許耀桐

(國(guó)家行政學(xué)院，北京 100089)

當(dāng)代中國(guó)的政治體制改革
——紀(jì)念改革開(kāi)放40周年

許耀桐

(國(guó)家行政學(xué)院，北京 100089)

政治體制改革，是全面改革的重要部分，是經(jīng)濟(jì)體制改革和其他方面體制改革成功的關(guān)鍵。當(dāng)代中國(guó)的政治體制改革，是針對(duì)著那些不適宜、有弊端的具體政治制度的改革。政治體制改革40年來(lái)，經(jīng)歷了四個(gè)發(fā)展階段，把握了五個(gè)著力點(diǎn)，展開(kāi)八項(xiàng)任務(wù)改革，要達(dá)到“六化”目標(biāo)，遵循著三大改革原則。

當(dāng)代中國(guó)；政治體制改革；改革40年

當(dāng)代中國(guó)的改革開(kāi)放，已持續(xù)進(jìn)行近40年。改革是全面的改革，涵蓋了六大體制，即：經(jīng)濟(jì)體制改革、政治體制改革、文化體制改革、社會(huì)體制改革、生態(tài)文明體制改革和黨的建設(shè)制度改革。在六大體制改革中，政治體制改革是全面改革的重要組成部分，是經(jīng)濟(jì)體制改革和其他方面體制改革成功的關(guān)鍵，更為整個(gè)改革事業(yè)提供了國(guó)家制度的保障。

一、政治體制和政治體制改革的要義

國(guó)家，包含國(guó)體和政體兩個(gè)基本問(wèn)題。國(guó)家體制即國(guó)體，是指社會(huì)各階級(jí)各階層在國(guó)家中所居的地位狀況，由此體現(xiàn)國(guó)家的類型和根本性質(zhì)；政治體制即政體，是指政權(quán)的組織形式，是國(guó)家體制的表現(xiàn)形式。政治體制不僅受到國(guó)家政治性質(zhì)的影響，而且受到本國(guó)的文化傳統(tǒng)和習(xí)俗風(fēng)情的影響，具有靈活可變、多樣選擇的特點(diǎn)。政治體制的文明進(jìn)步，在于能夠不斷地進(jìn)行改革、調(diào)整，使其不至于保守、僵化、落伍，能夠充分地體現(xiàn)國(guó)家治理的民主、公平、責(zé)任、效率等精神。

兩千多年來(lái)，人類對(duì)于政治體制涉及的政權(quán)組織形式問(wèn)題，作出了不斷深入的分析和理解。古希臘時(shí)期的亞里士多德將政治體制依不同標(biāo)準(zhǔn)各分成三類：(1)按照德性的高低來(lái)分配權(quán)力：統(tǒng)治者為一個(gè)人稱作“君主政體”；統(tǒng)治者為少數(shù)人稱作“貴族政體”；統(tǒng)治者為多數(shù)人稱作“共和政體”；這三類政體為正體體制。(2)以財(cái)富的多寡來(lái)分配權(quán)力：一人統(tǒng)治稱作“僭主政體”；少數(shù)人統(tǒng)治稱作“寡頭政體”；多數(shù)人統(tǒng)治稱作“平民政體”；這三類政體為三類正體體制的變體體制。中世紀(jì)時(shí)期的托馬斯·阿奎那，根據(jù)國(guó)家的目的將政體分為兩大類：(1)國(guó)家的目的是為了維護(hù)全社會(huì)的公共利益，該政體是正義的。根據(jù)統(tǒng)治者人數(shù)的多少，正義政體可分為君主制、貴族制和共和制。(2)國(guó)家的目的只是維護(hù)統(tǒng)治者的自身利益，該政體是非正義的。非正義的政體又可分為暴君制、寡頭制和民主制。文藝復(fù)興時(shí)期的馬基雅維利將政體分為六類，即君主政體、貴族政體和民主政體，它們的變種分別是專制政體、寡頭政體和暴民政體。從17世紀(jì)開(kāi)始，啟蒙思想家以“天賦人權(quán)”和社會(huì)契約論為理論武器，沖擊了封建時(shí)代的神權(quán)和王權(quán)，為歐洲資產(chǎn)階級(jí)革命奠定了思想基礎(chǔ)。自近代西方資產(chǎn)階級(jí)革命以來(lái)，主要形成了三種政治體制：君主制，即以世襲或者推選產(chǎn)生的君主為國(guó)家元首，并終身任職，但不具體負(fù)責(zé)國(guó)家事務(wù)管理；共和制，即國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)和國(guó)家元首由民主選舉產(chǎn)生、權(quán)力受到制約并有一定任期；委員會(huì)制，即由議會(huì)選舉產(chǎn)生政府委員會(huì)，集體行使政府權(quán)力。19世紀(jì)中期馬克思主義誕生后，馬克思、恩格斯主張社會(huì)主義國(guó)家必須實(shí)行共和制而非君主制，實(shí)行民主共和制而非貴族共和制。

恩格斯曾經(jīng)明確地指出：“如果說(shuō)有什么是毋庸置疑的，那就是，我們的黨和工人階級(jí)只有在民主共和國(guó)這種政治形式下，才能取得統(tǒng)治?！盵1]274

但馬克思主義也認(rèn)為，社會(huì)主義國(guó)家由于各國(guó)情況不同，可以有不同的政權(quán)組織形式。社會(huì)主義國(guó)家成為現(xiàn)實(shí)后，主要形成三種政體：第一，巴黎公社；第二，蘇維埃；第三，人民代表大會(huì)。中國(guó)的人民代表大會(huì)是中華人民共和國(guó)的政權(quán)組織形式。

從上述關(guān)于政治體制的定義和論述中可知，政治體制作為國(guó)家政權(quán)的組織方式(其中包含著怎樣進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)和管理的運(yùn)行方式)，都是由政治制度組成的，表現(xiàn)為一整套的關(guān)于政權(quán)組織方式、運(yùn)行方式的政治制度體系。因此，當(dāng)代中國(guó)的政治體制改革，就是針對(duì)著政治制度的改革，確切地說(shuō)，是針對(duì)著那些不適宜、有弊端的政治制度進(jìn)行改革。

既然政治體制改革涉及到政治制度本身，那么，當(dāng)代中國(guó)的政治制度是怎樣的一種情況呢？制度，分為宏觀的、中觀的和微觀的不同層級(jí)。以當(dāng)代中國(guó)的政治制度為例，與宏觀、中觀和微觀相對(duì)應(yīng)，可以分為根本制度、基本制度和具體制度三個(gè)層次。中國(guó)的根本政治制度是人民代表大會(huì)制度，基本政治制度有中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度、基層群眾自治制度等，具體政治制度則有選舉制度、決策制度、監(jiān)督制度、政務(wù)公開(kāi)制度、協(xié)商民主制度等等。根本制度、基本制度、具體制度這三個(gè)層級(jí)，構(gòu)成當(dāng)代中國(guó)政治制度的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)。在政治制度的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)中，根本制度指的是方向性、總體性的規(guī)范制度；基本制度指的是原則性、基礎(chǔ)性的規(guī)范制度；具體制度指的是細(xì)節(jié)性、常規(guī)性的規(guī)范制度。

在古今中外的改革史上，中國(guó)共產(chǎn)黨獨(dú)創(chuàng)性地提出“體制改革”這一科學(xué)概念。以政治體制改革為例，從總的情況來(lái)看，當(dāng)代中國(guó)政治制度的根本制度和基本制度是好的，黨所提出的政治體制改革，針對(duì)的當(dāng)然不是根本政治制度和基本政治制度，而是改革存在著很大弊端的具體政治制度。早在改革開(kāi)放之初，鄧小平就注意到根本制度、基本制度與具體制度之間的聯(lián)系和區(qū)別。他指出：“社會(huì)主義制度和資本主義制度哪個(gè)好？當(dāng)然是社會(huì)主義制度好?！盵2]167“盡管這個(gè)制度還不完善”，但是它“將一天天完善起來(lái)”，“成為世界上最好的制度。這是資本主義所絕對(duì)不可能做到的”。[2]337鄧小平在這里所說(shuō)的“社會(huì)主義制度”，指的就是根本制度和基本制度。這說(shuō)明，政治體制改革針對(duì)的不是“社會(huì)主義制度”即政治的根本制度、基本制度。對(duì)于根本制度、基本制度，如人民代表大會(huì)制度，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度等，不是去否定它、推翻它，而是要完善它、鞏固它。當(dāng)然，像人民代表大會(huì)制度，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度這樣的根本制度、基本制度，也是可以進(jìn)行改革的，那是因?yàn)楦局贫取⒒局贫韧憩F(xiàn)為一個(gè)制度大系統(tǒng)，它本身含有很多的具體制度。當(dāng)我們提出人民代表大會(huì)制度、中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度等也要進(jìn)行改革時(shí)，那是為了改革其中的具體制度?？傊误w制改革針對(duì)的是政治制度中的具體制度，因?yàn)樗鼈兇嬖谥芏啾锥?，?yīng)該對(duì)其進(jìn)行改革創(chuàng)新。

政治體制改革針對(duì)的是具體的政治制度，這絕非無(wú)關(guān)緊要、意思不大。具體制度和根本制度、基本制度是緊密聯(lián)系的。根本制度、基本制度好，必然要求具體制度好；具體制度不好，也會(huì)妨礙根本制度、基本制度的發(fā)揮。為了完善根本制度、基本制度，必須改革具體制度；只有改革具體制度，才能完善根本制度、基本制度。

把政治制度區(qū)分為根本制度、基本制度和具體制度，對(duì)于指導(dǎo)政治體制改革的實(shí)踐具有特別重要的意義。它從根本上改變了長(zhǎng)期以來(lái)人們把政治制度不加區(qū)別、混為一談的思維定勢(shì)，糾正了把改革具體政治制度看成是破壞、摧毀社會(huì)主義根本政治制度、基本政治制度的錯(cuò)誤思想觀念。改革具體政治制度、推進(jìn)政治體制改革，也不會(huì)動(dòng)搖、削弱國(guó)家的根本政治制度、基本政治制度，相反，只會(huì)更好地完善和發(fā)展根本的和基本的政治制度。

二、政治體制改革的發(fā)展階段和著力點(diǎn)

當(dāng)代中國(guó)政治體制改革在40年的進(jìn)程中，大致經(jīng)歷了以下四個(gè)發(fā)展階段。

一是政治體制改革的醞釀和啟動(dòng)階段(1978.12—1980.7)。這一階段主要是解放思想，發(fā)動(dòng)改革。黨的十一屆三中全會(huì)確定了改革開(kāi)放的路線方針，全會(huì)發(fā)表的《公報(bào)》明確指出：“實(shí)現(xiàn)四個(gè)現(xiàn)代化，要求大幅度地提高生產(chǎn)力，也就必然要求多方面地改變同生產(chǎn)力發(fā)展不適應(yīng)的生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑，改變一切不適應(yīng)的管理方式、活動(dòng)方式和思想方式，因而是一場(chǎng)廣泛、深刻的革命?！盵3]4改革路線一經(jīng)確立，就立即提出了“體制改革”的問(wèn)題，三中全會(huì)《公報(bào)》首先從經(jīng)濟(jì)管理的角度入手，指出“對(duì)經(jīng)濟(jì)管理體制和經(jīng)營(yíng)管理方法著手認(rèn)真的改革”。[3]6《公報(bào)》還進(jìn)一步指出，我國(guó)經(jīng)濟(jì)管理體制的一個(gè)嚴(yán)重缺點(diǎn)是權(quán)力過(guò)于集中，應(yīng)該有領(lǐng)導(dǎo)地大膽下放，應(yīng)該著手大力精簡(jiǎn)各級(jí)經(jīng)濟(jì)行政機(jī)構(gòu)，應(yīng)該在黨的領(lǐng)導(dǎo)之下，認(rèn)真解決黨政企不分、以黨代政、以政代企的現(xiàn)象。這里，實(shí)際上指出了由于經(jīng)濟(jì)體制改革而尖銳地觸及到了政治體制改革。據(jù)此，鄧小平指出：“我們提出改革時(shí)，就包括政治體制改革?！盵4]176政治體制改革從十一屆三中全會(huì)之后就開(kāi)始醞釀和啟動(dòng)了。十一屆三中全會(huì)結(jié)束不久，鄧小平便一再?gòu)?qiáng)調(diào)“體制改革”。1980年2月他說(shuō)：“就全黨來(lái)說(shuō)，沒(méi)有解決的重要問(wèn)題還不少，我們要有清醒的估計(jì)。例如，我們現(xiàn)在的體制就很不適應(yīng)四個(gè)現(xiàn)代化的需要。”[2]280我們要“克服官僚主義，首先還是要著重研究體制的改革”。[2]282鄧小平十分關(guān)注機(jī)構(gòu)改革、干部人事制度改革、克服官僚主義等方面政治體制改革的具體問(wèn)題。

二是政治體制改革的部署和展開(kāi)的階段(1980.8—1989.5)。鄧小平是我國(guó)新時(shí)期政治體制改革的發(fā)動(dòng)者和總設(shè)計(jì)師。1980年8月，鄧小平發(fā)表了《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》，闡述了政治體制改革的一系列實(shí)質(zhì)性問(wèn)題，成為政治體制改革的宣言書(shū)和綱領(lǐng)性文獻(xiàn)。1982年9月，在黨的十二大開(kāi)幕詞中，鄧小平提出：“進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革和經(jīng)濟(jì)體制改革?！盵4]3實(shí)際上，這是把以機(jī)構(gòu)改革為重要內(nèi)容的政治體制改革和經(jīng)濟(jì)體制改革并列。此后，從1985年到1987年，鄧小平多次論及政治體制改革，對(duì)政治體制改革的目標(biāo)、內(nèi)容、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、推進(jìn)策略，以及政治體制改革與經(jīng)濟(jì)體制改革的關(guān)系，作出了全面論述。關(guān)于政治體制改革的總目標(biāo)，鄧小平指出，第一是始終保持黨和國(guó)家的活力，鞏固社會(huì)主義制度；第二是克服官僚主義，提高工作效率，發(fā)展社會(huì)主義社會(huì)的生產(chǎn)力；第三是發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，充分調(diào)動(dòng)工人、農(nóng)民、知識(shí)分子的積極性。關(guān)于政治體制改革的基本內(nèi)容，主要是肅清封建遺毒、黨政分開(kāi)、權(quán)力下放、進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革和干部人事制度改革、擴(kuò)大民主、加強(qiáng)法制建設(shè)等。關(guān)于政治體制改革的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，第一是看國(guó)家的政局是否穩(wěn)定；第二是看能否增進(jìn)人民的團(tuán)結(jié)，改善人民的生活；第三是看生產(chǎn)力能否得到持續(xù)發(fā)展。關(guān)于政治體制改革的策略，鄧小平指出：“政治體制改革很復(fù)雜，每一個(gè)措施都涉及千千萬(wàn)萬(wàn)人的利益。所以，政治體制改革要分步驟、有領(lǐng)導(dǎo)、有秩序地進(jìn)行?！盵4]252關(guān)于政治體制改革與經(jīng)濟(jì)體制改革的關(guān)系，鄧小平指出：“政治體制改革同經(jīng)濟(jì)體制改革應(yīng)該相互依賴，相互配合。只搞經(jīng)濟(jì)體制改革，不搞政治體制改革，經(jīng)濟(jì)體制改革也搞不通?！盵4]164比較起來(lái)，政治體制改革更重要，鄧小平說(shuō)：“我們所有的改革最終能不能成功，還是決定于政治體制的改革。”[4]164根據(jù)鄧小平的這些重要思想，黨的十三大報(bào)告對(duì)政治體制改革作出了周密的部署，推動(dòng)政治體制改革達(dá)到新高潮。

三是政治體制改革的調(diào)整和持續(xù)階段(1989.6—2013.9)。1989年春夏之交中國(guó)發(fā)生政治動(dòng)亂后，政治體制改革實(shí)際并沒(méi)有停止。黨中央認(rèn)識(shí)到，改革開(kāi)放的路線不能更改，黨的十三大報(bào)告的基本內(nèi)容也不能變，經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革，仍要堅(jiān)定不移地進(jìn)行下去。鄧小平指出，中國(guó)改革已經(jīng)進(jìn)行10年，是總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的時(shí)候了。為了使政治體制改革能夠有序、健康地發(fā)展，黨中央更進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了社會(huì)的政治穩(wěn)定和政治體制改革的重要性。鄧小平明確指出：“要繼續(xù)貫徹執(zhí)行十一屆三中全會(huì)以來(lái)的路線、方針、政策，連語(yǔ)言都不變。十三大政治報(bào)告是經(jīng)過(guò)黨的代表大會(huì)通過(guò)的，一個(gè)字都不能動(dòng)?！盵4]2961992年1月至2月，鄧小平視察武昌、深圳、珠海、上海等地并發(fā)表重要談話，啟動(dòng)了新一輪的改革潮。1992年黨的十四大確立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，圍繞著建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行社會(huì)主義民主政治建設(shè)，政治體制改革步入了一個(gè)持續(xù)發(fā)展的階段。1997年黨的十五大決定“繼續(xù)推進(jìn)政治體制改革”，提出了發(fā)展民主，加強(qiáng)法制，實(shí)行政企分開(kāi)、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，完善民主監(jiān)督制度，維護(hù)安定團(tuán)結(jié)的五項(xiàng)任務(wù)。十五大之后，政府機(jī)構(gòu)改革，黨的機(jī)構(gòu)改革，干部人事制度改革，反腐倡廉工作都加大了力度，取得了明顯的進(jìn)展。2002年黨的十六大又進(jìn)一步明確提出政治體制改革的主要任務(wù):(1)改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式；(2)改革和完善決策機(jī)制；(3)深化行政管理體制改革；(4)推進(jìn)司法體制改革；(5)深化干部人事制度改革；(6)加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督。2007年黨的十七大提出，深化政治體制改革，以保證人民當(dāng)家作主為根本，以增強(qiáng)黨和國(guó)家活力、調(diào)動(dòng)人民積極性為目標(biāo)，擴(kuò)大社會(huì)主義民主，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，發(fā)展社會(huì)主義政治文明。要堅(jiān)持黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平，保證黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國(guó)家；堅(jiān)持國(guó)家一切權(quán)力屬于人民，從各個(gè)層次、各個(gè)領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與，最廣泛地動(dòng)員和組織人民依法管理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)；堅(jiān)持依法治國(guó)基本方略，樹(shù)立社會(huì)主義法治理念，實(shí)現(xiàn)國(guó)家各項(xiàng)工作法治化，保障公民合法權(quán)益；堅(jiān)持社會(huì)主義政治制度的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)社會(huì)主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化，為黨和國(guó)家長(zhǎng)治久安提供政治和法律制度保障。2012年黨的十八大提出，政治體制改革是我國(guó)全面改革的重要組成部分。必須繼續(xù)積極穩(wěn)妥推進(jìn)政治體制改革，發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主。要把制度建設(shè)擺在突出位置，充分發(fā)揮我國(guó)社會(huì)主義政治制度的優(yōu)越性，積極借鑒人類政治文明有益成果，絕不照搬西方政治制度模式。政治體制改革的主要任務(wù)是：(1)支持和保證人民通過(guò)人民代表大會(huì)行使國(guó)家權(quán)力；(2)健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度；(3)完善基層民主制度；(4)全面推進(jìn)依法治國(guó)；(5)深化行政體制改革；(6)健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系。

四是政治體制改革的全面深化階段(2013.10至今)。2013年10月黨的十八屆三中全會(huì)召開(kāi)，提出了“全面深化改革”，2014年被確立為全面深化改革的“開(kāi)局之年”，政治體制改革由此進(jìn)入新階段。政治體制改革的主要任務(wù)是，推動(dòng)人民代表大會(huì)制度與時(shí)俱進(jìn)，推進(jìn)人民代表大會(huì)制度理論和實(shí)踐創(chuàng)新，完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，健全立法起草、論證、協(xié)調(diào)、審議機(jī)制，提高立法質(zhì)量，防止地方保護(hù)和部門利益法制化；推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展，構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系，拓寬國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)、政協(xié)組織、黨派團(tuán)體、基層組織、社會(huì)組織的協(xié)商渠道，深入開(kāi)展立法協(xié)商、行政協(xié)商、民主協(xié)商、參政協(xié)商、社會(huì)協(xié)商，加強(qiáng)中國(guó)特色新型智庫(kù)建設(shè)，建立健全決策咨詢制度；發(fā)展基層民主。暢通民主渠道，健全基層選舉、議事、公開(kāi)、述職、問(wèn)責(zé)等機(jī)制，開(kāi)展形式多樣的基層民主協(xié)商，推進(jìn)基層協(xié)商制度化；全面正確履行政府職能。進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對(duì)微觀事務(wù)的管理，市場(chǎng)機(jī)制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，一律取消審批，對(duì)保留的行政審批事項(xiàng)要規(guī)范管理、提高效率；優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置、工作流程，完善決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的行政運(yùn)行機(jī)制；統(tǒng)籌黨政群機(jī)構(gòu)改革，理順部門職責(zé)關(guān)系，積極穩(wěn)妥實(shí)施大部門制，優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制管理科學(xué)化、規(guī)范化、法制化。

在以上推進(jìn)當(dāng)代中國(guó)政治體制改革的發(fā)展階段中，作為政治體制改革領(lǐng)導(dǎo)力量的中國(guó)共產(chǎn)黨，牢牢把握住了五個(gè)著力點(diǎn)：

民主改革。即在根據(jù)憲法規(guī)定中國(guó)共產(chǎn)黨長(zhǎng)期執(zhí)政的情況下，通過(guò)改革發(fā)展黨內(nèi)民主，逐步建立黨內(nèi)的民主機(jī)制，以黨內(nèi)民主帶動(dòng)人民民主，保證人民依法實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。

法治改革。即建立健全中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系和法治體系，從法律上構(gòu)建政治決策、政治監(jiān)督的民主機(jī)制，貫徹“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”的原則，堅(jiān)持依法治國(guó)、依規(guī)治黨，通過(guò)國(guó)家法律制度和執(zhí)政黨黨內(nèi)法規(guī)制度的有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)整個(gè)政治體制的民主化、科學(xué)化、法治化。

善治改革。即著手改變中國(guó)政治體制框架內(nèi)公共事務(wù)的治理模式，通過(guò)社會(huì)非政府組織的廣泛參與，建立一種政治主體多元化、管理手段多元化，管理者與被管理者互動(dòng)的、更加透明高效的政治運(yùn)行機(jī)制。

參與改革。即通過(guò)政策引導(dǎo)促進(jìn)中國(guó)的社團(tuán)組織和公民個(gè)人的發(fā)展，從而加強(qiáng)整個(gè)社會(huì)群體的參政能力，并以不斷壯大的社團(tuán)組織和公民個(gè)人為基礎(chǔ)，構(gòu)建中國(guó)特色的民主參與體制。

基層改革。即首先在基層建立以協(xié)商民主為基礎(chǔ)的民主制度，實(shí)現(xiàn)村自治、鄉(xiāng)自治。并以此為基礎(chǔ)，逐層向上推進(jìn)，逐步實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍的民主政治制度和機(jī)制。

三、政治體制改革的任務(wù)、目標(biāo)和原則

當(dāng)代中國(guó)的政治體制改革，是一項(xiàng)復(fù)雜的、綜合性的工程。政治體制改革40年來(lái)，致力于完成的主要任務(wù)涉及以下八個(gè)方面：

干部人事制度改革。改革前人事干部制度的弊端在于，干部職務(wù)終身制、缺乏科學(xué)的干部分類、缺乏公開(kāi)公平競(jìng)爭(zhēng)選拔的機(jī)制、缺乏考核、升降、獎(jiǎng)懲、辭職、罷免、退休等管理制度。通過(guò)改革，形成了一套科學(xué)、合理的人事干部制度。當(dāng)代中國(guó)的政治體制改革，就是以干部人事制度改革為突破口而開(kāi)始起步的，首先廢除了干部職務(wù)終身制，建立健全了干部的各項(xiàng)管理制度，建立了公務(wù)員制度。當(dāng)前，還要繼續(xù)深化干部人事制度改革，努力形成廣納群賢、人盡其才、能上能下、充滿活力的用人機(jī)制，把優(yōu)秀人才集聚到黨和國(guó)家的各項(xiàng)事業(yè)中來(lái)，建設(shè)一支清正廉潔的高素質(zhì)的干部隊(duì)伍。

選舉制度改革。選舉是民主的基本要求，通過(guò)選舉制度才能保證人民當(dāng)家作主的政治權(quán)利。中國(guó)的《全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法》于1979年7月4日頒布，1980年1月1日實(shí)施，其后經(jīng)過(guò)了1982、1986、1995、2004、2010、2015年的6次修改?！哆x舉法》對(duì)我國(guó)選民和候選人的資格，以及對(duì)于選區(qū)的劃分、選民的登記、候選人的提出和產(chǎn)生、選舉的基本程序等作出明確規(guī)定，有力地保證了人民當(dāng)家作主，保障了人民基本權(quán)益。

決策體制改革。決策是政治管理活動(dòng)的中心環(huán)節(jié)，必須建立民主決策體制。經(jīng)過(guò)持續(xù)不斷的改革，黨的十八大報(bào)告指出，要“堅(jiān)持科學(xué)決策、民主決策、依法決策，健全決策機(jī)制和程序，發(fā)揮思想庫(kù)作用，建立健全決策問(wèn)責(zé)和糾錯(cuò)制度。”黨的十八屆四中全會(huì)提出，要把“公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定”確定為重大決策的法定程序，還要建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制。

權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體制改革。傳統(tǒng)政治體制在權(quán)力運(yùn)行制約監(jiān)督體制方面，事實(shí)上使層層的一把手以及主要領(lǐng)導(dǎo)干部無(wú)法得到有效監(jiān)督，實(shí)際處于“虛監(jiān)”“失監(jiān)”狀態(tài)。要改革傳統(tǒng)政治體制中權(quán)力運(yùn)行制約監(jiān)督的缺陷，必須建立權(quán)力的分開(kāi)和制約制度，形成嚴(yán)密的權(quán)力制約監(jiān)督體制。

黨政關(guān)系體制改革。黨政關(guān)系，即政黨與國(guó)家政權(quán)之間的相互關(guān)系，是政治體制的樞紐點(diǎn)。在黨政關(guān)系問(wèn)題上，中國(guó)采取與“黨政分開(kāi)”和“黨政合一”都有區(qū)別的新的黨政關(guān)系模式，這就是“黨政有分有合”的新結(jié)構(gòu)制度。黨政關(guān)系既有分、也有合，“分”是指黨務(wù)、政務(wù)要分開(kāi)；“合”是指必須堅(jiān)持黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，保持黨與政需要聯(lián)系的部分。這主要包括，有關(guān)重大政策的決策權(quán)、重大人事的推薦權(quán)以及思想政治工作的開(kāi)展和監(jiān)督權(quán)，必須使黨和政密切聯(lián)系起來(lái)，實(shí)現(xiàn)更好的整合。

中央和地方關(guān)系改革。傳統(tǒng)社會(huì)主義的一大弊端是中央過(guò)于集權(quán)。為了改變中央權(quán)力過(guò)分集中的情況，中央必須持續(xù)地向地方下放權(quán)力，深化簡(jiǎn)政放權(quán)。當(dāng)然，中央在向地方下放權(quán)力的同時(shí)，也要加強(qiáng)對(duì)地方的宏觀調(diào)控。

基層治理體制改革。傳統(tǒng)社會(huì)主義政治體制缺乏基層民主自治。社會(huì)主義民主政治建設(shè)的一個(gè)重要層面是社會(huì)基層民主建設(shè)。擴(kuò)大社會(huì)的基層民主，保證人民群眾直接行使民主權(quán)利，構(gòu)成最廣泛的政治社會(huì)實(shí)踐。必須建立城鄉(xiāng)基層政權(quán)機(jī)關(guān)和基層群眾性自治組織，健全民主選舉制度。農(nóng)村村民委員會(huì)實(shí)行政務(wù)和財(cái)務(wù)公開(kāi)，讓群眾參與討論和決定基層公共事務(wù)和公益事業(yè)，對(duì)干部實(shí)行民主監(jiān)督。企業(yè)職代會(huì)、城鎮(zhèn)社區(qū)自治委員會(huì)以及其他群眾團(tuán)體，都要在社會(huì)民主政治活動(dòng)中起到積極作用。公民個(gè)人權(quán)利的發(fā)展，構(gòu)成社會(huì)主義民主政治建設(shè)的主體，是衡量民主政治進(jìn)步的尺度。公民“享有廣泛的權(quán)利和自由，尊重和保障人權(quán)”的原則應(yīng)得到確認(rèn)和發(fā)展。在基層治理體制改革中，要廣泛采取協(xié)商民主形式。

執(zhí)政黨體制改革。執(zhí)政黨的體制改革主要包括黨的執(zhí)政方式、干部制度、決策體制、權(quán)力制約監(jiān)督體制以及黨的機(jī)構(gòu)編制。尤其是要實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度規(guī)范化，要健全民主集中制，建立健全各級(jí)黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)，保證黨的集體領(lǐng)導(dǎo)和決策科學(xué)化、管理和監(jiān)督民主化。

當(dāng)代中國(guó)的政治體制改革要達(dá)到以下“六化”目標(biāo)：

一是實(shí)現(xiàn)政治的民主化。政治民主化是政治體制文明的核心和主旋律，政治現(xiàn)代化的進(jìn)程，實(shí)質(zhì)就是政治民主化的進(jìn)程，要保障人民的國(guó)家主體地位，公民成為政治的主體角色，享有平等、自由地參加政治管理、監(jiān)督的權(quán)利。

二是實(shí)現(xiàn)政治的法治化。政治法治化是政治體制文明的制度保障，它意味著政治治理從人治轉(zhuǎn)向法治。政治法治化包含互為關(guān)聯(lián)的兩項(xiàng)內(nèi)容：一是通過(guò)政治立法和黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，用完備的國(guó)家法律體系和黨內(nèi)法規(guī)制度體系來(lái)規(guī)范政治治理；二是運(yùn)用國(guó)家法律和黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行政治治理，以依法治國(guó)、依規(guī)治黨實(shí)現(xiàn)政治治理的法治化。

三是實(shí)現(xiàn)政治的分權(quán)化。必須破解“全能政治”，即一切權(quán)力都集于中央。要改革傳統(tǒng)社會(huì)主義政治體制中黨政不分、以黨代政的弊端，既要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，又要按照黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，規(guī)范黨委與人大、政府、政協(xié)以及人民團(tuán)體的關(guān)系，支持它們依照法律和各自章程開(kāi)展工作。

四是政治的公開(kāi)化?，F(xiàn)代化社會(huì)是開(kāi)放的社會(huì)，政治開(kāi)放，就要讓公民充分了解國(guó)家的政治事務(wù)。馬克思在評(píng)價(jià)巴黎公社時(shí)指出：“公社可不像一切舊政府那樣自詡決不會(huì)犯錯(cuò)誤。它把自己的所言所行一律公布出來(lái)，把自己的一切缺點(diǎn)都讓公眾知道?！盵5]65中國(guó)共產(chǎn)黨也明確要求：“提高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)活動(dòng)的開(kāi)放程度，重大情況讓人民知道，重大問(wèn)題經(jīng)人民討論?！?/p>

五是政治的參與化。政治參與化是政治生活活躍的表現(xiàn)，公民能夠合法性、經(jīng)常性、廣泛性地參政議政。由于政治參與是自愿的、自覺(jué)的，并且是選擇性的行為，因而，廣泛的政治參與有力地增強(qiáng)了公民的政治責(zé)任感，促進(jìn)公民具有政治主體意識(shí)。

六是政治的監(jiān)督化。對(duì)政治權(quán)力必須實(shí)行嚴(yán)密、有效的監(jiān)督、制約。政治監(jiān)督主要包括：法律監(jiān)督、黨紀(jì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督等。要建立專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，必須把自上而下、自下而上和同級(jí)的監(jiān)督，內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督的機(jī)制健全和完善起來(lái)。

為了保證中國(guó)的穩(wěn)定發(fā)展，在政治體制改革中必須堅(jiān)持三大原則：

第一，正確處理經(jīng)濟(jì)體制改革與政治體制改革關(guān)系的原則。經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放，當(dāng)代中國(guó)確立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，這是政治體制改革的基礎(chǔ)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是政治改革發(fā)展的驅(qū)動(dòng)力，政治改革發(fā)展是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本保證。必須堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)建設(shè)是壓倒一切的中心任務(wù)，反對(duì)任何脫離經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)體制改革實(shí)際而進(jìn)行的政治體制改革。當(dāng)然，政治體制改革也并非完全被動(dòng)，政治體制改革對(duì)經(jīng)濟(jì)體制改革有著巨大的推動(dòng)作用。鄧小平指出：“經(jīng)濟(jì)體制改革每前進(jìn)一步，都深深感到政治體制改革的必要性。不改革政治體制，就不能保障經(jīng)濟(jì)體制改革的成果，不能使經(jīng)濟(jì)體制改革繼續(xù)前進(jìn)?！盵4]176因此，政治體制改革不能滯后于經(jīng)濟(jì)體制改革，必須根據(jù)經(jīng)濟(jì)體制改革的需要，適時(shí)加大政治體制改革的力度。

第二，確保黨對(duì)政治體制改革的領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)穩(wěn)定的原則。政治體制改革一定要在社會(huì)穩(wěn)定的環(huán)境中進(jìn)行。堅(jiān)持和加強(qiáng)中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)政治體制改革的領(lǐng)導(dǎo)，是保證社會(huì)穩(wěn)定的需要。因此，中國(guó)的政治體制改革，必須在實(shí)行中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的條件下進(jìn)行。鄧小平認(rèn)為，中國(guó)要實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，“最關(guān)鍵的問(wèn)題是需要穩(wěn)定”，“如果沒(méi)有一個(gè)穩(wěn)定的環(huán)境，中國(guó)什么事情也干不成?！盵4]348要保持社會(huì)穩(wěn)定，就不能離開(kāi)黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨要真正成為政治體制改革的領(lǐng)導(dǎo)核心和推動(dòng)力量。

第三，必須采取漸進(jìn)式改革策略的原則。無(wú)疑，中國(guó)的政治體制改革需要經(jīng)歷漫長(zhǎng)的過(guò)程，改革永遠(yuǎn)在路上。對(duì)此，要有足夠的耐心，要避免激進(jìn)、冒進(jìn)而帶給整個(gè)國(guó)家不必要的政治風(fēng)險(xiǎn)和動(dòng)蕩。在40年改革中，正是因?yàn)椴扇×搜驖u進(jìn)、逐步深入的漸進(jìn)式策略，保持了國(guó)家和社會(huì)的穩(wěn)定，避免了震蕩，才構(gòu)成中國(guó)最佳的一條路徑選擇。改革不但需要膽量，更需要睿智。鄧小平早就強(qiáng)調(diào)：“我們的方針是，膽子要大，步子要穩(wěn)，走一步，看一步?！盵4]113為此，鄧小平采取了“摸著石頭過(guò)河”的方法。實(shí)踐證明，漸進(jìn)式的改革是最有智慧的策略，是最為奏效的改革方式。現(xiàn)在，隨著改革進(jìn)入全面深化改革的新階段，中央決定要“加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)”，但是，仍然需要“摸石頭”，這就要求繼續(xù)采取漸進(jìn)式改革的策略。這是因?yàn)?，決定中國(guó)漸進(jìn)式改革的基本條件，如改革的性質(zhì)、方向、任務(wù)、目標(biāo)以及具體的國(guó)情，都沒(méi)有發(fā)生根本的變化。因此，習(xí)近平在談到推進(jìn)全面深化改革的策略時(shí)明確地指出：“膽子要大、步子要穩(wěn)。膽子要大，就是改革再難也要向前推進(jìn)，敢于擔(dān)當(dāng)，敢于啃硬骨頭，敢于涉險(xiǎn)灘。步子要穩(wěn)，就是方向一定要準(zhǔn)，行駛一定要穩(wěn)，尤其是不能犯顛覆性錯(cuò)誤。”[6]101在政治體制改革中，應(yīng)該一如既往地堅(jiān)持鄧小平的基本思路，堅(jiān)持漸進(jìn)式的改革策略。

[1] 馬克思恩格斯全集：第22卷[M].北京：人民出版社，1965.

[2] 鄧小平文選：第2卷[M].北京：人民出版社，1994.

[3] 三中全會(huì)以來(lái)重要文獻(xiàn)選編：上[M].北京：人民出版社，1982.

[4] 鄧小平文選：第3卷[M].北京：人民出版社，1993.

[5] 馬克思恩格斯選集：第3卷[M].北京：人民出版社，1995.

[6] 習(xí)近平談治國(guó)理政[M].北京：外文出版社，2014.

ThePoliticalSystemReformofContemporaryChina——Commemoratingthe40thAnniversaryoftheReformandOpening-up

XUYaotong

(ChineseAcademyofGovernance,Beijing100089,China)

As a critical part in deepening all-round reform and economic system of China, the political reform is targeted to outdated aspects and disadvantages of political system. During the past 40 years, the political reform has mainly gone through four stages. Focusing on five major aspects and eight tasks of the reform, we should conform to the Six Important Standards and Three Major Principles in political reform.

contemporary China; political system; 40 years of the reform

D621

A

1674-0955(2017)06-0102-07

2017-10-14

許耀桐，男，福建福州人。國(guó)家行政學(xué)院一級(jí)教授、博士生導(dǎo)師，中國(guó)行政體制改革研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)。主要從事政治學(xué)理論和方法、中國(guó)政治體制和行政體制改革、民主理論和黨的建設(shè)等研究。

[責(zé)任編輯郭彥英]