楊 歡

(遼寧大學 歷史學院，遼寧 沈陽 110136)

論南京國民政府初期的關稅改革

楊 歡

(遼寧大學 歷史學院，遼寧 沈陽 110136)

清政府自從《江寧條約》簽訂后便喪失了關稅自主權，從此，中國的海關稅收都掌握在帝國主義手中。南京國民政府建立初期由于入不敷出的財政狀況，開始對中國的關稅制度進行改革，通過改訂新約運動收回關稅自主權，又對關稅征收的細則和海關行政制度進行修改，中央的財政稅收有了極大增長。但是，國民政府進行的每一項改革都不徹底，并且還受到帝國主義國家的阻撓，因此，國民政府初期的關稅改革并沒有使中國真正實現(xiàn)關稅獨立。

關稅自主；國民政府；財政；改革

南京國民政府建立初期，軍費開支巨大，帝國主義掌握著中國的海關，決定著關稅稅率，再加上地方政府截留鹽稅等稅收收入，使得中央財政收支入不敷出的情況日益嚴重，只能通過借外債來維持，這更加重了國民黨當局的財政危機。關稅對增加財政收入極其重要，因此，收回關稅自主權、修改關稅細則十分必要。

一、國民政府進行關稅改革的原因

(一)中國長期失去關稅自主權的現(xiàn)狀

中英鴉片戰(zhàn)爭清政府戰(zhàn)敗，于1842年與英國簽訂《南京條約》，其中“英國商民居住通商之廣州等五處，應酌進口出口貨稅餉費，均宜秉公議定細則，由部頒發(fā)曉示，以便英商按例交納”[1](P973-974)。由此西方列強開始打破清政府故步自封的現(xiàn)狀。清廷以前制定稅率完全沒有法律規(guī)定，隨意更改，現(xiàn)在則必須與列強商議，不能隨意改變。這樣列強就通過協(xié)商關稅逐漸打開了中國的大門，進入了中國廣闊的商品市場。1843年，《中英兩國復議通商章程》規(guī)定：“自關稅規(guī)定及其余細目，凡十五條，以為南京條約之附錄。第六條，五口進口貨物，按新訂稅則(大致百分之五)納稅，各項規(guī)費，絲毫不能增加?！盵1](P985-986)把中國的關稅稅率壓至值百抽五，時值英國剛完成第一次工業(yè)革命，大機器生產(chǎn)本就降低了生產(chǎn)成本，值百抽五的稅率則更加有利于英國的工業(yè)產(chǎn)品在中國與本土商品競爭。1855年，《中英通商善后章程》又規(guī)定：“定稅則未載之貨估價照值百抽五，外國人應用品皆準免稅惟船須納鈔其運往內(nèi)地除金銀銅錢及行李外每值百納二零五?！盵2](P622)由此可見，列強對值百抽五的稅率并不滿足，又將其他商品的稅率制定得更低。有了價格低廉的優(yōu)勢，外國商品開始在中國市場上傾銷，漸漸擠垮本土的手工業(yè)，中國自給自足的封建小農(nóng)經(jīng)濟慢慢解體。

美、法等西方列強也認為國土廣袤的中國蘊含著巨大的商機，眼見英國獲得如此多的特權，就爭相與清政府簽訂條約。通過“利益均沾”條款享受低稅率，以便能掠奪中國低價的原材料，搶占廣大的商品市場，一系列喪權辱國的條約體系導致中國國家主權的喪失，小農(nóng)經(jīng)濟的逐漸解體，還使得清政府政府失去了巨額的財政收入，這些失去的收入只能轉嫁到普通百姓身上，人民生活更加困苦不堪。

1919年，巴黎和會召開，北洋政府作為戰(zhàn)勝國參會。迫于國內(nèi)輿論壓力，中國代表在會上提出應歸還中國關稅自主權的提議，由于帝國主義的阻撓未能成功。1920年的華盛頓會議，中國代表再次提出這一請求又被列強以“分步改進”的理由拒絕。后來，北洋政府多次與帝國主義商議關稅自主問題，但都無疾而終。直到南京國民政府成立，中國的關稅自主權依然牢牢地掌握在帝國主義手中。

(二)長期赤字的財政危機

為取得帝國主義國家的支持，南京國民政府建立之初承擔下了北洋政府時期的巨額借款，使本就緊張的財政更加捉襟見肘，再加上龐大的軍費開銷，財政實際虧短現(xiàn)象長期存在，每年的虧短數(shù)額都有數(shù)億元，甚至數(shù)十億元(見表1)。國民政府最初解決這一問題的方法是發(fā)行公債和向外國借款，但始終不能從根本上扭轉財政危機。

表1 1927-1929年南京政府財政收支虧短數(shù)及其與實際支出總額比[3](P43)

國民政府成立之初財政連年出現(xiàn)赤字，再加上其承擔了北洋政府時期的外債，以至于發(fā)行公債和向外國借款已經(jīng)遠遠不能解決如此嚴重的財政危機，而且舊債未平又添新債的做法，更容易造成社會通貨膨脹和經(jīng)濟動蕩。關稅、鹽稅、統(tǒng)稅的稅收共占國民政府稅收總額的80%以上，自從中國被卷入資本主義世界市場后，大量的外國商品進口到中國，關稅收入也水漲船高。自國民政府建立以來，三大稅的收入總額均呈上升趨勢，但統(tǒng)稅和鹽稅占總稅收的比重大幅下降，關稅收入在總稅收中的比重逐年增加，從1927年的27%增加到1928年的69.1%，1929年的關稅占比雖有些許下降但也已經(jīng)過半(見表2)。由此可見，關稅日漸成為政府財政收入的最主要來源，其收入上升的空間依然很大，因此，國民政府對關稅的改革勢在必行。

表2 1927-1929年關稅、鹽稅、統(tǒng)稅收入及其占稅收收入的比重[4](P325) 單位：百萬元

(三)人民群眾的輿論壓力

自從中國淪為半殖民地半封建社會以來，廣大中國人民一直為收回國家主權而和帝國主義堅持不懈地斗爭。但是以蔣介石為首的南京國民政府卻投靠帝國主義，甘心充當其在中國的反動統(tǒng)治工具，其出賣民族利益的行為首先表現(xiàn)在對“南京事件”和“濟南慘案”的處理上。

1927年3月底“南京事件”爆發(fā)，4月武漢國民政府向被侵害的外國僑民道歉，蔣介石上臺后竟然對外公布“南京事件”的“罪魁禍首”是中共李富春和林伯渠。1928年，“濟南慘案”發(fā)生，六千多無辜平民死于日寇的刺刀和槍口之下，特派員蔡公時也被殘忍殺害，事后國民黨當局竟然與日本簽訂妥協(xié)條約，互相賠償，還美其名曰“寬大處理”。這兩次事件國民政府都對列強無端殺害中國軍民的罪行予以遷就妥協(xié)，不僅不為中國人討回公道，反而應允保護帝國主義在華僑民和財產(chǎn)安全，引起了全國人民的強烈憤慨。這時國民政府認為如果收回一些國家主權，人民對政府的憤怒情緒就會消除，政治危機就會迎刃而解，這才有了國民政府努力委曲求全“修約”的過程，其目的根本上還是為了鞏固自己的統(tǒng)治。

二、關稅改革的具體措施

(一)爭取關稅自主權

早在武漢國民政府時期，梁士詒和顧維鈞在會晤帝國主義駐華公使時就極力促使其修改與中國的不平等條約，以期收回一些國家主權。南京國民政府成立后，為了緩解財政狀況和人民對政府產(chǎn)生的不滿情緒，繼續(xù)進行改訂新約的努力。其中，關于關稅自主的交涉首先與美國進行。1928年6月，伍廷芳在美與國務卿討論關稅自主問題，同時宋子文在南京與美駐華公使就此問題進行交涉。1928年7月20日，美國同意重新修訂關稅條款并遵循中國關稅自主原則，中美雙方簽訂《整理中美兩國關稅關系條約》。條約規(guī)定，舊條約中關于協(xié)定關稅的條款立即作廢，新約采用國家關稅完全自主原則。具體內(nèi)容有雙方實行最惠國條款，華人洋商納稅一律平等，陸路與海路關稅一律平等，裁撤國內(nèi)通過稅。此條約開辟了中外重訂關稅條約的新局面，國民政府隨之與德、英、法等國重新簽訂了關稅條約。

但是國民政府在爭取關稅自主過程中，受到日本方面的百般刁難，對日交涉進展極為緩慢。1928年，宋子文與日方代表商討關稅自主問題時，雙方的分歧很大，最終也沒有定論。但隨著南京國民政府在形式上完成全國統(tǒng)一和“五卅慘案”后國內(nèi)大規(guī)模抵制日貨運動的開展，日本為了自身在華利益被迫改變了對華策略。經(jīng)過持久的交涉討論，中日雙方終于在1930年簽訂《中日關稅協(xié)定》，其內(nèi)容與中國與其他帝國主義國家簽訂的關稅條約相同，只是在《中日關稅協(xié)定》附件中規(guī)定，3年之內(nèi)，各自保留一部分現(xiàn)行稅率。至此，中國終于在名義上實現(xiàn)了關稅自主。

(二) 修訂關稅細則

國民政府初期的關稅稅則包括1929-1930年的過渡稅則和1931-1934年的固定稅則。

1.過渡稅則

1928年，經(jīng)過長時間的準備和探討，國民政府制定并頒布了進口稅七級等差稅率，涉及十四類共七百一十八項進口商品(見表3)。

表3 七級等差稅率差[4](P327) 單位：%

2.固定稅則

1931年，南京政府開始施行固定稅則。新修訂進口稅的稅目有十六類共六百四十七項，其中，減稅的有一百五十項，增稅的有四百五十一項，未變動的有二百三十二項。稅率一共有十二等級，最低為百分之五，最高為百分之五十。1933年在1931年稅則基礎上第二次重訂，大類不變，具體稅目增加二十五項，增稅的有三百八十五項，大部分為日用品，減稅的有九十二項，多為奢侈品，還有四百三十三項進口商品稅率不變。1934年再次做出調整，共分十六類六百七十二項，有三百八十八項商品的進口稅被提高，六十六項商品的稅率降低，其余四百七十項不變，稅率共有十五級，比1931年增加三級，最低稅率不變，最高稅率達百分之八十，這是此時期內(nèi)變動最大的修改稅則措施[5](P170)。

1931年出口稅的稅則分六類共二百七十二目，除了瓷器、罐頭等二十五項商品值百抽五，其余商品的稅率為百分之七點五，茶、綢緞等二十項商品免稅。1934年的稅則在1931年稅則基礎上降低三十五項商品的稅率，免稅商品增加了四十四項[5](P171)。

對由各口岸運往外國的商品征收的關稅稱作轉口稅。1931年新修稅則規(guī)定，轉口稅按值百抽五的出口稅再加百分之二點五的附加稅征收。征收轉口稅商品共有六百三十二項，其中從量稅為四百六十一項，從價稅為一百二十五項，免稅的有四十五項[5](P171)。

(三)改革中國海關行政制度

西方資本主義國家在取得我國關稅協(xié)定特權之后，為進一步掠奪我國海關行政權而實行稅務司制度，總稅務司、稅務司和其他高級管理人員均為外國人。其職權“掌管海關征收課稅之事”“綜理全國關稅行政與關員任免事項”[6](P272)，明確表明中國海關行政權的被掠奪。外國人不僅控制著中國海關的稅務部門，支配中國稅收的分配，還控制著中國關稅的保管權和海關管理人員的任命等。

針對洋人總稅務司控制海關的實際情況，國民政府開始著手對海關行政部門進行改革。首先，設立新機構——關務署，專門負責管理海關大小事務，關務署屬財政部下級部門，表明中國政府開始介入海關的管理，打破洋人在中國海關一手遮天的局面。其次，改變?nèi)A人員工在海關部門受歧視的現(xiàn)狀。國民政府采取的做法是從海關華人員工中選拔優(yōu)秀人才出國培訓，回國后委以要職。自總稅務司設立以來，從沒有一個中國人能擔任海關總稅務司的職位，天津《大公報》曾在1930年發(fā)布調查報告：外國人占據(jù)中國所有海關的稅務司職位，二十個署務斯司有十九個外國人[7]，抗日戰(zhàn)爭爆發(fā)前夕的各口岸稅務司中，中國人占比已經(jīng)達到三分之一[8](P14-19)。

以上三大方面的改革在一定程度上扭轉了中國關稅完全旁落他手的局面，國民政府名義上實現(xiàn)了中國關稅自主并且收回了部分海關行政權，極大增加了政府的財政收入，既維護了自身的經(jīng)濟利益，也為鞏固統(tǒng)治打好了較為堅實的基礎。

三、國民政府初期關稅改革的評價

(一)緩解了財政緊張的局面

自從國民政府名義上收回關稅自主權、修改關稅稅則后，關稅收入大幅增長，1927年的關稅收入僅有1250萬元，1929年就上漲至27550萬元，大約是1927年關稅收入的22倍，1930年為31300萬元，1931年為36970萬元，一般情況下，關稅收入占稅收總額的一半以上，有時會更多。稅收收入的增加，使國民政府緊張的財政狀況得到一些緩解，能夠有余力進行國民經(jīng)濟建設。

(二)關稅改革的局限

1.“新約”沒有根本實現(xiàn)關稅自主

首先，“新約”的條款是有條件的。《中英關稅條約》的附件規(guī)定，中國的國定海關稅對英國商品所征稅率不得超過1925-1926年列強各國關稅會議所定的等差稅率，這表明中國關稅自主以不損害帝國主義在華利益為前提，名為自主，實際仍為協(xié)定關稅。新修關稅稅率都是國民政府與帝國主義商定而成，否則不能隨意修改。

其次，帝國主義依然干預著中國關稅用途。在《中日關稅條約》中，南京政府答應每年從全部海關收入中抽取五百萬元償還一切無擔?；驌２蛔愕娜毡举J款，包括北洋政府時期的西原借款。

最后，國民政府的“修約”從未觸及海關行政方面，海關總稅務司依舊由英國人擔任。雖然后來國民政府對海關的行政制度進行了改革，部門里任職的中國人數(shù)量比之前增加不少，但沒有觸及根本，各地海關的主要職位仍然由外國人盤踞，財政部的關務署基本上形同虛設。新關稅條約的簽署，根本上沒有改變中國關稅的半殖民地性質，這一特權使帝國主義繼續(xù)把控中國財政，掌握中國的經(jīng)濟命脈。

2.新稅則影響國計民生

與帝國主義國家內(nèi)部的稅率相比，中國的稅率仍較低。如 1934 年，中國的平均稅率為31.3%，而美國為 53.2%，英國為 43.3%[8](P14-19)。國民政府修改稅則的特點大致是將富于彈性的進口商品減稅，而將日用品增稅。因為富于彈性的進口商品多為昂貴的奢侈品，減稅可以增加進口量從而增加關稅收入，還能滿足大地主、大資產(chǎn)階級的生活需要。日用品為人們生活必需品，即使增稅，進口數(shù)量也不會減少，關稅收入更加不會發(fā)生劇烈變化，可這樣一來，市場上日用品的價格就會因增稅而提高，增加人民的日常支出，大大影響底層人民的生活水平，置廣大的貧苦勞動人民于水深火熱之中。出口稅則中對原材料的減稅毫無疑問是有利于帝國主義的，帝國主義廉價掠奪中國的原材料后制成商品在中國傾銷，中國民族工業(yè)輸出原材料的利潤遠不能和帝國主義對華商品輸出商品的利潤相比。其轉口稅增加百分之二點五附加稅的條款限制民族工業(yè)走出國門，阻礙其發(fā)展壯大。

稅收是政府財政收入的重要組成部分，關稅收入又是稅收的最主要來源。南京國民政府建立后，連年戰(zhàn)爭，債上加債，財政出現(xiàn)巨額赤字，所謂關稅自主和稅則改革實質是為了挽救財政危機而不是為了實現(xiàn)民族獨立、國家富強。關稅的一系列改革雖然暫時解決了國民政府的財政困難，但從國家利益層面來說，沒有減輕中國半殖民地化程度；相反，卻保護了政府高層和帝國主義在華的經(jīng)濟利益，大幅度提高輕工業(yè)品和日用品方面的進口稅，損害了中下層人民利益，增加出口稅則不利于民族工業(yè)的發(fā)展。因此，南京國民政府的關稅改革是為鞏固統(tǒng)治服務的。

[1]蕭一山.清代通史·中：卷二[M]. 北京:中華書局，1986.

[2]蕭一山.清代通史：附表五[M].北京:中華書局，1986.

[3]楊蔭溥.民國財政史[M].北京: 中國財政經(jīng)濟出版社，1985.

[4] 黃天華.中國財政制度史綱[M]. 上海:上海財經(jīng)大學出版社，2012.

[5]馬金華.中國賦稅史[M]. 北京:對外經(jīng)濟貿(mào)易大學出版社，2012.

[6]楊先材，等.中國革命史[M]. 北京:中國人民出版社，1987.

[7]湯象龍.中國近代海關稅收和分配統(tǒng)計(1861-1910)[M]. 北京:中華書局，1992.

[8]高寶華.宋子文與南京國民政府初期的關稅改革[J].北京教育學院學報，2006(9).

[責任編輯 薄 剛]

The Theory of Tariff Reform in the Early Days of the Nanjing National Government

YANG Huan

(Liaoning University，Shenyang 110136，China)

After the opium war, the Sino-British treaty of Nanjing made China lose tariff autonomy.from then on, Chinese customs revenues are in the hands of imperialism.Due to insufficient finances ,the Nanjing national government began to reform Chinese tariff system in early years .The government made a new testament with imperialism to recover the tariff autonomy movement, and made new rules and customs duties,These greatly increased the national fiscal revenue for the government. But the every reform of national government is not complete, and it was blocked by imperialist countries.Therefore, the early tariff reform of national government did not make a truly independent tariff.

tariff autonomy; the national government; finance; reform

2016-06-10

楊歡，遼寧大學歷史學院碩士研究生，研究方向：中國近現(xiàn)代史。

K258

A

2095-0292(2016)05-0171-04