陳遼敏

基層法院處在審判工作的最前線，承擔(dān)著全國(guó)80%以上的一審辦案任務(wù)，〔1〕參見(jiàn)嚴(yán)巖：《著力加強(qiáng)基層法院法官職業(yè)能力建設(shè)》，載《人民司法》2005年第8期。在東部沿海地區(qū)的基層法院，案多人少矛盾尤為突出。僅憑現(xiàn)有的司法資源、有限的審判力量已經(jīng)無(wú)法滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的司法需求。同時(shí)，訴訟的局限性逐漸呈現(xiàn)，涉訴信訪案件不斷增多，司法公信力在一定程度上受到了挑戰(zhàn)。長(zhǎng)期超負(fù)荷的工作狀態(tài)使得基層法官處于疲憊、焦慮之中，幾乎沒(méi)有時(shí)間去體會(huì)認(rèn)定事實(shí)過(guò)程中所體現(xiàn)的善良、仁愛(ài)的感性之美和運(yùn)用法律邏輯過(guò)程中所體現(xiàn)的嚴(yán)謹(jǐn)、周密的理性之美。基層法院和法官的現(xiàn)狀引發(fā)了我們對(duì)多元化糾紛解決機(jī)制的一些思考。

一、引發(fā)訴訟洪潮的原因分析

近年來(lái)，訴訟案件猶如洶涌潮水，不斷涌向基層法院。以西湖區(qū)人民法院（以下簡(jiǎn)稱西湖法院 ）為例，近幾年的收案量以年均超過(guò)10%的速度增長(zhǎng)。2016年，西湖法院收案量已達(dá)20942件，一線辦案法官年人均結(jié)案達(dá)315件，是全國(guó)平均數(shù)的2.8倍。引發(fā)訴訟洪潮的原因有以下方面：

（一）矛盾糾紛日益增加

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，各種社會(huì)矛盾隨之涌現(xiàn)，呈現(xiàn)出類型多樣化、矛盾易激化、需求多元化等特點(diǎn)，而傳統(tǒng)理念強(qiáng)調(diào)的硬性法治，一方面導(dǎo)致人民群眾對(duì)司法裁判過(guò)度依賴，大量糾紛積壓在訴訟環(huán)節(jié)，造成訴訟效率降低，司法公信力下降，給社會(huì)安全穩(wěn)定帶來(lái)隱患；另一方面又過(guò)分強(qiáng)調(diào)以犧牲公正為代價(jià)的拖、壓、瞞等“和稀泥”的處理模式，使人民群眾對(duì)糾紛解決的體驗(yàn)和感受下降，造成歷史和現(xiàn)實(shí)問(wèn)題相互牽扯，使社會(huì)矛盾糾紛更加復(fù)雜。

（二）糾紛的分流渠道不暢通

當(dāng)今社會(huì)，矛盾糾紛紛繁復(fù)雜。面對(duì)不同類型的社會(huì)矛盾，如何引導(dǎo)當(dāng)事人根據(jù)不同糾紛類型和自身需求選擇適宜的糾紛解決方式？由誰(shuí)負(fù)責(zé)疏通矛盾糾紛渠道？如果缺失統(tǒng)一的、具有權(quán)威性的“指揮”平臺(tái)，就容易出現(xiàn)“梗阻”現(xiàn)象，使糾紛當(dāng)事人感到茫然，在選擇解紛方式和解紛主體時(shí)缺乏主見(jiàn)，甚至 “病急亂投醫(yī)”。這既耽擱了時(shí)間，又增加了成本。有的當(dāng)事人干脆選擇“一步到位”的直接訴訟，以為這樣就可以避免繁瑣的程序，結(jié)果反而會(huì)激化矛盾。

（三）各種解紛機(jī)制協(xié)調(diào)不到位

當(dāng)前我國(guó)社會(huì)矛盾糾紛解決機(jī)制主要包括調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等，各有其獨(dú)立主管部門。各種程序處于獨(dú)立運(yùn)作狀態(tài)，相互之間缺乏協(xié)調(diào)配合，前端的糾結(jié)解決不能為后續(xù)的其他糾紛解決方式提供有價(jià)值的參考，后端的糾紛解決資源不能與前端共享。這一方面造成資源浪費(fèi)，另一方面又增加了當(dāng)事人的訴累。而且各解紛主體的權(quán)利與義務(wù)缺乏職責(zé)規(guī)范，沒(méi)有在不同層級(jí)解紛主體之間建立起良好的分工合作關(guān)系，使得社會(huì)矛盾糾紛無(wú)法按一定規(guī)則有序解決。有些從事非訴解紛的人員認(rèn)為，化解矛盾糾紛有人民法院“兜底”，于是能調(diào)則調(diào)，反之則一推了之；有些行政部門領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為法治思維就是將所有矛盾糾紛引導(dǎo)到法院處理；還有一些法院系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)現(xiàn)實(shí)的解紛需求以及對(duì)訴訟的局限性缺少敏銳的洞察，造成許多地方的多元化解工作沒(méi)有形成統(tǒng)一的格局，基層法院的訴調(diào)銜接工作壓力很大，司法依舊在發(fā)揮第一道防線的功能，導(dǎo)致上訴再審案件大幅上升，訴訟信訪案件有增無(wú)減，訴訟不能發(fā)揮糾紛終結(jié)和對(duì)糾紛化解的指引、規(guī)范的功效。

（四）法律制度尚不完善

以被國(guó)際社會(huì)譽(yù)為 “東方經(jīng)驗(yàn)”的調(diào)解為例，僅有《民事訴訟法》對(duì)訴訟調(diào)解的程序做了嚴(yán)格規(guī)定，《人民調(diào)解法》對(duì)人民調(diào)解活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范，其他行政調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、商事調(diào)解的規(guī)范散見(jiàn)于法律法規(guī)和一些規(guī)范性文件中，沒(méi)有形成統(tǒng)一法律制度。缺乏嚴(yán)格的程序規(guī)范形成了強(qiáng)弱不均衡的“跛腳機(jī)制”。另外，對(duì)于如何培養(yǎng)壯大糾紛解決的社會(huì)組織，如何充分發(fā)揮調(diào)解、仲裁等糾紛化解方式的作用使各種機(jī)制之間的關(guān)系更加協(xié)調(diào)，如何從糾紛當(dāng)事方或社會(huì)的利益需求的角度對(duì)各種糾紛解決資源進(jìn)行合理優(yōu)化配置，如何讓糾紛化解真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益的最大化和效益的最優(yōu)化等問(wèn)題，需要制定更深層面的整體發(fā)展戰(zhàn)略，依靠法律、制度的支持和頂層設(shè)計(jì)去解決。

二、多元化糾紛解決機(jī)制的思考

訴訟洪潮是經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和公眾維權(quán)意識(shí)增強(qiáng)的產(chǎn)物。在這種時(shí)代背景之下，世界各國(guó)都在反思糾紛解決和社會(huì)治理的規(guī)律，多元化糾紛解決機(jī)制的發(fā)展已經(jīng)成為一種世界潮流。追求非對(duì)抗、自治、效率、便利、參與、協(xié)商等價(jià)值的多元化理念促成了大量新型糾紛解決機(jī)制的產(chǎn)生和傳統(tǒng)調(diào)解機(jī)制向現(xiàn)代的轉(zhuǎn)型?！?〕參見(jiàn)范愉：《多元化糾紛解決機(jī)制與和諧社會(huì)的構(gòu)建》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2011年版，第21頁(yè)。

（一）糾紛的分流與過(guò)濾

對(duì)法院而言，面對(duì)訴訟洪潮，不能通過(guò)禁止訴訟或壓制訴求來(lái)規(guī)避，只能通過(guò)合理的風(fēng)險(xiǎn)防范，建立完善的非訴解紛機(jī)制來(lái)降低群眾對(duì)強(qiáng)制性、對(duì)抗性和高成本的訴訟程序的依賴，以減輕法院的辦案壓力。因此，最為有效的方法就是分流和過(guò)濾。

分流就是發(fā)揮人民調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、律師調(diào)解、商事調(diào)解、行政復(fù)議、行政裁決、仲裁、公證、早期中立評(píng)估等渠道的作用，讓司法發(fā)揮維護(hù)社會(huì)公平正義的最后一道防線的功能。

而過(guò)濾則要求，一方面法院在訴訟中要發(fā)揮立案調(diào)解、民商速裁、電子督促等程序性過(guò)濾功能，并讓民眾參照法律條文和裁判規(guī)則預(yù)測(cè)自己的行為后果，提升民眾自身預(yù)防糾紛及社會(huì)解紛的能力；另一方面法院要對(duì)其他調(diào)解組織達(dá)成的調(diào)解協(xié)議進(jìn)行審查，確定調(diào)解協(xié)議的效力，督促其他調(diào)解組織依法履行職責(zé)，以彰顯司法權(quán)威，提升司法公信力。

（二）當(dāng)事人的需求與選擇

習(xí)總書(shū)記提出，努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義。那么，人民群眾對(duì)于包括司法在內(nèi)的糾紛解決需求究竟是什么呢？從對(duì)全國(guó)31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的五千多名基層群眾的問(wèn)卷調(diào)查來(lái)看，其主要特點(diǎn)為：

第一，在糾紛解決的方式選擇方面，解決糾紛首選“協(xié)商”的占61.2%，首選訴訟的僅占4%；調(diào)解不成，第二次選擇訴訟的比例大幅上升，城市占29.8%，城郊占24%，農(nóng)村占19.5%。以上調(diào)查說(shuō)明傳統(tǒng)和合文化仍在人民群眾的意識(shí)中占據(jù)主導(dǎo)地位。但隨著現(xiàn)代化和法治化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，基層群眾呈現(xiàn)出對(duì)糾紛解決多元化的需求，而且隨著村社調(diào)解、行政調(diào)解、人民調(diào)解功能的弱化，公眾在首選機(jī)構(gòu)未解決糾紛時(shí)，大多會(huì)選擇訴訟。

第二，在糾紛解決的價(jià)值追求方面，71.5%選擇的是公正，其次是“及時(shí)解決”和“得到履行”，分別占44.4%和42.9%。這說(shuō)明盡管公正在民眾心中始終居于首要地位，但效率、權(quán)利實(shí)現(xiàn)等多元價(jià)值目標(biāo)同樣受到當(dāng)事人的重視?！?〕參見(jiàn)梁平：《實(shí)證視角下契合民意與法治的訴訟調(diào)解》，載《法學(xué)雜志》2016年第7期。

（三）訴調(diào)對(duì)接工作的現(xiàn)存問(wèn)題

通過(guò)實(shí)踐探索和不斷反思，我們發(fā)現(xiàn)訴調(diào)對(duì)接工作存在以下問(wèn)題：

第一，對(duì)調(diào)解這種有生命力的、有效的爭(zhēng)端解決方式的認(rèn)識(shí)還不到位，如多數(shù)當(dāng)事人對(duì)訴前調(diào)解缺乏認(rèn)知，對(duì)現(xiàn)代調(diào)解理念中高效、低成本、修復(fù)關(guān)系等內(nèi)在優(yōu)勢(shì)缺乏了解，甚至有律師認(rèn)為調(diào)解是證據(jù)存在弱勢(shì)的重要標(biāo)志。

第二，訴前調(diào)解和審判流程缺乏有效銜接，給當(dāng)事人留下訴前調(diào)解在拖延審理期限的錯(cuò)誤印象。

第三，訴調(diào)對(duì)接的所能依靠的社會(huì)資源有限，缺乏有效的市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制來(lái)孵化更多專業(yè)性的資源和專業(yè)化的糾紛解決方式。

第四，糾紛解決的信息化僅停留在對(duì)互聯(lián)網(wǎng)工具的碎片化運(yùn)用中，存在平臺(tái)少、功能單一、信息無(wú)法互聯(lián)互通、資源無(wú)法共享共用等問(wèn)題。

第五，調(diào)解培訓(xùn)和宣傳還停留在傳統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)上，缺乏系統(tǒng)化、理論化的提升，兼具法學(xué)、心理學(xué)等專業(yè)知識(shí)、注重當(dāng)事人感受的職業(yè)化調(diào)解員極度缺乏，導(dǎo)致當(dāng)事人對(duì)調(diào)解缺乏信心。

（四）訴調(diào)對(duì)接工作的反思

糾紛解決不僅要關(guān)注對(duì)糾紛是非的法律判定，還應(yīng)重視糾紛主體間沖突的真正化解。在注重公正性的前提下，追求糾紛解決的效率性；在注重關(guān)系彌合的同時(shí)，顧及調(diào)解協(xié)議的強(qiáng)制履行；在強(qiáng)調(diào)專業(yè)性的同時(shí)，考慮建立信任感和權(quán)威性；在注重傳統(tǒng)和合文化的傳承的同時(shí)，重視其與現(xiàn)代理念和信息化手段之間的融會(huì)貫通，立足消融當(dāng)事人之間的對(duì)抗情緒，力求讓當(dāng)事人投入較少的時(shí)間成本、精力成本，真正實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了人和。健全社會(huì)矛盾糾紛多元化解體系是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的非常重要的方面，其意義不僅在于追求糾紛解決機(jī)制的生態(tài)平衡，更為重要的是實(shí)現(xiàn)國(guó)家、法律與社會(huì)的協(xié)調(diào)和善治。

三、西湖法院多元化糾紛解決機(jī)制的探索歷程

2015年4月，西湖法院被最高人民法院評(píng)選為“全國(guó)法院系統(tǒng)訴調(diào)銜接機(jī)制示范法院”，其工作經(jīng)驗(yàn)以視頻方式在四川眉山舉行的“全國(guó)法院多元化糾紛解決機(jī)制改革工作推進(jìn)會(huì)”上進(jìn)行展播。2015年9月，西湖法院被評(píng)為“保險(xiǎn)糾紛訴調(diào)對(duì)接機(jī)制建設(shè)示范法院”。這些榮譽(yù)的背后是西湖法院對(duì)多元化糾紛解決機(jī)制長(zhǎng)期不懈的探索和實(shí)踐。

（一）建設(shè)“兩個(gè)中心”，提升司法為民理念

2007年11月，西湖區(qū)司法局駐法院調(diào)解工作室成立，兩名人民調(diào)解員派駐西湖法院。2011年，調(diào)解工作室經(jīng)整合、擴(kuò)充，成為集人民調(diào)解、法律援助、律師咨詢?yōu)橐惑w的工作站，在釋緩法院收案壓力、化解糾紛矛盾方面發(fā)揮了重要作用。但是，人民調(diào)解工作室存在人員配置嚴(yán)重不足、經(jīng)費(fèi)保障不到位、專業(yè)培訓(xùn)制度尚不完善等狀況，導(dǎo)致訴調(diào)對(duì)接工作呈現(xiàn)規(guī)模小、人員少、非專業(yè)化、資源分散和力量薄弱等矛盾。為進(jìn)一步探索和創(chuàng)新更為行之有效的訴調(diào)對(duì)接模式，西湖法院于2013年5月正式成立訴訟服務(wù)中心、訴調(diào)對(duì)接中心，實(shí)現(xiàn)訴調(diào)銜接工作的規(guī)?；?、系統(tǒng)化、常態(tài)化運(yùn)作。

訴訟服務(wù)中心集導(dǎo)訴、立案（訴前引導(dǎo)調(diào)解）、保全、送達(dá)、評(píng)估、拍賣、鑒定等功能于一體，通過(guò)在服務(wù)大廳設(shè)宣傳欄、觸摸屏，通過(guò)圖文、音像等多種形式，積極介紹、推廣多元化糾紛解決機(jī)制，并將專門性非訴糾紛調(diào)解組織的聯(lián)系方式張貼在醒目位置。對(duì)前來(lái)起訴的當(dāng)事人，安排審判經(jīng)驗(yàn)豐富、善做群眾工作的資深法官實(shí)行“門診式”接待，積極引導(dǎo)當(dāng)事人合理表達(dá)訴求，指導(dǎo)其選擇最恰當(dāng)、最便捷、最和諧的糾紛化解渠道來(lái)解決矛盾、平息紛爭(zhēng)。

訴調(diào)對(duì)接中心下設(shè)訴前調(diào)解工作室、訴調(diào)對(duì)接工作室。訴前調(diào)解工作室通過(guò)優(yōu)化資源配置，實(shí)現(xiàn)法官、專職調(diào)解員與特邀調(diào)解員三方密切配合，發(fā)揮拼命干、能吃苦、講奉獻(xiàn)的精神，分流了大量民商事案件。訴調(diào)對(duì)接工作室積極加強(qiáng)與行政機(jī)關(guān)、行業(yè)協(xié)會(huì)、調(diào)解組織、各鎮(zhèn)街、村社區(qū)以及其他具有調(diào)解職能的組織機(jī)構(gòu)的銜接，逐步建立起多項(xiàng)合作機(jī)制，探索創(chuàng)新多元糾紛解決機(jī)制的新模式。

（二）整合社會(huì)優(yōu)質(zhì)資源，建立多元化解團(tuán)隊(duì)

1. 建立特邀調(diào)解員隊(duì)伍

2012年西湖法院組建起一支由56名政治素質(zhì)優(yōu)秀、業(yè)務(wù)水平精良的人員組成的特邀調(diào)解員隊(duì)伍，現(xiàn)已增加到200余名。根據(jù)調(diào)解案件的類型化特點(diǎn)，先后成立家事、商事、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、醫(yī)療人損、網(wǎng)上糾紛等七支專業(yè)化的特邀調(diào)解員團(tuán)隊(duì)，同時(shí)吸納心理學(xué)專家、法學(xué)專家、注冊(cè)造價(jià)師、注冊(cè)會(huì)計(jì)師等成立調(diào)解專家團(tuán)，協(xié)助參與調(diào)解工作。為規(guī)范特邀調(diào)解員的調(diào)解行為，加強(qiáng)特邀調(diào)解員制度建設(shè)，西湖法院出臺(tái)并落實(shí)《特邀調(diào)解員選任管理辦法》《特邀調(diào)解工作規(guī)則》《特邀調(diào)解員工作流程》等工作機(jī)制，切實(shí)維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益，提高特邀調(diào)解員開(kāi)展調(diào)解工作的質(zhì)量和效率。2013年至2017年3月，西湖法院由特邀調(diào)解員調(diào)解的案件共計(jì)1993件，其中成功987件，調(diào)解成功率49.5%。

2. 成立專職調(diào)解員隊(duì)伍

為實(shí)現(xiàn)訴調(diào)銜接工作的規(guī)范化、系統(tǒng)化運(yùn)作，西湖法院于2013年10月向社會(huì)公開(kāi)招聘了五名專職調(diào)解員。專職調(diào)解員與特邀調(diào)解員密切配合，成功分流了大量案件。2013年至2017年3月，共引導(dǎo)訴前和訴中糾紛16087件，辦結(jié)15380件，成功8287件，成功率53.9%，申請(qǐng)司法確認(rèn)2387件。訴調(diào)銜接機(jī)制已顯現(xiàn)出快速化解糾紛、減輕法院案件壓力、滿足人民群眾多元司法需求等諸多效果。

3. 對(duì)接特邀調(diào)解組織

西湖法院先后與中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會(huì)、浙江保險(xiǎn)業(yè)協(xié)會(huì)、中證中小投資者服務(wù)中心有限責(zé)任公司、浙江證券業(yè)協(xié)會(huì)、浙江智仁律師事務(wù)所、浙江漢鼎律師事務(wù)所、浙江惠崇律師事務(wù)所、杭州電視臺(tái)《和事佬》欄目建立訴調(diào)銜接合作機(jī)制。2016年，針對(duì)婚姻家庭糾紛數(shù)量增多、內(nèi)容多樣、成因復(fù)雜、調(diào)處難度加大等情況，西湖法院在原有的特邀調(diào)解員和心理咨詢師基礎(chǔ)上，聯(lián)合西湖區(qū)司法局、西湖區(qū)婦聯(lián)，與杭州紫薇花女性婚姻家庭服務(wù)中心、杭州合歡心理咨詢服務(wù)中心建立合作機(jī)制。目前，家事調(diào)解組織的成員已增至70余名，主要由心理咨詢師、婚姻家庭指導(dǎo)師、西湖區(qū)司法局人民調(diào)解員、西湖區(qū)婦聯(lián)婦女兒童維權(quán)和法律援助志愿者等組成。他們利用自己的業(yè)余時(shí)間，公益地從事調(diào)解工作，將自己的專業(yè)知識(shí)運(yùn)用到調(diào)解工作中，向社會(huì)傳遞溫暖。截止2017年3月，共辦結(jié)調(diào)解家事案件1163件，成功598件，成功率51.4%。家事調(diào)解員以多元、柔和的調(diào)解方式傳遞社會(huì)溫暖，促進(jìn)了雙方溝通、緩解了家庭矛盾、改善了婚姻關(guān)系、降低了離婚訴訟。

（三）完善訴調(diào)流程制度，確保銜接暢通有序

1. 明確職責(zé)，建立分流督辦制度

西湖法院特別注重訴調(diào)銜接工作的制度化建設(shè)，于2013年5月出臺(tái)《訴調(diào)對(duì)接中心矛盾糾紛分流和督辦工作制度》，進(jìn)一步規(guī)范糾紛分流和督辦工作機(jī)制，堅(jiān)持以“妥善分流、有效分流”為導(dǎo)向，根據(jù)矛盾糾紛的性質(zhì)、類別，妥善向更適宜的調(diào)處機(jī)構(gòu)有效分流矛盾糾紛。

2. 初步建立無(wú)爭(zhēng)議事實(shí)記載機(jī)制

西湖法院在《特邀調(diào)解工作規(guī)則》中納入無(wú)爭(zhēng)議事實(shí)記載機(jī)制，明確當(dāng)事人未達(dá)成調(diào)解協(xié)議的，調(diào)解員在征得各方當(dāng)事人同意后，可以用書(shū)面形式記載調(diào)解過(guò)程中雙方?jīng)]有爭(zhēng)議的事實(shí)，并告知當(dāng)事人所記載的內(nèi)容。經(jīng)雙方簽字后，當(dāng)事人無(wú)需在訴訟過(guò)程中就已記載的事實(shí)舉證。但當(dāng)事人為達(dá)成調(diào)解協(xié)議或者和解的目的作出妥協(xié)所涉及的對(duì)案件事實(shí)的認(rèn)可，不得在其后的訴訟中作為對(duì)其不利的證據(jù)。這種機(jī)制可以避免司法資源的浪費(fèi)，提升審判效率。

3. 注重司法確認(rèn)制度

訴調(diào)對(duì)接中心配備2名審判經(jīng)驗(yàn)豐富的法官對(duì)調(diào)解工作進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督，幫助專職調(diào)解員厘清涉及房屋產(chǎn)權(quán)、股權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、撫養(yǎng)權(quán)、探視權(quán)、贍養(yǎng)義務(wù)等法律關(guān)系的糾紛。對(duì)調(diào)解成功的案件，經(jīng)當(dāng)事人申請(qǐng)，由法官最后把關(guān)，認(rèn)真審查案件并制作確認(rèn)人民調(diào)解協(xié)議效力的裁定書(shū)或民事調(diào)解書(shū)，賦予強(qiáng)制執(zhí)行力。對(duì)當(dāng)事人申請(qǐng)司法確認(rèn)的案件建立“調(diào)確”字號(hào)，2016年開(kāi)始建立“民特”案號(hào)。2013年至2017年3月，訴調(diào)中心共審查確認(rèn)人民調(diào)解協(xié)議2387件，其中2013年874件、2014年743件、2015年305件、2016年352件、2017年1-3月113件。

（四）建立保障監(jiān)督機(jī)制，提升調(diào)解積極性

1. 完善保障機(jī)制

為進(jìn)一步調(diào)動(dòng)人民調(diào)解組織及人民調(diào)解員在預(yù)防、調(diào)處矛盾糾紛中的積極性和主動(dòng)性，助推訴調(diào)銜接機(jī)制建設(shè)，西湖法院主動(dòng)爭(zhēng)取地方黨委政府對(duì)多元化糾紛解決機(jī)制工作的經(jīng)費(fèi)保障，建立調(diào)解員激勵(lì)機(jī)制。目前，依托“陳遼敏網(wǎng)上工作室”的平臺(tái)作用和品牌效應(yīng)，西湖法院的訴調(diào)銜接工作得到了西湖區(qū)委、區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，并將“陳遼敏網(wǎng)上工作室”項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)列為區(qū)政府專項(xiàng)資金，每年撥付包含特邀調(diào)解員誤工補(bǔ)償、獎(jiǎng)勵(lì)、培訓(xùn)費(fèi)及專職調(diào)解員的人員經(jīng)費(fèi)近百萬(wàn)元，為訴調(diào)銜接工作提供了充足的經(jīng)費(fèi)保障。

此外，為調(diào)動(dòng)專職調(diào)解員、特邀調(diào)解員調(diào)處糾紛的積極性，西湖法院在區(qū)司法局、區(qū)財(cái)政局、區(qū)人民調(diào)解工作指導(dǎo)委員會(huì)規(guī)定的辦案補(bǔ)貼和生活補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)上，制定《西湖區(qū)婚姻家庭糾紛特邀調(diào)解員星級(jí)評(píng)定辦法》《專職調(diào)解員績(jī)效考核辦法》，建立績(jī)效管理和考評(píng)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，有效地保障了調(diào)解工作的順利開(kāi)展。2014年起西湖法院連續(xù)三年召開(kāi)特邀調(diào)解員年度總結(jié)及表彰大會(huì)，總結(jié)回顧本年工作，展望部署來(lái)年工作，并對(duì)在調(diào)解過(guò)程中表現(xiàn)突出的特邀調(diào)解員予以表彰，頒發(fā)優(yōu)秀調(diào)解員證書(shū)。

2. 建立評(píng)估監(jiān)督機(jī)制

西湖法院對(duì)訴前調(diào)解建立卷宗管理和臺(tái)賬制度，對(duì)已經(jīng)報(bào)結(jié)的案件予以整理成冊(cè)，制作卷宗歸檔并對(duì)歸檔的案卷設(shè)立每月評(píng)查制度，統(tǒng)計(jì)制作案件質(zhì)量差錯(cuò)情況。另外，西湖法院正式啟用《訴前調(diào)解工作滿意度調(diào)查表》，涵蓋對(duì)調(diào)解員調(diào)解程序、調(diào)解效率、調(diào)解結(jié)果及調(diào)解員工作作風(fēng)、廉政建設(shè)、調(diào)解能力等各方面的調(diào)查，同時(shí)設(shè)置建議和意見(jiàn)欄，旨在通過(guò)實(shí)時(shí)收集當(dāng)事人對(duì)訴前調(diào)解工作的反饋及意見(jiàn)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，積極整改解決，不斷提升調(diào)解員的素質(zhì)和能力，促進(jìn)訴前調(diào)解工作更加規(guī)范、高效，從而促使更多的矛盾糾紛在訴前得到有效化解。

（五）運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢(shì)，凸顯“互聯(lián)網(wǎng)+”功能

1. 整合資源，打造專業(yè)高效網(wǎng)上工作室

2011年9月，西湖法院正式開(kāi)通了“陳遼敏網(wǎng)上工作室”，該工作室集網(wǎng)上立案、案件查詢、網(wǎng)上預(yù)約開(kāi)庭或調(diào)解、網(wǎng)上咨詢、網(wǎng)絡(luò)在線調(diào)解、訴訟指南等職能為一體的網(wǎng)站式便民訴訟工作室，同時(shí)也是西湖法院利用高科技信息技術(shù)，實(shí)現(xiàn)源頭治理的工作平臺(tái)。2012年，“陳遼敏網(wǎng)上工作室”融入西湖區(qū)“三全十服務(wù)”社會(huì)服務(wù)管理網(wǎng)。工作室自運(yùn)行以來(lái)，呈現(xiàn)點(diǎn)擊率高、參與人多、影響面廣的良好局面，其作用也從西湖區(qū)向全市、全省、全國(guó)擴(kuò)散輻射。網(wǎng)上咨詢以跨時(shí)空、易操作、有成效等特點(diǎn)，開(kāi)辟了一條多元化化解糾紛的新途徑。截止2017年3月，總訪問(wèn)量超過(guò)268萬(wàn)人次，累計(jì)收到留言咨詢1345余例，均以公開(kāi)答復(fù)或通過(guò)電話、郵件等形式予以回復(fù)。

2. 創(chuàng)新思路，巧用網(wǎng)絡(luò)調(diào)解化糾紛

2007年，西湖法院開(kāi)始“互聯(lián)網(wǎng)+調(diào)解”工作的嘗試，這是運(yùn)用高科技手段推進(jìn)司法便民利民的一種有益探索，屬浙江首創(chuàng)，在全國(guó)也是走在前列。西湖法院設(shè)立了網(wǎng)絡(luò)調(diào)解室，專門出臺(tái)《關(guān)于網(wǎng)絡(luò)視頻調(diào)解工作的若干規(guī)定（試行）》，從制度上規(guī)范網(wǎng)絡(luò)調(diào)解。一大批案件通過(guò)網(wǎng)絡(luò)調(diào)解，當(dāng)事人不需要進(jìn)法院就能將矛盾化解在源頭。2014年，與微軟（中國(guó)）有限公司進(jìn)行實(shí)質(zhì)性合作，借助“公有云”服務(wù)進(jìn)行調(diào)解。2015年之后分別與阿里巴巴和新浪合作探索調(diào)解流程的在線化，實(shí)現(xiàn)了在線調(diào)解的4.0版的迭代更新。2013年至2017年3月通過(guò)網(wǎng)絡(luò)調(diào)解形式調(diào)解的案件近850起。

3. 拓展平臺(tái)，探索電子商務(wù)網(wǎng)上法庭新模式

西湖區(qū)有互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)近四百家，是支付寶的發(fā)源地，螞蟻金服和網(wǎng)商銀行的住所地。在互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務(wù)蓬勃發(fā)展的同時(shí)，涉互聯(lián)網(wǎng)金融案件也逐年攀升。因地域特點(diǎn)，西湖法院一直關(guān)注電子商務(wù)發(fā)展，也一直大力推動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)在訴訟服務(wù)、調(diào)解審判中的運(yùn)用。如何便捷、快速、及時(shí)地處理互聯(lián)網(wǎng)金融糾紛成為西湖法院迫切需要解決的問(wèn)題。2015年8月12日，浙江法院電子商務(wù)網(wǎng)上法庭正式上線。8月17日，西湖法院電子商務(wù)網(wǎng)上法庭正式成立，首次開(kāi)庭審理了兩起互聯(lián)網(wǎng)金融借款案件，并召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)，向媒體、企業(yè)介紹電子商務(wù)網(wǎng)上法庭成立背景，擴(kuò)大宣傳，使“互聯(lián)網(wǎng)+審判”模式真正服務(wù)群眾，服務(wù)經(jīng)濟(jì)，服務(wù)法院司法工作。截止2017年3月，西湖法院電子商務(wù)網(wǎng)上法庭已經(jīng)收案4069件，辦結(jié)3127件。

在網(wǎng)上法庭審理過(guò)程中，通過(guò)對(duì)杭州愛(ài)財(cái)網(wǎng)絡(luò)有限公司開(kāi)辦的愛(ài)學(xué)貸網(wǎng)站（專注為中國(guó)大陸高等院校在校大學(xué)生提供分期消費(fèi)服務(wù)）提起的系列案件進(jìn)行大數(shù)據(jù)分析，發(fā)現(xiàn)該公司在消費(fèi)借貸對(duì)象、消費(fèi)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、公司內(nèi)部管理及糾紛處理機(jī)制方面潛藏風(fēng)險(xiǎn)。為減少糾紛、降低風(fēng)險(xiǎn)、優(yōu)化服務(wù)，進(jìn)一步拓展大學(xué)生分期消費(fèi)網(wǎng)貸平臺(tái)的品牌效用，西湖法院積極發(fā)送司法建議，在提升經(jīng)營(yíng)方式、防范訴訟風(fēng)險(xiǎn)、加強(qiáng)內(nèi)部管理等方面提出了不少合法、合理性建議。鑒于訴訟可能會(huì)對(duì)學(xué)生今后學(xué)習(xí)、就業(yè)產(chǎn)生不利影響，西湖法院建議相關(guān)單位在發(fā)生糾紛時(shí)可嘗試多做以教育說(shuō)理為主的協(xié)商、調(diào)解工作，以盡量緩和的方式化解糾紛。

4. 巧借外力，助推電子督促程序效率提升

2015年，西湖法院與阿里巴巴集團(tuán)、浙江大學(xué)光華法學(xué)院進(jìn)行合作調(diào)研，以支付寶、淘寶網(wǎng)交易糾紛處理模式為研究切入點(diǎn)，探索互聯(lián)網(wǎng)糾紛非訴解決機(jī)制尤其是電子督促程序的建立，嘗試在督促程序的基礎(chǔ)上，運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，實(shí)現(xiàn)支付令的網(wǎng)上申請(qǐng)、網(wǎng)上審查、網(wǎng)上提交證據(jù)材料、網(wǎng)上送達(dá)、網(wǎng)上詢問(wèn)、網(wǎng)上自動(dòng)生成支付令等一系列流程，凸顯電子督促程序的便捷、快速，有效緩解案多人少矛盾，以期推動(dòng)和創(chuàng)新互聯(lián)網(wǎng)糾紛非訟化解機(jī)制。

2015年5月25日，西湖法院首次嘗試使用電子督促程序向一起借貸糾紛的被申請(qǐng)人（借款人）發(fā)出支付令。從申請(qǐng)人通過(guò)電子郵箱提交支付令申請(qǐng)，到西湖法院通過(guò)電子郵箱和短信發(fā)出支付令，整個(gè)程序只用了四個(gè)多小時(shí)。這是全國(guó)首例使用電子督促程序發(fā)出的電子支付令。現(xiàn)在電子督促程序已經(jīng)完成了系統(tǒng)性開(kāi)發(fā)，剛上線的一個(gè)月內(nèi)就辦理了電子督促程序案件121起，有效地提高了司法效率，減輕了司法負(fù)擔(dān)，優(yōu)化了中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)的金融法律環(huán)境。

四、工作方向與未來(lái)展望

2016年6月，最高人民法院出臺(tái)了《關(guān)于人民法院進(jìn)一步深化多元化糾紛解決機(jī)制改革的意見(jiàn)》和《人民法院特邀調(diào)解規(guī)定》，這是落實(shí)十八屆四中全會(huì)決議和中央兩辦出臺(tái)的《關(guān)于完善矛盾糾紛多元化解機(jī)制的意見(jiàn)》的重要舉措。西湖法院越來(lái)越深刻地感受到多元化和信息化是法院借助社會(huì)力量和科技力量緩解案多人少矛盾的重要利器。在原有調(diào)解團(tuán)隊(duì)和訴調(diào)對(duì)接經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，西湖法院將著力做好以下工作：

（一）完成在線矛盾糾紛多元化解的平臺(tái)建設(shè)

2016年，西湖法院承接了中央綜治辦的矛盾糾紛多元化解創(chuàng)新項(xiàng)目——矛盾糾紛多元化解一體化網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的構(gòu)建，探索網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)在多元化糾紛解決中的運(yùn)用，建立網(wǎng)上咨詢、評(píng)估、調(diào)解、仲裁、訴訟為一體的在線矛盾糾紛化解平臺(tái)，覆蓋糾紛受理、分流、化解、反饋、處理等全過(guò)程，實(shí)現(xiàn)信息收集、材料傳輸、證據(jù)保存、卷宗整理、數(shù)據(jù)分析、風(fēng)險(xiǎn)研判、糾紛預(yù)警等資源的共建共享。該平臺(tái)為各種糾紛類型、各種行業(yè)需求提供接入端口，可以進(jìn)行模塊化的組合、進(jìn)行個(gè)性化的定制。平臺(tái)的功能不僅在于化解糾紛，還為數(shù)據(jù)的積累分析，為資源的共建共享，為矛盾的排查，糾紛的預(yù)防和控制等社會(huì)化治理提供技術(shù)支持。平臺(tái)目前已經(jīng)搭建完成，正式命名為“在線矛盾糾紛多元化解平臺(tái)”，已在西湖區(qū)全面推廣試用，并根據(jù)實(shí)踐的反饋不斷更新。

（二）推動(dòng)浙江省多元化糾紛解決機(jī)制的立法進(jìn)程

2014年底，西湖法院向省領(lǐng)導(dǎo)提交了《關(guān)于浙江省推進(jìn)多元化糾紛解決機(jī)制的建議》，得到了省領(lǐng)導(dǎo)的批示肯定。2015年，省委、省政府將這一課題列為重點(diǎn)調(diào)研課題，在全省試點(diǎn)推廣。浙江省還出臺(tái)了《關(guān)于完善矛盾糾紛多元化解機(jī)制的實(shí)施意見(jiàn)》，杭州市也已將矛盾糾紛多元化解機(jī)制建設(shè)列入地方立法調(diào)研。西湖法院將在各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的重視下，繼續(xù)推動(dòng)矛盾糾紛多元化解機(jī)制建設(shè)的地方立法進(jìn)程。

（三）加大與鎮(zhèn)街、大調(diào)解中心的銜接力度

西湖法院充分利用社會(huì)資源，運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)手段，使訴調(diào)銜接工作走在了全省前列，但在與鎮(zhèn)街和大調(diào)解中心的銜接上則出現(xiàn)了短板。西湖法院下一步將結(jié)合繁簡(jiǎn)分流團(tuán)隊(duì)組建工作，進(jìn)一步發(fā)揮法院的法律指導(dǎo)優(yōu)勢(shì)、社會(huì)組織專業(yè)服務(wù)優(yōu)勢(shì)以及居民自治良性互動(dòng)優(yōu)勢(shì)，支持和發(fā)展志愿服務(wù)組織，通過(guò)法院法官指導(dǎo)專職調(diào)解員，帶動(dòng)特邀調(diào)解員隊(duì)伍，聯(lián)系鎮(zhèn)街綜治平臺(tái)、司法所和“名人工作室”，逐步構(gòu)建起覆蓋西湖區(qū)各鎮(zhèn)街村社的四層調(diào)解網(wǎng)絡(luò)，通過(guò)心理干預(yù)、矛盾調(diào)處、權(quán)益保障機(jī)制，使社區(qū)群眾問(wèn)題能反映、矛盾能化解、權(quán)益有保障。

（四）探索與行業(yè)協(xié)會(huì)及特邀調(diào)解組織的合作

北京、上海作為國(guó)際性大都市，在商事調(diào)解方面走在全國(guó)前列。杭州的商事調(diào)解組織尚未培養(yǎng)成熟，但杭州作為互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)非常發(fā)達(dá)的地區(qū)以及跨境電子商務(wù)示范區(qū)，許多互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)對(duì)糾紛的妥善、有效解決都有迫切期待。因此，要積極探索與國(guó)家級(jí)行業(yè)協(xié)會(huì)、省外調(diào)解機(jī)構(gòu)建立訴調(diào)對(duì)接機(jī)制，發(fā)揮其專業(yè)化優(yōu)勢(shì)，吸收先進(jìn)調(diào)解理念，促進(jìn)我省調(diào)解組織健康、多元的發(fā)展。

結(jié)語(yǔ)

西湖法院實(shí)行訴調(diào)銜接機(jī)制以來(lái)，收案量有所降低，這是多元化糾紛解決體系中訴調(diào)銜接機(jī)制在法院發(fā)揮的巨大作用。多元化糾紛解決機(jī)制的意義不僅在于緩解法院案多人少的矛盾，在滿足群眾多元的司法需求，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定亦有所裨益。所以在國(guó)家層面上，需要從立法等更宏觀的角度考慮我國(guó)多元化糾紛解決機(jī)制的整體戰(zhàn)略規(guī)劃，制定監(jiān)督、指導(dǎo)、培訓(xùn)、經(jīng)費(fèi)保障等一系列的配套措施，扶持和幫助社會(huì)調(diào)解組織和機(jī)構(gòu)的建立和完善，促進(jìn)我國(guó)矛盾化解體系的多元、有序、健康發(fā)展。