許映斌，楊宏兵，葛 蓉

（南通沿海開發(fā)集團(tuán)有限公司，江蘇 南通 226000）

關(guān)于圍填海用海手續(xù)的若干思考

許映斌，楊宏兵，葛 蓉*

（南通沿海開發(fā)集團(tuán)有限公司，江蘇 南通 226000）

隨著沿海城市發(fā)展戰(zhàn)略的深入實(shí)施，港口、旅游等海洋產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)迅速崛起，項(xiàng)目建設(shè)用海需求量急劇增長(zhǎng)，現(xiàn)有的圍填海審批與產(chǎn)業(yè)招引的矛盾日益突出。通過研究分析國(guó)內(nèi)海洋產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀、我國(guó)用海審批制度對(duì)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的價(jià)值取向和影響，從規(guī)劃管理模式、審批流程、海域儲(chǔ)備等方面入手，分析并提出相應(yīng)的思考建議。

行政審批；圍填海；海洋經(jīng)濟(jì)

0 引言

用海審批制度是解決海域使用許可審批決策的重要依據(jù)，是貫徹實(shí)施有關(guān)海域使用法律法規(guī)的重要手段，是加強(qiáng)海洋綜合管理、落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、遏制海洋開發(fā)中普遍存在的“無序、無度、無償”現(xiàn)象的重要舉措。

然而，我國(guó)行政審批制度主要產(chǎn)自計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，覆蓋到經(jīng)濟(jì)社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，傳統(tǒng)的審批制度也在不斷完善以適應(yīng)新的發(fā)展需要。本文通過分析國(guó)內(nèi)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)和要求以及用海審批制度對(duì)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的價(jià)值取向和影響，結(jié)合國(guó)內(nèi)正在實(shí)施的某大型港口工程，著重從用海規(guī)劃、流程、儲(chǔ)備等方面進(jìn)行分析并提出設(shè)想。

1 我國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)和要求

海洋是人類生存與發(fā)展的資源寶庫和最后空間。21世紀(jì)，是海洋世紀(jì)，海洋經(jīng)濟(jì)成為全球經(jīng)濟(jì)新的增長(zhǎng)點(diǎn)。據(jù)《海洋產(chǎn)業(yè)全球市場(chǎng)分析報(bào)告》預(yù)測(cè)，2015年全球海洋經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值將突破4萬億美元，占世界經(jīng)濟(jì)的比重達(dá)10%左右。一些主要沿海國(guó)家紛紛將“海洋戰(zhàn)略”提升為“國(guó)家戰(zhàn)略”。

世界上多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家，例如美國(guó)、荷蘭、日本、新加坡等，均是在20世紀(jì)中葉通過大規(guī)模的圍填?；顒?dòng)發(fā)展沿海工業(yè)化城市帶、建設(shè)港口群、擴(kuò)大海外貿(mào)易等方式，迅速在國(guó)際上占據(jù)一席之地。作為海洋資源大國(guó)，目前，我國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)處于快速成長(zhǎng)期。據(jù)《2015年中國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，2015年全國(guó)海洋生產(chǎn)總值64 669億元[1]，占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的9.6%，增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)高于同期的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值，其中環(huán)渤海、長(zhǎng)三角、珠三角三大沿海經(jīng)濟(jì)核心區(qū)支撐起全國(guó)80%以上的海洋經(jīng)濟(jì)。

為推進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展，近年來國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)了一系列的規(guī)劃和相關(guān)政策，啟動(dòng)批復(fù)了若干全國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展試點(diǎn)、海洋經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展示范城市，“支持產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，加強(qiáng)與金融資本的結(jié)合，引導(dǎo)更多資金投向海洋戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)”。去年出臺(tái)實(shí)施的《國(guó)家“十三五”規(guī)劃綱要》中提出要“拓展藍(lán)色經(jīng)濟(jì)空間”、“建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)”，國(guó)家局今年3月份也啟動(dòng)了《海洋經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》的編制工作。在這種新形勢(shì)下，各地區(qū)主動(dòng)調(diào)整海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、布局，一方面改造提升海洋傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，一方面重點(diǎn)培育海洋高端裝備、海洋新能源、海洋生物、海水淡化等新興產(chǎn)業(yè)，加快海洋運(yùn)輸、港口物流、臨港產(chǎn)業(yè)的建設(shè)布局，形成門類齊全的海洋經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈條。海洋經(jīng)濟(jì)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性的改革，將推動(dòng)海洋經(jīng)濟(jì)向產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高端化、產(chǎn)業(yè)支撐科技化、能源利用綠色化發(fā)展。海洋，正成為新興產(chǎn)業(yè)集聚的重要平臺(tái)和載體。

2 我國(guó)用海審批制度對(duì)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的價(jià)值取向

從上世紀(jì)90年代開始，我國(guó)就開始大規(guī)模圍填海用于城鎮(zhèn)建設(shè)、臨海工業(yè)、濱海旅游、港口開發(fā)等，目前我國(guó)每年圍填海面積約為130 km2，在支持沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、緩解建設(shè)用地緊張等方面發(fā)揮了重要作用。但隨著沿海產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的加速聚集，而國(guó)家用海政策又逐步收緊，現(xiàn)有的用海審批速度難以支撐“十三五”期間沿海經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

當(dāng)前，用海審批與項(xiàng)目招引主要矛盾體現(xiàn)為用海審批涉及環(huán)節(jié)繁雜、周期長(zhǎng)（50 hm2填海項(xiàng)目報(bào)批周期為1 a以上，區(qū)域建設(shè)用海報(bào)批周期5 a左右），用海審批、圍海造地完成后還要經(jīng)過地基沉降、地基處理、“三通一平”的建設(shè)時(shí)間，導(dǎo)致相當(dāng)部分有用海需求的企業(yè)因用海審批繁冗“知難而退”，錯(cuò)失了產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的發(fā)展窗口期。因此，有些地方政府顧慮到本地稅收問題以及出于保護(hù)本地經(jīng)濟(jì)的目的，往往容易導(dǎo)致很多填海工程都是先斬后奏的“三邊”工程，即邊施工、邊審批、邊論證或者報(bào)批時(shí)采取分散審批、化整為零的手法躲避國(guó)家監(jiān)管，海域資源開發(fā)利用變得無序，各地違規(guī)用?，F(xiàn)象日益加劇[2]。

3 幾點(diǎn)思考和設(shè)想

近期國(guó)家局提出的“十三五”海洋經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展示范工作中要求“創(chuàng)新體制機(jī)制，集中優(yōu)勢(shì)資源，帶動(dòng)社會(huì)投入，爭(zhēng)取在重點(diǎn)領(lǐng)域率先突破”。現(xiàn)針對(duì)某工程用海申報(bào)過程中遇到的若干問題進(jìn)行分析思考并提出設(shè)想，供參考：

1）創(chuàng)新用海規(guī)劃管理模式

隨著海域利用向集約化發(fā)展，針對(duì)目前存在的圍而不填、填而不建等海域資源嚴(yán)重浪費(fèi)的現(xiàn)象，可創(chuàng)新用海管理，由國(guó)家層面統(tǒng)一緊抓規(guī)劃，項(xiàng)目審批下放至省、市地方政府，項(xiàng)目規(guī)模依據(jù)實(shí)際需求而定，前提條件要符合國(guó)家制定的項(xiàng)目規(guī)劃，同時(shí)論證合理可行。

縱觀國(guó)際海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)要大力推行海洋戰(zhàn)略，國(guó)家層面在劃出各開發(fā)區(qū)域、對(duì)發(fā)展區(qū)域進(jìn)行空間規(guī)劃后，例如2015年8月國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施的《全國(guó)海洋主體功能區(qū)規(guī)劃》，同時(shí)在劃定的基本功能岸段內(nèi)進(jìn)行項(xiàng)目的平面規(guī)劃，統(tǒng)籌沿海11省市區(qū)的規(guī)劃，包括資源配置、產(chǎn)業(yè)推薦、設(shè)施建設(shè)、生態(tài)治理、交通等。通過這三個(gè)不同層次的規(guī)劃，可形成上下銜接的圍填海規(guī)劃管理系統(tǒng)，從宏觀布局的層面更有利于提高海陸資源的利用效率，同時(shí)，也可減少現(xiàn)有的因項(xiàng)目包裝帶來的功能頻繁調(diào)整的問題[2]。鑒于目前用海周期從工可研、用海審批到土地圍墾出讓至少在3 a以上，地方政府可新建針對(duì)圍填海的管理規(guī)定，根據(jù)圍海造地的類型進(jìn)行分類審批和管理，簡(jiǎn)化冗長(zhǎng)的審批程序以配合項(xiàng)目盡早落戶。

2）港口類區(qū)域建設(shè)用海圍填

大面積填海工程的實(shí)施帶動(dòng)了一項(xiàng)創(chuàng)新性的制度——區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃制度。區(qū)域建設(shè)用海是指在同一區(qū)域內(nèi)、集中布置多個(gè)建設(shè)項(xiàng)目，進(jìn)行連片開發(fā)并需要整體圍填用于工業(yè)、城鎮(zhèn)和港口等建設(shè)的用海方式[3]。

隨著大規(guī)模、大范圍的海洋開發(fā)活動(dòng)，一些環(huán)境和生態(tài)問題逐漸暴露，區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃工作的開展，對(duì)于引導(dǎo)區(qū)域建設(shè)用海合理規(guī)劃，促進(jìn)科學(xué)、有序使用海域，實(shí)現(xiàn)海域資源的可持續(xù)發(fā)展具有重要意義[4]。

目前區(qū)域建設(shè)用海的獲批僅僅是對(duì)規(guī)劃功能布局的認(rèn)可，不能實(shí)質(zhì)性開展圍填海施工，后續(xù)仍需按照項(xiàng)目用海逐個(gè)申報(bào)[5]。這樣對(duì)于港池這種需要一次性成型的工程項(xiàng)目，給它的前期研究、用海申報(bào)以及施工帶來了不少困擾。例如南通港通州灣港區(qū)二港池項(xiàng)目，從港區(qū)規(guī)劃層面考慮建設(shè)是可行的，但用海層面需要根據(jù)各擬落戶的實(shí)體項(xiàng)目情況進(jìn)行申報(bào)從而領(lǐng)取海域權(quán)證，因此，港區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施、港池航道標(biāo)深短期內(nèi)難以到位，極大地增加了施工難度、風(fēng)險(xiǎn)以及造價(jià)，同時(shí)，港區(qū)的招商引資也面臨著“先有雞還是先有蛋”的問題。因此，對(duì)于需要開挖港池形成碼頭岸線的區(qū)域用海項(xiàng)目，在規(guī)劃的前提下能否一次性完成匡圍吹填值得深入研究。

3）建立項(xiàng)目預(yù)審制度，服務(wù)招商引資

為切實(shí)扶持、促進(jìn)項(xiàng)目盡快落戶，可以探索建立項(xiàng)目預(yù)審制度，以項(xiàng)目來優(yōu)化用海審批。針對(duì)當(dāng)年招商引資落戶的重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，在辦理各項(xiàng)審批流程的同時(shí)，可經(jīng)省、市人民政府審議后，優(yōu)先考慮提前辦理項(xiàng)目用海預(yù)審手續(xù)，并允許預(yù)審?fù)ㄟ^后即可啟動(dòng)圍海造地，以此留住項(xiàng)目。在項(xiàng)目取得立項(xiàng)批復(fù)后，立即進(jìn)入項(xiàng)目海域使用權(quán)證的審核和發(fā)放。

4）提前謀劃，建立海域儲(chǔ)備機(jī)制

在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，要吸引龍頭型、基地型、旗艦型項(xiàng)目，形成產(chǎn)業(yè)集聚，就必須完善基礎(chǔ)設(shè)施條件、優(yōu)化投資環(huán)境、具備一定存量的土地儲(chǔ)備，進(jìn)行一定規(guī)模的圍海造陸，未雨綢繆。

提前謀劃，創(chuàng)新體制機(jī)制，具體可參照部分地級(jí)城市試行的漁業(yè)養(yǎng)殖用海儲(chǔ)備管理辦法、土地儲(chǔ)備管理辦法等，對(duì)規(guī)劃范圍內(nèi)的建設(shè)用海“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一儲(chǔ)備、統(tǒng)一配置”，建立市級(jí)政府層面的“海域儲(chǔ)備中心”。該中心根據(jù)所在地海洋功能區(qū)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和港口建設(shè)規(guī)劃，建立地級(jí)市人民政府主導(dǎo)的海域資源儲(chǔ)備機(jī)制。沿海各縣區(qū)每年可以申請(qǐng)海域儲(chǔ)備面積指標(biāo)不超過100 hm2，優(yōu)先用于經(jīng)地級(jí)市人民政府審議的重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目；同時(shí)建立海域使用權(quán)到期及時(shí)回收制度，建立統(tǒng)一的自上而下的海域儲(chǔ)備數(shù)據(jù)庫，避免出現(xiàn)海域權(quán)過期引發(fā)的爭(zhēng)議。

5）建立聯(lián)席會(huì)議審查機(jī)制，服務(wù)用海審批

建立以聯(lián)席會(huì)議為基本形式的組織建設(shè)。首先是健全市級(jí)政府職能部門間橫向合作機(jī)制，并與省級(jí)縱向協(xié)調(diào)機(jī)制結(jié)合起來，以市級(jí)橫向協(xié)作，作為省級(jí)協(xié)調(diào)機(jī)制的基本構(gòu)成和制度延伸。其次，組建省級(jí)層面的合作委員會(huì)作為市、縣區(qū)域涉海管理部門間協(xié)調(diào)組織的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)區(qū)域用海重大事務(wù)決策和研究規(guī)劃審批先后排序、協(xié)調(diào)用海矛盾等工作[2]。再則，可建立常態(tài)化的聯(lián)席會(huì)議制度，以不固定周期聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，研討并解決用海審批與相關(guān)政策法規(guī)間的矛盾。

4 結(jié)語

本文通過分析國(guó)內(nèi)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀和走向，提出了用海審批與沿海產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目招引之間存在的矛盾。為使海域使用在向集約化邁進(jìn)的同時(shí)更好地服務(wù)于海洋產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，論文分析提出創(chuàng)新用海規(guī)劃管理、創(chuàng)新港口類區(qū)域建設(shè)用海實(shí)施的模式，建立項(xiàng)目預(yù)審、海域儲(chǔ)備、聯(lián)席會(huì)議審查機(jī)制等設(shè)想，在及時(shí)、全面地掌握海域資源利用情況的同時(shí)，促進(jìn)海域資源的科學(xué)生態(tài)管理、集約利用和有序開發(fā)。

[1]董楊.海洋經(jīng)濟(jì)對(duì)我國(guó)沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帶動(dòng)效應(yīng)評(píng)價(jià)研究[J].宏觀經(jīng)濟(jì)研究，2016（11）：161-166.

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Some thoughts on the procedure of sea reclamation

XU Ying-bin,YANG Hong-bing,GE Rong
（Nantong Coastal Development Group Co.,Ltd.,Nantong,Jiangsu 226000,China）

With the deepening of Coastal City Development Strategy,marine industry such as ports and tourism has raised rapidly,and the land reclamation of project has increased dramatically,the contradiction between reclamation approval procedures and industrial investment has become increasingly prominent.Through the analysis of the current situation of the domestic marine industry economy,and the value orientation and influence of the reclamation approval system on the marine economic development in China,we made some suggestions from the planning management mode,approval process,and sea reserves,etc.

administrative approval;sea reclamation;marine economy

U651

A

2095-7874（2017）04-0012-03

10.7640/zggwjs201704004

2017-02-27

2017-03-20

許映斌（1966— ），男，江蘇海安人，碩士，高級(jí)經(jīng)濟(jì)師，董事長(zhǎng)，總經(jīng)理，財(cái)務(wù)管理專業(yè)。

*通訊作者：葛蓉，E-mail：878804020@qq.com