滕宏慶,艾力亞爾·艾麥爾

(華南理工大學(xué) 法學(xué)院，廣東 廣州 510006)

我國環(huán)境行政公益訴訟制度的嬗變與路向

滕宏慶,艾力亞爾·艾麥爾

(華南理工大學(xué) 法學(xué)院，廣東 廣州 510006)

當(dāng)下中國正在經(jīng)歷史無前例的環(huán)境危機(jī)，建設(shè)生態(tài)文明已然載入一項(xiàng)國家重要戰(zhàn)略，因此，在法治原則下構(gòu)建環(huán)境行政公益訴訟制度是保障公民環(huán)境權(quán)和實(shí)現(xiàn)環(huán)境正義的良善路徑。中國環(huán)境行政公益訴訟雖得益于2014年新環(huán)境保護(hù)法第五十八條的制定，但比較環(huán)境民事公益訴訟的直接勃興而言卻是間接的“軟”推動(dòng)，所以，在全國性環(huán)境行政公益訴訟制度的法律真空存續(xù)期間，地方性環(huán)境行政公益訴訟制度得到立法上的部分嘗試和司法上的可能發(fā)展。對(duì)此，惟有透過近兩年中國地方法院裁判環(huán)境行政公益訴訟案件數(shù)和質(zhì)的實(shí)證分析，結(jié)合各國相同制度的優(yōu)長經(jīng)驗(yàn)，快速回應(yīng)在訴訟主體、法律依據(jù)、受案范圍、舉證責(zé)任、訴訟時(shí)效、案件執(zhí)行等具體法律裝置上的模糊混亂，才能及時(shí)發(fā)現(xiàn)和鍛造中國特色環(huán)境行政公益訴訟的制度路向。

環(huán)境行政；公益訴訟；環(huán)境權(quán)；環(huán)境正義

一、我國環(huán)境行政公益訴訟制度發(fā)展背景

環(huán)境行政公益訴訟作為環(huán)境公益訴訟的一種，一般是指檢察機(jī)關(guān)、公民、法人和其他組織依法針對(duì)侵犯或可能侵犯生態(tài)資源與環(huán)境公共利益的行政行為提起的法律訴訟，由法院根據(jù)法定程序?qū)彶樾姓C(jī)關(guān)行政行為的合法性、合理性，繼而實(shí)現(xiàn)環(huán)境正義，做出裁判的行政訴訟活動(dòng)。環(huán)境行政公益訴訟具備四個(gè)內(nèi)涵：1)環(huán)境行政公益訴訟的保護(hù)對(duì)象是環(huán)境公共利益。2)通過司法途徑來監(jiān)督和規(guī)范環(huán)境方面的違法行政行為以保護(hù)公民環(huán)境權(quán)益。3)環(huán)境行政公益訴訟的施行是踐行人民民主監(jiān)督的過程。4)保障公民的環(huán)境權(quán)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境正義。

我國環(huán)境公益訴訟的發(fā)展背景，可以分為兩個(gè)階段：

(一)第一階段(從2002年至2009年)

我國環(huán)境行政公益訴訟發(fā)展歷史較短，在上世紀(jì)尚處于理論探討階段，未曾有實(shí)際性的突破。經(jīng)過多年的探索與實(shí)踐，在2002年的“環(huán)境資源法學(xué)高級(jí)研討會(huì)”上，諸多學(xué)者基于當(dāng)時(shí)現(xiàn)狀提出了敢于突破直接利害關(guān)系理論，給予檢察院與公益組織擔(dān)當(dāng)原告的資格，應(yīng)當(dāng)代位被侵犯環(huán)境權(quán)的公民，充分行使監(jiān)督行政權(quán)力，杜絕行政機(jī)關(guān)不作為，保護(hù)環(huán)境、保障公民環(huán)境權(quán)。隨后學(xué)術(shù)界對(duì)此進(jìn)行了更為深入的研究，在2003年至2007年之間的研究過程中，為我國環(huán)境公益保護(hù)和環(huán)境公益訴訟制度的發(fā)展提煉了理論基礎(chǔ)。同時(shí)，在此階段中還有著實(shí)踐方面成果，在2005年12月3日國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》，第二十七條規(guī)定“發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體的作用，鼓勵(lì)檢舉和揭發(fā)各種環(huán)境違法行為，推動(dòng)環(huán)境公益訴訟”。此決定發(fā)布后，在全國諸多省市廣泛開展了探索與建立環(huán)境公益訴訟制度的行動(dòng)，而部分省份率先制定了符合地方實(shí)際需求的地方性法規(guī)或文件而且明確了檢察院與公益組織在環(huán)境公益訴訟中原告主體資格。例如，貴州省貴陽市中級(jí)人民法院于2007年發(fā)布了《關(guān)于貴陽市中級(jí)人民法院環(huán)境保護(hù)審判庭、清鎮(zhèn)市人民法院環(huán)境保護(hù)法庭案件受理范圍的規(guī)定》，江蘇省無錫市中級(jí)人民法院和無錫市人民檢察院于2008年出臺(tái)了《關(guān)于辦理環(huán)境民事公益訴訟案件的試行規(guī)定》。

(二)第二階段(從2009年至2014年)

相比環(huán)境民事公益訴訟我國環(huán)境行政公益訴訟始終處于空白狀態(tài)，直到2009年我國發(fā)生了第一宗社會(huì)組織訴環(huán)保行政機(jī)關(guān)環(huán)境行政公益訴訟案。

2009年5月，本案原告——中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)在接到貴州省清鎮(zhèn)市有關(guān)群眾舉報(bào)后迅速派出調(diào)查組實(shí)地調(diào)查，在查證屬實(shí)后于7月8日向清鎮(zhèn)國土資源局發(fā)出律師函，建議清鎮(zhèn)市國土資源局在收到律師函十日內(nèi)收回該宗土地的使用權(quán)及地上建筑或其他附屬物，并消除該建筑對(duì)百花湖風(fēng)景區(qū)環(huán)境造成的潛在危害，但清鎮(zhèn)市國土資源管理局仍未履行職責(zé)。2009年7月27日，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)向貴州清鎮(zhèn)市人民法院提起行政公益訴訟，請(qǐng)求法院判決清鎮(zhèn)國土資源局收回與李萬先簽訂的土地合同中出讓的位于百花湖鄉(xiāng)三堡村屯坡腳地面積為800平方米的4號(hào)宗地的土地使用權(quán)及地塊上全部建筑物或其它附屬物。該案于9月1日上午9時(shí)在清鎮(zhèn)市基層法院開庭，國土資源局副局長代表被告方出庭應(yīng)訴，因?yàn)樵陂_庭前國土資源局已于8月28日做出了撤回百花湖風(fēng)景區(qū)冷飲廳加工項(xiàng)目的土地使用權(quán)的決定，原告中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)當(dāng)庭提出撤訴決定。[1]

作為我國首例以社會(huì)組織為原告的環(huán)境行政公益訴訟案，對(duì)我國環(huán)境行政公益訴訟制度在具體實(shí)踐過程中的指導(dǎo)意義重大。首先，因?yàn)殚L久以來社會(huì)組織可以擔(dān)任公益訴訟的原告并沒有法律依據(jù)和實(shí)踐范本，2005年12月3日國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》中，鼓勵(lì)社會(huì)組織積極參與到環(huán)境保護(hù)中來，此次清鎮(zhèn)市基層法院率先將社會(huì)組織納入擴(kuò)大行政訴訟原告資格的做法，開創(chuàng)了中國社會(huì)組織行政公益訴訟的先河；其次，環(huán)境保護(hù)，保護(hù)的是自然生態(tài)環(huán)境，保障的是公民固有的環(huán)境權(quán)。中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)作為非營利性環(huán)保社會(huì)組織通過此案監(jiān)督行政機(jī)關(guān)行政行為充分體現(xiàn)了社會(huì)公益效應(yīng)。第三，此案最終以起訴方撤訴結(jié)束，但是此案是新中國成立以來第一個(gè)法院接受審理，并進(jìn)入審理階段的環(huán)境行政公益訴訟案件。相比環(huán)境公益訴訟第一主體檢察院而言，我國社會(huì)組織在推動(dòng)環(huán)境行政公益訴訟發(fā)展中先拔頭籌，為保障公民的環(huán)境權(quán)益，在環(huán)境行政公益訴訟領(lǐng)域邁出了第一步。

但遺憾的是，這階段我國公民環(huán)保權(quán)利意識(shí)淡薄，國家環(huán)保行政機(jī)關(guān)及地方政府過度強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)，使我國生態(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞，公民環(huán)境權(quán)得不到有效的保障，無法實(shí)現(xiàn)環(huán)境正義。至2009年我國環(huán)境公益訴訟案件為15宗，這其中環(huán)境民事公益訴訟案件為14宗，環(huán)境行政公益訴訟案件為1宗。我國環(huán)境公益訴訟現(xiàn)階段特點(diǎn)是多以環(huán)境民事公益訴訟為主，但數(shù)量上也少之又少。

新世紀(jì)以來我國經(jīng)濟(jì)繼續(xù)高速發(fā)展，公民社會(huì)福利持續(xù)發(fā)展和完善。但因中國特殊的地理環(huán)境、復(fù)雜的社會(huì)矛盾、相關(guān)法律立法上的不完善，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境的破壞程度也越來越大，并且因?yàn)閳?zhí)法程序復(fù)雜，地方保護(hù)主義的盛行，各種生態(tài)環(huán)境污染問題屢禁不止。作為人類賴以生存的環(huán)境資源，如水、空氣、森林、草地等不斷的破壞的情況下，公民環(huán)境權(quán)益受到的侵害越來越嚴(yán)重。國家治理、社會(huì)治理中環(huán)境污染為主的新型問題也越來越尖銳化，環(huán)境權(quán)的喪失意味著環(huán)境正義的失去。所以保護(hù)環(huán)境，保障公民的環(huán)境權(quán)，維護(hù)環(huán)境公共利益，實(shí)現(xiàn)環(huán)境正義不僅僅是國家政府機(jī)關(guān)通過嚴(yán)格立法去規(guī)范，而且更需要各類環(huán)境保護(hù)社會(huì)組織及公民個(gè)人參與其中。

可喜的是2012年8月31日全國人大常委會(huì)對(duì)民事訴訟法進(jìn)行了修改，其中第五十五條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟”。這條規(guī)定是對(duì)我國以環(huán)境民事公益訴訟為主的環(huán)境公益訴訟立法設(shè)計(jì)上的確認(rèn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2012年12月，全國各地法院共受理37宗環(huán)境公益訴訟案件，其中環(huán)境民事公益訴訟案件33宗，約占總數(shù)的89.2%；環(huán)境行政公益訴訟案件4宗，約占總數(shù)的10.8%。[2]通過數(shù)據(jù)可以看出，新民事訴訟法第五十五條在公益訴訟原告主體在立法上的確認(rèn)有效的推動(dòng)了我國環(huán)境公益訴訟發(fā)展，我國環(huán)境民事公益訴訟制度由此依法起步。但目前僅民事訴訟法規(guī)定了公益訴訟，也就只能提起民事公益訴訟，而從國外的實(shí)踐來看，公益訴訟大量的應(yīng)當(dāng)是環(huán)境行政公益訴訟。[3]

二、我國環(huán)境行政公益訴訟制度初始現(xiàn)狀

2014年4月24日全國人大常委會(huì)對(duì)環(huán)境保護(hù)法進(jìn)行了第一次修改，第五十八條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為，符合下列條件的社會(huì)組織可以向人民法院提起訴訟:(一)依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記；(二)專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無違法記錄。符合前款規(guī)定的社會(huì)組織向人民法院提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。提起訴訟的社會(huì)組織不得通過訴訟牟取經(jīng)濟(jì)利益?！睒?biāo)志著我國特色的環(huán)境公益訴訟制度的正式建立，特別是為環(huán)境行政公益訴訟提供了法律基礎(chǔ)。

2014年10月20日貴州省金沙縣人民檢察院訴至金沙縣人民法院，請(qǐng)求判決被告金沙縣環(huán)保局履行對(duì)第三人進(jìn)行處罰的職責(zé)。被告金沙縣環(huán)保局承諾立即著手調(diào)查處理，后被告金沙縣環(huán)保局立案調(diào)查后于當(dāng)日對(duì)第三人進(jìn)行了處罰，并將處罰情況告知金沙縣檢察院。隨后金沙縣檢察院向法院申請(qǐng)撤訴，法院經(jīng)審查后認(rèn)為金沙縣環(huán)保局已按法定程序?qū)褬饭具M(jìn)行了處罰，檢察機(jī)關(guān)的訴訟目的已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，其撤回起訴不損害社會(huì)公共利益和國家利益，故裁定準(zhǔn)予檢察機(jī)關(guān)撤訴。[4]

此案是我國檢察機(jī)關(guān)提起的首例環(huán)境行政公益訴訟。通過本案確立了我國環(huán)境行政公益訴訟的“官告官”模式——“原告”為人民檢察院，“被告”為行政機(jī)關(guān)，即由于在生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域的懈怠、失職或者不作為導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境被持續(xù)破壞，公民環(huán)境權(quán)被侵犯，環(huán)境正義得不到真正意義上的實(shí)現(xiàn)，繼而行政機(jī)關(guān)被檢察機(jī)關(guān)起訴。

為加強(qiáng)對(duì)國家利益和社會(huì)公共利益的保護(hù)，2015年7月1日第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十五次會(huì)議決定：“授權(quán)最高人民檢察院在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國有資產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓、食品藥品安全等領(lǐng)域開展提起公益訴訟試點(diǎn)。試點(diǎn)地區(qū)確定為北京、內(nèi)蒙古、吉林、江蘇、安徽、福建、山東、湖北、廣東、貴州、云南、陜西、甘肅十三個(gè)省、自治區(qū)、直轄市。人民法院應(yīng)當(dāng)依法審理人民檢察院提起的公益訴訟案件?！?以下簡(jiǎn)稱“授權(quán)決定”)隨后于2015年7月3日最高人民檢察院發(fā)布了《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》(以下簡(jiǎn)稱“試點(diǎn)方案”)?！对圏c(diǎn)方案》中行政公益訴訟部分有明確規(guī)定：“檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國有資產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為,造成國家和社會(huì)公共利益受到侵害,公民、法人和其他社會(huì)組織由于沒有直接利害關(guān)系,沒有也無法提起訴訟的,可以向人民法院提起行政公益訴訟。試點(diǎn)期間,重點(diǎn)是對(duì)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域的案件提起行政公益訴訟。”

根據(jù)《授權(quán)決定》及《試點(diǎn)方案》的有關(guān)規(guī)定，慶云縣檢察院作為山東省確定的公益訴訟試點(diǎn)地區(qū)之一，于2015年12月16日在嚴(yán)格落實(shí)訴前程序后，依法對(duì)該縣環(huán)保部門不依法履行職責(zé)，向慶云縣法院提起行政公益訴訟，請(qǐng)求確認(rèn)慶云縣環(huán)保局批準(zhǔn)慶順公司進(jìn)行試生產(chǎn)、試生產(chǎn)延期的行政行為違法，撤銷其違法行政處罰決定，并責(zé)令其依法履職。訴訟期間，慶云縣環(huán)保局對(duì)照訴訟請(qǐng)求采取一系列整改措施，積極糾正了部分違法行政行為，依法履行了監(jiān)管職責(zé)，使得檢察機(jī)關(guān)的部分訴訟請(qǐng)求得以實(shí)現(xiàn)。2016年4月29日，慶云縣人民法院就本案召開庭前會(huì)議，檢察機(jī)關(guān)根據(jù)證據(jù)交換情況，依法提交《變更訴訟請(qǐng)求決定書》變更了訴訟請(qǐng)求，將訴訟請(qǐng)求變更為確認(rèn)慶云縣環(huán)保局批準(zhǔn)山東慶云慶順化學(xué)科技有限公司進(jìn)行試生產(chǎn)、試生產(chǎn)延期的行政行為違法。2016年5月6日，慶云縣人民法院依法對(duì)本案公開開庭審理；6月20日，本案公開宣判，法院一審判決支持了檢察機(jī)關(guān)的訴訟請(qǐng)求，判慶云縣環(huán)保局?jǐn)≡V，慶云縣環(huán)保局并未上訴，此案一審終審判決。[5]此案是我國《授權(quán)決定》及《試點(diǎn)方案》發(fā)布以后首例以檢察院為原告的環(huán)境行政公益訴訟案例。

在《授權(quán)決定》、《試點(diǎn)方案》發(fā)布以來我國環(huán)境公益訴訟案件直線上升，雖然多數(shù)還是環(huán)境民事公益訴訟，但是環(huán)境行政公益訴訟也得以快速發(fā)展起來。其中以檢察院為原告的行政公益訴訟在環(huán)境行政公益訴訟中已占五成左右，發(fā)展趨勢(shì)上也從單一的檢察機(jī)關(guān)起訴向社會(huì)組織與檢察機(jī)關(guān)聯(lián)合起訴方向發(fā)展。然而《授權(quán)決定》、《試點(diǎn)方案》雖然很大程度上填補(bǔ)了我國環(huán)境行政公益訴訟制度上的空白，但是相比我國日益嚴(yán)峻的自然環(huán)境問題，岌岌可危的公民環(huán)境權(quán)，行政機(jī)關(guān)的環(huán)保不作為，無法最終實(shí)現(xiàn)的環(huán)境正義，也僅僅是杯水車薪。另外，在現(xiàn)今的初始階段，我國環(huán)境行政公益訴訟涉訴案件基數(shù)雖然很多，但是大多數(shù)以行政協(xié)調(diào)解決告終，真正進(jìn)入訴訟程序的環(huán)境行政公益訴訟案件還是很少，即使進(jìn)入訴訟程序，大多數(shù)案件又以被告及時(shí)處理，原告撤訴而結(jié)案，這就大大削弱了司法審查行政的積極功能。

2016年11月5日，第十二屆全國人大常委會(huì)第二十四次會(huì)議聽取最高人民檢察院《關(guān)于檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)工作情況的中期報(bào)告》。報(bào)告顯示，試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)辦理的1668件訴前程序案件中，行政公益訴前程序案件1591件，行政機(jī)關(guān)糾正違法或履行職責(zé)1214件；民事公益訴前程序案件77件，相關(guān)社會(huì)組織依法提起訴訟17件。

三、我國環(huán)境行政公益訴訟制度困境鼎新

我國環(huán)境行政公益訴訟制度從20世紀(jì)初理論探討，到2012年新民事訴訟法和2014年新環(huán)境保護(hù)法發(fā)布，再到2015年《授權(quán)決定》和《試點(diǎn)方案》出臺(tái)，在這十五年間整體發(fā)展趨勢(shì)是進(jìn)步的，目前已經(jīng)初步建立了我國特色環(huán)境行政公益訴訟。然而，我國環(huán)境公益訴訟制度在具體實(shí)施過程中碰到了許多困境，因此我們需要對(duì)我國環(huán)境公益訴訟制度進(jìn)一步革新及完善。

(一)困境

1.訴訟主體范圍過窄

按照最新修訂的環(huán)境保護(hù)法第五十八條規(guī)定，環(huán)境公益訴訟原告必須要滿足三個(gè)條件方可提起訴訟：1)合法性。該組織必須在市級(jí)以上的民政部門登記，并且沒有違法記錄；2)專業(yè)性。組織要有從事環(huán)境公益訴訟的經(jīng)驗(yàn)，成立時(shí)間在5年以上；3)非營利性。提起環(huán)境公益訴訟的組織不能通過公益訴訟來牟利。2015年7月1日全國人大常委會(huì)發(fā)布的《授權(quán)決定》，授權(quán)最高人民檢察院在十三個(gè)省、自治區(qū)、直轄市開展提起公益訴訟。以上規(guī)定雖然解決了我國環(huán)境公益訴訟訴訟主體法律依據(jù)的問題，但是這些規(guī)定僅僅是確認(rèn)了公益訴訟原告主體適格問題，而卻將公民個(gè)人排除在公益訴訟主體之外，縮小了起訴主體的范圍，實(shí)際上不利于我國環(huán)境公益訴訟是可持續(xù)化發(fā)展。而2015年5月1日起施行的新行政訴訟法并沒有把行政公益訴訟納入里面，又使得環(huán)境行政公益訴訟主體資格范圍始終處于模糊狀態(tài)。所以，我國目前的公益訴訟是公民“缺席”的公益訴訟，[6]而環(huán)境權(quán)本身是一項(xiàng)內(nèi)容廣泛的權(quán)利，也是一項(xiàng)主體廣泛的權(quán)利，既是個(gè)人權(quán)利也是集體權(quán)利，還是社會(huì)公共性權(quán)利。對(duì)權(quán)利保護(hù)的有效手段就是司法救濟(jì)，但環(huán)境權(quán)的特點(diǎn)決定了該權(quán)利往往沒有直接的代表人和請(qǐng)求權(quán)人，因此，廣泛享有環(huán)境權(quán)的主體都應(yīng)被賦予提起訴訟的權(quán)利，突破現(xiàn)有實(shí)體法與程序法中有關(guān)實(shí)體權(quán)和訴權(quán)的規(guī)定。[7]總之，排除公民個(gè)人和其他組織在環(huán)境行政公益訴訟原告主體適格范圍之外，是不利于維護(hù)環(huán)境公共利益、保障公民環(huán)境權(quán)及實(shí)現(xiàn)環(huán)境正義的。

2.受案范圍設(shè)定過嚴(yán)

我國新民事訴訟法、新環(huán)境保護(hù)法規(guī)定，只能針對(duì)引起環(huán)境污染，損害公共利益的具體行為才可以提起公益訴訟。而新行政訴訟法雖然擴(kuò)大了行政訴訟受案范圍，從原來的具體的行政行為擴(kuò)大到行政行為，但是并未明確規(guī)定行政公益訴訟受案范圍。根據(jù)最高人民檢察院發(fā)布的《試點(diǎn)方案》可以看出，檢察機(jī)關(guān)只能對(duì)造成國家或公共利益受到侵害的行政機(jī)關(guān)工作上的懈怠或者行政行為上的不作為提起行政公益訴訟。法院無權(quán)受理那些尚未實(shí)際損害環(huán)境公益但卻有損害之危險(xiǎn)的行政行為案件。而環(huán)境行政公益訴訟的重要特征，正是侵害并不一定已經(jīng)發(fā)生。可見，這一規(guī)定直接限制了作為客觀訴訟的環(huán)境行政公益訴訟制度的存在。[8]除了未發(fā)生客觀的環(huán)境污染事實(shí)以外，對(duì)行政機(jī)關(guān)可能引起生態(tài)環(huán)境污染的主觀行政決策也無法提起行政訴訟，也與環(huán)境行政公益訴訟初衷背道而馳，也無法相應(yīng)的，更好地保障公民環(huán)境權(quán)益、也很難實(shí)現(xiàn)環(huán)境正義。因此，我們可以效仿國外具體的審查方法，法院要發(fā)展出一系列更為持久的、基于程序正義的審查技術(shù)來控制行政自由裁量權(quán)的行使的方法。[9]

3.訴訟時(shí)效期限過短

新環(huán)境保護(hù)法第六十六條規(guī)定：“因環(huán)境污染提起損害賠償提起訴訟的時(shí)效期間為三年，從當(dāng)事人知道或應(yīng)當(dāng)知道受到污染損害時(shí)起計(jì)算”。然而，環(huán)境行政公益訴訟不同于其他一般的案件，其涉及的范圍較廣與一般的刑事案件或經(jīng)濟(jì)詐騙等案件不同，從危害的發(fā)生到訴訟主體發(fā)掘和收集證據(jù)的時(shí)間越長，舉證的難度越大。如果按照上述規(guī)定的三年時(shí)間，大多數(shù)案件只能被迫“流產(chǎn)”。而環(huán)境行政公益訴訟中被告方是具有環(huán)保義務(wù)的行政機(jī)關(guān)，作為政府權(quán)力機(jī)關(guān)在環(huán)境保護(hù)中的不作為，本質(zhì)上又不同于直接造成環(huán)境污染的具體行為，更加難以取證。檢察機(jī)關(guān)和各合法社會(huì)組織本身發(fā)現(xiàn)問題，收集證據(jù)難度巨大，所以三年的訴訟期限不利于有效的追究相關(guān)政府機(jī)關(guān)法律責(zé)任，在環(huán)境行政公益訴訟過程中也很難達(dá)到預(yù)期效果，最終實(shí)現(xiàn)立法目的。

4.舉證責(zé)任分配過偏

我國新民事訴訟法第六十四條規(guī)定：“當(dāng)事人對(duì)自己提出的主張，有責(zé)任提供證據(jù)?！?002年4月1日起施行的《最高人民法院關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》第四條第三款規(guī)定：“因環(huán)境污染引起的損害賠償訴訟，由加害人就法律規(guī)定的免責(zé)事由及其行為與損害結(jié)果之間不存在因果關(guān)系承擔(dān)舉證責(zé)任；”而新行政訴訟法第三十八條規(guī)定：“在起訴被告不履行法定職責(zé)的案件中，原告應(yīng)當(dāng)提供其向被告提出申請(qǐng)的證據(jù)?！?015年7月3日最高人民檢察院發(fā)布的《試點(diǎn)方案》也規(guī)定了：“檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟,應(yīng)當(dāng)有明確的被告、具體的訴訟請(qǐng)求、國家和社會(huì)公共利益受到侵害的初步證據(jù),并應(yīng)當(dāng)制作公益訴訟起訴書?！睋?jù)此，環(huán)境行政公益訴訟中，作為原告的檢察機(jī)關(guān)及環(huán)保社會(huì)組織必須提供相關(guān)證據(jù)來證明環(huán)保行政機(jī)關(guān)的不履行職責(zé)。但是，環(huán)境行政公益訴訟不同于一般民事訴訟或者行政訴訟，環(huán)境行政公益訴訟被告與原告沒有直接利害關(guān)系，環(huán)境行政公益訴訟要通過追究政府行政機(jī)關(guān)的懈怠和行政不作為，來保護(hù)生態(tài)環(huán)境，保障公民環(huán)境權(quán)益，實(shí)現(xiàn)環(huán)境正義。所以，我國環(huán)境行政公益訴訟與我國環(huán)境民事公益訴訟“舉證責(zé)任倒置”相比較而言，舉證責(zé)任分配方式不合理，這可能進(jìn)一步加劇日益嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境污染問題，也無法有效推動(dòng)我國特色環(huán)境行政公益訴訟制度持續(xù)發(fā)展和完善。

5.訴訟費(fèi)用風(fēng)險(xiǎn)過重

我國采取的是敗訴方承擔(dān)訴訟費(fèi)用的原則，盡管《試點(diǎn)方案》明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟，檢察機(jī)關(guān)免繳訴訟費(fèi)。但是一方面，其他主體提起的公益訴訟仍需要繳納訴訟費(fèi)，特別是環(huán)境行政公益訴訟涉及的標(biāo)的額一般較大，而且其中一些技術(shù)性的問題需要進(jìn)行鑒定和評(píng)估，鑒定評(píng)估的費(fèi)用等訴訟費(fèi)用也十分可觀。所以，如果環(huán)境行政公益訴訟原告勝訴，被告承擔(dān)訴訟費(fèi)用，對(duì)原告而言沒有經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。然而，一旦敗訴則原告需要自行承擔(dān)所有費(fèi)用，對(duì)于缺乏資金支持的社會(huì)組織、原告而言是極其不利的。尤其是一些非營利性環(huán)保社會(huì)組織和公民個(gè)人往往因?yàn)榻?jīng)濟(jì)拮據(jù)，無法承擔(dān)相應(yīng)的訴訟費(fèi)用，從而會(huì)放棄環(huán)境行政公益訴訟。另一方面，環(huán)境公益訴訟的目的在于維護(hù)公眾的利益，即使原告勝訴了其受益方是國家、社會(huì)和公眾，對(duì)于原告并無實(shí)際的利益，但敗訴卻要承擔(dān)相應(yīng)的訴訟費(fèi)用，這不僅會(huì)挫敗社會(huì)組織和公民個(gè)人保護(hù)公益的積極性，而且也不利于發(fā)展我國特色環(huán)境行政公益訴訟制度。

6.救濟(jì)方式剛性過弱

2015年7月3日最高人民檢察院發(fā)布的《試點(diǎn)方案》規(guī)定：“在提起行政公益訴訟之前,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)先行向相關(guān)行政機(jī)關(guān)提出檢察建議,督促其糾正違法行政行為或者依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到檢察建議書后一個(gè)月內(nèi)依法辦理,并將辦理情況及時(shí)書面回復(fù)檢察機(jī)關(guān)?！边@是目前我國環(huán)境行政公益訴訟訴前案件較多，訴訟案件極少的最重要的原因。通過北大法寶、裁判文書網(wǎng)、威科先行、無訟案例和互聯(lián)網(wǎng)案例數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，自新中國成立至今，我國環(huán)境行政公益訴訟案件共768宗，但是訴前協(xié)調(diào)結(jié)案或撤訴的案件共762宗，最終得到法院審理裁判的案件僅6宗。當(dāng)然由于訴訟本身周期長，不一定有利于環(huán)境違法的糾正，因而訴前案件的救濟(jì)具有某種自身優(yōu)勢(shì)，但是檢察機(jī)關(guān)不能一味向違法行政機(jī)關(guān)讓步，從而在救濟(jì)方式上可能體現(xiàn)出剛性不足，所以，法律應(yīng)該明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)在何種情況下必須提起法律訴訟，最后由法院來裁判解決。

(二)鼎新

1.放寬訴訟主體資格

一方面，我國環(huán)境行政公益訴訟發(fā)展至今并未賦予公民個(gè)人訴訟主體資格，個(gè)中原因較為復(fù)雜。然而，不論是從國際成功經(jīng)驗(yàn)還是我國憲法賦予的公民監(jiān)督的權(quán)利而言，公民成為環(huán)境公益訴訟主體是時(shí)代發(fā)展的趨勢(shì)，更是法律發(fā)展完善的需求；另一方面，要進(jìn)一步強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)和社會(huì)組織訴訟主體的功能。檢察機(jī)關(guān)以公益訴訟人的身份提起行政公益訴訟，公益訴訟人不同于普通訴訟當(dāng)事人，檢察機(jī)關(guān)與訴訟并無直接的利害關(guān)系，而是代表公共利益。[10]當(dāng)前，我國新民事訴訟法和新行政訴訟法中對(duì)上述原告主體要么被排除在外，要么其資格和權(quán)限并未有明確規(guī)定，實(shí)質(zhì)上都阻礙了其在公益訴訟中原告主體作用的發(fā)揮。

例如，美國環(huán)保組織眾多但在環(huán)境行政公益訴訟中起到重要作用的是美國司法部，在英國不論是代表官方的檢察機(jī)關(guān)還是作為公民代表的普通民眾均可在得到授權(quán)之后提起訴訟，同時(shí)，公益組織或其他合法的社會(huì)團(tuán)體同樣可以提起訴訟。在日本的行政訴訟案件主要包括抗告訴訟、當(dāng)事人訴訟、民眾訴訟和機(jī)關(guān)訴訟，其中抗告訴訟和當(dāng)事人訴訟是主觀訴訟，民眾訴訟和機(jī)關(guān)訴訟是客觀訴訟，而環(huán)境行政公益訴訟屬于民眾訴訟的居民訴訟。盡管客觀訴訟的范圍取決于一國憲法體系內(nèi)對(duì)行政事項(xiàng)監(jiān)督權(quán)的分配，行政公益訴訟在我國的確立，需要權(quán)衡不同權(quán)力主體之間的監(jiān)督權(quán)限。[11]但是，我們可以考慮借鑒日本行政公益訴訟模式，同樣通過立法賦予我國公民個(gè)人和其他組織提起環(huán)境行政公益訴訟的起訴資格。再例如，我國臺(tái)灣地區(qū)在2000年頒發(fā)的《環(huán)境基本法》第三十四條就明確規(guī)定了，“公民或公益團(tuán)體如果發(fā)現(xiàn)各級(jí)政府疏于執(zhí)行時(shí)就可依法以主管機(jī)關(guān)為被告向行政法院提起訴訟?！迸_(tái)灣地區(qū)現(xiàn)行《行政訴訟法》第九條也明確規(guī)定“人民為維護(hù)公益，就無關(guān)自己權(quán)利及法律上利益之事項(xiàng)，對(duì)于行政機(jī)關(guān)之違法行為，得提起行政訴訟。但以法律有特別規(guī)定者為限?！?/p>

總之，通過考察國外和境外行政公益訴訟有關(guān)訴訟主體的規(guī)定，我們可以發(fā)現(xiàn)大多數(shù)國家和地區(qū)都授予公民通過正當(dāng)?shù)姆沙绦颢@得環(huán)境行政公益訴訟的主體資格，從而維護(hù)自己相關(guān)的環(huán)境權(quán)益，公民及社會(huì)組織必定是中堅(jiān)力量，當(dāng)然與此同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)也是不可或缺的起訴主體之一。

2.適當(dāng)擴(kuò)大受案范圍

要真正實(shí)現(xiàn)環(huán)境行政公益訴訟公益目的，環(huán)境行政公益訴訟受案范圍不應(yīng)該過窄，但是為了防止濫訴受案范圍也不能過寬。[12]就完善我國現(xiàn)行的行政訴訟法而言，首先，環(huán)境公益行政訴訟應(yīng)明確增加環(huán)境領(lǐng)域內(nèi)行政機(jī)關(guān)抽象性行政行為可訴性的規(guī)定。其次，行政部門在防治污染方面如若不依法履行職責(zé)，也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任，故此，針對(duì)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)保護(hù)環(huán)境公益的不作為也應(yīng)納入到訴訟范圍之中，特別是造成環(huán)境污染與破壞的不作為案件和違法開采自然資源的不作為案件。第三，為防止公民就非重要的違法行為提起不慎重的訴訟，我國也應(yīng)借鑒美國聯(lián)邦環(huán)保局的做法，開列出“重要的違法行為”的條目，制定訴訟的標(biāo)準(zhǔn)，明確公眾行為的界限。最終，依照國外行政公益訴訟的實(shí)踐，我們完全可以在現(xiàn)行的法律框架內(nèi)，依照憲法精神將行政公益訴訟納入受案范圍。[13]

3.分類規(guī)定訴訟時(shí)效

一方面，由于環(huán)境行政公益訴訟的特殊性，采用民事法律中的訴訟時(shí)效管理機(jī)制對(duì)于環(huán)境公益訴訟的發(fā)展反而是弊大于利。因?yàn)榄h(huán)境的破壞或污染具有一定的潛伏期，一般人或組織難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)，即使發(fā)現(xiàn)了但在確定破壞程度是否達(dá)到起訴標(biāo)準(zhǔn)以及確定政府行政機(jī)關(guān)工作上的懈怠及行政不作為過程中均需要一定的時(shí)間。這一調(diào)查取證的時(shí)間極有可能超過規(guī)定的訴訟時(shí)效，導(dǎo)致前功盡棄；另一方面，新行政訴訟法中雖然并未規(guī)定有關(guān)環(huán)境行政公益訴訟的訴訟時(shí)效限制，但是可以通過一般行政訴訟的訴訟時(shí)效期限有關(guān)規(guī)定，合理規(guī)范我國環(huán)境行政公益訴訟的訴訟時(shí)效期限。比如，對(duì)于生態(tài)環(huán)境影響小，導(dǎo)致的污染潛伏期短的相關(guān)政府機(jī)關(guān)行政不作為可以采用新行政訴訟法第四十六條規(guī)定的五年的訴訟時(shí)效期限。對(duì)于嚴(yán)重影響生態(tài)環(huán)境，導(dǎo)致的污染潛伏期又很長的政府機(jī)關(guān)工作懈怠及行政不作為可以依據(jù)新行政訴訟法第四十六條規(guī)定的二十年訴訟時(shí)效限制。對(duì)于污染范圍大、影響深又隱蔽性強(qiáng)，相關(guān)行政機(jī)關(guān)工作上的懈怠及行政上不作為導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境污染，可以根據(jù)《民法通則司法解釋》第一百七十條規(guī)定，不受訴訟時(shí)效限制的規(guī)定。

4.合理分配舉證責(zé)任

舉證難是阻礙我國環(huán)境行政公益訴訟發(fā)展的重大影響因素，對(duì)此可從以下兩個(gè)方面去合理分配環(huán)境行政公益訴訟的舉證責(zé)任：一方面，由公民個(gè)人或社會(huì)組織提起的環(huán)境行政公益訴訟要繼續(xù)施行和完善“舉證責(zé)任倒置”制度。在實(shí)際中，原告?zhèn)€人或社會(huì)組織因缺乏收集證據(jù)意識(shí)，加之缺乏相應(yīng)的技能，致使在舉證過程中存在時(shí)間上滯后性。所以，舉證責(zé)任倒置制度在有效的平衡原被告訴訟能力上起到了關(guān)鍵性的作用，與舉證責(zé)任倒置相對(duì)應(yīng)的歸責(zé)原則是無過錯(cuò)責(zé)任。另一方面，對(duì)于國家機(jī)關(guān)作為環(huán)境公益訴訟原告的案件應(yīng)當(dāng)適用“誰主張，誰舉證”原則。因?yàn)閷?duì)于檢察機(jī)關(guān)而言，在證據(jù)收集過程中即可在法律允許的情況下，通過監(jiān)督權(quán)力強(qiáng)行收集證據(jù)，同時(shí)有權(quán)對(duì)于故意阻撓取證的行政機(jī)關(guān)、企業(yè)或個(gè)人采取一定的強(qiáng)制措施，能夠確保順利取證。

5.降低訴訟費(fèi)用風(fēng)險(xiǎn)

由于當(dāng)前我國大多數(shù)社會(huì)公益組織缺乏多渠道的資金來源，導(dǎo)致其發(fā)揮環(huán)境監(jiān)督與參與訴訟的能力不足。所以，如果單純因?yàn)闊o力承擔(dān)巨額的訴訟費(fèi)而放任了生態(tài)環(huán)境污染，那么制定環(huán)境行政公益訴訟制度也就顯得毫無意義。因此，針對(duì)環(huán)境行政公益訴訟的特殊性有必要調(diào)整相應(yīng)訴訟收費(fèi)制度。首先，為了更好地履行檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督職責(zé)，降低檢察機(jī)關(guān)經(jīng)濟(jì)壓力，繼續(xù)實(shí)行《試點(diǎn)方案》檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟，檢察機(jī)關(guān)免繳訴訟費(fèi)用這一規(guī)定。其次，由公民個(gè)人或社會(huì)組織提起的訴訟案件，可以效仿國外環(huán)境行政公益訴訟制度，設(shè)立一個(gè)公益訴訟基金會(huì)專門用于管理支付環(huán)境公益訴訟的訴訟費(fèi)，降低公民個(gè)人和社會(huì)組織經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)從而提高其保護(hù)公共權(quán)益的積極性。當(dāng)然，因?yàn)橘Y金來源于社會(huì)捐贈(zèng)和地方政府財(cái)政補(bǔ)貼，所以也要做好監(jiān)督管理，以避免資金被挪用或貪污等；最后，加強(qiáng)社會(huì)組織與律師協(xié)會(huì)之間的互動(dòng)性，在律師協(xié)會(huì)參與下組織成立專業(yè)的環(huán)境公益訴訟律師團(tuán)隊(duì)，免費(fèi)代理環(huán)境行政公益訴訟案件。同時(shí)，司法主管部門可制定一定的獎(jiǎng)勵(lì)措施以表彰參加環(huán)境公益訴訟的律師。此舉不僅可以調(diào)動(dòng)律師的積極性，而且還可以提升司法部門在大眾心中的形象，增量其社會(huì)可信度。

6.建立剛性救濟(jì)方式

雖然作為典型的客觀之訴的環(huán)境行政公益訴訟中采用訴前協(xié)調(diào)方式是全球主流模式，但是我國環(huán)境行政公益訴訟的特殊性以及在立法層面上的先天不足，可能導(dǎo)致我國環(huán)境行政公益訴訟訴前救濟(jì)方式偏軟，所以，一定要通過兩個(gè)方面來強(qiáng)化環(huán)境行政公益訴訟的救濟(jì)方式：一方面，繼續(xù)實(shí)行及完善《試點(diǎn)方案》規(guī)定的檢察機(jī)關(guān)訴前救濟(jì)方式，并通過立法進(jìn)一步明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)必須提起公益訴訟的前提要件以及法院應(yīng)當(dāng)審理的案件類型。尤其在案件審理階段，原告的自由處分將受到更為嚴(yán)格的限制。如對(duì)原告撤訴申請(qǐng)審查更加嚴(yán)格，對(duì)于事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，被告的行為明顯違法，侵害了公共利益或者將會(huì)給公共利益造成損害的，要堅(jiān)持不允許撤訴。[14]另一方面，無救濟(jì)即無權(quán)利，權(quán)利受侵害者都應(yīng)享有申請(qǐng)救濟(jì)的資格；司法必須成為保護(hù)公民的最后一道防線，任何一種法律權(quán)利要獲得實(shí)在性，必定意味著最終可以獲得司法上的救濟(jì)，給予公民個(gè)人和其他組織司法上的救濟(jì)才能更好地保障公民環(huán)境權(quán)。[15]因此，法律要適當(dāng)給予公民個(gè)人和社會(huì)組織一定的環(huán)境行政決策參與權(quán)，以及設(shè)定能夠?qū)π姓C(jī)關(guān)制定的環(huán)境行政立法提起司法審查。這些內(nèi)容不僅能提高公民和組織對(duì)行政機(jī)關(guān)的有效監(jiān)督，也能有效防止濫訴行為，最重要的是可以降低司法成本的同時(shí)，更有效的達(dá)到環(huán)境行政公益訴訟的目的，即預(yù)防與糾正環(huán)境違法行政行為，保護(hù)環(huán)境公共利益和實(shí)現(xiàn)環(huán)境正義。

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責(zé)任編輯：馬 睿

On the Evolution and Development of Environmental Administrative Public Interest Litigation in China

Teng Hong-qing， Ailiyaer·Aimaier

(School of Law, South China University of Technology, Guangzhou 510006, China)

At present China is experiencing an unprecedented environmental crisis and the construction of ecological civilization has become an important national strategy. Therefore, building a legal system of environmental administrative public interest litigation under the rule of law is a good way to guarantee citizens' environmental right and realize environmental justice. Although the environmental public interest litigation in China has been benefited from Article 58 of the new "Environmental Protection Law" amended in 2014, it is promoted by "in a soft way" indirectly compared with the sudden rise of environmental civil public interest litigation. Therefore, in the duration, when the national system of environmental administrative public litigation is in legal vacuum, local systems of environmental administrative public interest litigation will have some legislative attempts and potential judicial developments. Therefore, only by making empirical analysis on the quality and quantity of cases of environmental administrative public interest judged by local courts in China in recent 2 years, combining with other countries' excellent experience in this system, quickly clarifying the confusion in specific legal terms including litigation subjects, legal basis, jurisdiction of accepting cases, burden of proof, prescribed period for litigation and cases execution, could China timely discover and forge a direction with Chinese characteristics for the system of environmental administrative public interest litigation.

environmental administration; public interest litigation; environmental right; environmental justice

2016-11-22

2016年度教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目“權(quán)利視野下法治政府建設(shè)的理論與實(shí)踐研究”(16JJD820005)； 廣東省法學(xué)會(huì)法治研究基地項(xiàng)目“法治評(píng)價(jià)與研究”(201502)；2017年中央高?；緲I(yè)務(wù)費(fèi)跨學(xué)科研究項(xiàng)目“珠三角灣區(qū)城市群法治評(píng)價(jià)指數(shù)及其實(shí)現(xiàn)”

滕宏慶(1977-)，男，黑龍江大慶人，法學(xué)博士，華南理工大學(xué)法學(xué)院教授，院長助理，法治評(píng)價(jià)與研究中心執(zhí)行副主任，從事憲法學(xué)與行政法學(xué)研究；艾力亞爾·艾麥爾(1988-)，男，新疆維吾爾自治區(qū)阿克蘇人，華南理工大學(xué)法學(xué)院2016級(jí)碩士研究生，從事行政法學(xué)研究。

D925.3

A

1009-3745(2017)01-0051-08