馮志祥

江蘇省實行最嚴(yán)格水資源管理制度的做法和成效

馮志祥

江蘇省地處長江、淮河流域下游，是一個人多地少的省份，境內(nèi)地勢平坦、河湖眾多、水網(wǎng)密布，水域面積占全省國土面積的16.9%。江蘇處于南北氣候過渡地帶，降雨時空分布不均，水資源管理在全省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中具有重要位置。近年來，江蘇省認(rèn)真貫徹黨中央、國務(wù)院關(guān)于實行最嚴(yán)格水資源管理制度的決策部署，嚴(yán)格用水總量控制、用水效率控制和水功能區(qū)限制納污管理，取得了顯著的成效，連續(xù)三年獲得國家最嚴(yán)格水資源管理制度考核優(yōu)秀等次。

一、主要做法

（一）加強(qiáng)用水總量控制

1.嚴(yán)格規(guī)劃管理和水資源論證

全省80%以上市、縣編制完成水資源綜合規(guī)劃，開展了水功能區(qū)劃、水資源保護(hù)規(guī)劃、湖泊保護(hù)規(guī)劃、水系規(guī)劃、節(jié)水型社會建設(shè)規(guī)劃、地下水壓采方案、城鄉(xiāng)供水規(guī)劃、污水處理和再生水利用規(guī)劃等專項規(guī)劃編制。嚴(yán)格建設(shè)項目水資源論證，將水資源論證報告書作為項目立項審批前置條件。開展了南京江北新區(qū)發(fā)展規(guī)劃等多項規(guī)劃水資源論證。

2.嚴(yán)格控制區(qū)域取用水總量

將國家下達(dá)的全省用水總量控制指標(biāo)逐級分解落實到縣級行政區(qū)域。對部分地下水用水總量超標(biāo)地區(qū)實行“封一打一”或“封二打一”管理政策，確保開采總量和深井總數(shù)不增加。積極探索在深層地下水利用上先行開展取水權(quán)有償使用與轉(zhuǎn)讓試點。

3.嚴(yán)格實施取水許可

強(qiáng)化取水許可全過程管理，在取水許可審批過程中嚴(yán)把用水總量控制紅線，對取用水總量接近控制指標(biāo)的地區(qū)及時預(yù)警通報，實行取水限批和禁批政策。出臺《江蘇省建設(shè)項目取水許可驗收管理規(guī)定》，建立健全取水單位一證、一表、一牌、一賬的“四個一”管理制度，強(qiáng)化日常監(jiān)管。開展水資源管理專項執(zhí)法檢查，對存在問題跟蹤督促整改落實。

4.嚴(yán)格水資源有償使用

完成水資源費征收標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整，建立差別化水資源費征收體系和超計劃累進(jìn)加價制度。出臺《江蘇省水資源費征收使用管理實施辦法》，規(guī)范水資源費征收、使用和管理。水資源費主要用于水資源節(jié)約、保護(hù)和管理工作，實行?？顚Ｓ?，同時加強(qiáng)稽查審計，開展績效評估。

5.嚴(yán)格地下水管理和保護(hù)

劃定全省地下水超采區(qū)和禁采區(qū)、限采區(qū)，省政府批復(fù)實施《江蘇省地下水壓采方案》。組織實施地下水超采區(qū)綜合治理，逐步關(guān)閉城市公共供水管網(wǎng)范圍內(nèi)自備井，累計封井2170眼。建立地下水用水總量和水位“雙控”制度，定期對超地下水水位紅線地區(qū)進(jìn)行通報，限期整改落實。加強(qiáng)地下水動態(tài)監(jiān)測，全省地下水水位上升區(qū)和穩(wěn)定區(qū)面積占全省總面積的98.1%，地面沉降得到有效控制。

（二）嚴(yán)格用水效率控制

1.全面推進(jìn)節(jié)水型社會建設(shè)

在全國率先啟動省級節(jié)水型社會示范區(qū)建設(shè)，命名了20個“江蘇省節(jié)水型社會示范區(qū)”。加強(qiáng)節(jié)水型灌區(qū)、社區(qū)、企業(yè)、單位、學(xué)校、高校等載體建設(shè)，累計創(chuàng)建省級節(jié)水型載體2018個。制定專門政策，支持低消耗用水，對省級以上節(jié)水型載體按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的80%征收水資源費。制定下發(fā)《江蘇省“十二五”水價改革意見》《關(guān)于建立和完善居民用水階梯價格制度有關(guān)事項的通知》，充分發(fā)揮水資源價格杠桿的作用。

2.強(qiáng)化用水定額管理

組織開展第四輪用水定額修編，修訂172個子行業(yè)298個產(chǎn)品的327個定額值，并且首次制定下發(fā)了農(nóng)業(yè)灌溉用水定額。強(qiáng)化計劃用水管理，對納入取水許可管理的單位和規(guī)模以上自來水用水戶全面實行計劃用水管理，實行月抄表、季結(jié)算、年考核。加強(qiáng)重點用水單位監(jiān)控管理，對大型灌區(qū)、工業(yè)和公共供水用水戶實行重點監(jiān)管，對950個地表水、1450個地下水取水戶實行遠(yuǎn)程實時監(jiān)控。出臺指導(dǎo)意見落實節(jié)水設(shè)施“三同時”制度，累計完成1832家企業(yè)（單位）的水平衡測試，在蘇州、無錫等地開展用水審計試點。

3.加快推進(jìn)節(jié)水技術(shù)改造

積極推進(jìn)大中型灌區(qū)節(jié)水技術(shù)改造，全省農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)提高到0.598，農(nóng)業(yè)灌溉用水總量實現(xiàn)負(fù)增長。加大自來水供水管網(wǎng)改造力度，改造管網(wǎng)1725公里，城市供水管網(wǎng)平均漏損率降至12.4%，城市節(jié)水型器具普及率達(dá)95%以上。組織電力、化工等八大高耗水行業(yè)開展節(jié)水專項行動，累計完成節(jié)水減排示范項目1500多項。

（三）強(qiáng)化水功能區(qū)限制納污管理

1.嚴(yán)格水功能區(qū)監(jiān)督管理

省政府出臺《關(guān)于加強(qiáng)水功能區(qū)管理的指導(dǎo)意見》，完善水功能區(qū)管理制度。發(fā)布《江蘇省水功能區(qū)納污能力和限制排污總量意見》，制定逐年削減任務(wù)，納入年度目標(biāo)考核。大力推進(jìn)城鄉(xiāng)污水處理，超額完成國家規(guī)劃目標(biāo)。強(qiáng)化入河排污口管理，按照“生活污水給出路、工業(yè)污水嚴(yán)管控”要求，嚴(yán)格論證、審批和管理。

2.加強(qiáng)飲用水水源地保護(hù)

開展全省縣城以上集中式飲用水水源地達(dá)標(biāo)建設(shè)方案編制，基本完成水源地達(dá)標(biāo)建設(shè)任務(wù)。完善水源地監(jiān)測預(yù)警和應(yīng)急備用機(jī)制，加強(qiáng)飲用水水源地量質(zhì)監(jiān)測，編制突發(fā)性水污染事件應(yīng)急預(yù)案。因地制宜建設(shè)備用水源地，全省58座縣級以上城市已有17座城市擁有2個以上水系相對獨立的飲用水源地，22座城市建設(shè)了應(yīng)急備用水源地。

3.推進(jìn)水生態(tài)文明建設(shè)

積極實施9個國家級水生態(tài)文明建設(shè)試點，同步推進(jìn)18個省級試點。開展水美鄉(xiāng)村、美麗庫區(qū)幸福家園和水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)，建成“水美鄉(xiāng)鎮(zhèn)”60個、“水美村莊”548個、省級以上水利風(fēng)景區(qū)105家。開展水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)，完善生態(tài)補(bǔ)償財政轉(zhuǎn)移支付制度，將水源地等15類生態(tài)紅線區(qū)域納入補(bǔ)償范圍。推進(jìn)太湖等重點流域水生態(tài)治理，太湖連續(xù)實現(xiàn)“兩個確?！蹦繕?biāo)。建立全省湖泊管理與保護(hù)聯(lián)席會議制度和“河長制”，連續(xù)5年開展重要河湖健康評估工作。

（四）實行水資源監(jiān)控和管理責(zé)任考核

1.健全水資源監(jiān)控體系

完成全省水資源管理信息系統(tǒng)建設(shè)，對年取用地表水10萬噸以上、地下水5萬噸以上用水大戶和重點區(qū)域地下水水位實行在線監(jiān)控，監(jiān)控水量占全省非農(nóng)業(yè)用水總量的86%。完善水資源信息統(tǒng)計與發(fā)布體系，強(qiáng)化取水許可臺賬建設(shè)，定期向社會發(fā)布水資源公報。

2.建立水資源管理責(zé)任考核制度

從2007年起，在全省建立了以政府為主導(dǎo)的水資源管理考核機(jī)制，每年組織考核檢查并予以專項獎勵。省委常委會議、省政府常務(wù)會議分別研究水安全保障、水資源管理事項，有關(guān)水資源指標(biāo)列入省委、省政府年度重點工作以及綠色發(fā)展、生態(tài)文明、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化工程等綜合考核。加強(qiáng)目標(biāo)責(zé)任考核的督促檢查，全省各市、縣均出臺最嚴(yán)格水資源管理制度實施意見、考核辦法和考核工作實施方案，省、市、縣三級考核體系全面建立。

3.完善水資源管理體制

積極推進(jìn)城鄉(xiāng)水資源統(tǒng)一管理，全省有3個省轄市、43個縣（市）成立水務(wù)局或?qū)崿F(xiàn)水務(wù)一體化管理。加強(qiáng)水資源管理機(jī)構(gòu)和隊伍建設(shè)，結(jié)合機(jī)構(gòu)改革“三定”方案，全面落實省、市、縣三級水行政主管部門的水資源管理職能。目前，全省共有水資源管理機(jī)構(gòu)302個，人員2013人，大專以上學(xué)歷人員占72%。

4.完善水資源管理投入機(jī)制

建立水資源管理投入機(jī)制，水資源管理工作經(jīng)費逐年增加。2014年前，省級水資源費每年安排7000萬元專項用于水資源管理工作，2015年增加到 11400萬元，2016年增加到15000萬元。省太湖水環(huán)境治理專項資金每年安排10億元左右用于水資源保護(hù)工作，省級15億元生態(tài)補(bǔ)償資金中也有相當(dāng)部分用于水源地保護(hù)等工作。

5.健全政策法規(guī)和社會監(jiān)督機(jī)制

出臺水資源管理條例、節(jié)約用水條例、加強(qiáng)飲用水水源地保護(hù)決定等地方性法規(guī)，制定下發(fā)權(quán)力清單、責(zé)任清單以及地下水封井規(guī)范、信息系統(tǒng)運(yùn)行維護(hù)辦法、用水總量管理辦法、計劃用水辦法等一系列配套政策文件，構(gòu)建最嚴(yán)格水資源管理法規(guī)制度體系。開展水情宣傳教育，編印《江蘇省水情教育讀本》《家庭節(jié)水知識手冊》，建成2個國家級和26個省級節(jié)水教育基地，努力形成全社會惜水、愛水、護(hù)水、親水的氛圍。構(gòu)建激勵機(jī)制，對水資源管理先進(jìn)集體進(jìn)行表彰獎勵，推動工作深入開展。

二、成效和經(jīng)驗

（一）取得的成效

1.考核體系全面建立

省、市、縣三級最嚴(yán)格水資源管理制度考核指標(biāo)全部分解落實縣級行政區(qū)，考核工作體系全面建立，基本形成目標(biāo)任務(wù)下達(dá)、政府組織考核、通報考核結(jié)果、表彰獎勵和問題整改落實的考核工作模式。

2.管理工作取得新突破

水生態(tài)文明建設(shè)加快推進(jìn)，全省共有9個省轄市列入全國試點，試點數(shù)量為全國之首；節(jié)水型社會建設(shè)進(jìn)一步深化，在全國率先啟動省級節(jié)水型社會示范區(qū)建設(shè)；水資源保護(hù)不斷強(qiáng)化，在全國率先核定下達(dá)水功能區(qū)限制排污總量，基本完成水源地達(dá)標(biāo)建設(shè)任務(wù)，地下水超采區(qū)綜合治理取得新突破；水資源管理能力得到新提升，水資源管理信息系統(tǒng)成功運(yùn)行二周年，水資源費征收總額創(chuàng)歷史新高。

3.目標(biāo)任務(wù)超額完成

在全省經(jīng)濟(jì)平均增長8.7%左右的情況下，全社會用水總量低于國家下達(dá)的用水總量控制目標(biāo)；單位地區(qū)工業(yè)增加值用水量、農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)和水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率指標(biāo)提前完成國家規(guī)定的控制目標(biāo)。

（二）主要經(jīng)驗

1.要嚴(yán)格管理，更要服務(wù)發(fā)展

最嚴(yán)格水資源管理制度要求嚴(yán)格水資源管理，但并不是要限制合理的取用水要求，而是更加科學(xué)、合理用水。管理過程中必須妥善處理好“疏”和“堵”的關(guān)系，在符合法律法規(guī)的前提下，堅持服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大局，做到既嚴(yán)格、規(guī)范管理，又積極為企業(yè)尋找出路。如洪澤縣實施尾水生態(tài)處理工程，徐州市推進(jìn)再生水廠建設(shè)等，既解決了水資源不足的問題，又減輕了水環(huán)境壓力?！笆琛蹦軌蚋玫貐f(xié)調(diào)發(fā)展與保護(hù)的關(guān)系，得到社會認(rèn)可；而“堵”則會激化矛盾，不利于行業(yè)發(fā)展。

2.要水利負(fù)責(zé)，更要部門協(xié)作

水資源管理是水利部門的職責(zé)，但又是社會性很強(qiáng)的工作，需要各部門協(xié)作配合。逐步建立起水利部門與發(fā)改、財政、環(huán)保、住建、物價等有關(guān)部門協(xié)作配合的工作機(jī)制，會同省發(fā)改委、財政廳等部門積極推進(jìn)節(jié)水型社會建設(shè)、太湖治理、水資源管理考核等；會同省教育廳、機(jī)關(guān)事務(wù)局、婦聯(lián)等部門積極開展節(jié)水型企業(yè)、單位、學(xué)校、家庭等節(jié)水型載體創(chuàng)建；會同省審計廳、物價局強(qiáng)化水資源費征收和稽查審計；會同省住建廳、環(huán)保廳共同推進(jìn)水源地達(dá)標(biāo)建設(shè)。這種部門協(xié)作機(jī)制，為水資源管理營造了良好的外部環(huán)境，也提升了水資源管理工作的地位和權(quán)威。

3.要主動進(jìn)位，更要服務(wù)民生

在做好傳統(tǒng)工作的同時，水利部門抓住太湖治理等契機(jī)，主動承擔(dān)了生態(tài)清淤、藍(lán)藻打撈、湖泛巡查等新工作；圍繞飲水安全的要求，主動開展水源地達(dá)標(biāo)建設(shè)；按照生態(tài)文明建設(shè)部署，組織開展水生態(tài)文明建設(shè)以及河湖健康指標(biāo)、生態(tài)需水量、再生水利用等課題研究，多項工作在全國推廣。工作中，始終抓住與改善民生密切相關(guān)的重點、熱點，著力解決人民群眾關(guān)心的水資源問題，讓人民群眾共享水資源管理工作成果。

4.要突出重點，更要典型引路

水資源工作千頭萬緒，在工作中注意突出主題主線，大力推進(jìn)水資源管理重點工作。水資源管理許多都是全新的工作，沒有現(xiàn)成經(jīng)驗可循，堅持典型帶動全局，通過開展節(jié)水型社會建設(shè)、水資源管理現(xiàn)代化、水生態(tài)文明等各類試點建設(shè)，既探索水資源工作的新技術(shù)、新經(jīng)驗，也培養(yǎng)和鍛煉隊伍，提高了管理人員的業(yè)務(wù)水平。

三、今后工作建議

1.進(jìn)一步夯實工作基礎(chǔ)

落實水資源消耗總量和強(qiáng)度雙控行動方案，出臺相關(guān)規(guī)定加強(qiáng)用水總量管控措施建設(shè)。針對農(nóng)業(yè)用水管理難點，開展灌區(qū)用水管理改革，重點抓好灌溉用水監(jiān)控。

2.進(jìn)一步創(chuàng)新管理方式

加強(qiáng)流域、區(qū)域協(xié)調(diào)配合，積極爭取水利部和流域機(jī)構(gòu)對流域總量控制、省際矛盾協(xié)調(diào)等方面的支持。加強(qiáng)規(guī)劃水資源論證和承載能力約束管理，強(qiáng)化取水許可、入河排污口審批等事中事后監(jiān)管。

3.進(jìn)一步加強(qiáng)能力建設(shè)

圍繞水資源管理現(xiàn)代化建設(shè)目標(biāo)，加大水資源管理工作投入，提升水資源管理隊伍素質(zhì)和水平。

4.進(jìn)一步加大執(zhí)法力度

對重大案件實行省級掛牌督辦，加強(qiáng)水資源宣傳教育，不斷提高全民水資源節(jié)約保護(hù)意識■

（作者單位：江蘇省水利廳 210029）