李菁怡

(中共南京市委黨校 江蘇 南京 210046)

適應現(xiàn)代社會發(fā)展要求的社會組織非營利機制的對策建議——以南京為例*

李菁怡

(中共南京市委黨校 江蘇 南京 210046)

黨的十八屆三中全會提出全面深化改革總目標以來，社會組織在社會治理中的地位和作用越顯重要，同時資源短缺成為制約社會組織發(fā)展和功能發(fā)揮的關(guān)鍵性瓶頸的現(xiàn)實也越顯突出。近年來，南京市社會組織發(fā)展在全省乃至全國都居于領(lǐng)先地位，但在社會組織非營利機制(資源約束)方面，同樣存在資源嚴重短缺、法律法規(guī)不完善、社會參與意識弱和專業(yè)人才缺口大等問題。通過學習和借鑒全國各地以公益創(chuàng)投、公益信托和股權(quán)捐贈等新型金融形式推動解決社會組織資源困境的經(jīng)驗做法，本文提出適應現(xiàn)代社會發(fā)展要求的南京市社會組織非營利機制的對策建議?？傮w思路是“構(gòu)建一個機制，推動五大轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)六大目標”，并就社會組織非營利機制創(chuàng)新的公益環(huán)境、法律制度、合作模式和籌資方式四個方面，提出具體的對策建議。

社會治理；社會組織；非營利機制

一、現(xiàn)階段南京社會組織發(fā)展中非營利機制現(xiàn)狀、困境及主要成因

(一)資源嚴重短缺是制約社會組織非營利機制的關(guān)鍵性瓶頸

社會組織的可持續(xù)發(fā)展需要多方面的資源，資金是直接影響社會組織發(fā)展的基礎(chǔ)性和關(guān)鍵性要素。目前，南京市社會組織的資金來源于主要有四種渠道。一是政府支持。一方面，根據(jù)《南京市民政局購買服務(wù)實施辦法(試行)》，政府部門通過購買社會組織服務(wù)項目和公益創(chuàng)投等方式，扶持社會組織發(fā)展。列入專項培育的社會組織在爭取政府投入方面也會享有更多的優(yōu)先權(quán)。政府投入資金一般由市區(qū)兩級的公益創(chuàng)投資金和帶動社會捐贈及部門配套資金組成。另一方面，在政府部門的推動下，通過開展“百企助百社”等公益活動，引入企業(yè)贊助資金購買社會組織服務(wù)。二是社會捐贈，包括個人捐贈、企業(yè)捐贈和基金會贈款。個人捐款有其不可預測和不穩(wěn)定的特征。企業(yè)捐贈通過多種方式進行，包括設(shè)施設(shè)備無償使用等實物財產(chǎn)，和鼓勵員工從事志愿工作的服務(wù)捐贈，但現(xiàn)金捐贈目前來說是最主要的捐贈方式。基金會捐贈在某些社會組織培育初期起到較大的作用，例如柯菲平基金，但目前基金會捐贈仍然處于初級階段。三是社會組織自身的服務(wù)收費和銷售收入。有些社會組織，例如從事養(yǎng)老服務(wù)、社區(qū)服務(wù)的社會組織，在缺乏政府資金和社會資源支持的情況下，通過提供服務(wù)或產(chǎn)品來獲得支持組織發(fā)展的資源。這種資源獲取方式在政府經(jīng)費補助比例降低的情況下會更為明顯。四是組織成員的自我投入。這種資源獲取方式對社會組織的法人、董事會成員的背景和技能有較高的要求。堯化街道“姚坊門慈善基金會”就是典型案例。

但四種資金渠道(包括政府支持)難以滿足南京市社會組織的需要。2014年，南京市區(qū)兩級財政投入公益創(chuàng)投項目的資金達3000萬元[1]，市民政局購買社會組織服務(wù)資金為800萬元，政府專項扶持資金工作開始啟動。2016年，市區(qū)兩級財政投入公益創(chuàng)投項目的資金分別為市級800萬，區(qū)級不低于800萬，市民政局購買社會組織服務(wù)資金為734萬元[2]。較2014年均有所下降。而南京登記備案社會組織總數(shù)已超過3.1萬家，年均增長率超過15%[3]，每萬人擁有社會組織數(shù)36個。并且，由于社會組織存在發(fā)育不足、資質(zhì)不夠、人才缺乏，政府購買的項目有限、經(jīng)費總量偏少，政府給予的支持和補助有限等原因，《南京市民政局購買服務(wù)實施辦法(試行)》的施行無法實現(xiàn)社會組織資源稀缺的根本改善，遠不能滿足社會組織發(fā)展對資源的需求。

(二)法律法規(guī)不完善是制約社會組織非營利機制的制度性障礙

影響南京市社會組織非營利機制創(chuàng)新的制度性因素包括三個方面。一是法律規(guī)定的社會組織主體資格模糊。在相關(guān)法律和法規(guī)中，社會組織主體資格雖然被定位為社團法人、非營利法人、公益類法人，但其主體資格應享有的稅收、社會保障、政府扶持資金等各種優(yōu)惠政策卻沒有明確落實到位。社會組織更多依附于所屬業(yè)務(wù)主管或行政事業(yè)單位，人、財、物沒有真正獨立，同時開展活動也受到諸多約束和限定。社會組織應有的服務(wù)會員、行業(yè)自律、提供公共服務(wù)等權(quán)利和義務(wù)也缺乏法律的界定和落實。由于過去過分強調(diào)社會組織的非營利性、非政府性，忽略了社會組織的合法性、公益性和群眾性，社會普遍將社會組織誤認為是無償提供服務(wù)的依附性民間組織，導致功能和地位的淡化。

二是社會組織內(nèi)部治理行為缺乏法律規(guī)范。社會組織雖然在登記備案之初已提供組織管理章程，但章程強制力和執(zhí)行力不夠。暗箱選舉、亂收會費、高管職位明碼標價等行為沒有受到相應處罰，業(yè)務(wù)主管單位和登記機關(guān)對社會組織違反章程規(guī)定的行為，多以勸誡方式進行溫和處理，處罰效果不理想。此外，也存在個別黨政領(lǐng)導在社會組織兼職、領(lǐng)取報酬、開支“三公”經(jīng)費等現(xiàn)象。如果缺乏相關(guān)的法律監(jiān)管和自律精神，社會組織將難以實現(xiàn)有效地內(nèi)部治理，進而阻礙社會組織非營利機制的創(chuàng)新。

三是依靠單一行政登記手段管理社會組織不適應形勢發(fā)展。從2013年起，南京市對公益慈善類、社會福利類、社會服務(wù)類等三類社會組織可在民政局直接登記注冊；2015年1月，成立、變更和注銷登記的行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織，可以直接向民政部門申請，不再需要業(yè)務(wù)主管單位審查同意。同時，還在資金、場地、人員配備等方面降低了社會組織準入門檻[4]。但這些離真正意義上的體制改革創(chuàng)新還有相當大的差距，對不同類別、不同層次、不同領(lǐng)域的社會組織的管理規(guī)范依然比較模糊。現(xiàn)行社會組織的年檢制度、法律責任制度、評估制度等不同程度地存在不完善的地方。此外，在逐漸降低社會組織登記門檻的同時，對社會組織的監(jiān)管還沒有實現(xiàn)規(guī)范化。例如，社會組織超出業(yè)務(wù)范圍開展活動獲得的營利問題，法律規(guī)范不具體、不確定，在法律適用上很難認定。法律規(guī)定的社會組織所具有法律責任條款過于籠統(tǒng)和寬泛，對違法行為的規(guī)定以及行政處罰自由裁量的幅度大。

(三)社會參與意識弱是制約社會組織非營利機制的社會性環(huán)境

當前，社會組織非營利機制創(chuàng)新的一個重要制約因素，恰恰是社會組織公眾認識度低，缺乏足夠的社會基礎(chǔ)，社會參與意識較弱。一方面，社會組織功能與作用的發(fā)揮，很大程度上取決于其社會動員能力。實際情況是，通常社會組織遇到問題，還是習慣性傾向于求助政府幫助，沒有去考慮通過培養(yǎng)自身的動員能力獲得解決問題的途徑，由此就喪失了獲得社會認同和信任的機會。另一方面，社會組織發(fā)展過程中存在的一些問題，例如捐贈機制、捐贈受眾、捐贈資金使用方向等等問題，沒有得到很好的解決，使得公眾對社會組織的整體信任度下降，不愿意捐贈，即使有捐贈意愿，也不知道應該捐給誰。社會組織動員能力較差和社會捐助機制問題，影響公眾的廣泛參與，進而影響社會組織從政府之外獲得資金的渠道和能力，成為制約社會組織非營利機制創(chuàng)新的社會性因素。

南京市社會組織非營利機制也存在類似問題。社會捐贈是其重要籌資來源之一，捐贈來源主要包括企業(yè)、個人和其他社會組織。對于南京市社會組織而言，普遍希望獲得社會捐贈，但是市社會捐贈處于較低水平。南京市慈善總會曾于2014年底，向1500名南京市民代表發(fā)放慈善問卷調(diào)查報告[5]，結(jié)果顯示，94%的人選擇如果有合適的機會愿意參與慈善捐助，但同時有76.7%的人擔心“捐款不能有效到達受助人手中”，超過61%的人擔心“款項去處不明，信息公開不夠”。而捐贈者普遍的態(tài)度是，捐款可以直接到達受助人手中。此外，2015年5月，南京市民政局向147家社會組織發(fā)放了非營利機制調(diào)查問卷[6]，數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示，社會捐贈在社會組織希望獲得的資金來源渠道中排列第3名，但實際中只有11家社會組織得到社會捐贈，占比僅為0.75%。社會捐助主要來自企業(yè)法人、基金會以及其他社會團體等，個人捐款較少。究其原因，在于社會組織自身管理不夠完善，相關(guān)法律法規(guī)不夠健全，社會捐贈運作過程不透明且缺乏有效的監(jiān)督，由此抑制了人們的捐贈熱情，減少了捐贈行為。

(四)專業(yè)人才缺口大是制約社會組織非營利機制的技術(shù)性短板

目前南京市社工人才嚴重不足：2009年南京市曾公開招募1000名大學生社工以促進社區(qū)發(fā)展，5年中有近半數(shù)人才流失，而這個數(shù)字還在增加；南京各類高校50余所(含本科、?？啤⒚褶k)，僅有南京大學、南京師范大學等10所高校開設(shè)了社會工作專業(yè)，每年只能培養(yǎng)300多名社工專業(yè)(碩士)畢業(yè)生——與社會實際需求嚴重脫節(jié)。同時，統(tǒng)計顯示[7]，南京社工專業(yè)畢業(yè)生對口就業(yè)率不到10%，即全市每年只有30名左右的社工專業(yè)畢業(yè)生從事社工工作，其余全部另覓他職，人才流失現(xiàn)象較為嚴重。因此，從事社會組織工作的社工人才，不但存在總數(shù)嚴重缺乏的現(xiàn)實，更存在人才嚴重流失的現(xiàn)實。其主要原因在于，一是社工人才薪酬待遇普遍較低。根據(jù)《2008 年全市專職社工工資補貼待遇指導標準參考表》[8]，全市專職社工工資收入的指導標準為：主任(含黨組織專職書記、公共服務(wù)站站長)每月1350元—1500 元；副主任(含黨組織專職副書記)1250元—1400元；社工1150元—1300元。雖然2015年《關(guān)于統(tǒng)一社區(qū)專職工作者工資補貼待遇的指導意見(試行)》出臺，指出各區(qū)縣可根據(jù)實際情況確定工資收入中各項類別的具體標準，同時，要適當提高具有本科以上學歷和取得社會工作師資格的社工的工資水平；績效收入總額不得低于工資收入的50%。但是，需要另行說明的是，專職社工工資補貼待遇將由工資收入、績效收入兩部分構(gòu)成。例如：一名本科應屆專業(yè)社工每月可拿到的工資收入在1200元左右；績效收入每月600元左右，加上交通、誤餐等其他福利補貼，再扣除自己應繳納的社會保險金約200元左右。也就是說，其每月可得實際收入在2000元左右，最高的也只有4000元左右。并且，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在實際操作中，有些機構(gòu)并沒有按照招聘時承諾的待遇來執(zhí)行，甚至出現(xiàn)拖欠社工工資的情況,有些社工的社會保險不完善，這些都直接影響了社工的工作穩(wěn)定性和工作情緒。二是社會工作人才職業(yè)前景不太明確。早在2003 年，我國就明確提出把社會工作人才隊伍建設(shè)逐步納入全國人才工作中。但是直到今天，由于各級黨和政府對社會組織的功能和作用認識的局限，在實踐中缺乏針對社工人才切實有效的措施保障，導致社會組織從業(yè)人員的職業(yè)前景缺乏預期。

二、南京市社會組織非營利機制創(chuàng)新的總體思路

當前，適應現(xiàn)代社會發(fā)展要求的南京市社會組織非營利機制創(chuàng)新的總體思路應該是構(gòu)建一個機制，推動五大轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)六大目標?！耙粋€機制”，就是努力構(gòu)建適應現(xiàn)代社會發(fā)展要求、與推進社會治理體系和社會治理能力現(xiàn)代化相適應的社會組織產(chǎn)權(quán)制度。“五大轉(zhuǎn)型”是指實現(xiàn)社會組織公益資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不完整向捐贈方、受贈方及最終受益方三者的聯(lián)合產(chǎn)權(quán)所有制轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)社會組織非營利機制的法規(guī)由不健全不完善逐步向重點完善健全稅收、籌資、監(jiān)管的制度化轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)社會組織開展社會服務(wù)所需資源來源渠道的單一性向多元主體供給轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)社會組織資金資源的使用和監(jiān)管無序化向公開、透明和有序轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)社會組織公益服務(wù)活動收益主體虛化向具體化和明晰化轉(zhuǎn)型?！傲竽繕恕笔菍崿F(xiàn)“六個化”，即：“政策法治化”是指堅持法治思維，實現(xiàn)社會組織非營利機制政策制定、執(zhí)行、反饋、修正和退出的法治化；“權(quán)責對等化”是指在明晰社會組織財產(chǎn)特性基礎(chǔ)上，實現(xiàn)社會組織自身財產(chǎn)所有權(quán)和社會服務(wù)功能在法律地位上的對等化；“產(chǎn)權(quán)動態(tài)化”是指遵循市場化機制，按照公開和競爭的原則，將南京市社會組織視為一個資源市場，實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)在產(chǎn)權(quán)主體、資源進出和流動方向等方面的動態(tài)化；“籌資多元化”是指按照自愿原則，創(chuàng)新資金籌集模式，實現(xiàn)政府、社會、企業(yè)、社區(qū)、個人共同支持社會組織資金來源的多元化；“管理標準化”是指從組織行為學的角度，在社會組織開展社會服務(wù)工作所需資源的決策、籌集、使用、考核、控制、評估等方面，確立社會組織內(nèi)部資源管理的行業(yè)規(guī)范和流程的標準化；“信息公開化”是指依照國家和相關(guān)法律法規(guī)，就社會組織非營利機制涉及的行政許可、稅務(wù)登記、收費許可、收費標準、接受國家撥款或者社會捐贈、資助的資金使用情況、年度工作報告、財務(wù)報告等內(nèi)容和信息，以特定的媒介或方式向社會公開其行為。

三、南京市社會組織非營利機制創(chuàng)新的政策建議

(一)培育一個良好的社會組織非營利機制創(chuàng)新的公益環(huán)境

第一，用現(xiàn)代公民社會的觀念重新審視社會組織的社會價值。社會組織是現(xiàn)代社會中與政府組織和企業(yè)組織并行的三大類組織之一，有助于彌補政府“缺位”和企業(yè)“虛位”，是推進社會治理體系和提升社會治理能力現(xiàn)代化重要主體之一，是形成現(xiàn)代公民社會在有效組織載體。社會組織社會價值的發(fā)揮不僅有賴于一批具有公益精神的志愿者和從業(yè)人員，也有賴于在全社會培育志愿精神和公益文化，更為重要的是要出現(xiàn)一批有遠見、有嚴肅的事業(yè)精神的社會組織事業(yè)的支持者和捐贈者。

第二，營造全社會關(guān)心、參與社會組織非營利機制創(chuàng)新的社會氛圍。加大正面宣傳力度，創(chuàng)造一切有利于社會組織非營利機制創(chuàng)新的社會環(huán)境。推動新聞、媒體、廣告免費、低費為社會組織公益捐助活動提供服務(wù)；社會組織加大自身宣傳力度，將宣傳重點放在公示、公開活動經(jīng)費使用去向上，建立社會信任度；大力宣傳百姓中為社會組織提供捐助的精神與典范，激發(fā)社會各界對社會組織捐贈事業(yè)的熱情；大力宣傳支持社會組織的企業(yè)，努力樹立企業(yè)良好的社會形象和社會責任感，激發(fā)企業(yè)參與、支持社會組織非營利機制創(chuàng)新的熱情。同時，實事求是的宣傳社會組織面臨的問題和困境。通過新聞、媒體、網(wǎng)絡(luò)等多種形式，向全社會宣傳社會組織開展社會服務(wù)中面臨的資金、資源困境，激發(fā)有資助社會組織意向的企業(yè)、個人提供資助的意愿。

(二)健全兩個必要的社會組織非營利機制創(chuàng)新的法律制度

第一，建立健全保護社會組織產(chǎn)權(quán)的法律體系，重塑社會組織法人制度。一是填補重要行業(yè)法律制度空白，明晰社會組織產(chǎn)權(quán)界限。在基本法律制度層面基礎(chǔ)上，加強行業(yè)法律對于規(guī)范社會組織行為的權(quán)重。南京市相當部分社會組織分布在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、娛樂等領(lǐng)域，要在堅定執(zhí)行基本法律制度的同時，根據(jù)南京實際加強對社會組織涉及的重要行業(yè)的專門立法。首先要對已有的行業(yè)立法進行修改完善，縮小其對象范圍，使其條款內(nèi)容能夠?qū)ｉT針對社會組織；其次要重新制定有關(guān)醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、社區(qū)、慈善等領(lǐng)域的專門行業(yè)規(guī)范，為從事這一行業(yè)的社會組織提供專門的法律支撐。同時，明晰社會組織的產(chǎn)權(quán)界限。首先探索在法律上明確界定公益產(chǎn)權(quán)各部分的歸屬主體，特別要通過法律制度明確規(guī)定公益資產(chǎn)的代理權(quán)由社會組織以代理人身份完全享有，以避免產(chǎn)權(quán)及其拆分后的特定權(quán)項因主體歸屬不清而帶來的權(quán)力使用過程中的混亂，尤其要對社會組織終止、解散后的凈資產(chǎn)處置問題加以詳細規(guī)定。建立健全相應的配套制度以保證社會組織所有權(quán)和使用權(quán)的各個權(quán)項能夠平等順暢的完成整個流轉(zhuǎn)過程，使產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)過程變得規(guī)范和制度化；通過立法嚴格限制任何侵犯社會組織公益產(chǎn)權(quán)的行為。二是明確社會組織法人地位，重塑社會組織法人制度。要明確社會組織的私法人地位。明確的法人地位是社會組織得以存在和發(fā)展的前提，更是其產(chǎn)權(quán)關(guān)系得以明確和清晰的根本。要積極探索在法律層面賦予社會組織明確的法人地位，尤其是賦予社會組織明確的私法人地位。當前，南京市社會組織類型多樣，以國有企業(yè)和政府部門為基本特征的社會組織已經(jīng)大為減少，多元化所有制和產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的社會組織是主要形式，要積極探索按照組織運作方式和資金性質(zhì)將具有法人資格的社會組織分別歸入公法人和私法人，并將非營利性質(zhì)的社會組織明確劃入私法人的范疇。要明確財團法人概念，建立財團法人制度。明確的財團法人概念與制度是大陸法系國家法律通行的制度設(shè)置。南京市要在明確社會組織私法人地位的同時，探索建立相應的財團法人制度，將完全符合財團法人特征的基金會、民辦非企業(yè)單位明確歸入其中，為這兩類以財產(chǎn)為基礎(chǔ)成立的社會組織找到歸宿。例如，對于民辦非企業(yè)單位而言，可以借鑒臺灣“民間捐助之財團法人”制度，規(guī)定舉辦者將私人資金投入到組織中后，資金性質(zhì)及歸屬立即發(fā)生變化，失去原有的私有性而轉(zhuǎn)化成為法人財產(chǎn)。舉辦者既喪失對初始財產(chǎn)的利潤分配權(quán)，也沒有組織終止后的剩余財產(chǎn)支配權(quán)，舉辦者與組織法人脫離原始的財產(chǎn)歸屬關(guān)系，由此將現(xiàn)行的民辦非企業(yè)單位制度不斷完善并最終轉(zhuǎn)化為財團法人制度。

第二，積極探索多形式的扶持方式，完善社會組織優(yōu)惠政策。一是完善社會組織稅收減免優(yōu)惠政策。聯(lián)合稅務(wù)部門，制定《關(guān)于進一步落實社會組織有關(guān)稅收管理和稅收優(yōu)惠政策的通知》，重點減免優(yōu)惠社會組織營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅、契稅，以及其他按照稅法規(guī)定可享受減稅或免稅的項目。稅務(wù)部門要在社會組織廣泛開展稅務(wù)知識培訓和宣傳，指導社會組織依法登記，落實國家有關(guān)社會組織的稅收優(yōu)惠政策，用足用好公益性、福利性社會組織的稅收減免政策，保障社會組織依法享受稅收優(yōu)惠待遇。金融機構(gòu)要為符合條件的社會組織提供信貸支持，指導相關(guān)行業(yè)協(xié)會推進聯(lián)合增信。二是加大政府對社會組織的扶持力度。強化政府支持引導，建立健全政府向社會組織轉(zhuǎn)移職能和購買公共服務(wù)制度，探索公共服務(wù)市場化、多元化、社會化供給新機制，通過項目購買、項目補貼、項目獎勵和公益創(chuàng)投等扶持方式，支持公益性社會組織參與社會治理和服務(wù)。建立政府獎勵制度，重點支持滿足廣大群眾最迫切最急需的公共服務(wù)需求的社會組織。減免稅收，鼓勵企業(yè)、個人對公益性社會組織捐贈。探索建立公益性社會組織發(fā)展基金會或發(fā)展專項基金，引導慈善資金、社會捐贈資金等有效流入公益性社會組織。

(三)構(gòu)建三方結(jié)合的社會組織非營利機制創(chuàng)新的合作模式

第一，重新定位政府部門職能。政府部門要重新定位自身角色。政府提供的良好外圍環(huán)境比直接參與組織管理更為有效。當前，政府部門應重新定位自身角色，實現(xiàn)從“劃槳人”到“掌舵者”的轉(zhuǎn)變。政府需要根據(jù)不同類型社會組織承擔的原屬于政府的職能，提供相應的資源協(xié)助其完成社會服務(wù)工作。政府部門要重點抓好社會組織的方向引導、政策支持、資金扶持、有效監(jiān)督工作，在宏觀層面上為社會組織創(chuàng)造一個盡量寬松和自由的發(fā)展環(huán)境，避免不必要的行政干預和束縛，真正使其承擔起其應有的社會責任，實現(xiàn)公益使命。同時，要認識到政府作為公共管理的主體地位和功能不可替代；取消不合理制度規(guī)定，降低準入門濫。首先，打破現(xiàn)有社會組織雙重登記體制，降低準入門檻。對行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織實行直接向民政部門依法申請登記，不再需要業(yè)務(wù)主管單位審查同意的單一登記制度。逐步取消會員人數(shù)少、規(guī)模小的社會組織登記成立中的注冊資金和辦公場所要求。在基層(街道、社區(qū))范圍內(nèi)活動的文娛類、公益類、志愿服務(wù)類社區(qū)社會組織可以由區(qū)民政部門直接辦理法人登記。對那些達不到法人登記條件的社會組織可直接向當?shù)亟值擂k事處申請非法人登記。對于剛起步的還處于初創(chuàng)期的社區(qū)社會組織在社區(qū)居委會直接登記備案，實行備案制。其次，降低非營利組織向非營利法人轉(zhuǎn)變的門濫，使更多非營利組織能夠擁有合法地位和法律上的生存空間。政府部門要從社會組織創(chuàng)造的實際社會效益角度出發(fā)，降低那些對組織資金和人員數(shù)量的刻板標準，使更多規(guī)模雖小但功能健全的社會組織也能得到政府和法律的認可和接納。

第二，完善多元社會監(jiān)督體系。提高公眾監(jiān)督意識。從趨勢來看，社會組織將以市場化運作模式提供社會服務(wù)，被服務(wù)對象類似企業(yè)商業(yè)的服務(wù)對象，他們是社會組織提供社會服務(wù)的消費者。從產(chǎn)權(quán)屬性和特征看，社會組織提供服務(wù)所使用的資源資金需要受到被服務(wù)對象的監(jiān)控，還需要對社會組織的目標、服務(wù)數(shù)量與質(zhì)量進行監(jiān)控，以保障其產(chǎn)權(quán)所有者提供給社會組織的資源的使用目標得以實現(xiàn)。具體來看，可以利用傳媒、輿論、教育等手段和家庭、學校、社會等途徑傳播和塑造公眾參與社會組織監(jiān)督的輿論氛圍，同時應當讓公眾參與社會組織的決策、執(zhí)行和反饋環(huán)節(jié)，通過公眾聽證會等方式增加社會組織透明度；建立獨立監(jiān)督機制。為保持社會組織監(jiān)管者的自主性，必須確保其相對獨立性?？梢越梃b美國各州的公共事業(yè)管理委員會(PUC)、英國及北歐的行政監(jiān)察專員等做法，建立主要由專業(yè)人士組成的獨立監(jiān)管機構(gòu)對社會組織實施監(jiān)督；加強新聞輿論監(jiān)督。隨著社會組織日益成為輿論監(jiān)督的熱點領(lǐng)域，大眾媒介對社會組織違規(guī)行為的揭露成為政府規(guī)制機構(gòu)和司法機構(gòu)的主要信息來源，并且媒體“曝光”影響公眾態(tài)度和行為，這對社會組織會形成巨大壓力。針對社會組織公益產(chǎn)權(quán)使用中存在的問題，要加強新聞輿論監(jiān)督的力量，提高新聞媒介在報道時的獨立性，充分發(fā)揮新聞媒體的監(jiān)督作用。

第三，優(yōu)化社會組織內(nèi)部治理。明晰產(chǎn)權(quán)主體，優(yōu)化社會組織產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。在組織所有權(quán)、受益權(quán)、決策權(quán)分離的情況下，在組織各利益相關(guān)者之間建立相互獨立、相互制約、權(quán)責明確、互相配合的機制，通過科學的決策程序和監(jiān)督制度，使各自正當權(quán)利得到保障，行為受到合理約束。首先明確產(chǎn)權(quán)及產(chǎn)權(quán)關(guān)系，對權(quán)利主體角色正確定位，合理設(shè)定產(chǎn)權(quán)主體權(quán)利的行為邊界，明確規(guī)定產(chǎn)權(quán)主體之間的權(quán)利關(guān)系，在組織內(nèi)部形成有效的權(quán)力制衡機制，避免、克服以及解決非營利組織的“內(nèi)部人控制”問題。具體措施為：對于具有獨立法人地位，獨立核算的社會組織，借鑒企業(yè)治理模式，建立新型法人治理結(jié)構(gòu)，政府可委托專業(yè)管理機構(gòu)對此類社會組織的經(jīng)營活動進行管理，政府進行監(jiān)督。對于政府出資舉辦的公辦社會組織，政府作為出資者，擁有組織所有權(quán)；完善理事會制度，優(yōu)化社會組織法人治理結(jié)構(gòu)。理事會制度是社會組織治理結(jié)構(gòu)的重要內(nèi)容，在保證社會組織充分完成使命、確保組織財產(chǎn)不遭受破壞和損失、確保組織能夠在法律框架內(nèi)運作發(fā)揮著決定性作用。社會組織建立理事會，可將治理層和管理層、決策層和執(zhí)行層分開，這是世界各國通行做法。針對南京市社會組織理事會在組織日常活動和戰(zhàn)略發(fā)展中作用發(fā)揮不多的問題，完善現(xiàn)行理事會制度應成為目前社會組織優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)的核心。具體措施有：理事會必須由獨立自愿人員組成，其成員應有內(nèi)部職工代表、組織管理人員、財會、法律等專業(yè)人員擔任；理事會每年至少必須召開兩次以上的會議，參加會議的董事人數(shù)必須超過一半以上；完善理事會決策制度，健全理事會與專職人員之間的監(jiān)督管理體制，實施嚴格審核和定期報告制度，設(shè)立監(jiān)事會和專職監(jiān)督員，對董事、執(zhí)行人員行為進行監(jiān)督；規(guī)范財務(wù)管理，優(yōu)化社會組織財務(wù)制度。以《民間非營利組織會計制度》為依據(jù)，全面加強社會組織的預算管理、收入管理、支出管理、定員定額管理、結(jié)余及其：盈余分配約束，即組織盈利和剩余不能在領(lǐng)導層和管理層分配；支出比例約束，即用于行政的開支和募集資金的成本的總和與每年總支出的比例必須保持在一定的限度以內(nèi)；賬目公開規(guī)制，即賬目公開既面向監(jiān)督機構(gòu)，又面向公眾，受薪董事、秘書長、高級管理人員的年薪，以及普通員工的平均水平和志愿者的平均補貼或補償水平應向社會公布等。另外，針對社會組織財務(wù)管理中收入不按規(guī)定管理與核算、收費票據(jù)使用不規(guī)范、支出管理失控等現(xiàn)象，制定社會組織統(tǒng)一會計標準，建立規(guī)范的經(jīng)費收入與支出制度。

(四)完善四類有效的社會組織非營利機制創(chuàng)新的籌資方式

第一，優(yōu)化政府購買公共服務(wù)機制。分類建立政府購買公共服務(wù)的目錄清單。結(jié)合各類公共服務(wù)的要求，建立承接社會組織信息庫。建議將購買公共服務(wù)項目分為：基本服務(wù)類，經(jīng)濟、法律服務(wù)類，基礎(chǔ)公共服務(wù)類等。根據(jù)各類公共服務(wù)需求建立社會組織準入標準，通過業(yè)績和信譽評估建立公共服務(wù)承接候選社會組織信息庫；出臺《南京市政府購買公共服務(wù)管理辦法》，完善相關(guān)法律法規(guī)體系。對政府購買公共服務(wù)的基本原則，購買主體資格，購買方式，購買流程和部門職責作出規(guī)定；完善購買公共服務(wù)項目選擇程序與標準，根據(jù)項目屬性、購買成本及監(jiān)督成本提出不同公共服務(wù)購買方式(合同外包、公私合作、政府補助、憑單制)的選擇指南。完善政府購買公共服務(wù)配套法規(guī)、管理標準、程序與規(guī)程；編制《南京市政府購買公共服務(wù)合同示范文本》。結(jié)合政府購買公共服務(wù)的不同方式，編制適合購買不同類型公共服務(wù)的標準合同示范文本，以明確購買服務(wù)項目的內(nèi)容、服務(wù)標準、經(jīng)費來源與使用管理、公共服務(wù)定價流程與付費方式、購買公共服務(wù)的績效評估、違約處理方式等；建立社會組織孵化機制，均衡各方利益以實現(xiàn)政府購買公共服務(wù)目標。社會組織的服務(wù)能力、服務(wù)質(zhì)量決定服務(wù)績效和公眾的滿意度。要加強對社會組織的培育，對其從事公共服務(wù)應有合理的成本及利益補償。培育公共服務(wù)的合格承接主體，營造公平的市場競爭環(huán)境。出臺優(yōu)惠政策引導社會組織健康發(fā)展，完善法人治理結(jié)構(gòu)；公用事業(yè)下屬企業(yè)與社會組織公平參與公共服務(wù)競爭。由于公共服務(wù)有較強的公益性和效益外部性，政府應通過價格杠桿、財稅或補貼保證社會組織的收益。針對社會風險、政策風險導致公共服務(wù)收益不確定性建立風險補償機制，科學設(shè)計成本補償機制，實現(xiàn)公共服務(wù)提供社會化、用戶使用自愿化和均等化。均衡相關(guān)服務(wù)承接人、社會公眾各方的利益，有利于完善政府購買公共服務(wù)的風險補償機制和法規(guī)體系；完善公共服務(wù)價格形成機制，建立第三方監(jiān)督制度。對競爭性服務(wù)和委托服務(wù)選擇不同的定價機制，服務(wù)價格要考慮服務(wù)成本、物價指數(shù)、稅費、服務(wù)質(zhì)量及行業(yè)利潤水平等因素，建立動態(tài)調(diào)價機制及成本風險合理補償制度。加強財政監(jiān)督和第三方評估。

第二，推廣公益創(chuàng)投覆蓋面，完善公益創(chuàng)投引導性政策。完善公益創(chuàng)投平臺建設(shè)政策。既支持單一主體獨立創(chuàng)建公益創(chuàng)投平臺，也鼓勵政府、企業(yè)、社會等多元主體合作共建公益創(chuàng)投平臺。積極吸納公益組織進駐公益創(chuàng)投中心，為進駐的公益組織提供資金支持、能力建設(shè)、辦公用房、物業(yè)服務(wù)、財會代理、法律咨詢、人才培訓、注冊咨詢、活動策劃、籌資指導等服務(wù)。公益創(chuàng)投平臺可以按行政層級分級設(shè)立，也可以跨領(lǐng)域、跨區(qū)域設(shè)立。探索制定公益創(chuàng)投運行規(guī)范和制度標準，形成“主體多元、模式多樣、競爭有序、服務(wù)完善”的公益創(chuàng)投平臺建設(shè)機制。支持各種形式的公益創(chuàng)投大賽的舉辦，將公益創(chuàng)投大賽與創(chuàng)投平臺建設(shè)結(jié)合起來；完善規(guī)范政府購買公共服務(wù)政策。根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》，明確社會組織公共服務(wù)供給者的地位，將公益創(chuàng)投納入政府采購范圍。創(chuàng)新公共服務(wù)項目形式，將公益創(chuàng)投作為政府購買公共服務(wù)的重點項目予以扶持，對公益創(chuàng)投提供專項資金、專門場地、必要設(shè)施來保障公益創(chuàng)投的正常運營。完善相應的財政收支方案，確保公益創(chuàng)投項目的有效供給；完善政府購買公益創(chuàng)投項目的具體采購方式和程序；完善支持公益創(chuàng)投財稅優(yōu)惠政策。對向公益創(chuàng)投基金投資的企業(yè)給予稅收優(yōu)惠，鼓勵民間資本投資公益創(chuàng)投。對非營利性公益社會組織按照稅法相關(guān)規(guī)定實行資格認定，并保障其享受減免稅待遇。完善資金扶持政策，鼓勵市、區(qū)財政設(shè)立公益創(chuàng)投專項基金，對符合扶持條件的公益創(chuàng)投中心予以補助，將公益創(chuàng)投專項基金納入政府財政預算，建立財政投入持續(xù)增長保障機制；完善公益創(chuàng)投績效監(jiān)督評估機制。完善公益創(chuàng)投項目績效評估的原則、要求、方法、細則，推動公益創(chuàng)投信息公開化、透明化、制度化建設(shè)。公益創(chuàng)投績效的監(jiān)督評估要建立多主體、多層面、多角度的立體監(jiān)督評價模式。要完善政府監(jiān)督，成立專門的社會組織監(jiān)督評估機構(gòu)，隸屬于民間組織管理部門；要完善社會評議監(jiān)督，通過民主評議會、聽證會等形式來具體實施；接受大眾媒體監(jiān)督，投資主體的監(jiān)督。最重要的是建立第三方監(jiān)督評估機制，通過客觀中立的評估機構(gòu)來幫助公眾對公益組織提供的信息進行分析與評價。第三方由社區(qū)普通民眾、基金會成員、公益人士、專家團隊等組成，廣泛地代表公眾意愿而對社會組織進行監(jiān)督。

第三，建立和完善社會公益捐助體制。以政社分開為突破口，深化社會公益捐助組織的管理體制改革，從行政直接干預轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^經(jīng)濟、法律手段的間接干預來監(jiān)控社會組織及其活動；將促進社會公益捐助事業(yè)發(fā)展作為政府一項職責。多為社會公益捐助事業(yè)發(fā)展解決實際問題，統(tǒng)籌安排社會公益捐助事業(yè)發(fā)展所需的人力資源、資金投入，規(guī)范各類社會機構(gòu)參與社會公益捐助事業(yè)的義務(wù)和責任，規(guī)范公民對社會公益捐助事業(yè)參與的權(quán)利和義務(wù)；拓展民間募捐政府監(jiān)管服務(wù)。尊重社會公益捐助事業(yè)“民間主辦、政府扶持”的特殊規(guī)律，改變習慣于由政府來包攬一切的做法，轉(zhuǎn)到制度安排、規(guī)范管理上，積極培育和支持一些公信力好、知名度高、管理規(guī)范的公益慈善團體；多主體接收社會捐助。政府部門要逐漸退出募捐主體市場，為民間社會公益捐助事業(yè)發(fā)展讓出相應活動空間。探索建立一個類似香港公益金的統(tǒng)一的公益籌款機構(gòu)，各個具體提供服務(wù)的捐贈機構(gòu)都是其團體會員。各個社會公益服務(wù)機構(gòu)也可自行募捐，但要向政府申請得到批準后才能進行；募款組織與執(zhí)行機構(gòu)分開。公益機構(gòu)分為籌款機構(gòu)和執(zhí)行機構(gòu)是一個發(fā)展方向，籌款機構(gòu)和執(zhí)行機構(gòu)分開可以提高專業(yè)化水平，更好地提供服務(wù)，避免公益腐敗?；I款機構(gòu)專門負責通過大型募捐活動進行籌款，但其本身基本上不提供服務(wù)，而是將籌款分配給會員組織，其職能就是批準項目、評估項目、監(jiān)督項目。執(zhí)行機構(gòu)一般是分布在區(qū)或者社區(qū)里，按照籌款機構(gòu)的意圖或者捐款人的意想去采取具體行動。

第四，鼓勵公益信托。

設(shè)立慈善信托已是發(fā)達國家慈善方式的成熟做法。2001年我國公布的《信托法》對公益信托做了規(guī)定，但未明確管理機構(gòu)和具體操作方式，公益信托并未真正開展起來。新出臺的《慈善法》則大力引入市場手段，將“慈善信托”作為重點專章列入，明確規(guī)定慈善信托由民政部門進行備案。這一改革填補了以往立法空白，激發(fā)一大批信托機構(gòu)的熱情，南京必須盡快制定非公募基金設(shè)立公益信托的制度配套建設(shè)，尋求公益和金融的最佳結(jié)合點，撬動社會潛在資源，激發(fā)企業(yè)公民的公益熱情，激活社會財富投身慈善，并讓慈善資產(chǎn)“自我造血”。其一，從法律層面上確定非公募基金可以設(shè)立公益信托。一方面可以幫助非公募基金會有效開發(fā)和利用巨額的公益本金；另一方面有利于撬動更多社會資源，激發(fā)企業(yè)、民眾潛在的巨大慈善公益熱情。其二，筑牢公益信托制度基石，出臺專項實施細則?？梢罁?jù)《信托法》第六章，探索制定專操作的公益信托細則。南京可在研究基礎(chǔ)上，盡快出臺一份提綱挈領(lǐng)、引領(lǐng)行業(yè)發(fā)展的南京市公益信托實施意見，為行業(yè)發(fā)展打好基礎(chǔ)。其三，盡快研究并制定公益信托的稅收政策及優(yōu)惠措施。參照《基金會管理條例》規(guī)定的捐贈人向基金會捐贈可以享受稅前抵扣，基金會捐贈收入免交所得稅等政策，探索南京市公益信托稅收減免優(yōu)惠政策。其四，制定推動公益信托的系列政策文件?？梢匀舜?、政協(xié)的名義，制定《關(guān)于在南京開展慈善信托試點的提案》，加快推進多層級法規(guī)政策相結(jié)合的制度體系建設(shè)，加快推進《南京慈善事業(yè)健促進條例》立法進度，制定出臺《南京市慈善信托管理暫行辦法》，推動南京市委、市政府力爭盡快出臺《關(guān)于促進南京市慈善事業(yè)健康發(fā)展的實施意見》。其五，著力解決南京公益信托中的突出問題。重點解決慈善信托實踐中面臨的迫切問題，論證設(shè)立專業(yè)慈善信托公司的可行性和建立統(tǒng)一的信托財產(chǎn)登記制度。建議出臺南京市地方信托財產(chǎn)登記相關(guān)法規(guī)，建立系統(tǒng)的信托財產(chǎn)登記制度，設(shè)立統(tǒng)一的登記機構(gòu)，明確登記效力和程序，并且和現(xiàn)有的股權(quán)、房地產(chǎn)登記有效銜接，以此釋放不動產(chǎn)、股權(quán)等非資金的潛在慈善資源，有效激勵高端財富人群從事慈善事業(yè)。

[1]南京3000萬元資助公益創(chuàng)投[N].中國江蘇網(wǎng)-新華日報，2014-11-09

[2] 南京市財政局。

[3]南京市“十佳社會組織”出爐，江蘇文明網(wǎng)，http://wm.jschina.com.cn/9653/201701/t3413048.shtml，2017.01.26

[4]關(guān)于<印發(fā)南京市四類社會組織直接登記暫行辦法>的通知,http://www.njmz.gov.cn/mzj/33712/201501/t20150109_3140127.shtml，2015.05.19

[5]南京慈善社會調(diào)查結(jié)果出爐：94%的人愿進行慈善捐助_社會_新民網(wǎng) ， http://news.xinmin.cn/shehui/2015/05/04/27553927.html，2015.05.04

[6] 南京市民政局。

[7]南京社工專業(yè)畢業(yè)生對口就業(yè)率不到10%，人人網(wǎng)，http://blog.renren.com/share/230097988/15026000108，2015.03.17

[8]市政府批轉(zhuǎn)市民政局等部門《關(guān)于統(tǒng)一社區(qū)專職工作者工資補貼待遇的指導意見》(試行)的通知http://www.njmz.gov.cn/mzj/33712/201111/t20111103_1922793.shtml，2015.05.19

(責任編輯：育東)

C912.2

A

1672-1071(2014)05-0098-08

2017-08-31

李菁怡(1981- )，女，遼寧錦州人，中共南京市委黨校社會學教研部副主任，副教授，主要研究方向：社會治理創(chuàng)新、社會建設(shè)。