王建蓮

構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制

王建蓮

權(quán)力是社會(huì)政治生活的核心，其運(yùn)行是否科學(xué)有效，是判斷一個(gè)國(guó)家政治文明和發(fā)展水平的重要標(biāo)志。黨的十九大報(bào)告提出，健全依法決策機(jī)制，構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。進(jìn)一步明確統(tǒng)籌考慮各類(lèi)機(jī)構(gòu)設(shè)置，科學(xué)配置黨政部門(mén)及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)力、明確職責(zé)。這表明了權(quán)力運(yùn)行機(jī)制建設(shè)的重要性和緊迫性，并且從頂層設(shè)計(jì)的高度提出了明確的改革方向和具體要求。

1.構(gòu)建科學(xué)有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制是新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義實(shí)踐發(fā)展的需要。我國(guó)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，建立在我國(guó)社會(huì)主義民主政治的基礎(chǔ)之上，由我國(guó)社會(huì)主義政治制度所決定，具有決策效率高、著眼于長(zhǎng)期發(fā)展、立足于最廣大人民根本利益、能夠集中力量辦大事的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，總體上符合我國(guó)國(guó)情，能夠?qū)崿F(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民根本利益。特別是隨著改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的深入推進(jìn)，隨著社會(huì)主義民主政治建設(shè)的不斷發(fā)展，隨著黨和國(guó)家各項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)制度和工作制度的日益完備和定型，黨和國(guó)家的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制也日益健全和成熟，能夠比較好地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展的需要。但也要看到，在一些具體方面還存在一些不相適應(yīng)、不夠完善的地方。最主要的問(wèn)題是權(quán)力配置還不盡科學(xué)；權(quán)力過(guò)分集中，導(dǎo)致一把手出問(wèn)題的比例相對(duì)比較高；權(quán)力運(yùn)行過(guò)程還不夠透明；對(duì)權(quán)力的監(jiān)督還不夠有力。因此，形成科學(xué)有效的權(quán)力制約和協(xié)調(diào)機(jī)制，既是我們黨提高執(zhí)政能力、鞏固執(zhí)政地位、完成執(zhí)政使命的重要保證，也是建設(shè)廉潔政治，實(shí)現(xiàn)干部清正、政府清廉、政治清明的根本保證。當(dāng)然，構(gòu)建科學(xué)有效的權(quán)力制約和協(xié)調(diào)機(jī)制，是一個(gè)涉及面廣的艱巨復(fù)雜的系統(tǒng)工程，要與深化政治、經(jīng)濟(jì)等各方面體制改革協(xié)同推進(jìn)，逐步完善。

2.在實(shí)踐中完善決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。決策、執(zhí)行、監(jiān)督是權(quán)力結(jié)構(gòu)“三位一體”的組成部分，也是權(quán)力運(yùn)行機(jī)制相輔相成的重要環(huán)節(jié)。在權(quán)力運(yùn)行體系中，決策是核心，執(zhí)行是關(guān)鍵，監(jiān)督是保障。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，通過(guò)改革開(kāi)放的長(zhǎng)期實(shí)踐，我國(guó)科學(xué)民主的決策機(jī)制已經(jīng)基本定型，這在國(guó)家長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃、重大戰(zhàn)略決策的形成等方面發(fā)揮了極為重要的作用。但這一決策機(jī)制也還有一些不完善的地方，需要繼續(xù)加以改進(jìn)，包括進(jìn)一步健全中國(guó)特色重大決策制度，完善重大決策的形成機(jī)制和程序，加強(qiáng)決策的協(xié)商、論證、聽(tīng)證，發(fā)揮中國(guó)特色新型智庫(kù)的作用，建立健全決策評(píng)估和糾錯(cuò)機(jī)制，不斷提高科學(xué)決策、民主決策、依法決策水平；凡是重大問(wèn)題決策、重要人事任免、重大項(xiàng)目安排和大額資金使用，都必須實(shí)行集體決策，絕不能由個(gè)人或少數(shù)人說(shuō)了算；凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽(tīng)取群眾意見(jiàn)，凡是損害群眾利益的做法都要堅(jiān)決防止和糾正；要進(jìn)一步提高執(zhí)行力，決定了的事情，就要做到言必信、行必果，有始有終，說(shuō)到做到；健全督促檢查、績(jī)效考核和問(wèn)責(zé)制度，確保黨的路線方針政策和各項(xiàng)決策部署貫徹落實(shí)到位，決不允許“上有政策、下有對(duì)策”，決不允許有令不行、有禁不止；要更好發(fā)揮黨內(nèi)外專門(mén)機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用，加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、法律監(jiān)督和輿論監(jiān)督，完善黨務(wù)政務(wù)司法和各領(lǐng)域辦事公開(kāi)制度，推進(jìn)權(quán)力運(yùn)行公開(kāi)化、規(guī)范化，真正做到讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。

3.按照制約和協(xié)調(diào)原則科學(xué)配置權(quán)力?？茖W(xué)配置權(quán)力，就是要使權(quán)力既相互制約又相互協(xié)調(diào)，不僅做到結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效，給權(quán)力套上“制度的籠子”，還要做到權(quán)責(zé)一致、規(guī)范有序、相互協(xié)調(diào)、運(yùn)行順暢，使權(quán)力切實(shí)發(fā)揮作用，促進(jìn)黨和國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展；要進(jìn)一步完善黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)體制，更好堅(jiān)持民主集中制，充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用；要堅(jiān)持科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政，不斷改進(jìn)和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，進(jìn)一步理順和規(guī)范黨代會(huì)、全委會(huì)和常委會(huì)之間的關(guān)系，更好發(fā)揮黨代會(huì)和全委會(huì)對(duì)重大問(wèn)題的決策權(quán)，黨委常委會(huì)行使執(zhí)行權(quán)和一般問(wèn)題決定權(quán)，黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)行使監(jiān)督權(quán)。民主集中制既是我們黨和國(guó)家的根本組織制度和領(lǐng)導(dǎo)制度，也是領(lǐng)導(dǎo)班子行使權(quán)力的根本工作制度；要堅(jiān)持民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主相結(jié)合，既保證黨和國(guó)家的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一和行動(dòng)一致，廣泛凝聚全黨全社會(huì)的力量，又尊重廣大黨員和人民群眾的主體地位，充分發(fā)揮他們的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性；黨必須按照總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，在同級(jí)各種組織中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，并與人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)相統(tǒng)一，進(jìn)一步理順和規(guī)范黨委與人大、政府、政協(xié)、司法機(jī)關(guān)以及人民團(tuán)體的關(guān)系，支持和保證它們依法有效地履行職能。

4.賦予省級(jí)及以下政府更多自主權(quán)。十八屆四中全會(huì)上通過(guò)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，提出“明確地方立法權(quán)限和范圍，依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)”，這是擴(kuò)大地方自主權(quán)的重要舉措。十九大報(bào)告進(jìn)一步賦予省級(jí)及以下政府自主權(quán)，不光包括地方立法權(quán)，還包括經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、行政領(lǐng)域等多方面的管理權(quán)限。過(guò)去，地方的財(cái)權(quán)和事務(wù)并不匹配，地方承擔(dān)了更多的事權(quán)，但其財(cái)力不能保障，必然帶來(lái)一些貓膩問(wèn)題，有關(guān)系的地方拿到的轉(zhuǎn)移支付就多。在中央和地方的財(cái)權(quán)分配方面，應(yīng)當(dāng)賦予地方更多自主權(quán)。要吸收近幾年權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)，按照職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的原則，進(jìn)一步明確各級(jí)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)權(quán)限，合理劃分、科學(xué)配置各級(jí)黨政部門(mén)及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的權(quán)力和職能，健全部門(mén)職責(zé)和人員編制體系，做到定位準(zhǔn)確、邊界清晰，權(quán)責(zé)一致、人事相符，各司其職、各負(fù)其責(zé)，依照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力。制定并完善各級(jí)各部門(mén)的權(quán)力清單和責(zé)任清單。按照不同性質(zhì)的權(quán)力由不同部門(mén)行使的原則，盡量實(shí)行決策、執(zhí)行、監(jiān)督職能相分離，對(duì)直接掌管人財(cái)物等高風(fēng)險(xiǎn)部門(mén)和崗位的權(quán)力進(jìn)行限制，壓縮和規(guī)范各種權(quán)力的自由裁量空間，從而降低權(quán)力失控乃至腐敗發(fā)生的幾率。

5.提高簡(jiǎn)政放權(quán)的協(xié)同性和聯(lián)動(dòng)性。簡(jiǎn)政放權(quán)的核心是改革行政審批制度，把錯(cuò)裝在政府身上的手換成市場(chǎng)的手。行政審批是一項(xiàng)權(quán)力，行政審批是行政審核和行政批準(zhǔn)的合稱。行政審核又稱行政認(rèn)可，其實(shí)質(zhì)是行政機(jī)關(guān)對(duì)行政相對(duì)人行為合法性、真實(shí)性進(jìn)行審查、認(rèn)可，實(shí)踐中經(jīng)常表現(xiàn)為蓋公章；行政批準(zhǔn)又稱行政許可，其實(shí)質(zhì)是行政主體同意特定相對(duì)人取得某種法律資格或?qū)嵤┠撤N行為，實(shí)踐中表現(xiàn)為許可證的發(fā)放。可見(jiàn)，規(guī)范行政審批，削的是政府的權(quán)，讓的是部門(mén)的利，帶來(lái)的是企業(yè)成本的減少，發(fā)展環(huán)境的優(yōu)化，是更好服務(wù)人民群眾。簡(jiǎn)政放權(quán)等改革要在法治軌道上推進(jìn)，重大改革要于法有據(jù)，同時(shí)法律法規(guī)也要適應(yīng)改革需要，及時(shí)加以調(diào)整和完善，使激發(fā)釋放活力和維護(hù)保障秩序有機(jī)統(tǒng)一。當(dāng)然，有些審批本是為了監(jiān)管，即通過(guò)審批把住入口、實(shí)行監(jiān)管。比如污染排放、消防、衛(wèi)生以及特定行業(yè)的資質(zhì)條件等，將這些項(xiàng)目設(shè)定為前置審批，是為了防止環(huán)境污染、人為災(zāi)害、衛(wèi)生事故等，確保公共安全。但也應(yīng)看到，一些不必要的審批阻礙著簡(jiǎn)政放權(quán)正常進(jìn)行。破除審批關(guān)卡、打破證明圍城、減少公章旅行、結(jié)束公文長(zhǎng)征等等如是，就是以權(quán)力“減法”、服務(wù)“加法”激發(fā)市場(chǎng)“乘法”，有效降低了各類(lèi)制度性交易成本，以看得見(jiàn)摸得著的成效增進(jìn)了人民群眾的改革獲得感。對(duì)跨部門(mén)、跨領(lǐng)域、跨地域的審批事項(xiàng)，相同或相近類(lèi)別的要一并取消或下放，關(guān)聯(lián)審批事項(xiàng)要全鏈條整體取消或下放。

6.實(shí)行權(quán)責(zé)配置與編制資源的動(dòng)態(tài)調(diào)整。中央與地方合理分權(quán)體制的主要特征之一是縱向分權(quán)與橫向分權(quán)的有機(jī)結(jié)合。十九大報(bào)告提出，在省市縣對(duì)職能相近的黨政機(jī)關(guān)探索合并設(shè)立或合署辦公。以往政府機(jī)構(gòu)改革過(guò)分強(qiáng)調(diào)“職責(zé)同構(gòu)”，即要求下級(jí)與上級(jí)在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面“上下一般粗”，這意味著上面設(shè)置什么機(jī)構(gòu)，下面也要對(duì)應(yīng)設(shè)置同樣或類(lèi)似的機(jī)構(gòu)，這就需要各級(jí)政府都有相應(yīng)的“對(duì)口單位”，但卻忽視了各地各級(jí)政府機(jī)構(gòu)本身應(yīng)有的特色和屬性。與此同時(shí)，這也讓各級(jí)政府的部門(mén)設(shè)置缺乏變通性和靈活性，并導(dǎo)致省市縣政府部門(mén)只是各類(lèi)中央政策的“二傳手”，出現(xiàn)機(jī)構(gòu)“懸空”和政策空轉(zhuǎn)的問(wèn)題。按照同一件事情或同一項(xiàng)工作任務(wù)由一個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)的原則，加大機(jī)構(gòu)和職責(zé)整合力度，最大限度地解決部門(mén)眾多、職責(zé)分散和交叉扯皮問(wèn)題,確保協(xié)同聯(lián)動(dòng)，銜接到位,可以參考現(xiàn)在紀(jì)委和監(jiān)察部門(mén)(將來(lái)的國(guó)家監(jiān)察委員會(huì))合署辦公的模式，比如將黨的宣傳部門(mén)和政府的文化、體育部門(mén)的宣傳職能整合，將黨的組織部門(mén)承擔(dān)的干部培訓(xùn)職能與政府人力資源部門(mén)承擔(dān)的公務(wù)員培訓(xùn)職能整合，等等，實(shí)行編隨事走，增權(quán)增編，減權(quán)減編，確保承接行政權(quán)力的基層政府部門(mén)在人員、經(jīng)費(fèi)、技術(shù)、裝備等方面“接得住”、“管得好”。

(作者：南京市委黨校公共管理教研部主任、教授)