立于同級政府設置，直接對晉冀魯豫中央局負責，更便于保證中央局財經決策有效傳遞。這種依托財政經濟委員會的雙重領導體制干預財政工作執(zhí)行的方式有效保證了中央局和邊區(qū)政府政策的實施。與此同時，晉冀魯豫根據地明確要求財政工作中要實行審計制度。審計涉及“制訂各項開支標準、預算的審批程序,及有關各項開支的具體規(guī)定；編制邊區(qū)財政年度預決算和分配審批各級各單位的預計算以及追加預算的事宜”[5]38。審計制度非常嚴格，它明確規(guī)定對于截扣邊區(qū)款項的行為，按照貪污論處，且“規(guī)定貪污冀南幣五百元者(以一九四三年物價計算約合小米四、五十斤)，即槍斃”[5]39。這一時期根據地財政工作圍繞保障供給展開，因此嚴格的審計制度確保了各項財政工作有力貫徹落實。據晉冀魯豫邊區(qū)政府副主席兼財政廳長戎子和回憶：“邊區(qū)政府從1942年到1948年，雖然在戰(zhàn)爭頻繁、環(huán)境極其殘酷的情況下，總要編制年度的財政收支概算，向根據地參議會駐會委員會（相當于現在人民代表大會的常委會）報告，請其審查批準?！盵6]財政工作機構的規(guī)范化和財政工作的制度化，嚴格劃分了財政工作中各層級政權的經濟權力邊界，成為財政工作中確保財經決策傳遞暢通的剛性調節(jié)機制。

（二）財政工作中的柔性機制

戰(zhàn)時環(huán)境復雜多變，晉冀魯豫財政工作中，各單位要求財政管理制度、操作手續(xù)簡化與邊區(qū)政府對財政工作規(guī)范化制度化的要求形成矛盾。經過中共中央北方局（后主要是晉冀魯豫中央局）努力協調，各層級政權間達到了良性互動，構成了根據地財政工作中的柔性調節(jié)機制。

晉冀魯豫確定中央局、邊區(qū)政府決策權威的同時，賦予地方一定權限，一次來減少財政工作中政策傳遞的阻力。各級政府分別設財政廳、財政科等，負責本級政權及轄區(qū)內稅收組織、財糧收支等工作。地方財政工作由各級財政機關獨立或協同工商機關完成[2]162，但主要財政工作如“掌理財糧收支、地方稅收、公產金庫、調劑民食等事項”[4]406等，均由財政科（部分稱財糧科）負責。中央局、邊區(qū)政府為理順各級政府財政工作責權，實行“堵大口，開小口”的工作原則。具體而言，就是財政工作在統收統支的原則下，允許行署甚至更低層級的政權擁有一定的自主權。這些權力涉及：“一、征糧征稅(包括地方糧款)，邊區(qū)政府只規(guī)定一個大的框框，行署在這個框框內征多征少可以自己掌握。二、每年確定預算、概算時，要給行署留有一定的機動、預備糧款，以解決不時之需。三、地方的人員編制、供給標準，邊府只作指導性規(guī)定，各地區(qū)可以根據自己的工作情況、經濟條件、人民生活水平，在一定范圍內上下浮動，不能一律看齊。四、屬于地區(qū)傳統性與外地交流物資，各區(qū)可以規(guī)定出境入境。五、臨時性的小額貸款，行署可以決定辦理?！盵3]41

總而言之，為了保證財經決策傳遞順暢，晉冀魯豫借助完善財政工作機構設置、嚴格各項管理制度，形成了財政工作中的剛性約束，確保了財經決策自上而下順暢傳遞。不僅如此，晉冀魯豫財政工作制度中，還注意滿足地方財政對靈活性的需求，提高了地方財政機構執(zhí)行決策的積極性，形成了財政工作中的柔性調節(jié)。這種決策傳遞機制一直延續(xù)至新中國成立以后很長時間，并隨著形勢的發(fā)展不斷完善。

三、獲得民眾支持 涵養(yǎng)動力之源

民眾對根據地政權的支持是財政工作得以順利運轉的動力基礎。晉冀魯豫中央局、邊區(qū)政府通過土地改革動員廣大民眾，從而獲得了他們對財經決策合法性與合理性的認可，涵養(yǎng)了財政工作的動力之源。

晉冀魯豫是典型的農業(yè)經濟形態(tài)?！氨緟^(qū)人口，85%以上是農民、農業(yè)收入亦占國民收入80%以上，就整個經濟形態(tài)講，是一落后的小農經濟與手工業(yè)生產方式的區(qū)域”[2]146。因此，要想保證各項財經決策順利落實，必須要牢牢抓住農民這個最廣泛的群體。因此，有效動員廣大農民參與中共晉冀魯豫政權互動，不僅能夠為政權開展財政工作提供合法性依據，更能夠降低政權在推行各種政策中的阻力，從而降低政策推行成本。在中共中央關于建立抗日民族統一戰(zhàn)線的主張下，晉冀魯豫根據地積極向廣大農民宣貫“地主減租減息，農民再交租交息”的土地政策。但是由于中國幾年年來封建體制根深蒂固，租種地主土地并向地主交納高額地租的觀念已經根植于廣大農民觀念深處。同時，改革初期，農民出于“變天”的擔憂并未積極回應土地改革。這一現象源自農民基于曾經的生活經驗而產生的誤判。對此，晉冀魯豫中央局、邊區(qū)政府主要通過以下措施，積極引導農民參與土地改革。

一方面通過深入的政治動員，消除農民疑慮，發(fā)動民眾參與土地改革。如前所述，農民之所以對土地改革心存疑慮，主要是出于原有封建觀念以及對未來不確定性的擔憂?！八麑τ跍p租并不是理直氣壯的，這是農民的一個基本思想……所以在減租時，心理上十分矛盾，又想減，又不敢減，依靠上級，等待‘恩賜’。這一個思想問題不解決，群眾自己的減租運動就無從開展”[4]258。針對這種情況，晉冀魯豫根據地各級政府通過耐心細致的群眾工作讓廣大農民了解減租工作合理性及合法性，激發(fā)農民積極性。與此同時，共產黨還通過各種方式對減租減息、交租交息的土地政策進行宣傳。由于農民受教育程度普遍較低，因而宣傳通過大家喜聞樂見的戲曲、秧歌或者淺顯易懂的口號等方式呈現，提高農民對土地政策的認知程度。經過一段時間的努力，晉冀魯豫土改運動“打破了封建思想的束縛，提高了群眾的階級覺悟，充分發(fā)動了群眾，顯示了群眾的自覺性、主動性和積極性，是一次自上而下和自下而上相結合的普遍、深入的群眾運動”[7]，取得了良好的效果。

另一方面，共產黨用事實向民眾證實了其進行土地革命決心。由于近代中國一直處于戰(zhàn)亂狀態(tài)，且共產黨在抗日戰(zhàn)爭時期以游擊戰(zhàn)為主要作戰(zhàn)方式，部分地主借機散布謠言，向農民描繪共產黨軍隊不會固定于一處的形象。如此一來，原本就是被動參加土改的農民更害怕一旦共產黨軍隊撤出，地主就會反攻倒算，因而對減租工作更不熱衷。為消除農民的顧慮，同時向地主、惡霸表現減租的決心，晉冀魯豫根據地深入開展了對地主的斗爭，“在二區(qū)搞起南坡斗爭，及一區(qū)反王子孝斗爭，北區(qū)郭家莊斗爭，影響很大。從此掀起反貪污反惡霸斗爭的熱烈空氣”[8]644。同時，經過一段時間的減租運動實踐，農村中原有階級劃分被重新規(guī)劃，原有地主、惡霸搶占的土地分給貧苦農民，農民切實享受到了減租斗爭成果。根據統計，“晉東石甕河退出租谷57.19石，訂立租約79張，陵川八土嶺村原租總統計為19.4石，減為7.781石，退租4.1石；陵高七個村的初步統計解決減租問題八件，退租12.2石，地7畝，減息131件”[8]679。

可以看到，共產黨通過宣傳減租理論政策，落實減租工作成效等方面的工作，改變了民眾對減租政策原有的經驗性認識。通過對民眾認識的改變，共產黨成功地培養(yǎng)了大部分民眾對晉冀魯豫政權的認可乃至忠誠，從而使得晉冀魯豫各級職能機關在展開各項財政工作時能夠得到民眾較大限度的支持，降低了決策執(zhí)行成本。這種自下而上的認可，成為共產黨財政工作動力之源。也正由于此，盡管晉冀魯豫農民負擔一直很重，但廣大群眾仍積極支持共產黨財政工作的開展。

四、結語

晉冀魯豫抗日根據地財政工作中的決策機制是在抗日戰(zhàn)爭走向勝利、解放戰(zhàn)爭逐步興起的背景下逐步建立并不斷完善的。伴隨這一過程，經濟權力由分散走向集中，財政工作日益規(guī)范化制度化，并最終形成了決策者、官僚制度以及民眾間相互補充、相互促進的均衡機制。這一互動機制一方面保證了晉冀魯豫中央局、邊區(qū)政府的財政決策能夠通過各級財政機關迅速傳達、落地實施，另一方面引導民眾建立起對共產黨政權的認可與忠誠，大大降低了決策推行中的交易成本。

從實施結果來看，這一機制取得了良好的效果。解放戰(zhàn)爭時期，晉冀魯豫每年財政收入（概算），按小米計算，穩(wěn)定在“約14億斤到16億斤之間”[9]。財政支出總概算 “約為15億斤到17億5千萬斤”[6]38（以小米計斤——引者注）。根據概算收支情況，晉冀魯豫每年約有1-1.5億斤小米的赤字，主要依靠冀南銀行發(fā)行彌補。可見，盡管承擔了大量的支援戰(zhàn)爭任務，但晉冀魯豫根據地財政狀況仍較為理想。決策機制的有效性，大大提到了財政工作效率。晉冀魯豫不僅支撐起戰(zhàn)時軍隊供給的任務，還初步建立的新民主主義財政體制對保證財政收入提供了有力的依靠。隨著實踐深入，共產黨對自己主導下建立的戰(zhàn)時統制經濟體制路徑日趨清晰、對該體制也更加自信。其中許多優(yōu)秀經驗直接為華北人民政府所采納，甚至對新中國成立后的財政工作產生深遠影響。

事實上，晉冀魯豫根據地的三角形決策機制影響范圍已經遠遠超出財政工作領域。中國革命與建設的歷程已經證明了共產黨在領導全國各族人民實現中國夢道路上的重要作用。習近平總書記指出：“辦好中國的事情，關鍵在黨，關鍵在黨要管黨、從嚴治黨”。[10]這正是基于對歷史和經驗判斷得出的重要結論。只有正確處理好黨、官僚機制以及人民大眾間的平衡關系，才能確保我國經濟社會發(fā)展穩(wěn)中有進、穩(wěn)中有好，才能確保我國改革開放和社會主義現代化建設取得新的重大成就。在學習貫徹落實“四個全面”戰(zhàn)略布局的今天，三角形的決策機制更凸顯了它的現實意義。

[1]王明前.晉冀魯豫抗日根據地正規(guī)化基礎財政制度的建立[J].聊城大學學報:社會科學版，2013，(6).段建榮.晉冀魯豫邊區(qū)1942-1943年抗旱減災論述[J].中北大學學報:社會科學版，2009，(2).張振朝.晉冀魯豫邊區(qū)政府土地改革政策研究[J].河北學刊，2009，(6)李永芳.晉冀魯豫抗日根據地的減租減息運動[J].中國社會經濟史研究，2005，(4).

[2]晉冀魯豫邊區(qū)財政經濟史編輯組等.抗日戰(zhàn)爭時期晉冀魯豫邊區(qū)財政經濟史資料選編：第1輯[M]，北京：中國財政經濟出版社，1990.

[3]戎子和.晉冀魯豫根據地財政工作的片段回憶（十一）[J].財政，1984，(11)：41.

[4]山西大學晉冀魯豫邊區(qū)史研究組.晉冀魯豫邊區(qū)史料選編：第2輯[M]，內部教學參考用書，1980.

[5]戎子和.晉冀魯豫根據地財政工作的片段回憶（十）[J].財政，1984，(10).

[6]戎子和.晉冀魯豫根據地財政工作的片段回憶（三）[J].財政，1984，(3).

[7]徐建國.關于減租減息運動中的農民動員——以晉冀魯豫抗日根據地為例[J].中共山西省委黨校學報，2011，（1）：59.

[8]晉冀魯豫邊區(qū)財政經濟史編輯組等.抗日戰(zhàn)爭時期晉冀魯豫邊區(qū)財政經濟史資料選編：第2輯[M]，北京：中國財政經濟出版社，1990.

[9]戎子和.晉冀魯豫邊區(qū)財政簡史[M]，北京：中國財政經濟出版社，1987：12.

[10]關于新形勢下黨內政治生活的若干準則（2016年10月27日中國共產黨第十八屆中央委員會第六次全體會議通過）[N].人民日報，2016-11-03（5）.

責任編輯：孫 靜

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1009-0169（2017）01-0030-05

張彥?。?987-），男，河北石家莊人，中央編譯局馬克思主義研究部助理研究員、中國人民大學中共黨史專業(yè)博士研究生，主要從事中共黨史、國外馬克思主義與當代中國社會建設研究；張曉燕（1980-），女，河北石家莊人，河北經貿大學法學院2015級研究生，主要從事中國法制史研究。